1.2. Исходные термины и определения
Термин "международная организация” согласно Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации" от 15.07.95 № 101-ФЗ означает межгосударственную, межправительственную организацию (ст.
2 п. "ж").При определении международной неправительственной организации следует сослаться на резолюцию 288 (X) от 27 февраля 1950 г., принятую Экономическим и Социальным Советом ООН, в которой отмечалось, что "любая международная организация, соглашение о создании которой не носит межправительственного характера, будет рассматриваться как неправительственная международная организация".
Исследователи чаще и прежде всего выделяют такие её характеристики, как международный характер состава и целей, частный характер представительства (членами международных неправительственных организаций не являются суверенные государства), добровольный характер деятельности. Часто международные неправительственные организации поддерживают официальные отношения с международными межправительственными организациями.
По мнению Елены Глушенковой МНПО выражают интересы влиятельных сегментов гражданского общества (национальных гражданских обществ)[271]. Она определяет экоМНПО (международные неправительственные организации экологического профиля) как организации, которые вовлечены в международный процесс охраны окружающей среды. Е. Глушенкова отмечает, что из ранее закрытых систем экоМНПО развиваются в открытые, их задача — подчинить враждебную окружающую среду, изъять из нее все возможные ресурсы и распространить свое влияние - т. е. они стремятся к расширению собственного участия в мировом политическом процессе. Согласно Е. Глушенковой, с точки зрения внутреннего строения экоМНПО имеют пирамидальный вид, а в основе их деятельности административный порядок, единоначалие и целесообразность.
Ученая считает, что благодаря монолитности системы экоМ-НПО, "преимущественному" вхождению в нее природоохранных организаций "природоохранная сфера - одна из немногих областей, где международные решения более действенны (...) чем национальные в тех странах, где природоохранная отрасль состоит из конфликтующих между собой закрытых рациональных организаций, среди которых нет сильного центрального природоохранного ведомства".
В широком смысле типология международных организаций весьма разнообразна. Наиболее часто используемые основания для отнесения международных организаций к той или иной группе - это состав их участников (могут быть, например, межгосударственные, международные неправительственные организации), географический масштаб
деятельности (глобальные, региональные, субрегиональные), цели (так, они могут быть созданы в политических, социально-экономических, культурных и других целях, носить универсальный или специальный характер, иметь общую или специальную компетенцию).
Спецучреждения ООН, участвующие в международном природоохранительном сотрудничестве, М.Н. Копылов подразделяет на три категории: спецучреждения культурно-гуманитарного характера
(ЮНЕСКО), спецучреждения социального характера (МОТ, ВОЗ), спецучреждения экономического характера (ФАО, ИМО, ИКАО, ВМО, МАГАТЭ)[272] [273]. Возможны и иные критерии классификации международных организаций: по характеру полномочий (строго межгосударственные и имеющие элементы наднациональности); по порядку приема в организацию (открытые, членом которых может стать любое государство по своему усмотрению, и закрытые, прием в которые производится только по приглашению членов); по способу их создания (договорной путь и упрощенный - резолюцией уже существующей организации) и др.29! В годы "холодной войны" в отечественной науке были приняты и некоторые другие основания для классификаций. Так, например, ММПО делили на капиталистические, социалистические, развивающихся стран и межсистемные. Они также, естественно, бывают высокоэффективными или малоэффективными, о какой-либо "золотой середине" здесь вряд ли может идти речь. Международные неправительственные организации можно подразделить в зависимости от тактики, которую они выбирают для своей деятельности на 1) политические; 2) проводящие акции (в том числе радикальные); 3) по конкретным вопросам. Кроме того, они могут быть самофинансирующимися, получать финансирование от правительств или международных организаций на структурной или проектной основе. Стоит также заметить, что к международным неправительственным организациям не относятся транснациональные корпорации, хотя они подпадают под названные выше критерии. Дело в том, что ещё в 1910 г. Союз международных ассоциаций указал на то, что международная организация, претендующая на членство в Союзе (а он объединяет все международные организации), не должна ставить цель извлечения прибыли[274]. Говоря о роли международных организаций в предупреждении экологических правонарушений, необходимо отметить, что международные организации многократно классифицированы. Исследованы их свойства и деятельность. Это так отчасти в силу того, что международные организации одновременно являются объектом многих наук, субъектом международного права и стороной-силой, на практике оказывающей влияние в политической, экономической, социальной и иных сферах человеческой деятельности. Если в первом случае научный дискурс достаточно широк, то исследование вопросов нарушения права и, тем более, предупреждения правонарушений если не исключительно, то в большей мере, является принадлежностью юридических дисциплин. Второе понятие, определяющее направление исследования в рамках данной главы, требует детального рассмотрения с привлечением родственных ему понятий. Правонарушение - виновное противоправное деяние, которое может быть подразделено на преступления и проступки. Понятия "международные преступления” и "международные правонарушения” были определены Комиссией международного права в 1976 году в статье 19 Проектов статей об ответственности государств. Так, международное правонарушение может, помимо прочего, явиться результатом серьезного нарушения международного обязательства, представляющего особую важность для охраны и сохранения окружающей среды, такого, как запрещение массового загрязнения атмосферы или водного пространства (п. 3 "г"). Целесообразность использования термина "преступления против окружающей среды" как более точного по сравнению с термином "экологические преступления" была обоснована, исходя из существования "культурной проблемы" в восприятии экологических преступлений[275]. Второй термин короче первого. Поэтому он используется часто в качестве синонима первого, что не уменьшает важности понимания смысловых различий понятия в узком смысле. В ст. 85 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" экологические преступления определены как общественно опасные деяния, посягающие на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющие вред окружающей среде и здоровью человека[276]. Под природоохранительным правопорядком понимается "порядок, установившийся в результате действия природоохранительных правоотношений"[277]. Т.е. объектом преступления объявляются не сами общественные отношения, а их следствие как результат действия права, что противоречит общепринятой концепции объекта - справедливо отмечает доктор юридических наук Э.Н. Жевлаков[278]. Наиболее комплексное определение экологических преступлений в широком смысле выведено российскими учёными-юристами. Оно тем более интересно, что ни Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10.01.02 № 7-ФЗ, ни Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.96 № 63-ФЗ (ред. от 08.12.03) данного понятия в форме определения не содержат. Экологическими преступлениями, согласно господствующему мнению в отечественной юридической литературе, называются общественно опасные, предусмотренные уголовным законом деяния, посягающие на общественные отношения по сохранению благоприятной природной среды, рациональному использованию её ресурсов и обеспечению экологической безопасности населения[279]. Очевидно, что определение экологического преступления, как предусмотренного уголовным законом общественно опасного деяния (действия или бездействия), посягающего на окружающую среду и её компоненты[280] [281], дано, исходя из предмета, а не объекта посягательства, как предыдущее. Поскольку посягательство на такие компоненты окружающей среды, как, например, животные, растительность, может квалифицироваться как направленное против отношений собственности (хозяйственное преступление), что не учтено в данном определении, то оно не конкретно. Поэтому в экологических преступлениях предмет посягательства следует рассматривать одновременно с объектом и наряду с ним. Нормы, устанавливающие состав деяний, квалифицируемых как экологические правонарушения, и соответствующие им санкции содержатся в национальном законодательстве государств. Когда имеется незаконное перемещение товаров через границы (контрабанда, и т.п.) или трансграничное воздействие, ведущее к правонарушениям, то возможно говорить о "международном" или 299 "трансграничном" экологическом преступлении . Большая восьмерка, Интерпол, Европейский Союз, ЮНЕП и Исследовательский институт ООН межрегиональной преступности и правосудия подразделяют следующие широкие категории международных экологических правонарушений (пять видов): 1) незаконная торговля животными, противоречащая Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения 1973 года (СИТЕС); 2) незаконная торговля озоноразрушающими веществами, противоречащая Монреальскому протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой 1989 г.; 3) сброс и незаконная перевозка различных видов опасных отходов, противоречащие Базельской Конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 года; 4) незаконное, нерегулируемое и неучитываемое рыболовство, противоречащее правилам, установленным различными региональными рыболовными организациями; 5) незаконные лесозаготовки и торговля древесиной, которая порублена, транспортирована, приобретена или продана с наруше- нием национальных законов;[282] другие международные экологические правонарушения включают: 6) незаконный оборот контролируемых генетически модифицированных организмов, противоречащий Картахенскому протоколу по биологической безопасности 2000 года к Конвенции о биологическом разнообразии 1992 года; 7) незаконный сброс нефти и других отходов в океанах, противоречащие Лондонской Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 года и Международной конвенции о предотвращении загрязнения сбросами с судов 1973 года (МАРПОЛ); 8) нарушение торговых ограничений, введенных Роттердамской Конвенцией о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле 1998 года; 9) торговля химическими веществами, противоречащая Стокгольмской Конвенции о стойких органических загрязнителях 2001 года; 10) контрабанда топлива для ухода от налогов или ухода от контроля выбросов углекислого газа. По некоторым из названных категорий правонарушений уже имеется практика уголовного преследования. В Италии используется специальный термин “экомафия” для обозначения организованных сообществ, совершающих экологические преступления. Операция “Хлам” на Сицилии в 1999 и 2000 годах показала широкое участие Коза Ностры в экспорте опасных отходов и сбросе опасных отходов в море. Понятия “ущерб окружающей среде”, “истощение природных ресурсов” и подходы к их оценке рассмотрены в Докладе группы экспертов ЮНЕП (Доклад об ответственности и компенсации за причинение ущерба окружающей среде в результате военных действий). Для оценки потерь, подлежащих компенсации необходимо определить содержание и объем терминов. Совет Безопасности ООН сделал различие между понятиями “ущерб окружающей среде” (“экологический ущерб”) и “истощение природных ресурсов” (резолюция № 687). Первое относится к различным, но связанным между собой категориям претензий а) ущерб физическим лицам, объектам, находящимся в собственности или природным ресурсам в результате “экологической” аварии; б) ущерб собственно окружающей среде. От “истощения природных ресурсов” “экологический ущерб” отличает некоммерческий характер. Существуют различные подходы к определению понятия “ущерб окружающей среде”. В узком смысле учитывается только ущерб природным ресурсам, а ущерб экосистеме трактуется очень широко.[283] Другие подходы выделяют ущерб природным ресурсам и собственности, связаны с культурным наследием, рассматривают ущерб ландшафту его характерным чертам или рекреационным качествам окружающей среды.[284] Ряд документов определяют понятия “загрязнение”, “неблагоприятное воздействие”, “неблагоприятные последствия”. Луганская Конвенция, например, устанавливает, что размер компенсации должен быть ограничен стоимостью произведенных восстановительных работ, или работ, которые надлежит произвести, если речь не идет о потери жизни, здоровья, потери или повреждении собственности или упущенной выгоде по причине ущерба (ст. 2 п. 8). Международная Конвенция об ответственности и компенсации ущерба в связи с перевозкой опасных и вредных веществ морем (1996) определяет ущерб как: убытки или ущерб [вред - доп. авт.] в результате загрязнения окружающей среды, вызванного опасными и вредными веществами, при условии, что компенсация за нанесение ущерба окружающей среде, за исключением упущенной выгоды вследствие такого нанесения ущерба, ограничивается расходами на осуществление разумных восстановительных мер, которые были фактически приняты или должны быть приняты (ст. 1 п. 6 (c). Конвенция ООН по морскому праву (1982) устанавливает, что “загрязнение морской среды” означает привнесение человеком, прямо или косвенно, веществ или энергии в морскую среду, включая эстуарии, которое приводит или может привести к таким пагубным последствиям, как вред живым ресурсам и жизни в море, опасность для здоровья человека, создание помех для деятельности на море, в том числе для рыболовства и других правомерных видов использования моря, снижение качества используемой морской воды и ухудшение условий отдыха (ст. 1 п. 4). К числу вредных для окружающей среды последствий Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992) относит "последствия для здоровья и безопасности человека, флоры, фауны, почвы, воздуха, вод, климата, ландшафта и исторических памятников или других материальных объектов или взаимодействие этих факторов; к их числу также относятся [отрицательные] последствия для культурного наследия или соци-ально- эко-номических условий, возникающие в результате изменения этих факторов" (ст. 1 п. 2). Термин "ущерб", согласно Конвенции о гражданской ответственности за ущерб, причиненный при перевозке опасных грузов автомобильным, железнодорожным и внутренним водным транспортом (1989) также означает (ст. 1 п. 10): "с) потерю или убытки в результате загрязнения окружающей среды, вызванного опасными грузами, при условии, что возмещение за ущерб, нанесенный окружающей среде, за исключением потери прибыли в связи с таким ущербом, ограничивается затратами на разумные меры по восстановлению, которые были или будут приняты; d) затраты на предупредительные меры и последующие убытки или ущерб, вызванные предупредительными мерами. В тех случаях, когда в разумных пределах невозможно провести различие между ущербом, причиненным опасными грузами, и ущербом, обусловленным другими факторами, все виды такого ущерба рассматриваются как причиненные опасными грузами". Международная конвенция о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью придерживается схожего определения ущерба. Мнение о том, что это определение включает "ущерб окружающей среде", поддерживают положения Протокола 1992 года об изменении Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 года. Согласно этому протоколу "Ущерб от загрязнения" означает: a) убытки или ущерб, причиненные вне судна загрязнением, происшедшим вследствие утечки или слива нефти с судна, где бы такая утечка или слив ни произошли, при условии, что возмещение за нанесение ущерба окружающей среде, помимо упущенной выгоды вследствие такого нанесения ущерба, ограничивается расходами на осуществление разумных мер по восстановлению, которые были фактически предприняты или должны быть предприняты; b) расходы по предупредительным мерам и последующие убытки или ущерб, причиненные предупредительными мерами. Еще лаконичнее "Ущерб от загрязнения" сформулирован в последней редакции Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью, как "убытки или ущерб, причиненные вне судна, перевозящего нефть, загрязнением, происшедшим вследствие утечки и слива нефти, где бы такая утечка или слив ни произошли, и включают стоимость предупредительных мер, и, кроме того, убытки или ущерб, причиненные предупредительными мерами” (ст. 1 п. 6). Внутренняя судебная практика государств также представляется полезной для уточнения понятий. В деле Lac Lanonx Arbitration, например, трибунал установил экологический ущерб, ссылаясь на изменения температуры, состава и других характеристик вод реки Ка-рол, которые нанесли ущерб испанским интересам[285]. Показательно дело Патмос по иску Итальянского Правительства об экологическом ущербе морской флоре и фауне в результате столкновения греческого танкера Патмос и испанского танкера в Мессинском проливе 21 марта 1985 года. Около 1 300 тонн из 80 000 тонн нефти, перевозимой на Патмос, вылилось в море, а часть нефти оказалась на побережье Сицилии. Суд первой инстанции отклонил претензию Правительства на компенсацию экологического ущерба, основываясь на том, что территориальное море не являлось ни собственностью короны ни государства, a res communis omnium, режим которой не мог быть нарушен частными сторонами. Суд постановил, что государство могло бы потребовать компенсации ущерба, причиненного побережью, которое находится в собственности государства, но в этом случае компенсация невозможна, поскольку государство не понесло каких-либо прямых или косвенных убытков, так как не имело расходов по очистке побережья или упущенной выгоды[286] [287]. Решение Суда первой инстанции было пересмотрено в Апелляционном Суде в 1989 году, который, интерпретировал Конвенцию о гражданской ответственности (1969), чтобы включить в понятие "экологического ущерба" ”все, что изменяет, вызывает ухудшение свойств или разрушает окружающую среду полностью или частич- Но"305. Аппеляционный Суд интерпретировал термины Конвенции о гражданской ответственности в свете положений Международной конвенции относительно вмешательства в открытом море в случае аварий, приводящих к загрязнению нефтью (1969)[288] [289] [290], которая определяет угрозу интересам, допуская вмешательство на основании необходимости предотвращения, уменьшения, устранения серьезной и неминуемой опасности живым ресурсам (ст. П, 4 (с). Аппеляционный Суд постановил, что "окружающая среда должна рассматриваться как единое целое, независимо от элементов, её составляющих (территория, территориальные воды, пляжи, рыба и т.д.), и она включает природные ресурсы, [свойства обеспечивающие] здоровье и ландшафт. Право на окружающую среду принадлежит государству в качестве представителя общества. Ущерб окружающей среде заключается в уменьшении нематериальных ценностей, которые не могут быть оценены в денежном выражении согласно рыночным ценам, и состоит в пониженных возможностях использования окружающей среды. Ущерб может быть компенсирован равноценно по решению Суда, основанному на заключении экспертов... Определение "ущерба от загрязнения" ст. 1 п. 6 Конвенции об ответственности достаточно широко, чтобы вместить вид ущерба окружающей среде, описанный выше"3"7. Кроме того, для определения "ущерба окружающей среде" полезно рассмотреть региональное и национальное законодательство, документы международных организаций, в частности. Комиссии международного права по ответственности за действия, не запрещенные международным правом. Принимая во внимание положения источников права. Рабочая группа ЮНЕП пришла к заключению, что понятие "ущерб окружающей среде" в широком смысле является "нарушением состояния окружающей среды", и определила его как "измеримое неблагоприятное изменение качества местной окружающей среды или одного из её компонентов, включая её используемые и неиспользуемые свойства и её способность обеспечивать поддержание и устойчивость приемлимого качества жизни и здорового экологического баланса"3"8. Переходя к рассмотрению трактовки второго термина - "истощение природных ресурсов", - отметим, что он может пересекаться с "ущербом окружающей среде". Основы концепции термина "истощение природных ресурсов" являются новеллой резолюции СБ ООН № 687. По мнению группы экспертов ЮНЕП, на отчет которой мы ссылались ранее, термин "истощение природных ресурсов” имеет более узкое значение, чем "ущерб окружающей среде", и относится к выработке природных ресурсов, имеющих промышленное значение и ценность, но такое истощение может не причинять само по себе "ущерб окружающей среде" (хотя возможность кумулятивного эффекта не исключается). Значение 309 этого термина, по нашему мнению, еще не достаточно определено . В литературе высказывается мнение о том, что "международный экологический правопорядок можно определить как систему правоотношений, складывающихся в соответствии с нормами международного права, призванную способствовать рациональному использованию природных ресурсов и обеспечению благоприятной окружающей среды и рационального природопользования для жизни настоящего и будущих поколений"3!0. Основой международного экологического правопорядка, согласно Э.Ф. Нурмухаметовой, являются международно-правовые нормы в области охраны окружающей среды. Вопросам международного сотрудничества в целях укрепления, соблюдения, политического и юридического побуждения к соблюдению международного права окружающей среды посвящены следующие разделы книги. V.