§ 1. История создания Венецианской комиссии как органа Совета Европы

Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия Совета Европы) была образована в 1990 г. В новейшей ев­ропейской истории это время обычно обозначается как рубеж двух эпох.

Антонио Ла Пергола поддерживал идею создания международной организации юристов и судей для того, чтобы судебная система одной

¹ См.: Stern F. Five Germanys I Have Known: a History & Memoir // Farrar, Straus and Giroux, 2007. URL: http://goo.gl/RmJVL4content_copy

² Впоследствии А. Ла Пергола возглавил Комитет по научным исследованиям и культуре Европейского парламента (1989-1994), но наибольшую известность получил в качестве генерального адвоката, а затем судьи Суда Европейских Сообществ (1994­2006).

страны чувствовала свою принадлежность и в некотором роде даже подотчетность сообществу профессионалов-единомышленников¹.

Название «Комиссия за демократию через право» существовало в проекте изначально, поскольку А. Ла Пергола «был убежден, что устойчивая демократия может быть построена только на надежных конституционных принципах, которые основаны на верховенстве права»².

Впервые вопрос об образовании Комиссии был озвучен на VII Европейской конференции конституционных судов, которая состо­ялась в 1987 г. в Лиссабоне (Португалия). Основными приверженца­ми этой идеи стали председатели конституционных судов Италии и ФРГ. Первоначально Комиссия задумывалась именно как форум кон­ституционных судей, поскольку их авторитет и независимость в от­ношении иных органов власти делали их способными выступать в роли независимых экспертов по вопросам конституционного права.

Существовали и препятствия другого рода. Повышенная актив­ность государств в отстаивании своего суверенитета после Второй мировой войны стала распространенным и весьма объяснимым яв­лением, и наличие группы независимых экспертов, которые бы под­вергали оценке национальные конституции и самостоятельно выра­батывали стандарты конституционного права на международном уровне, казалось многим государствам преждевременным и даже опасным шагом. Ряд государств, как отмечает Р. Дюрр, «могли опа­саться, что иностранные правительства смогут вмешиваться даже в такие вопросы, как система сдержек и противовесов между прези­дентом и парламентом, которые в то время рассматривались как внутренние дела par excellence»³.

Предложение по созданию Комиссии обсуждалось на конферен­ции, организованной в Венеции 31 марта - 1 апреля 1989 г. по случаю 40-летнего юбилея Совета Европы итальянским Министром ино­странных дел Джанни де Микелисом. Европейские государства вос­приняли проект исключительно в качестве «форума для дебатов» и «лаборатории отзывов и предложений» в отношении различных

¹ См.: Stern F. Op. cit.

² Dürr R. Op. cit. P. 356.

³ Ibidem. P. 358.

аспектов развития демократических ценностей¹. Практически сразу после конференции, 11 мая 1989 г., ПАСЕ была принята Декларация № 187 «Об учреждении Комиссии за демократию через право», кото­рая была подписана 37 делегатами ПАСЕ.

Члены Совета Европы представлены в Декларации в качестве «семьи подлинных демократий» (the family of true democracies), осно­ванных на общем «наследии юридических традиций и политических идеалов» (п. 1). Решение насущных общественных проблем и полная реализация прав человека, как указывается в п. 3, невозможны без «достижения и поддержания демократии при верховенстве права», для чего делегаты призывают Комитет министров как можно скорее учредить «Комиссию за демократию через право».

Важным направлением деятельности вновь создаваемой Комиссии должно было стать обсуждение и принятие рекомендаций о полити­ческом, конституционном развитии государств, которые не являют­ся членами Совета Европы (п. 6), в особенности - стран Центральной и Восточной Европы. Можно согласиться с тем, что события, которые происходили в это время в Европе, начало реформ в Советском Со­юзе и странах социалистического лагеря оказали значительное вли­яние на «облик» Комиссии, ускорили ее создание и расширили цели деятельности². Падение коммунистического режима в Польше в 1989 г., а затем и Берлинской стены в ноябре того же года, смещение коммунистических правительств в Чехословакии, Румынии, Болгарии и Албании двумя годами позднее и наконец распад СССР предпола­гали изменение правовой основы взаимодействия государств. Этот новый миропорядок был подкреплен деятельностью таких междуна­родных организаций, как Международный валютный фонд, Генераль­ное соглашение по тарифам и торговле, Всемирный банк, Совет Ев­ропы (далее - СЕ) и др. Помимо необходимости апробации созданной системы обязательных международных стандартов необходимо было продвигать концепции и принципы, которые разделялись и иници-

¹ См.: Salinas Alcega S. La Comision para la democracia a traves del Derecho (Comision de Venecia). Una accion, en el marco del Consejo de Europa, para el desarrollo y la extension de los valores democraticos // Zaragoza: Real Instituto de Estudios Europeos, 1999. P. 6.

² Ibidem. P. 5.

ировались западными странами. В пункте 1 Декларации № 187 они обозначены в качестве ««наследия юридических традиций и полити­ческих идеалов».

В Декларации указаны некоторые будущие направления деятель­ности Комиссии, которые затем вошли в ее устав:

1) изучение правовых систем государств-участников, прежде все­го с целью сближения этих систем;

2) претворение в жизнь принципов правового государства и де­мократии;

3) исследование проблем, связанных с функционированием, укреплением и развитием демократических институтов.

В Декларации не содержалось указания на то, что Комиссия будет заниматься только вопросами конституционного права: компетенция и задачи организации виделись не только несколько шире, но и более целенаправленно. Ее главной функцией должно было стать, помимо указанных общих стандартов и идеалов, продвижение демократии, укрепление и развитие демократических институтов в постсоциа­листических странах.

В пункте 10 Декларации указывалось, что Комиссия должна со­трудничать с другими организациями в рамках существующих ини­циатив в той же области, а также способствовать усилению их роли и значения. Так, практически с самого начала своего функциониро­вания Комиссия установила тесный контакт с Бюро ОБСЕ по демо­кратическим институтам и правам человека, которое частично ду­блирует основные направления деятельности комиссии¹.

Компетенция Венецианской комиссии по продвижению «европей­ского наследия юридических традиций и политических идеалов» пересекалась с некоторыми другими подобными проектами в рамках Совета Европы. Так, в Рекомендации Парламентской ассамблеи Со­вета Европы (ПАСЕ) № 1119 (1990) «О ситуации в Центральной и Восточной Европе» Комитету министров и Генеральному секретарю поручалось «проводить... конкретные программы сотрудничества

¹ Взаимодействие ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианской комиссии Совета Европы осу­ществляется в форме участия экспертов БДИПЧ в работе заседаний Комиссии и участия экспертов ВК в работе БДИПЧ, а также в организации и проведении совмест­ных мероприятий, особенно в случаях, когда вопрос касается прав и свобод человека. Среди первых совместных мероприятий начального периода деятельности ВК можно отметить Семинар о толерантности (Варшава, ноябрь 1992 г.), Семинар о рассмотре­нии случаев, относящихся к национальным меньшинствам: позитивные результаты (Варшава, май 1993 г.), Совещание о человеческом пространстве ОБСЕ (Варшава, ноябрь 1997 г.).

Совета Европы с европейскими странами, не являющимися членами организации, которые находятся на пути демократических преобра­зований» (п.

При определении организационной структуры будущей Комиссии ряд стран во главе с Германией выступили за ее создание именно в форме специальной программы Совета Европы². Как видно из За­ключения Комитета министров Совета Европы (далее - КМСЕ) CM/ Del/Concl (90) 438, эти страны настаивали на сведении деятельности Венецианской комиссии к сотрудничеству со странами - нечленами Совета Европы, которые принадлежали к региону Центральной и Восточной Европы³. Многие другие государства возражали против данного подхода, поскольку расходы на специальные программы обходились Совету Европы приблизительно в 60 млн французских франков в год. Создание новой, казалось бы дублирующей, структу­ры многие считали нерациональным использованием ресурсов.

Итогом 436-й Конференции заместителей министров иностран­ных дел КМСЕ явилось решение четче разграничить направления деятельности между Венецианской комиссией и другими органами Совета Европы. Было определено, что Венецианская комиссия долж­на заниматься исключительно вопросами конституционного права,

¹ Венецианская комиссия в определенной мере «соперничает» с Исследователь­ским директоратом Европейского парламента, который подготавливает большое количество компаративистских исследований, в том числе по вопросам конституци­онного права. Примечательно, что, как Венецианская комиссия, Европейский парла­мент долгое время являлся проводником «мягкого» права и на ранних этапах функ­ционирования Европейского Союза играл (а в некоторых сферах компетенции ЕС и в настоящее время играет) в значительной степени, консультативную роль. Кроме того, «Парламентская Ассамблея приобретает все более существенную роль в направ­лении запросов [в Комиссию.

² См. подробнее: CM/Del/Concl (90) 437 - Conclusions of the 437th Meeting of the Ministers' Deputies (held in Strasbourg on 3 April 1990). P. 31-33. URL: https://rm.coe. int/16804b3869

³ CM/Del/Concl (90) 438 - Conclusions de la 438^ème Reunion des Delegues des Ministres. URL: https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet. CmdBlobGet&InstranetImage=2684077&SecMode=1&DocId=2234778&Usage=2 а также некоторыми аспектами, связанными с правами мень- шинств¹. Таким образом, первоначальная идея компетенции Комис­сии была окончательно концептуально определена в рамки «общего европейского конституционного наследия», делающего возможным построение «европейской семьи».

Другая задача инициаторов проекта была связана с разработкой мер по защите прав меньшинств. Например, в Резолюции 909(1988) «Об отношениях Восток - Запад (общая политика Совета Европы)» говорится о том, что ПАСЕ «озабочена положением меньшинств в некоторых странах, особенно в Румынии» (п. 6). Проблеме защиты меньшинств был посвящен также ряд рекомендаций ПАСЕ, например Рекомендация 1114 (1989) «О правах меньшинств в Румынии», кон­статирующая нарушения в данной области. В Рекомендации предла­галась помощь Совета Европы в данной области в рамках Фонда социального развития.

19-20 января 1990 г. была проведена 437-я Конференция замести­телей министров иностранных дел КМСЕ, на которой присутствова­ли представители не только всех государств - членов Совета Европы, но и целого ряда стран Центральной и Восточной Европы (входивших ранее в социалистический блок) в качестве наблюдателей. Предста­витель Италии и Генеральный секретарь Совета Европы в ходе деба­тов по проекту устава Комиссии за демократию через право высту­пили за ее учреждение на основе «частичного соглашения».

Такая международно-правовая форма сотрудничества государств по специальным вопросам, как «частичное соглашение», появилась в рамках Совета Европы в 1951 г. Она была закреплена Резолюцией Комитета министров Совета Европы (51) 62 от 2 августа 1951 г., оза­главленной “Partial agreement”. Правовая природа «частичных согла­шений» определяется их целями: необходимость заключения таких международных соглашений существует тогда, когда определенные

¹ CM/Del/Concl(90)436, point 8.

² Напомним, что речь Уинстона Черчилля в Цюрихском университете 19 сентября 1946 г. обычно признается точкой отсчета для воплощения планов по воссозданию «европейской семьи», причем в ее расширенном понимании - в масштабах «Большой Европы», где свою роль должна была играть и Россия. Так, в Цюрихской речи 1946 г. английский политик отметил: «Great Britain, the British, the British Commonwealth of Nations, mighty America - and, I trust, Soviet Russia (“и, я верю, советская Россия”) for then indeed all would be well - must be friends and sponsors of the new Europe and must champion its right to live». Эта речь менее известна, чем более раннее выступление У Черчилля как частного лица в Фултоне (США) 5 марта 1946 г., когда он впервые употребил выражения «опасность коммунизма», «железный занавес» и «братская семья англоговорящих народов».

вопросы представляют интерес для многих или некоторых, но не для всех членов Совета Европы. При этом изменяется механизм принятия решений. Голосование в Комитете министров СЕ, которое основыва­лось исключительно на принципе единогласия (ст. 20 Устава), пред­полагало наличие у государств-членов права вето, что являлось не­преодолимым препятствием для сотрудничества государств только по определенным вопросам. Резолюцией (51) 62 было введено прави­ло, согласно которому посредством единогласия КМСЕ может вынести тот или иной вопрос на обсуждение для последующего голосования за него только теми государствами - членами Совета Европы, для которых данный вопрос представляет интерес. В соответствии с за­ключительным абзацем Резолюции «любые дополнительные расходы, понесенные Советом Европы в связи с предложением, принятым в соответствии с вышеуказанной процедурой, покрываются исключи­тельно членами, представители которых проголосовали за него».

Заместитель Генерального секретаря Совета Европы в ходе дебатов на 437-й Конференции заместителей министров иностранных дел КМСЕ отметил, что заключение «частичного соглашения» содержит в себе искомые «финансовые преимущества, поскольку транспортные расходы и суточные членов продолжат оплачиваться правительства­ми их стран, в то время как в случае с программой данные расходы будут покрываться из бюджета Организации». Этот подход в после­дующем получил отражение в п. 4 ст. 6 первоначального Устава, где содержалось указание на то, что «расходы на транспорт и проживание каждого члена Комиссии лежат на государстве, которое его назна­чило». Кроме того, итальянским правительством (по инициативе региона Венето) было предложено взять на себя расходы по функци­онированию Венецианской комиссии, включая предоставление по­мещения для проведения пленарных заседаний. Как в прежней ре­дакции Устава, так и в ст. 6.3 нового Устава (в несколько измененной редакции) содержится норма о том, что «регион Венето безвозмездно предоставляет в распоряжение Комиссии штаб-квартиру. Средства на содержание местного секретариата и функционирование штаб-квартиры Комиссии обеспечиваются регионом Венето и Пра­вительством Италии согласно их условиям». Кроме того, было указа­но, что данная модель является наиболее подходящей, поскольку на Комиссию ««возложена задача вынесения независимых заключений»¹.

Главным итогом конференции стало принятие Соглашения об учреждении Комиссии за демократию через право на переходный

¹ СМ/РеІ/СопсІ (90) 437. Р. 33.

период в два года. Исследователь П. ван Дайк отмечает, что за основу статуса Комиссии за демократию через право были взяты высшие консультативные органы на национальном уровне - Государственные советы Франции и Нидерландов, которые дают заключения на зако­ны или их проекты¹.

Утверждение устава из-за наличия сохраняющихся разногласий в области финансирования, организационной структуры и институ­циональных связей с Советом Европы было включено в повестку дня следующей, 86-й сессии Комитета министров, которая состоялась 23 апреля 1990 г.² В рамках сессии, помимо вопроса об учреждении Европейской комиссии за демократию через право, был согласован целый ряд вопросов: сотрудничество Совета Европы с СССР, США и Канадой, механизмы участия СЕ в деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее - ОБСЕ), финанси­рование программ помощи странам Центральной и Восточной Европы. Одним из главных вопросов стало определение механизмов участия Советского Союза в деятельности Совета Европы, в том числе присоединение СССР к ряду конвенций СЕ.

По итогам сессии КМСЕ единогласно одобрил Резолюцию (90)6 от 10 мая 1990 г. «О частичном соглашении, учреждающем Европей- 3

скую комиссию за демократию через право», которая утвердила и Устав Комиссии.

¹ См.: Dijk van Pieter. The Venice Commission on certain aspects of the European Convention of Human Rights, in: Breitenmoser (ed.): Human rights, democracy and the rule of law - Liber amicorum Luzius Wildhaber, Zürich 2007. Р. 183.

² На момент проведения сессии Чехословакия и Венгрия подали заявки на член­ство в Совете Европы, а ГДР выразила желание установить с СЕ более тесное сотруд­ничество. Через некоторое время Венгрия (1990 г.), Польша и Чехословакия (1991 г.), а также Болгария (1992 г.), Эстония, Литва, Румыния (1993 г.) стали странами бывше­го социалистического блока, которые первыми вошли в состав Совета Европы в ка­честве полноправных членов.

³ Первым Председателем Венецианской комиссии стал ее «отец-основатель» - А. Ла Пергола, который возглавлял ее вплоть до своей смерти в 2007 г. С 1991 года пленарные сессии Комиссии проводятся четыре раза в год в Венеции в Школе Свя­того Иоанна Евангелиста (Scuola Grande San Giovanni Evangelista di Venezia). Един­ственным исключением стала 13-я сессия ВК, которая прошла 21-22 мая 2003 г. в Варшаве. Примечательно, что само слово scuola использовалось для обозначения братства или объединения людей, вдохновленных принципами христианского мило­сердия и взявших на себя обязательства взаимной материальной и духовной помощи. Символом Венецианской комиссии стало изображение апостола Марка в виде кры­латого льва, держащего в руках Евангелие. Это символ братства, основанного на личном участии, совместном стремлении к взаимопомощи, обмене мудростью и опытом под эгидой толкования «священных текстов современности» - национальных

Примечательно, что в Резолюции также содержалось намерение государств до 31 декабря 1992 г. пересмотреть институциональную основу взаимоотношений Комиссии с Советом Европы и преобразо­вать ее в «межправительственную программу действий Совета Европы». Между тем такие члены Совета Европы, как Исландия, Нидерланды, Польша и Великобритания, к 1992 г. не присоединились к Комиссии, что препятствовало ее интеграции в институциональную структуру СЕ. Таким образом, в декабре 1992 г. на заседании постоян­ных представителей министров было принято решение о последую­щем сохранении структуры Комиссии в качестве «частичного согла­шения» Совета Европы.

На момент создания Венецианская комиссия включая представи­телей 18 из 23 государств - членов Совета Европы (Австрия, Бельгия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Кипр, Люксембург, Маль­та, Норвегия, Португалия, Сан-Марино, Турция, Финляндия, Франция, Швеция и Швейцария). Точные сведения о позиции каждой страны по вопросу вступления в Венецианскую комиссию отсутствуют. Так, быв­ший член Комиссии Дж. Джоуэлл, который представлял Великобри­танию с 2000 по 2011 г., указал, что «по неясным причинам Соединен­ное Королевство не присоединилось к Комиссии в первые десять лет своего существования и направило своего члена только в 2000 году»¹.

Ежегодно состав Комиссии расширялся. Уже в 1991 г. в ее состав вошел Лихтенштейн, Канада и США получили статус наблюдателей, Албании и Советскому Союзу был предоставлен статус ассоцииро­ванных членов. В 1992-1997 годах в Комиссию вошли более десяти стран Восточной Европы и бывшего СССР, а Ватикан, Япония, Кыр­гызстан, Аргентина, Уругвай получили статус наблюдателей. Ряд стран (в том числе Украина, Молдова и Грузия) получили статус ас­социированных членов².

конституций. Венеция в качестве официальной резиденции (места нахождения штаб-квартиры) Комиссии также значится в ст. 8.3 обновленного Устава 2002 г. По­стоянный секретариат Комиссии является составной частью Генерального директо­рата по вопросам прав человека и верховенства права Совета Европы и по этой причине находится не в Венеции, а в Страсбурге (Франция). Новым президентом Комиссии стал Дж. Букиккио, который в 2007 г. сменил А. Ла Перголу на посту пред­седательствующего.

¹ Jowell J. The Venice Commission - Disseminating Democracy through Law. Р. 675.

² Информация о вступлении того или иного государства в состав Венецианской комиссии является неотъемлемой частью Годового отчета, который публикуется на сайте Венецианской комиссии.

В 1994 году председатель Венецианской комиссии А. Ла Пергола получил приглашение присоединиться к группе посредников, кото­рым поручалось разрешить целый ряд неурегулированных консти­туционных вопросов, возникающих в ходе падения режима апарте­ида в Южной Африке, а также разработать конституцию на переход­ный период в условиях острой конфронтации лидирующих политических сил - партий АНК и «Инката»¹. КМСЕ в экстренном порядке уполномочил Венецианскую комиссию на установление та­кого взаимодействия. Вплоть до настоящего времени в рамках Вене­цианской комиссии ЮАР предоставлен «статус специального сотруд­ничества», который de facto равен статусу государства-наблюдателя.

С течением времени участие в деятельности Комиссии стало вос­приниматься в качестве «подготовительной инстанции для последу­ющего вступления в Совет Европы»². Ряд исследователей, например В.Д. Павловский, указывают, что постсоциалистические страны име­ли различные мотивы для вступления в Совет Европы. Так, для Поль­ши, Венгрии, Чехии это демонстрация культурно-исторического возвращения в Европу, для России и Украины - использование зна­ний и опыта организации для проведения внутренних демократиче­ских преобразований³. В частности, при вступлении России в Совет Европы по запросу КМСЕ было подготовлено заключение Комиссии по Конституции Российской Федерации 1993 г.⁴

Предоставление в 1995 г. статуса наблюдателя латиноамерикан­ским странам (Аргентине, Уругваю) поставило перед Комиссией це­лый ряд сложных организационно-правовых вопросов. Во-первых, не являясь «европейскими государствами» ни в территориальном, ни в культурном значении (хотя правовая система многих из этих стран относится к романо-германской правовой семье), они не имели пер­спективы вступления в Совет Европы. Во-вторых, оговорка в Уставе о том, что для получения статуса наблюдателя государство должно быть европейским, сохранялась в неизменном виде. Данная проблема

¹ Venice Commission - Opinion CDL-INF (98) 2 - Деятельность Венецианской комиссии за демократию через право (Страсбург, 20 августа 1998). С. 8. URL: http:// www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-INF(1998)002-rus

² См.: Salinas Alcega, S. La Comision para la democracia a traves del Derecho (Comision de Venecia). P. 11.

³ См.: Павловский В.Д. «Восточная политика» Совета Европы в конце 1980-х-1990-х гг. // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2002. № 3. С. 142.

⁴ Заключение Венецианской комиссии CDL (94) 11 на проект Конституции Рос­сийской Федерации, 1994.

была решена созданием самостоятельной международной организа­ции - сначала Венецианской комиссии в Аргентине (COVENARG), а затем и Венецианской комиссии для Латинской Америки (COVENAL), в которой приняли участие другие государства региона. Комиссия также активно сотрудничает с международными органи­зациями латиноамериканского региона: Организацией американских государств (ОАГ), Межамериканским судом по правам человека, Межамериканским союзом органов, ответственных за проведение выборов, и Ибероамериканской конференцией по вопросам консти­туционного правосудия.

Государства Центральной и Восточной Европы, которые не явля­лись на тот момент членами Совета Европы, а также иные страны продолжали вступать в Венецианскую комиссию в качестве ассоци­ированных членов, наблюдателей или государств, с которыми уста­новлено «специальное сотрудничество». Разрешение на участие в работе Комиссии в качестве ассоциированного члена или наблюда­теля согласно п. 3 ст. 3 Устава предоставлялось Комитетом министров и требовало достижения единогласия.

В 1998-2002 годах в состав Комиссии вошли Великобритания, Грузия, Андорра, Армения и Азербайджан; ряд стран, включая Ка­захстан, Корею и Израиль, получили статус наблюдателя. 1 января 2002 г. в качестве полноправного члена в состав Комиссии вошла Российская Федерация¹. После вступления России в Комиссию состав Венецианской комиссии и Совета Европы полностью совпал.

В связи с происходящими изменениями Венецианская комиссия в 2002 г. приобрела формат «расширенного соглашения», которое легализовало возможность участия в работе Комиссии государств, не входящих в состав Совета Европы, включая страны из других регионов мира. Такое решение было связано в том числе с нараста­нием количества частичных соглашений и расширением сферы их действия. Совет Европы предпринял модернизацию этого формата сотрудничества. 14 мая 1993 г. на 92-й сессии Комитет министров принял Уставную резолюцию (93)28 «О частичных и расширенных соглашениях», которая заменила резолюцию 1951 г. о частичных со­глашениях. На ее основе была разработана и принята в 2002 г. резо­люция Комитета министров Совета Европы (2002)3 от 21 февраля 2002 г. «О принятии пересмотренного Устава Европейской комиссии за демократию через право». В преамбуле резолюции КМСЕ (2002)3

¹ К началу 2002 г. Комиссия включала 44 полноправных и двух ассоциированных членов, а также 11 наблюдателей.

говорится, что Комиссия «отныне будет являться (shall henceforth be) Расширенным соглашением, определяемым положениями нижепри­веденного пересмотренного Устава»¹.

В преамбуле Устава 2002 г. «приветствуется интерес, проявленный многими государствами, которые не являются членами Совета Евро­пы, к деятельности Комиссии, и выражается желание предоставить этим государствам возможность участвовать в работе Комиссии на равных правах». Характерно, что к 2002 г., то есть за 12 лет своего существования, Комиссия выпустила всего четыре заключения в отношении европейских стран «старой демократии»²: Бельгии, Лих­тенштейна, Финляндии и Люксембурга (при этом заключения в от­ношении Бельгии и Люксембурга были даны на основании запроса Парламентской ассамблеи Совета Европы).

Измененный устав Венецианской комиссии с 2002 г. можно счи­тать вехой перехода ко второму этапу ее деятельности, отмеченному, прежде всего, резким увеличением числа участников: в ее состав вошли 19 новых государств-членов, включая Израиль (2008 г.), США (2013 г.) и Косово (2014 г.). В 2016 году 61-м, последним на данный момент, участником Венецианской комиссии становится Коста-Рика. География деятельности Венецианской комиссии приобрела почти универсальный формат: как указывал член Комиссии К. Туори, «с точ­ки зрения состава членов Комиссия превратилась из европейского клуба в глобальный, транснациональный конституционный форум»³. Исследователи также отмечают, что «осуществляя деятельность в таких разных регионах, как Северная Африка, Азия и Латинская Америка, Комиссия должна была разработать всеобъемлющий под­ход, основанный на ряде универсальных ценностей, которые разде- 4

лялись всеми государствами-членами»⁴.

¹ Резолюция Res (2002) 3 о принятии пересмотренного Устава Европейской ко­миссии за демократию через право (принята Комитетом министров 21 февраля 2002 г. на 784-м заседании постоянных представителей министров). («Расширенное согла­шение» иногда также именуется «частичным открытым соглашением».)

² К 2002 году «восточное направление» в деятельности Комиссии стало настоль­ко превалировать, что Правительство Люксембурга обосновало свой запрос в Вене­цианскую комиссию следующими словами: «Венецианская комиссия также представ­ляет рекомендации старым государствам - членам Совета [Европы]».

³ Tuori K. From a European to a universal constitutional heritage? // Venice Commission - Opinion CDL-Pl (2016)015 - Conference on Global constitutional discourse and transnational constitutional activity, 2016. P. 2.

⁴ Electoral Rights in Europe: Advances and Challenges. P. 69.

В настоящее время Европейская комиссия за демократию через право включает представителей 61 полноправного государства, из которых 47 одновременно являются членами Совета Европы, а остальные 14 находятся по большей части в других регионах мира (Алжир, Бразилия, Чили, Коста-Рика, Казахстан, Кыргызстан, Косо­во, Израиль, Республика Корея, Марокко, Мексика, Перу, Тунис и США). Среди ассоциированных членов Комиссии - Республика Бе­ларусь (1994 г.), пять наблюдателей - Канада (1991 г.), Ватикан (1992 г.), Япония (1993 г.), Аргентина (1995 г.) и Уругвай (1995 г.), а также че­тыре субъекта, обладающих специальным статутом, - Европейский Союз, Палестинская автономия, ЮАР и Ассоциация конституцион­ных судов, использующих французский язык.

Согласно ст. 2.5 Устава Комиссии в редакции 2002 г. Комитет ми­нистров может большинством голосов с соблюдением порядка, уста­новленного ст. 20.6 Устава Совета Европы, принять решение о при­глашении любого государства, не являющегося членом Совета Евро­пы, присоединиться к Расширенному соглашению. Однако члены Комиссии, назначенные государствами, не являющимися членами Совета Европы, не могут голосовать по вопросам, поднимаемым уставными органами Совета Европы.

В Уставе 2002 г. уточнены и ключевые направления работы Ко­миссии, которые стали основой для ее интерпретационной деятель­ности.