Валютный контроль в сфере валютно-финансовых правоотношений

Соблюдение норм финансового права, регулирующих валютно­финансовые отношения, обеспечивается мерами как государственного финан­сового контроля, так и собственного валютного контроля.

Валютный контроль является самостоятельным видом государственного контроля и представляет собой деятельность специально уполномоченных на основании закона государственных органов и иных организации (например, уполномоченных банков) по осуществлению комплекса нормативно закреплен­ных административных (правоприменительных) и организационных мероприя­тий, направленных на реализацию порядка совершения валютных сделок и операций в части валютных ограничений, а также мер по проверке соблюдения, выявлению, предупреждению и пресечению нарушений этого порядка.

В действующем законодательстве отсутствует указание на цели, формы и направления осуществления валютного контроля, вследствие чего их содержа­ние представляется возможным установить лишь на основе систематического толкования норм Закона о валютном регулировании.

Так, из анализа норм указанного Закона (ст. 2, 3, 22, 23) следует, что целя­ми валютного контроля являются:

1) обеспечение соблюдения актов валютного законодательства и актов ор­ганов валютного регулирования;

2) обеспечение полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям.

Согласно Закону наиболее важными объектами валютного контроля могут являться:

- поступление в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров резидентами (ч. 1-4 ст. 7, ст. 19);

- обоснованность платежей резидентов в иностранной валюте за импор­тируемые товары (ч. 5 ст. 7);

- обоснованность платежей резидентов при приобретении ими у нерезиден­тов долей, вкладов, паев в имуществе (уставном или складочном капитале, паевом фонде кооператива) юридических лиц при внесении резидентами вкладов по договорам простого товарищества с нерезидентами (ч.

- соблюдение условий предоставления и получения кредитов и займов между резидентами и нерезидентами (п. 1 и 2 ч. 2, п. 1 и 2 ч. 3 ст. 8);

- соблюдение условий совершения операций с внешними и внутренними ценными бумагами (п. 3 и 4 ч. 2, п. 3-6 ч. 3 ст. 8);

- соблюдение запрета на совершение валютных операций между резиден­тами (ч. 1 ст. 9);

- соблюдение условий совершения валютных операций между нерезиден­тами (ч. 2 и 3 ст. 10);

- соблюдение порядка купли-продажи иностранной валюты и чеков, но­минированных в иностранной валюте (ч, 3 ст. П);

- соблюдение порядка открытия счетов резидентами в зарубежных банках, расположенных на территориях иностранных государств, не являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) или Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), и совершения операций по этим счетам (ч. 3, 6, 7 ст. 12, ст. 18);

- соблюдение порядка списания и зачисления денежных средств и ценных бумаг резидентами (ч. 5 ст. 14) и нерезидентами (ч. 5 ст. 13);

- выполнение обязанности по обязательной продаже части валютной вы­ручки (ст. 21);

- соблюдение физическими лицами условий вывоза наличной иностран­ной валюты (ч. 3 ст. 15);

- соблюдение иных требований, установленных актами валютного законо­дательства и актами органов валютного регулирования (ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 5).

Важно отметить, что непосредственными предметами валютного контроля являются любые валютные операции независимо от наличия или отсутствия валютных ограничений в отношении них. Это объясняется тем, что при осуще­ствлении контроля уполномоченные органы проверяют не только собственно соблюдение установленных валютных ограничений, но и правомерность из­бранной участниками валютной операции модели правового поведения, обос­нованность квалификации валютных операций как не ограничиваемых, наличие или отсутствие признаков притворной или мнимой сделки с точки зрения ста­тьи 170 ГК РФ.

Выделяют следующие организационно-правовые формы валютного кон­троля.

1. Правительственный контроль осуществляется Правительством РФ в отношении самой системы валютного контроля для обеспечения скоординиро­ванности деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, их взаи­модействия с ЦБ РФ, а также взаимодействие не являющихся уполномоченны­ми банками профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля с ЦБ РФ (ч. 6 ст. 22 Закона о валютном регулировании).

Основная форма правительственного валютного контроля - издание инди­видуальных актов правоприменения. Содержание правительственного валют­ного контроля может определяться, помимо указанного, также и иными феде­ральными законами, в том числе не относящимися к актам валютного законодательства (ч. 1 ст. 22 Закона о валютном регулировании).

2. Общий контроль проводится федеральными органами исполнительной власти, специально уполномоченными Правительством РФ на осуществление валютного контроля (в настоящее время таким органом является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора), а также агентами валютного контроля и правоохранительными органами (ФСБ России, МВД России) в отношении любых валютных операций, контроль за совершением которых отнесен к их компетенции. Основная форма общего валютного контроля - проведение про­верок (последующий контроль).

3. Банковский контроль осуществляется ЦБ РФ (в том числе его террито­риальными учреждениями) и уполномоченными банками в отношении любых валютных операций, совершаемых клиентами уполномоченных банков.

При этом ЦБ РФ обладает статусом органа валютного контроля (ч. 2 ст. 22 Закона о валютном регулировании), а уполномоченные банки - статусом аген­тов валютного контроля (ч. 3 ст. 22).

Основные формы банковского валютного контроля - наблюдение (теку­щий контроль) и проверки (последующий контроль);

4. Таможенный контроль проводится таможенными органами в отноше­нии лиц, осуществляющих валютные операции, связанные с перемещением (ввозом, вывозом, переводом, пересылкой) через таможенную границу РФ объ­ектов валютных правоотношений.

При этом таможенные органы обладают статусом агентов валютного кон­троля (ч. 3 ст. 22).

Основная форма таможенного валютного контроля - наблюдение (теку­щий контроль).

Деятельность по валютному контролю в Российской Федерации осуществ­ляется системой органов и агентов валютного контроля, а также Правительст­вом РФ (ч. 1 ст. 22 Закона о валютном регулировании, ч. 8 ст. 15 Закона о Пра­вительстве РФ). Кроме того, отдельные функции по валютному контролю осуществляют налоговые органы (абз. 1 ч. 1 ст. 18 Закона о валютном регули­ровании), не имеющие какого-либо специального валютно-правового статуса.

Органами валютного контроля являются Банк России и федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномо­ченные) Правительством РФ (ч. 2 ст. 22 Закона о валютном регулировании) (в настоящее время таким органом является Федеральная служба по финансово­бюджетному надзору).

В свою очередь, агентами валютного контроля являются:

- уполномоченные банки, подотчетные ЦБ РФ;

- профессиональные участники рынка ценных бумаг, не являющиеся уполномоченными банками, в том числе держатели реестра (регистрато­ры), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг (в настоящее время таким органом является Федеральная служба по финансовым рынкам).

Согласно абзацу 21 статьи 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» профессиональными участниками рынка ценных бумаг являются юридические лица, осуществляющие брокерскую деятельность (брокеры), дилерскую дея­тельность (дилеры), деятельность по управлению ценными бумагами (управ­ляющие), деятельность по определению взаимных обязательств (клиринг), депо­зитарную деятельность (депозитарии), деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг (регистраторы), деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг (организаторы торговли на рынке ценных бумаг).

Следует отметить, что профессиональные участники рынка ценных бумаг, будучи агентами валютного контроля, подотчетны федеральному органу ис­полнительной власти по рынку ценных бумаг, не имеющему статуса органа ва­лютного контроля.

Помимо этого органами валютного контроля выступают территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Согласно пункту 7 статьи 403 ТК РФ таможенные органы осуществляют в пределах своей компетенции валютный контроль операций, связанных с пере­мещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, в соот­ветствии с законодательством РФ о валютном регулировании и валютном кон­троле.

В то же время согласно части 3 статьи 22 Закона о валютном регулирова­нии все таможенные органы, включая Федеральную таможенную службу Рос­сии, отнесены к категории агентов валютного контроля (до принятия указанно­го Закона Государственный таможенный комитет России обладал статусом органа валютного контроля).

Законом установлен закрытый перечень общих и специальных прав и обя­занностей органов и агентов валютного контроля.

Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством РФ имеют право:

- проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования (п. 1 ч. 1 ст. 23 Закона о валютном регулировании);

- проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по ва­лютным операциям резидентов и нерезидентов (п. 2 ч. 1 ст. 23);

- составлять протоколы об административных правонарушениях, преду­смотренных статьями 15.25, 19.4 (ч. 1), 19.5 (ч. 1), 19.6, 19.7, подпунктом 80 пункта 2 статьи 28.3 КоАП РФ, а также принимать решение (в форме определения) о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования (п. 2 ст. 28.7 КоАП РФ) с последующим его направлением (в течение суток) органу валютного контроля;

- использовать паспорт сделки для целей осуществления валютного кон­троля в соответствии с Законом о валютном регулировании (ч.

- запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов.

Органы валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством РФ имеют право:

1) выдавать предписания об устранении выявленных нарушений актов ва­лютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования (п. 1 ч. 2 ст. 23 Закона о валютном регулировании);

2) применять установленные законодательством РФ меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства РФ и актов органов ва­лютного регулирования (п. 2 ч. 2 ст. 23 Закона о валютном регулирова­нии). В настоящее время органы валютного контроля уполномочены на применение исключительно мер административной ответственности за ва­лютные правонарушения. Компетенция органов валютного контроля по рассмотрению административных дел о валютных правонарушениях рас­пределяется следующим образом:

- дела о правонарушениях, предусмотренных статьей 15.25 КоАП РФ, рассматривают любые органы валютного контроля (ст. 23.60 КоАП РФ);

- дела о правонарушениях, предусмотренных статьей 16.4 КоАП РФ, рассматривают таможенные органы (ч. 1 ст. 23.8 КоАП РФ);

3) издавать акты валютного контроля по вопросам, отнесенным к их ком­петенции (акты органов валютного контроля), только в случаях и преде­лах, предусмотренных валютным законодательством РФ и актами органов валютного регулирования.

При этом акты органов валютного контроля не должны содержать поло­жения, касающиеся вопросов регулирования валютных операций (ч. 5 ст. 4 За­кона о валютном регулировании). Из этого следует, что акты органов валютно­го контроля могут издаваться исключительно по вопросам организации системы валютного контроля и могут носить исключительно «технический» характер, не затрагивая прав и обязанностей резидентов и нерезидентов. При этом ни акты валютного законодательства, ни акты органов валютного регули­рования не могут предусматривать исключений из данного ограничения.

Важно отметить, что указанное ограничение фактически распространяется только на федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Пра­вительством РФ, поскольку ЦБ РФ сохранил за собой статус и органа валютно­го регулирования (ч. 1 ст. 5), органа валютного контроля (ч. 2 ст. 22 Закона о валютном регулировании). Как следствие, оказывается практически невозмож­но определить, в каком качестве выступал ЦБ РФ при издании того или иного нормативного акта.

Агенты валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством РФ имеют право получать с резидентов (нерезидентов) плату в иностранной валюте за исполнение функций агентов валютного контроля (п. 3 ч. 5 ст. 21 Закона о валютном регулировании).

Данное право распространяется фактически только на уполномоченные банки, в пользу которых соответствующая оплата производится резидентами (нерезидентами) на основании договоров на расчетно-кассовое обслуживание.

Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны:

1) сохранять в соответствии с законодательством РФ коммерческую, бан­ковскую и служебную тайну, ставшую им известной при осуществлении их полномочий (ч. 8 ст. 23 Закона о валютном регулировании);

2) при наличии информации о нарушении актов валютного законодатель­ства РФ и актов органов валютного регулирования лицом, осуществляю­щим валютные операции, или об открытии счета (вклада) в банке за преде­лами территории РФ, санкции к которому применяются в соответствии с законодательством РФ иным органом валютного контроля, передавать ор­гану валютного контроля, имеющему право применять санкции к данному лицу, следующую информацию:

- в отношении юридического лица - наименование, идентификацион­ный номер налогоплательщика, место государственной регистрации, его юридический и почтовый адреса, содержание нарушения с указанием нарушенного нормативного правового акта, дату совершения и сумму незаконной валютной операции или нарушения;

- в отношении физического лица - фамилию, имя, отчество, данные о документе, удостоверяющем личность, адрес места жительства, содер­жание нарушения с указанием нарушенного нормативного правового ак­та, дату совершения и сумму незаконной валютной операции или ука­занного нарушения (ч. 9 ст. 23 Закона о валютном регулировании). Уполномоченные банки передают вышеуказанную информацию в по­рядке, установленном ЦБ РФ (ч. 10 ст. 23);

3) представлять органу валютного контроля, уполномоченному Правитель­ством РФ, необходимые для осуществления его функций документы и ин­формацию в объеме и порядке, которые устанавливаются Правительством РФ по согласованию с ЦБ РФ (ч. 11 ст. 23).

С учетом возможности определения Правительством РФ нескольких ор­ганов валютного контроля (ч. 2 ст. 22 Закона о валютном регулировании) порядок предоставления им информации органами и агентами валютного контроля может быть как унифицированным, так и индивидуальным для каждого из них в зависимости от компетенции каждого органа.

Учитывая существующую систему таможенно-банковского валютного контроля, вероятнее всего, такой порядок должен быть установлен для пе­редачи информации уполномоченными банками в Федеральную таможен­ную службу России;

4) нести ответственность, предусмотренную законодательством РФ, за не­исполнение функций, установленных указанным Законом, а также за на­рушение ими прав резидентов и нерезидентов (ч. 12 ст. 23). В настоящее время такая ответственность действующим законодательством не преду­смотрена;

5) возмещать в установленном законодательством РФ порядке реальный ущерб, причиненный их неправомерными действиями (бездействием) резидентам (нерезидентам) (п. 3 ч. 1 ст. 24 Закона о валютном регулировании).

Органы валютного контроля и их должностные лица обязаны в пределах своей компетенции рассматривать заявления резидентов о предварительной ре­гистрации, требуемой в соответствии с Законом о валютном регулировании, и принимать решение о предварительной регистрации либо об отказе в предвари­тельной регистрации (ч. 6 ст. 23 Закона о валютном регулировании).

Субъектами данной обязанности являются:

а) федеральный орган исполнительной власти, являющийся органом ва­лютного контроля, уполномоченный Правительством РФ на осуществле­ние предварительной регистрации вывоза, пересылки из Российской Феде­рации валюты РФ и внутренних ценных бумаг в документарной форме, а также ввоза, пересылки в Российскую Федерацию валюты РФ и внутрен­них ценных бумаг в документарной форме в соответствии с частью 5 ста­тьи 15 Закона о валютном регулировании (абз. 2 ч. 1 ст. 18 Закона о валют­ном регулировании);

б) налоговые органы, осуществляющие предварительную регистрацию счета (вклада), открываемого в банке за пределами территории РФ, в соот­ветствии с частью 3 статьи 12 Закона о валютном регулировании (абз. 1 ч. 1 ст. 18).

Следует отметить, что налоговые органы не являются органами или аген­тами валютного контроля, а осуществляют указанные функции на основании прямого указания закона. Следствием этого является отсутствие у налоговых органов каких-либо прав, предусмотренных указанным Законом для органов и агентов валютного контроля, даже несмотря на осуществление ими функций в сфере валютного контроля.

Агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны:

- осуществлять контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регули­рования (п. 1 ч. 7 ст. 23 Закона о валютном регулировании);

- представлять органам валютного контроля информацию о валютных операциях, проводимых с их участием, в порядке, установленном актами валютного законодательства РФ и актами органов валютного регулирова­ния (п. 2 ч. 7 ст. 23);

- отказывать в осуществлении валютной операции, а также в открытии счета в случае непредставления лицом документов, требуемых на основа­нии частей 4 и 5 статьи 23, либо представления им недостоверных доку­ментов (обязанность установлена исключительно в отношении уполномо­ченных банков) (абз. 4 ч. 5 ст. 23);

- возвращать резидентам (нерезидентам) полученные от них для ознаком­ления оригиналы документов (абз. 5 ч. 5 ст. 23).