§ 2. Миссия Венецианской комиссии и основные направления ее деятельности

Согласно Уставу Комиссия специализируется в сфере правовых гарантий обеспечения демократии (ст. 1.1). В качестве ее целей со­гласно ст. 1.3 можно назвать продвижение основных ценностей пра­вового государства, прав человека и демократии.

а) конституционные, законодательные и административные прин­ципы и инструменты, обеспечивающие эффективность функциони­рования демократических институтов и их укрепление, а также реа­лизацию принципа верховенства права;

б) основные права и свободы, особенно те, которые касаются прав участия граждан в деятельности общественных институтов;

в) вклад органов местного и регионального самоуправления в развитие демократии (ст. 1.2).

Таким образом, очевидно, что лейтмотивом концепции создания и деятельности Комиссии - назовем это ее основной миссией - стало продвижение и развитие демократических ценностей (в преломлении верховенства права, прав человека и развития демократических по­литических институтов) посредством использования правовых ин­струментов. В зарубежной литературе такая миссия Венецианской комиссии иногда обозначается как «транснациональная», которая выражает себя через ценности, функции и статус (включая членский состав)¹.

Среди задач Комиссии Устав прямо называет и компаративист­ско-исследовательскую деятельность - изучение правовых систем, исследование проблем развития демократических институтов, прин­ципов и инструментов на любом уровне их правового регулирования, прежде всего в рамках конституционного права.

3 международного права, права прав человека и гуманитарного права».

Задачи Комиссии, как следует из ее Устава, можно условно клас­сифицировать по уровням, приоритетам и целям. Очевидно, что приоритетной задачей самого «первого уровня» (отраженного в са­мом наименовании Комиссии и ст. 1 Устава), который можно назвать «ценностным», является определение и продвижение «европейского

¹ Craig Paul P. Transnational Constitution-Making. P. 69.

² PREMS 112917 - Venice Commission: Cooperation with Constitutional Courts // Council of Europe, 2017. P. 5. URL: https://edoc.coe.int/en/international-law/7491-venice- commission-cooperation-with-constitutional-courts.html

³ Dijk van Pieter. The Venice Commission on certain aspects of the European Convention of Human Rights. P. 185-186. демократического конституционного наследия». На «втором уровне» миссия Венецианской комиссии получает выражение в более кон­кретных целях, включающих как научную, так и практическую дея­тельность, - изучение правовых систем, исследование проблем раз­вития демократических общественных институтов и претворение в жизнь принципов демократического правового государства. Наконец, миссия и цели Венецианской комиссии реализуются посредством предметных сфер деятельности, в рамках которых экспертно-теоре­тические разработки и концепции способствуют наиболее эффектив­ному достижению поставленных перед Комиссией целей и задач. Эти направления исследований и экспертизы Комиссии включают сово­купность правовых инструментов и практик, которые обеспечивают реализацию принципа верховенства права и оптимальное функцио­нирование демократических институтов, обеспечение прав и свобод человека и улучшение средств их защиты, рационализацию и демо­кратизацию местного управления и самоуправления.

Если демократические институты и верховенство права, основные права и свободы, а также местное и региональное самоуправление являются прямо обозначенными в Уставе «блоками» предметной де­ятельности Комиссии, то содержание «конституционных, законода­тельных и административных принципов и техник», изучаемых Ко­миссией, выявилось в процессе эволюции основных направлений ее работы. В рамках обозначенных Комиссией «трех предметных сфер деятельности» это механизмы и стандарты правосудия (включая кон­ституционное), институты выборов и референдума, политические партии, законодательный процесс и правоприменительные процеду­ры на национальном уровне. Согласно еще более специализирован­ному предметному перечню, предложенному самой Венецианской комиссией (см. официальный сайт), в рамках «демократических ин­ститутов и прав человека» особое внимание уделяется таким вопро­сам, как конституционные реформы, взаимодействие между различ­ными ветвями власти, органами государства и различными институ­тами, судебные реформы, защита основных прав человека и меньшинств, институт чрезвычайного положения, парламентский иммунитет, институт омбудсмена, децентрализация, федерализм и регионализм, проблемы международного права. Большую роль в де­ятельности Комиссии играет экспертиза национального законодатель­ства о выборах и политических партиях (обычно совместно с Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, далее - БДИПЧ ОБСЕ), выработка «принципов европейского избирательного наследия». «Со­действие развитию конституционализма» предполагает также актив­ное сотрудничество с конституционными судами. Устав Комиссии, в частности, прямо предусматривает ее взаимодействие с конститу­ционными судами и аналогичными инстанциями на двусторонней основе через объединения, представляющие эти суды, с возможностью создания смешанного конституционно-правового совета (ст. 3.4). Кроме того, Комиссия призвана устанавливать связи с институтами и центрами документации, обучения и исследований (ст.

Следует отметить, что основные сферы деятельности Венециан­ской комиссии, как они задумывались изначально (вопросы верхо­венства права, прав человека и демократии), в значительной мере дублировали основные направления деятельности (или «опоры») самого Совета Европы. Однако Комиссия была призвана решать эти главные вопросы другими методами. При этом, как уже упоминалось во введении, консультативная и научно-методологическая функции Комиссии имеют значительный практический эффект - от воплоще­ния в конституциях многих стран институтов «европейского консти­туционного наследия» до урегулирования конституционных кризи­сов, от толкования международного права и разработки «стандартов» до участия в комплексной модернизации национальных правовых систем.

Полагаем, что в целях настоящей работы следует дать краткую характеристику таким вполне сложившимся и результативным на­правлениям деятельности Венецианской комиссии, как продвиже­ние демократических институтов в рамках «европейского консти­туционного наследия», разработка стандартов и механизмов защи­ты прав человека, совершенствование стандартов правосудия (прежде всего - конституционного), совершенствование и стандар­тизация избирательных систем, обучение демократическим основам управления.

Европейское конституционное наследие. К началу 1990-х гг. мож­но отнести начало работы Комиссии по продвижению в различные юрисдикции «европейского конституционного наследия». К. Туори отмечает, что предметной сферой деятельности Венецианской комис­сии на первом этапе являлись вопросы конституционного строитель­ства исключительно на европейском континенте, что предполагало в том числе участие в процессе демократических изменений на пост­советском пространстве¹.

¹ См.: Tuori K. From a European to a universal constitutional heritage? P. 2.

Некоторые исследователи подчеркивают, что Венецианская ко­миссия с момента основания проявляла гибкий подход, стремясь к учету позиций не только стран с развитыми демократическими тра­дициями, но и государств «новой демократии».

После принятия первых конституций 1990-х гг. государства «но­вой демократии» начали вносить в конституции некоторые коррек­тивы («вторая волна» реформ середины 2000-х гг.), а также присту­пили к разработке нового конституционного и иного законодатель­ства. По мере осуществления серии первоочередных реформ в странах бывшего социалистического лагеря ожидалось, что спрос на заключения и иные формы сотрудничества с Комиссией будет падать. Однако этого не произошло. После принятия новых конституций в них продолжали вноситься многочисленные изменения, в целях ре­ализации конституционной реформы принимался значительный массив законодательства, которое требовало экспертной оценки. Можно отметить, что это направление деятельности Комиссии вновь стало в высшей степени востребованным в связи с наступлением очередного периода конституционных реформ, особенно в регионах Евразии и странах Центральной Азии в 2010-2017 гг. - в Армении, Грузии, Азербайджане, Кыргызстане, Казахстане, Турции, а также в Африке. Каждая из этих стран обращалась в Венецианскую комиссию за правовой помощью в проведении реформ или, по крайней мере, за экспертным заключением. Значительная помощь была оказана также некоторым африканским государствам, начавшим подготовку новых конституций после событий «арабской весны»².

Для сравнения объема работы Комиссии по экспертизе конститу­ционного законодательства можно привести следующие показатели: в 1991 г. Комиссия подготовила заключения в отношении конститу-

¹ См.: Jowell J.

² Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. «Цветные революции» и «арабская весна» в консти­туционном измерении. М., 2018. С. 167-171. ций Албании, Польши, Румынии, Болгарии, Эстонии (при этом за­ключений по каждой стране обычно было несколько); в 1993 г. были приняты заключения по Конституции Украины (около 10), новой Конституции России (более 10), а также (несколько) - по ЮАР, Мол­дове, Кыргызстану, Албании; в 2002 г. заключения касались Грузии, Молдовы, Румынии, Македонии, Сербии, Мексики, Латвии, Боснии и Герцеговины, Кыргызстана, Лихтенштейна; в 2015 г. Комиссия при­няла более 30 заключений по Украине, Армении, Кыргызстану, Бол­гарии; в 2017 г. заключения касались Турции, Испании, Венесуэлы, Казахстана, Молдовы, Грузии и др. Как видим, интенсивность работы Комиссии по направлению, которое нередко оценивается как главное, не снижается, а в отдельные годы даже возрастает.

Права человека. Деятельность Венецианской комиссии в сфере прав человека характеризуется следующими отличительными осо­бенностями: во-первых, по субъекту принимаемых актов - большин­ство исследований Венецианской комиссии подготовлено совместно с БДИПЧ ОБСЕ; во-вторых, именно в данной области Венецианская комиссия разработала наибольшее количество стандартов в тех областях, где отсутствуют иные необходимые международно-право­вые регуляторы.

Так, одной из сфер, где существует наибольшее количество про­белов в правовом регулировании на международном уровне, являет­ся свобода вероисповедания и учреждения религиозных организаций. Кроме того, ряд документов Комиссии был принят в развитие доста­точно абстрактных норм международного права о свободе объеди­нений, включая свободу учреждать политические партии. В качестве примера можно назвать целый массив рекомендательных актов Ко­миссии: Руководство по запрету и роспуску политических партий и аналогичным мерам (1999 г.), Руководство по финансированию по­литических партий (2000 г.), Руководящие принципы по законода­тельству о политических партиях (2004 г.), Свод рекомендуемых норм в сфере политических партий (2008 г.), а также ряд редакций Руково­дящих принципов по свободе объединений (последняя - в 2014 г.). Кроме того, в 2010 г. Комиссия опубликовала Положение о правовом регулировании деятельности политических партий¹.

¹ Венецианская комиссия - Положение CDL-INF(2000)001 о запрещении и рос­пуске политических партий и аналогичных мерах (принято Венецианской комисси­ей на 41-м пленарном заседании (Венеция, 10-11 декабря 1999 г.); CDL-PP(2000)006-e - Guidelines for Financing of Political Parties (CDL-PP(2000)006-e); CDL-AD(2004)007-e - Guidelines and Explanatory Report on Legislation on Political Parties: some specific issues, adopted by the Venice Commission at its 58^th Plenary Session (Venice, 12-13 March 2004);

Особое внимание в контексте прав человека Венецианская комис­сия уделяет правам национальных групп. После распада «социали­стического лагеря» начался естественный процесс определения даль­нейшего вектора развития не только государств, но и целых народов. Венецианская комиссия по запросу Европейского Союза подготови­ла ряд заключений, отличающихся очень сложной проблематикой и сыгравших свою роль в разработке и толковании конституционного и международно-правового статуса Боснии и Герцеговины, Македо­нии, Сербии, Черногории, Косово. Так, первое заключение в отноше­нии Боснии и Герцеговины касалось соблюдения Боснией и Герцего­виной, а также Республикой Сербией положений Дейтонского согла­шения¹. Ряд заключений в отношении Боснии и Герцеговины касался статуса омбудсмена, вопросов миграции и убежища, а также взаимо­отношений между высшими судебными инстанциями (Верховным Судом, Конституционным Судом и Судом по правам человека). Ко­миссия также принимала активное участие в осуществлении консти­туционной реформы в бывшей Федеративной Республике Югославии, которая включала в первую очередь регулирование взаимоотношений между Сербией и Черногорией. Комиссия готовила заключение о статусе Крыма (2014 г.). Не со всеми из этих заключений можно со­гласиться, но это вопросы субъективной оценки, в значительной мере продиктованной политической оценкой ситуации. В конце 2017 г. предметом внимания Комиссии стал украинский «Закон об образо­вании», в заключении по которому Комиссия пришла к выводу, что он содержит дискриминационные положения относительно русско­язычного населения, касающиеся доступа к образованию на родном языке на всех уровнях обучения, кроме начального.

Наработанный комиссией опыт взаимодействия с государствами в указанных вопросах привел к изданию Комиссией целого ряда об­щих рекомендаций и сравнительных исследований: Доклада об из­бирательном праве и национальных меньшинствах (1995, 2000 гг.), Доклада о преференциальном режиме национальных меньшинств со

CDL-AD(2009)002-e Code of good practice in the field of Political Parties adopted by the Venice Commission at its 77^th Plenary Session (Venice, 12-13 December 2008); CDL- AD(2014)46 Joint Guidelines on freedom of association (adopted by the Venice Commission at its 101^st Plenary Session (Venice, 12-13 December 2014)); CdL-AD(2010)024 - Public Guidelines on political party regulation, by OSCE/ODIHR and Venice Commission (adopted by the Venice Commission at its 84^th Plenary Session, (Venice, 15-16 October 2010)).

¹ Venice Commission - Opinion CDL-INF (99) 12 - Preliminary proposal for the Restructuring of Human Rights Protection Mechanisms in Bosnia and Herzegovina (adopted by the Commission at its 39^th Plenary meeting (Venice, 18-19 June 1999). стороны их родственных государств (2001 г.); Доклада о правах не­граждан и меньшинств (2004 г.), Доклада о правилах проведения выборов и обеспечении участия национальных меньшинств в про­цессе принятия решений в европейских странах (2005 г.), Доклада о двойном голосовании лиц, принадлежащих к национальным мень­шинствам (2006 г.), и др.¹

Отдельные документы Комиссии были посвящены правам жен­щин, например Интерпретирующая декларация об участии женщин в выборах (2006 г.), Доклад о влиянии избирательных систем на пред­ставительство женщин в политике (2009 г.)².

В ряде случаев Комиссия вступала в рассмотрение дела в Европей­ском Суде в качестве третьей стороны, как, например, в деле Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina (27996/06 and 34836/06), в котором рассматривался вопрос о нарушении ст. 3 Протокола № 1 («Право на свободные выборы»), а также ст. 14 («Запрещение дискриминации») ЕКПЧ в связи с недопуском к выборам граждан на основании их эт­нической принадлежности.

Стандартизация избирательного права и процесса. С момента своего основания Венецианская комиссия проявляла особую актив­ность в области избирательного права, поскольку «выборы являются краеугольным камнем демократии»³. За первые два десятилетия ра­боты Венецианская комиссия приняла 130 заключений и более 60 иных материалов о выборах, референдумах и политических партиях (о последних уже говорилось выше). Среди государств, в отношении которых принято наибольшее количество заключений Венецианской комиссии, касающихся избирательного законодательства и референ­думов, можно выделить Албанию, Армению, Болгарию, Грузию, Рес­публику Молдову и Украину. Заключения Комиссии в ряде случаев имеют отношение не только к общенациональным, но и к региональ­ным и местным выборам и референдумам.

В ряде докладов Комиссии о сравнительно-правовом исследова­нии избирательных барьеров и других особенностей избирательной системы, ограничивающих доступ партий в парламент⁴, анализиру-

¹ CDL-INF (2000) 004, CDL-AD (2005) 009.

² CDL-AD(2006) 020, CDL-AD (2009) 029.

³ CDL-AD(2002)023rev - Cm. >д. рекомендуемых норм при проведении выборов (принят Венецианской комиссией на 52-й сессии; Венеция, 18-19 октября 2002 г.).

⁴ Venice Commission - Opinion CDL-AD(2008)037-e. Comparative Report on thresholds and other features of electoral systems which bar parties from access to Parliament adopted by the Council for Democratic Elections at its 26^th meeting (Venice, 18 October 2008) and the Venice Commission at its 77^th plenary session (Venice, 12-13 December 2008); ются конкретные механизмы избирательного права, ограничивающие доступ партий к парламенту, а также их влияние на формирование партийной системы в разных государствах.

Большинство заключений, касающихся избирательного законода­тельства, были подготовлены Комиссией совместно с БДИПЧ ОБСЕ. Как указывается в сборнике материалов под редакцией Х. Хардман и Б. Диксона, «отчеты, которые составляет БДИПЧ в рамках миссий по наблюдению за выборами, являются еще одним источником мягкого права, который помогает Комиссии формулировать заключения и рекомендации»¹.

Одним из первых документов компаративистского характера в области выборов стал разработанный Венецианской комиссией и Советом по демократическим выборам (по поручению ПАСЕ от 2001 г.) Свод рекомендуемых норм при проведении выборов (2002 г.). Вторым таким документом стал Свод рекомендуемых норм при про­ведении референдумов², которому предшествовало исследование Комиссии «Референдумы в Европе: анализ правовых норм в европей­ских государствах»³. Помимо уже упомянутых выше докладов и ре­комендаций, касающихся участия в выборах национальных мень­шинств и женщин, в 2005 г. Комиссия выпустила Интерпретирующую декларацию о стабильности избирательного права (2005 г.) и Доклад об участии политических партий в выборах⁴. В 2007-2009 годах были опубликованы Доклад об определении даты выборов⁵, Сравнитель­ный доклад о порогах и других характеристиках избирательных сис-

Venice Commission - Opinion CDL-AD(2010)007-e. Report on Thresholds and other features of electoral systems which bar parties from access to Parliament (II) adopted by the Council for Democratic Elections at its 32^nd meeting (Venice, 11 March 2010) and by the Venice Commission at its 82^nd plenary session (Venice, 12-13 March 2010).

¹ Electoral Rights in Europe: Advances and Challenges. P. 68.

² CDL-AD(2007)008rev-e - Code of good practice on Referendums adopted by the Council for Democratic Elections at its 19^th meeting (Venice, 16 December 2006) and the Venice Commission at its 70^th plenary session (Venice, 16-17 March 2007).

³ CDL-AD(2005)034-e - Referendums in Europe - An analysis of the legal rules in European States - Report adopted by the Council for Democratic Elections at its 14^th meeting (Venice, 20 October 2005) and the Venice Commission at its 64^th plenary session (Venice, 21-22 October 2005).

⁴ CDL-AD(2006)025 - Report on the Participation of Political Parties in Elections adopted by the Council for Democratic Elections at its 16^th meeting (Venice, 16 March 2006) and the Venice Commission at its 67^th plenary session (Venice, 9-10 June 2006).

⁵ CDL-AD(2007)037 - Report on choosing the date of an election adopted by the Council for Democratic Elections at its 22^nd meeting (Venice, 18 October 2007) and the Venice Commission at its 72^nd plenary session (Venice, 19-20 October 2007). тем, которые препятствуют прохождению партий в парламент (вторая часть - в 2010 г.)¹, Доклад об императивном мандате и аналогичной практике², Доклад об отмене результатов выборов³, Руководящие принципы в отношении международно-признанного статуса наблю­дателей на выборах⁴ и Рекомендации по данному вопросу (2009 г.). В 2011-2013 годах вышли в свет Доклад о голосовании за рубежом⁵ и Доклад о злоупотреблении административным ресурсом в ходе из­бирательных процессов⁶.

Венецианская комиссия заключила соглашение с Советом Европы о сопровождении в порядке ad hoc миссий по наблюдению за выбо­рами в государствах - членах СЕ, которые проводятся под руковод­ством Парламентской ассамблеи. Так, в 2016 г. Комиссия принимала участие в девяти миссиях в Беларуси, Болгарии, Иордании, Марокко, Республике Македония, Сербии и Македонии. Комиссия предостав­ляет миссиям Парламентской ассамблеи по наблюдению за проведе­нием выборов юридическую помощь.

Комиссия участвует в Совете по демократическим выборам - ор­гане, основанном на трехстороннем участии Венецианской комиссии, которая реализует консультативное юридическое сопровождение, ПАСЕ и Конгресса местных и региональных депутатов. Задачей Со­вета по демократическим выборам является анализ проектов заклю­чений и докладов Комиссии перед их одобрением на пленарной сес-

¹ CDL-AD(2008)037 - Comparative Report on thresholds and other features of electoral systems which bar parties from access to Parliament adopted by the Council for Democratic Elections at its 26^th meeting (Venice, 18 October 2008) and the Venice Commission at its 77th plenary session (Venice, 12-13 December 2008).

² CDL-AD(2009)027 - Report on the Imperative Mandate and Similar Practices adopted by the Council for Democratic Elections at its 28^th meeting (Venice, 14 March 2009) and by the Venice Commission at its 79th Plenary Session (Venice, 12-13 June 2009).

³ CDL-AD(2009)054 - Report on the cancellation of election results adopted by the Council for Democratic Elections at its 31^st meeting (Venice, 10 December 2009) and by the Venice Commission at its 81st plenary session (Venice, 11-12 December 2009).

⁴ CDL-AD(2009)059 - Guidelines on an internationally recognised status of election observers adopted by the Council for Democratic Elections at its 31^st meeting (Venice, 10 December 2009) and by the Venice Commission at its 81st plenary session (Venice, 11-12 December 2009).

⁵ CDL-AD(2011)022 - Report on out-of-country voting adopted by the Council for Democratic Elections at its 37^th meeting (Venice, 16 June 2011) and by the Venice Commission at its 87th Plenary Session (Venice, 17-18 June 2011).

⁶ CDL-AD(2013)033 - Report on the misuse of administrative resources during electoral processes adopted by the Council for Democratic Elections at its 46^th meeting (Venice, 5 December 2013) and the Venice Commission at its 97th Plenary Session (Venice, 6-7 December 2013).

сии Комиссии. В работе Совета по демократическим выборам в ка­честве наблюдателей также участвуют Европейский парламент, Европейская комиссия, Бюро по демократическим институтам и правам человека, Парламентская ассамблея ОБСЕ, а также организа­ция International IDEA.

Комиссия ежегодно организует Европейскую конференцию ор­ганов по руководству выборов, которая отвечает за проведение учеб­ных занятий для центральных избирательных комиссий и судей по избирательным спорам и другим правовым вопросам, а также за долгосрочную помощь центральным избирательным комиссиям. Комиссия также ведет базу данных VOTA, посвященную избиратель­ному праву.

Совершенствование правосудия. Эффективная реализация уставных целей Европейской комиссии за демократию через право по «сближению правовых систем государств-участников», «претво­рению в жизнь принципов правового государства и демократии» оказалась бы невозможной без активного сотрудничества с консти­туционными и иными высшими судебными инстанциями различных государств, что предусмотрено и Уставом Комиссии. Эволюции дан­ного направления деятельности Венецианской комиссии способство­вали также международные и европейские тенденции по созданию общей сети судейского сообщества. С одной стороны, как указывает Т. Дали, наблюдалось стремление судебных органов к осуществлению унификации международного правового порядка через деятельность Суда ЕС и Европейского Суда по правам человека. ЕСПЧ был учре­жден в 1959 г., однако именно в конце XX в. после реформы системы Европейской конвенции в 1998 г. и присоединения целого ряда пост­советских государств ЕСПЧ действительно осуществил важные но­вации в европейской системе защиты прав человека.

С 1992 года Комиссия стала важным форумом взаимодействия конституционных судов посредством проведения семинаров при участии конституционных судей. Инициаторами подобных меропри­ятий выступали сами конституционные суды. Семинары были про­ведены в Армении, Беларуси, Азербайджане, Боливии, Боснии и Гер­цеговине, Бразилии, Чехии, Эстонии, Франции, Германии и во многих других странах, в том числе и в России¹. Темами семинаров станови­лись не только практические вопросы, такие как ведение дел или

¹ Так, 22-24 сентября 1997 г. в г. Петрозаводске (Республика Карелия) прошел Workshop о взаимодействии центральных конституционных судов и конституцион­ных судов субъектов Российской Федерации.

формирование бюджета судов, но и касающиеся основных принципов правосудия, независимости судебной власти. Целью конференций и семинаров стало налаживание прямого диалога между судьями и работниками судебной системы по вопросам, представляющим об­щий интерес. Кроме того, на семинарах и конференциях часто при­сутствовали представители национальных властей.

С конца 1990-х гг. при участии Венецианской комиссии наблюда­ется значительная формализация сотрудничества конституционных и иных высших судов европейских стран - с появлением структури­рованных, институционализированных моделей.

Во-первых, под эгидой Европейского Союза были созданы орга­низации, деятельность которых была направлена на укрепление пространства свободы безопасности и правосудия, такие как Евро­пейская судебная сеть (European Judicial Network, EJN), Объединение председателей высших судов (Network of Presidents of Supreme Judicial Courts of the EU), Ассоциация государственных советов и высших административных органов (ACA-Europe), Ассоциация судей в об­ласти европейского конкурентного права (Association of European Competition Law Judges, AECLJ), Ассоциация европейских админи­стративных судей (Association of European Administrative Judges, AEAJ), Европейская ассоциация судей трудовых судов (European Association of Labour Court Judges), Форум судей ЕС по защите окру­жающей среды и Европейская ассоциация судей и прокуроров.

Во-вторых, под эгидой Совета Европы было создано три ключевых объединения, деятельность которых была направлена на междуна­родное взаимодействие судей высших судов: Конференция европей­ских конституционных судов (Conference of European Constitutional Courts, CECC), Консультативный совет европейских судей (Consultative Council of European Judges, CCJE) и Объединенный совет Венецианской комиссии по конституционному правосудию (Venice Commission's Joint Council on Constitutional Justice).

В рамках европейского пространства также существуют объеди­нения со свободным членством, например Европейская ассоциация судей (European Association of Judges, EAJ), или группы, которые со­бираются ad hoc и объединяют небольшое количество стран, напри­мер Франко-Британско-Ирландский судебный комитет (Franco- British-Irish Judicial Committee).

В Европейском Союзе указанную деятельность координируют органы Союза, а в рамках Совета Европы координирующую роль выполняет Венецианская комиссия, которая обладает наибольшим количеством ресурсов, самой разветвленной сетью и проводит самое большое число мероприятий.

В 2002 году Венецианская комиссия издала Руководящие принци­пы по организации семинаров по взаимодействию с конституцион­ными судами (CoCoSem)¹. В соответствии с Руководящими принци­пами тему семинара выбирает тот конституционный или иной выс­ший суд, на территории государства которого проводится семинар. В Приложении II Руководящих принципов приводится перечень тем, которые могут представлять интерес для проведения семинаров, однако он является лишь ориентиром для «принимающего» суда. Первоначальная программа мероприятия обычно составляется Ко­миссией и затем передается на доработку и внесение изменений про­водящему мероприятие конституционному суду.

Деятельность Комиссии в области конституционного правосудия с 2002 г. осуществляется, как уже упоминалось, под руководством Объединенного совета по конституционному правосудию (Joint Council on Constitutional Justice), который является смешанным орга­ном, состоящим из членов Венецианской комиссии и представителей, назначаемых судами государств - членов Комиссии, ЕСПЧ и Судом ЕС, а также Межамериканским судом по правам человека. География Объединенного совета охватывает территорию государств - членов Венецианской комиссии, ассоциированных государств-членов, госу­дарств-наблюдателей, а также территорию государств или образова­ний, имеющих специальный статус сотрудничества, эквивалентный статусу государства-наблюдателя (Южная Африка, Палестинская национальная автономия).

Председатель Объединенного совета по конституционному пра­восудию по должности является членом расширенного Бюро Вене­цианской комиссии. Совет собирается один раз в год по приглашению одного из участвующих судов. Каждый третий год Объединенный совет по конституционному правосудию собирается в Венеции либо до, либо после пленарного заседания.

Венецианская комиссия также стала инициатором утверждения европейской модели взаимодействия судей в других регионах мира. Комиссией были созданы Конференция органов конституционного контроля стран новой демократии (Conference of Constitutional Control Organs of the Countries of New Democracy, CCCOCND) и Союз

¹ Venice Commission - Opinion CDL-JU(2002)009 - Guidelines for the Organisation of seminars in co-operation with Constitutional Courts (CoCoSem). URL: http://www. venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-JU(2002)009-e

конституционных судов и советов арабских стран (Union of the Arab Constitutional Councils and Courts, UACCC).

Наиболее крупным проектом в данной области стало создание международного форума конституционных судей - Всемирной кон­ференции конституционного правосудия (World Conference on Constitutional Justice, WCCJ). Для достижения цели объединения раз­личных групп судов и их членов впервые организован Конгресс Все­мирной конференции по конституционному правосудию, который состоялся в Кейптауне (Южная Африка) 23-24 января 2009 г. В этом мероприятии приняли участие девять региональных или языковых групп и около 90 судов. В январе 2011 г. состоялся Второй конгресс, а осенью 2014 г. Конституционный Суд Республики Корея принял у себя третий Конгресс Всемирной конференции по конституционно­му правосудию на тему «Конституционная справедливость и соци­альная интеграция».

С присоединением более 30 конституционных судов, конституци­онных советов и верховных судов, осуществляющих конституционное правосудие, Положение о Всемирной конференции по конституцион­ному правосудию вступило в силу 24 сентября 2011 г. В настоящее время Всемирная конференция по конституционному правосудию объединяет 112 конституционных судов и советов и верховных судов в Африке, Америке, Азии, Австралии/Океании и Европе.

В соответствии с уставом Всемирная конференция имеет три органа: Генеральную Ассамблею, Бюро и Секретариат. Председатель­ство в Бюро обеспечивается на один год путем ротации между груп­пами. Венецианская комиссия выступает в качестве Секретариата Всемирной конференции.

Венецианская комиссия уделяет особое внимание обеспечению правовых гарантий независимости конституционного правосудия, а также неприкосновенности и безопасности судей. В тех случаях, когда на судебные инстанции оказывается политический прессинг в различных формах, таких как сокращение бюджета суда, приня­тие законодательства, блокирующего работу суда, назначение по­литически ангажированных судей, снятие судей с должности и создание иных препятствий надлежащему отправлению правосу­дия, Комиссия или Президент Комиссии публично обращается с декларацией в поддержку судебного органа и напоминает о имею­щихся у государства международно-правовых обязательствах¹. Так,

¹ См.: Granata-Menghini S. La Commission de Venise du Conseil de l'Europe: methodes et perspectives de l'assistance constitutionnelle en Europe, Lextenso, 01/06/2017, № 55-56. Р. 69.

в 2005 г. принята Декларация в поддержку Конституционного Суда Украины, в которой выражена обеспокоенность тем, что после отрешения от должности ряда судей Конституционного Суда Украины количество судей было уже недостаточным для обеспече­ния дальнейшего эффективного функционирования суда¹. В 2016— 2017 годах такие декларации были сделаны в отношении Турции, Польши, Словакии² и Республики Молдовы³. В Отчете о прогрессе государств - кандидатов на вступление в ЕС в 2014 г. Европейская комиссия призвала государства, намеревающиеся вступить в Ев­ропейский Союз, принимать во внимание заключения и рекомен­дации Венецианской комиссии, направленные на повышение неза­висимости и профессионализма судей.

В целях взаимного обмена информацией между судебными ин­станциями Венецианская комиссия с 1992 г. имеет свой центр доку­ментации, с 1993 г. выпускает «Бюллетень практики конституционных судов» (The Bulletin on Constitutional Case-Law), где отражены резюме наиболее значимых решений более 60 конституционных и иных выс­ших судов, конституционных палат. Основной задачей бюллетеня является обмен информацией между судами и оказание помощи су­дьям в урегулировании сложных правовых вопросов, которые часто возникают одновременно в нескольких странах, в поиске аргументов для составления мотивировочной части судебного решения.

Публикация в бюллетене осуществляется три раза в год. Материалы для Венецианской комиссии предоставляют сотрудники по связи (liaison officers, часто также именуемые агентами по связи), которых назначает сам конституционный суд. Регулярные выпуски бюллетеня дополняют­ся серией специальных бюллетеней, содержащих описания судов и важнейшие решения по конкретным темам, часто по запросу Конфе­ренции европейских конституционных судов (последний специальный выпуск 2015 г. посвящен взаимодействию конституционных судов⁴).

Венецианская комиссия ведет интернет-базу CODICES⁵, где пу­бликуются решения конституционных судов в полном объеме, а так-

¹ См.: Ukraine - Constitutional Court (17/12/2005) // Activities by year: 2005. URL: http://www.venice.coe.int/webforms/events/?v=2005

² Declaration by the Venice Commission on undue interference in the work of Constitutional Courts in its member States (16/03/2016). URL: http://www.venice.coe.int/ webforms/events/default.aspx?id=2193

³ Statement by the President of the Venice Commission - Republic of Moldova (13/10/2017). URL: http://www.venice.coe.int/webforms/events/?id=2466

⁴ URL: http://www.venice.coe.int/files/Bulletin/SpecBull-CECC-e.pdf

⁵ URL: http://www.CODICES.coe.int же законодательные положения, регулирующие их статус, регламен­ты судов, их структура и другая значимая правовая информация. В настоящее время CODICES содержит резюме и полные тексты около 9000 решений на более чем 40 языках.

С 1997 года поддерживается такой инструмент обмена инфор­мацией между конституционными судами, как Классический вене­цианский форум (The Classic Venice Forum), который позволяет сотрудникам по связи, назначенным участвующими судами, быстро получать информацию от других судов. Когда какой-либо консти­туционный суд рассматривает дело, в рамках которого требуется осуществить сравнительное исследование, первоначально осущест­вляется поиск в базе данных CODICES. В дополнение к этому поиску сотрудник по связи может направить запрос во все другие суды посредством Классического венецианского форума. Доступ на сайт форума (www.venice.coe.int/ju) ограничен.

На сайте Венецианского форума представлена также информация о рассылках и пресс-статьях, касающихся конституционных судов. Группа новостей Венецианского форума позволяет каждому суду информировать другие суды об изменениях в области национально­го конституционного правосудия (например, о назначениях прези­дентов, введении новых процедур) и важных событиях (международ­ные конференции и т.д.).

Конституционному правосудию посвящена большая часть иссле­дований Венецианской комиссии, среди них Доклад о формировании конституционных судов¹, Решения конституционных судов и экви­валентных им органов и их исполнение², Справочник по конститу­ционному правосудию³, «Исследование на тему индивидуального доступа к конституционному правосудию⁴, «Правовые позиции, до­клады и исследования Венецианской комиссии по конституционному правосудию»⁵.

¹ Venice Commission - Opinion CDL-JU(96)8 - Report of the 9th Meeting of the Sub­Commission on Constitutional Justice with the Liaison Officers from Constitutional Courts and other equivalent bodies (Madrid, 28 June 1996).

² Venice Commission - Opinion CDL-INF(2001)009-e. Decisions of constitutional courts and equivalent bodies and their execution: Report adopted by the Commission at its 46^th plenary meeting (Venice, 9-10 March 2001).

³ Venice Commission - Opinion CDL-JU(2006)029 - Draft Vademecum on Constitutional Justice (Strasbourg, 6 June 2004).

⁴ Доклад, принятый на 85-й пленарной сессии (Венеция, 17-18 декабря 2010 г.).

⁵ Venice Commission - Opinion CDL-PI (2015) 002, Compilation of Venice Commission opinions, reports and studies on Constitutional Justice (Strasbourg, 1 July 2015).

Все возрастающее внимание уделяет Венецианская комиссия и общим стандартам правосудия, особенно механизмам функциони­рования судов и принципу независимости судей. Одним из наиболее важных исследований Комиссии по данной проблематике является Доклад о независимости судебной системы, состоящий из двух ча­стей: 1) «Независимость судей», 2) «Прокурорская служба»¹.

Проект UniDem и специальные программы. Изначально проект Campus UniDem был частью Пакта стабильности для Юго-Восточной Европы от 10 июня 1999 г., согласно которому «страны Юго-Восточ­ной Европы обязуются работать в международном сообществе над вопросами общей стратегии стабильности и развития региона, со­трудничать друг с другом и основными донорами в целях реализации этой стратегии»². В настоящее время проект курирует Венецианская комиссия.

Основной целью деятельности проекта UniDem («Университеты в поддержку демократии») является повышение эффективности над­лежащего управления при соблюдении прав человека, демократиче­ских принципов и принципа верховенства права. Проект позволяет объединить усилия и разрабатывать программы в целях укрепления связей между государственными органами региона, а также обмена опытом по вопросам, представляющим общий интерес. Особое вни­мание к вышеуказанной деятельности связано с тем, что надлежащее администрирование является одним из ключевых факторов социаль­ной и политической стабильности, укрепления доверия граждан к центральным и местным органам власти, их политике. Существенным элементом такого доверия является наличие ясных и недвусмыслен­ных норм, прозрачных процедур деятельности общегосударственной, региональной и локальной администрации, установленных в соот­ветствии с принципами верховенства права, а также надлежащая квалификация служащих.

Участники проекта назначают ответственных национальных ко­ординаторов, которые в свою очередь выбирают программы семина­ров. Назначенные национальные координаторы являются привиле­гированными партнерами Венецианской комиссии.

¹ CDL-AD (2010) 004, adopted by the Venice Commission at its 82^nd Plenary Session (Venice, 12-13 March 2010).

² Пакт стабильности для Юго-Восточной Европы (вместе с Организацией Реги­онального стола Юго-Восточной Европы и Рабочих столов Пакта стабильности для Юго-Восточной Европы) (заключен в г. Кельне 10 июня 1999 г.). URL: https://www. lawmix.ru/abrolaw/8875

В рамках семинара собираются приблизительно от 25 до 30 госу­дарственных служащих. Предполагается, что по окончании семина­ров служащие могут поделиться своим опытом с коллегами.

На семинарах эксперты проводят анализ конкретных примеров, которые позволят сформулировать решение, способное стать общей практикой для соответствующих институтов. Государственные слу­жащие также приглашаются к участию, представляют презентации. Рабочими языками семинаров являются английский и французский, а в случае необходимости - арабский.

Например, в 2015-2017 гг. Венецианская комиссия совместно с Министерством по делам государственной службы и модернизации системы Королевства Марокко запустили серию семинаров среди стран региона БВСА (Алжир, Египет, Иордания, Ливан, Марокко, Тунис и Палестинская национальная автономия) на тему «Укрепление юриди­ческого потенциала». Этот проект вписан в более широкую программу на 2015-2017 гг. Совета Европы в области прав человека, правового государства и демократии -Программу PATHS1, которая институцио­нально опирается не только на UniDem, но и на программу HELP в области образования в сфере прав человека, которая курируется Со­ветом Европы. В ней участвует и Российская Федерация.

Проведение семинаров финансируется посредством добровольных взносов государств - членов Совета Европы. Некоторые семинары, а именно семинары, проходящие в рамках совместной программы ЕС и Совета Европы «К усиленному демократическому управлению в регионе Южного Средиземноморья» (программа «Юг II», 2015-2017), софинансируются Европейским Союзом. В 2009-2011 годах действо­вала программа Совета Европы и Венецианской комиссии «Инициа­тива для Центральной Азии: верховенство права», которая имела целью совершенствование правосудия, модернизацию законодатель­ства и дальнейшую имплементацию принципов международного пра­ва и верховенства права в правовые системы пяти стран региона - Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекиста­на. В отношении этих же стран в 2013-2015 гг. реализовывалась программа «Поддержка конституционного правосудия, доступ к пра­восудию и избирательная реформа в странах Центральной Азии».

Указанными основными направлениями деятельности работа Ве­нецианской комиссии не исчерпывается, однако они представляют собой основу для последующего анализа, позволяющего оценить особенности правового статуса Венецианской комиссии и ее деятель­ности в сфере интерпретации права.