Глава 2 СОВРЕМЕННЫЙ ЇРАВОВОЙ СТАТУС ВЕНЕЦИАНСКОЙ КОМИССИИ

Правовое положение Венецианской комиссии, которое также под­вергалось определенной, хотя и не всегда заметной эволюции, требу­ет самостоятельного исследования. В частности, интерес представ­ляет ответ на вопросы, какие права и полномочия имеет Комиссия в целях реализации своих уставных задач и каким образом ее статус влияет на характер и содержание интерпретационной деятельности Комиссии.

Как уставные резолюции, предусматривающие нормативные рам­ки соглашений Совета Европы, так и Устав Комиссии 2002 г. доста­точно осторожно формулируют положения, позволяющие определить международно-правовой статус Венецианской комиссии. Например, Резолюция (90) 6б, первоначально учредившая Комиссию, определя­ла ее как «существенный инструмент развития демократии в Европе» и консультативный орган по сотрудничеству с государствами - чле­нами Совета Европы и государствами-нечленами, в частности из Центральной и Восточной Европы. В Уставе Комиссии 2002 г. ее статус характеризуется следующим образом: Комиссия является независимым консультативным органом, который сотрудничает с государствами - членами Совета Европы, а также с государствами, не являющимися его членами, и с заинтересованными международ­ными организациями и органами (ст. 1.1).

Это положение устава следует пояснить. Традиционно право уч­реждать вспомогательные органы признается в учредительных актах международных организаций за основными органами в двух вари­антах - либо в виде общего полномочия, либо в отдельных положе­ниях учредительных актов, регулирующих статус и функции соот­ветствующих основных органов. Целью создания вспомогательных органов является оказание содействия основным органам в осущест­влении их функций, что требует наличия соответствующих профес­сиональных квалификаций у их членов и постоянного характера их работы¹. Этим условиям отвечает ст. 17 Устава Совета Европы, закре-

¹ Например, Комиссия международного права является вспомогательным орга­ном Генеральной Ассамблеи ООН в вопросах кодификации и прогрессивного разви­тия международного права.

пляющая за Комитетом министров право «по своему усмотрению учреждать комитеты и комиссии консультативного или техническо­го характера для достижения конкретных целей».

Однако при разработке концепции первоначально «частичных», а затем и «расширенных» соглашений Комитет министров Совета Европы взял за основу положения п. «а» ст. 20 Устава Совета Европы, который наделяет Комитет министров правом принимать резолюции по некоторым «важным вопросам»¹. В последующей практике Сове­та Европы резолюции, принимаемые на основе ст. 20, стали именовать уставными резолюциями, подразумевая под этим, что по своему характеру они некоторым образом приравниваются к поправкам к Уставу Совета Европы.

Рассмотренный выше порядок создания Венецианской комиссии убеждает в том, что Комитет министров закрепил в своих документах два понятия, которые наиболее существенны для понимания статуса Комиссии: а) «частичные или расширенные соглашения», участника­ми которых могут быть только государства (определяемые как “member states”); б) «независимый консультативный орган», членами которого являются не государства, а физические лица, выступающие в личном качестве, то есть назначенные государствами, но не пред­ставляющие их официально (независимые консультанты-эксперты, обычно именуемые “members of the Commission”). Во избежание по­нятийной неопределенности автор в дальнейшем будет именовать индивидуальных членов Комиссии «экспертами Комиссии» или «чле­нами Комиссии».

Таким образом, можно определить особенности международ­но-правового статуса Комиссии.

Первая особенность отражает сложный порядок международ­но-правового формирования этого органа. Участниками «расширен­ного соглашения» являются государства, но это соглашение не носит строго формального характера, не подлежит ратификации и иным процедурам, предусмотренным международным и национальным правом. Упрощен порядок присоединения к нему и выхода из него. Однако завершение юридического оформления и придания юриди­ческой обязательности создаваемому на основе данного соглашения органу осуществляется принятием юридически обязательной резо­люции Комитета министров Совета Европы, к которой прилагается устав данного органа.

¹ Эти вопросы перечислены в п. «b» ст. 15, в ст. 19, в подп. «i» п. «a» и п. «b» ст. 21, ст. 33, п. «d» ст. 1 и в ст. 7, 15, 20, 22 Устава Совета Европы.

Вводя понятие «расширенное соглашение» как правовую основу деятельности Комиссии, учредитель Комиссии хотел подчеркнуть новизну и неформальный характер сотрудничества между государ­ствами, который регулировался гибким правовым инструментом - резолюцией КМСЕ. При этом все принципиальные решения прини­мались Комитетом министров Совета Европы, который мог вносить поправки в Устав Комиссии по своей инициативе, но после консуль­таций с Комиссией либо по предложению самой Комиссии. Благода­ря этому по своему месту в структуре Совета Европы Комиссия выступает не как вспомогательный орган какого-либо отдельного основного органа данной международной организации, а как орган государств-членов и иных заинтересованных государств, осущест­вляющий деятельность по ряду важных для достижения целей Сове­та Европы специальных вопросов. Кроме того, Комиссия «поощряет создание аналогичных структур» в других регионах мира и может устанавливать с ними контакты для успешного осуществления сов­местных программ (ст. 1.3 Устава).

Вторая особенность дает представление о круге полномочий или компетенции Европейской комиссии за демократию через право, а также о ее составе. По предмету рассматриваемых вопросов она носит ограниченный, то есть специальный, характер¹. Вопросы пред­метной компетенции изложены в ст. 1.1 Устава, где устанавливаются цели данного органа, и в ст. 1.2, где перечисляются приоритетные направления ее деятельности. Виды регулирующей компетенции, то есть юридического значения актов и документов, издаваемых Евро­пейской комиссией за демократию через право, указаны в ст. 3. Она может по своей инициативе проводить исследования, которые при­нимаются в форме докладов, и в случае необходимости изучать и разрабатывать законодательные акты и международные соглашения. Кроме того, по запросам КМСЕ, ПАСЕ, Конгресса местных и регио­нальных властей Европы, Генерального секретаря Совета Европы, а также по просьбе государств, международных организаций или структур, участвующих в ее работе, она может давать заключения на законопроекты или действующие законы государств-участников или иных государств.

С учетом положения ст. 1 Устава Комиссии, где она определяется как независимый консультативный орган по сотрудничеству с госу-

¹ В пункте 1 ст. 1 Устава Комиссии содержится косвенное указание на эту особен­ность ее компетенции, когда предусматривается, что она специализируется в сфере правовых гарантий обеспечения демократии.

царствами - членами Совета Европы, а также с государствами, не являющимися его членами, с заинтересованными международными организациями и структурами, Комиссия выступает сложившимся de facto вспомогательным органом не какого-либо основного органа Совета, а Совета в целом.

Таким образом, на основании указанных особенностей полагаем возможным определить международно-правовой статус Комиссии как de facto вспомогательного, независимого, экспертно-консульта­тивного, специализированного органа Совета Европы, который зани­мает автономное положение в структуре данной международной организации и основной задачей которого является консультирова­ние государств - членов Совета Европы, других заинтересованных государств, органов Совета Европы и иных международных органи­заций по вопросам правового государства, прав человека и демокра­тии.

Прямое упоминание Венецианской комиссии в качестве «специа­лизированного органа» (specialised body) имеется в Плане действий, принятом на III Саммите Совета Европы, который проходил в Вар­шаве 16-17 мая 2005 г. В нем также содержался призыв в отношении государств «использовать консультации и помощь Европейской ко­миссии за демократию через право»¹.

Статус специального сотрудничества и возможность участия в деятельности Комиссии предоставлены Европейскому Союзу и Ор­ганизации по безопасности и сотрудничеству в Европе. В силу ст. 2.6 Европейские Сообщества (в настоящее время - Европейский Союз) могут стать членами Комиссии на основании положений, согласован­ных с Комитетом министров. В указанном выше Плане действий Венецианская комиссия прямо названа в качестве одного из инсти­тутов, посредством которого может быть «усилено взаимодействие между Европейским Союзом и Советом Европы».

Независимость Комиссии, на которую указывает ст. 1, следует понимать в двух смыслах: как ее особое положение в структуре Со­вета Европы и как независимость деятельности Комиссии от влияния государств - членов Совета Европы и других государств - участников «расширенного соглашения». Эксперты - члены Комиссии при рас­смотрении вопросов, передаваемых Комиссии, должны руководство­ваться лишь своими профессиональными соображениями и опирать-

¹ CM(2005)80 final - План действий от 17 мая 2005 г. (по итогам саммита Совета Европы 16-17 мая 2005 г., принятый постоянными представителями министров КМСЕ). URL: https://www.coe.int/t/dcr/summit/20050517_plan_action_ru.asp#TbpOfPage ся на собственный опыт, они ««не должны получать какие-либо ин­струкции и подчиняться им». При необходимости Комиссия может привлекать к работе внешних консультантов, специалистов или не­правительственные организации.

Разумеется, абсолютизировать самостоятельность Комиссии было бы неправильно, так как она подотчетна Комитету министров СЕ (в том числе предоставляет ему ежегодный отчет); кроме того, КМСЕ, как указывалось, вправе вносить поправки в ее Устав, он же дает согласие на присоединение новых участников «расширенного согла­шения» и имеет ряд других полномочий.

Финансирование деятельности Комиссии осуществляется следу­ющим образом: расходы, направленные на реализацию программы деятельности и общие расходы секретариата Комиссии, покрываются из бюджета Расширенного соглашения, который финансируется его государствами-участниками. Бюджет регулируется финансовыми пра­вилами, предусмотренными для бюджетов «расширенных соглаше­ний» Совета Европы с учетом особенностей Комиссии. Кроме того, Комиссия может принимать добровольные взносы. Часть расходов Комиссии несет регион Венето. Расходы на проезд и пребывание каж­дого члена Комиссии возлагаются на государство, которое его назна­чает. Если Комиссия дает отдельным членам особые поручения, то затраты на их выполнение покрываются из бюджета Комиссии.

Иногда высказывается мнение, что Венецианскую комиссию мож­но рассматривать как вспомогательный орган Совета Европы, коми­тет или рабочую группу¹, однако такое мнение не может быть под­держано по формальному основанию².

Устав Комиссии устанавливает ее внутреннюю структуру, то есть она организационно оформлена. Согласно ст. 4 обновленного Устава Венецианская комиссия избирает на два года (с возможностью пере­избрания) Бюро, состоящее из президента, трех вице-президентов и четырех других членов Комиссии. Комиссия проводит свои пленар­ные заседания, как правило, четыре раза в год. Непосредственно на пленарных сессиях Комиссии могут присутствовать (в силу ст. 4.2 Устава) представители КМСЕ, ПАСЕ, Конгресса местных и регио-

¹ В частности, такого мнения придерживается Жан-Клод Шольсем, член Венеци­анской комиссии от Бельгии. См.: Scholsem J.-C. Les aspects constitutionnels de la transition vers une economie de marche // Collection Science et tecnique de la democratie, n 8, Editions du Conseil de l'Europe, Strasbourg, 1994. Р. 7 y ss.

² Вспомогательные органы Совета Европы, как указывалось, создаются в соот­ветствии со ст. 17 его Устава, в то время как резолюции, положенные в основу учреж­дения Венецианской комиссии, опирались на п. «а» ст. 20 Устава Совета Европы. нальных властей Европы, а также власти региона Венето. Подкомис­сии Венецианской комиссии собираются по мере необходимости. Рабочими языками Комиссии являются английский и французский.

Иные организационные вопросы деятельности Комиссии, про­цедуры и методы работы предусмотрены в пересмотренном Регла­менте работы Венецианской комиссии (далее - Регламент) и в Реко­мендациях по методам работы Венецианской комиссии¹ (далее - Ме­тоды работы). В частности, создается также Расширенное бюро Комиссии, которое состоит из членов Бюро и председателей подко­миссий. Президент возглавляет работу Комиссии, руководит Бюро и Расширенным бюро.

Комиссия формирует подкомиссии (sub-commissions, о создании которых упоминается в ст. 4.3 Устава и во внутренних документах) по следующим направлениям: основные права, федеративные и ре­гиональные государства, международное право, защита меньшинств, судебная власть, демократические институты, методическое направ­ление (working methods), Латинская Америка, Средиземноморский бассейн, верховенство права, гендерное равноправие. Проекты ис­следований, как правило, обсуждаются на соответствующей подко­миссии перед рассмотрением на пленарной сессии, проекты заклю­чений - в случае необходимости.

Решение о количестве и председателях подкомиссий принимает пленарная сессия по предложению Расширенного бюро, однако уча­ствовать в заседаниях подкомиссий могут все заинтересованные члены Комиссии.

Комиссия также имеет научный совет, председателем которого по должности является первый вице-президент Комиссии, а членом по должности - Президент. Остальные три члена научного совета изби­раются из числа председателей подкомиссий.

Научный совет Комиссии несет ответственность за обеспечение высокого качества и соответствие исследований и заключений Ко­миссии (ст. 17а Регламента). Среди обязанностей научного совета:

1) разработка в первоочередном порядке основных научных по­ложений для актов Комиссии, предназначенных к утверждению на пленарной сессии;

2) учет распространения и имплементации заключений и докладов Комиссии;

¹ Venice Commission - Opinion CDL-AD (2013) 031; Venice Commission - Opinion CDL-AD(2010)034 - Guidelines relating to the working methods of the Venice Commission (adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session (Venice, 15-16 October 2010)).

3) выдвижение на рассмотрение Комиссией планов исследований, которые должны быть проведены, указание на их приоритет; эти исследования, как правило, должны содержать сравнительный анализ соответствующего законодательства и практики государств-членов;

4) внесение предложений о семинарах UniDem, подготовка списка тем на каждый год;

5) публикации в серии «Наука и технология демократии»;

6) обеспечение докладчиков информацией и соответствующими научными материалами при подготовке заключений, отчетов и ис­следований.

Секретариат Комиссии отвечает за подготовку и распространение всех документов, рассматриваемых Комиссией, информирует членов Комиссии о поступивших запросах, предоставляет докладчикам - членам Комиссии и внешним экспертам необходимые материалы для работы, обеспечивает переводы, информирует руководство Комиссии и ее членов по вопросам текущей работы.

Анализ Устава Комиссии и практики его применения дает осно­вание выделить следующие формы научно-консультативной деятель­ности Комиссии, важные для понимания ее статуса:

- экспертная деятельность - подготовка заключений по законам и законопроектам государств - членов Комиссии (а иногда и других стран), в которых дается анализ различных отраслей национального законодательства - не только конституционного, но и уголовного, административного, законодательства о судоустройстве и др.;

- исследовательская деятельность;

- проектирование права - изучение и разработка законодательных актов и международных соглашений (этот вид деятельности на прак­тике широкого распространения не получил, хотя, например, в 1997 г. Комиссия занималась подготовкой первого проекта закона о выборах в Боснии и Герцеговине).

Следует более подробно остановиться и на составе Комиссии, ее членах, которые реализуют основные задачи Комиссии. Согласно Уставу 2002 г. «Комиссия состоит из независимых экспертов, получив­ших международную известность благодаря своему опыту работы в демократических институтах или в силу их вклада в укрепление пра­ва и политических наук»¹. В соответствии с Регламентом государства -

¹ Целый ряд консультативных комитетов Совета Европы так же состоит из неза­висимых экспертов: Европейский комитет против пыток, Консультативный комитет по Рамочной конвенции по защите прав национальных меньшинств, Консультатив­ный совет европейских судей и др.

участники «расширенного соглашения» (member states) назначают члена (и замещающего его члена) или ассоциированного члена, при этом ассоциированные члены и наблюдатели не имеют права голоса, хотя могут выступать в дебатах. Положение Устава о независимости экспертов - членов Комиссии уточнено в ее Регламенте, согласно ко­торому деятельность индивидуальных членов Комиссии (и замещаю­щих их членов) должна быть независимой, беспристрастной и объек­тивной в отношении любого вопроса, рассматриваемого Комиссией. Если имеется заинтересованность члена Комиссии по обсуждаемому вопросу (конфликт интересов), то он обязан уведомить президента Комиссии. В этом случае такие члены Комиссии могут участвовать в ее деятельности, но не в голосовании (ст. 3а Регламента). По мнению Дж. Джоуэлла, профессионализм и независимость индивидуальных членов Комиссии являются залогом ее легитимности и авторитета¹.

Таким образом, члены Комиссии только назначаются государства­ми-участниками Расширенного соглашения, а все иные процедуры носят вспомогательный характер (ст. 2 Устава и Регламент Комиссии). Порядок назначения определяется правилами каждого государства- участника с учетом общих рекомендаций и критериев, которые со­держатся в ст. 2 Устава (международная известность, опыт, вклад в науку и т.д.), и реализуется государствами самостоятельно.

«Независимые эксперты» - члены Комиссии (и замещающие чле­ны) осуществляют свои полномочия в течение четырех лет, при этом их полномочия могут быть возобновлены: они могут быть перена­значены государством-участником.

Член Венецианской комиссии от Ирландии Ф. Флэнаган образно характеризует Комиссию как «учебную организацию», которая «со­действует приобретению новых знаний как ее членами в индивиду­альном качестве, так и теми индивидами и организациями, включая государственные учреждения, которые участвуют в ее деятельности»². В начальный период деятельности Комиссии многие ее члены явля­лись ведущими представителями судебной власти в своей стране, судьями Европейского Суда по правам человека, ведущими работни­ками прокуратуры или государственного аппарата. Р. Дюрр в свое время также замечал, что основную массу экспертов Венецианской

¹ См.: Jowell J. The Venice Commission. Р. 682.

² Flanagan F. The Venice Commission and the Protection of Human Rights// in van Roosmalen, Marjolein / Vermeulen, Ben / van Hoof, Fried / Oostling, Merten, eds., Fundamental Rights and Principles - Liber amicorum Pieter van Dijk, Intersentia Cambridge, Antwerp, Portland 2013). Р. 256.

комиссии составляют судьи высших судов и выдающиеся юристы, в то время как представители политической науки в ее Комиссии являются скорее исключением. По его мнению, это было связано с тем, что в своей работе «Комиссия последовательно использует юри­дическую методологию»¹.

В последнее время наблюдается некоторое переформатирование состава Венецианской комиссии: значительную часть ее членов со­ставляют научные работники².

Статус Комиссии определяет характер и практику ее взаимоотно­шений с участниками и иными заинтересованными государствами. Президент Комиссии Д. Букиккио выделяет несколько «ролевых» тактик Комиссии в зависимости от обстоятельств ее участия в рас­смотрении того или иного вопроса³. В случае, если государство за­прашивает мнение Комиссии, оно очевидно имеет интерес и «обла­дает политической волей» получить совет с учетом того, что мнение Комиссии всегда публикуется. На ранних стадиях таких взаимоотно­шений Комиссия действует как консультант, а также как медиатор, часто способствуя диалогу между государством и гражданским об­ществом. При этом такой диалог переводится исключительно в пра­вовое поле.

Если Комиссия анализирует уже действующий закон, она действу­ет в качестве эксперта, помогающего оптимизировать положения действующего законодательства. При этом следование мнению Ко­миссии является сугубо добровольным делом и зависит от ряда фак­торов, в том числе от уровня экспертизы, степени доверия и полити­ческих соображений. Нередко рекомендации Комиссии (например, в виде нескольких последовательных заключений по одному вопросу) претворяются в жизнь не сразу, а по истечении времени либо посте­пенно.

Субъекты, которые могут направлять запросы на издание заклю­чений в отношении отдельных стран, перечислены в ст. 3.2 Устава 2002 г., а именно: Комитет министров, Парламентская ассамблея, Конгресс местных и региональных властей Европы, Генеральный

¹ Dürr R. The Venice Commission. Р. 368.

² Из 60 членов Венецианской комиссии в настоящее время более одной трети являются учеными, преподавателями.

³ См.: Buquiccio G., Granata-Menghini S. The Venice Commission: Twenty Years On: Challenge Met But Challenges Ahead, in van Roosmalen, Marjolein / Vermeulen, Ben / van Hoof, Fried / Oostling, Merten, eds., Fundamental Rights and Principles - Liber amicorum Pieter van Dijk, Cambridge, Antwerp, Portland (Intersentia 2013). Р. 249 секретарь Совета Европы, а также государства, международные ор­ганизации и структуры, участвующие в работе Комиссии. Возмож­ность уставных органов Совета Европы направлять запросы помимо воли соответствующих государств «позволяет упрочить деятельность Венецианской комиссии в качестве организации, выражающей инте­ресы региона, которая при осуществлении своей деятельности не зависит исключительно от воли государств»¹. Кроме того, если Ко­миссия действует по запросу органов Совета Европы или же Евро­пейского Союза либо совместно с другими органами или междуна­родными организациями (чаще всего с ОБСЕ/БДИПЧ по вопросам прав человека или избирательного права), то мнение Комиссии по­лучает дополнительную санкцию этих структур, приобретая черты определенного «политического прессинга». Как образно пишет П. Крейг, когда запрос поступает не от государства, а, в частности, от Парламентской ассамблеи СЕ, Комиссия «меняется в голосе», другим становится «тон» заключения, особенно если самому государству не требуется щепетильность при рассмотрении его внутренних по су­ществу вопросов, - в данной ситуации отношения между Комиссией и государством могут приобретать более состязательный и даже со­перничающий характер². Однако роль самой Комиссии как эксперта и советника при этом формально не меняется.

На основании ст. 3.3 Устава в отношении государств, которые не являются членами Венецианской комиссии, также может быть издано заключение после направления запроса в Комитет министров, кото­рый должен предоставить Комиссии соответствующие полномочия. Так, в 2017 г. Комиссия по запросу Организации американских госу­дарств и с разрешения КМСЕ подготовила заключение в отношении Венесуэлы, которая не является государством - членом расширенно­го соглашения³. Некоторые авторы указывают на существование воз­можности подачи своего рода «непрямого запроса» государства, ко­торое не является членом Венецианской комиссии, через другого уполномоченного субъекта, который «участвует в работе Комиссии»⁴. В целом понятие «государство, международная организация или

¹ Electoral Rights in Europe: Advances and Challenges. P. 67.

² Craig Paul P. Transnational Constitution-Making. P. 12.

³ Venice Commission - Opinion CDL-AD(2017)024-e Venezuela - Opinion on the legal issues raised by Decree 2878 of 23 May 2017 of the President of the Republic on calling elections to a national constituent Assembly, endorsed by the Venice Commission at its 112th Plenary Session (Venice, 6-7 October 2017).

⁴ Electoral Rights in Europe: Advances and Challenges. P. 67. структура, участвующая в работе Комиссии» трактуется Венецианской комиссией расширительно. Для того чтобы быть признанным «уча­ствующим в работе Комиссии», достаточно быть приглашенным к участию в пленарной сессии Комиссии хотя бы один раз.

Одной из важных новелл обновленного Устава Комиссии стало включение в него дополнительных ограничений на возможность одного государства - члена Комиссии направлять запрос в отноше­нии другого. Так, в соответствии со ст. 3.2 Устава «когда одно госу­дарство обращается с просьбой дать заключение по вопросу, касаю­щемуся другого государства, Комиссия должна об этом проинфор­мировать последнее и, если только оба имеющих к этому отношение государства не достигли договоренности, передать вопрос на рассмот­рение Комитету министров». Таким образом, согласно обновленному Уставу, подготовка и публикация заключения в данной ситуации возможны либо на основании предварительного соглашения заинте­ресованных государств - членов, либо в результате запроса Комите­та министров, если такое соглашение не будет достигнуто.

Запрос в Комиссию может быть направлен заинтересованным государством от имени исполнительной власти, парламента и в опре­деленных случаях - омбудсменом. Особые запросы о заключении могут направлять конституционные суды (об этом см. ниже). Чтобы мнение Комиссии не становилось орудием во внутриполитических конфликтах, политические партии не могут направлять запросы без поддержки официальных властей, а местная власть - без согласия центральных органов власти. Между тем на практике ответ на запрос в Комиссию может быть получен даже в случае, если он поступил от лица или органа, которые не имеют полномочий для обращения в Комиссию, либо если направление своего мнения инициатору запро­са не входит в полномочия самой Комиссии.

П. ван Дайк приводит один из вариантов классификации заклю­чений Комиссии по субъекту запроса¹:

1) заключения, запрошенные государствами в лице их органов и должностных лиц (парламента, президента, конституционного или иного высшего суда, омбудсмена и др.), но не по запросу отдельных политических партий или судей высших судов;

2) заключения, которые запрашивают органы Совета Европы (в первую очередь Комитет министров, Парламентская ассамблея,

¹ Cm.: Dijk van Pieter. The Venice Commission on certain aspects of the European Convention of Human Rights. P. 188.

Генеральный секретарь Совета Европы, Конгресс местных и регио­нальных властей) в рамках осуществления функций по мониторингу;

3) заключения, касающиеся правового вопроса, который вызвал противоречие между государствами - членами Совета Европы, а так­же по вопросу, в отношении которого органы Совета Европы желают получить большую ясность;

4) заключения, подготовленные Комиссией на запросы Европей­ского Союза или ОБСЕ, где Комиссия выступает в качестве эксперт­ного органа при наличии внутреннего или внешнего конфликта, объясняя значение тех или иных национальных или международных норм, выступая с рекомендацией юридических процедур или пред­лагая юридические решения определенных вопросов.

Процедура запроса на подготовку заключения Комиссии являет­ся достаточно простой, не осложнена дополнительными формаль­ностями и не подкрепляется какими-либо механизмами имплемен­тации, что еще раз подтверждает особый характер консультационной и интерпретационной деятельности Комиссии: государство или иной субъект вступает с Комиссией в равноправное сотрудничество, в ос­нове которого лежит «взаимное доверие». Перед направлением офи­циального запроса соответствующее государство и Комиссия неред­ко проводят серию неформальных переговоров, используют меха­низмы «мягкой дипломатии». Если по ряду причин переговоры не завершаются направлением официального заключения, Комиссия может предложить государству организовать семинар или конфе­ренцию, а также предоставить в распоряжение государства необхо­димые стандарты. Примечательно, что после того, как запрос на­правлен, он не подлежит отзыву, даже если проект закона или по­правки к Конституции, которые вынесены на рассмотрение Комиссии, отклонены.

Кажется очевидным, что взаимодействие конкретного государства и Комиссии осуществляется более рационально, когда государство самостоятельно выступает с запросом с намерением получить от Венецианской комиссии аргументы, которые внесли бы весомый вклад во внутригосударственную дискуссию по поводу тех или иных конституционных или законодательных изменений. Жизнь, однако, всегда сложнее. В 2015 году на Украине, несмотря на постоянное взаимодействие с группой экспертов Венецианской комиссии и про­ведение целого ряда встреч с целью подготовки нового закона о местных выборах, на голосование был поставлен совершенно иной проект закона, чем обсуждался при участии экспертов. Эксперты - члены Комиссии так и не были приглашены для дачи заключения по итоговому проекту.

Многие исследователи Венецианской комиссии называют подоб­ные явления «сотрудничеством à la carte». Зачастую государства вза­имодействуют с Комиссией лишь тогда, когда национальные власти практически уверены в том, что она даст положительное заключение, и, наоборот, избегают сотрудничества или не прислушиваются к рекомендациям, изложенным в итоговом заключении тогда, когда Комиссия может выступить с объективной критикой проекта закона или поправок в Конституцию.

Заключения публикуются на сайте Комиссии вне зависимости от согласия государства. Комментарии представителей государства так­же не сопровождают заключение при его опубликовании, хотя их мнение может быть озвучено в случае их приглашения на пленарную сессию или путем распространения ими на сессии своих материалов (неофициально).

Государства достаточно редко выступают с прямой критикой за­ключений Комиссии. Одним из первых случаев прямой негативной реакции западноевропейской страны стал ответ принца Лихтенштей­на на заключение Венецианской комиссии CDL-AD(2002)32 в отно­шении предлагаемых им конституционных изменений статуса прин­ца в указанной стране¹. В 2016-2018 годах подобная ситуация сложи­лась вокруг заключений Комиссии в отношении конституций Турции и Азербайджана, судебной реформы в Польше.

Наконец, одним из важных вопросов статуса и компетенции Ко­миссии (особенно для целей настоящей работы) является ее участие в интерпретационной (правотолковательной) деятельности. В отли­чие от европейских судебных органов, например от Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ)² или от ЮНСИТРАЛ³, в Уставе Комиссии (и во внутренних организационных документах) не зафик-

¹ Venice Commission - Opinion CDL-AD(2002)32 - Code of Good Practice in Electoral Matters (Guidelines and Explanatory Report) (adopted by the Venice Commission at its 52nd session (Venice, 18-19 October 2002)).

² В статье 32 Конвенции о защите прав и основных свобод человека 1950 г. (ЕКПЧ) отмечается, что в ведении ЕСПЧ находятся все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции и Протоколов к ней.

³ Комиссия ООН по праву международной торговли. В соответствии с Резолю­цией ГА ООН от 17 декабря 1996 г. № 2205 (XXI) на нее возложена обязанность участия в «изыскании путей и средств, обеспечении единообразия толкования и применения международных конвенций и единообразия законов в области права международной торговли».

сировано ее право или полномочие по толкованию каких-либо пра­вовых актов.

Тема официального закрепления правотолковательной деятель­ности Комиссии (на уровне международного толкования) была пред­метом обсуждения еще в первый период ее работы, до изменения ее Устава. Так, на 103-й сессии КМСЕ был представлен доклад Группы мудрецов¹, который содержал замечания по совершенствованию про­цедуры принятия решений и внутренней структуры Совета Европы. В указанном докладе содержались предложения по передаче Венеци­анской комиссии новых полномочий, в частности полномочия по официальному толкованию конвенций, заключенных под эгидой Совета Европы, а также других правовых актов организации, в кото­рых не закреплен механизм их официального толкования. Тем не менее эти предложения не получили дальнейшего развития и не привели к какому-либо правовому оформлению новых компетенций Комиссии, которые позволили бы формально зафиксировать интер­претационную деятельность Комиссии как важную составляющую ее многоплановой работы.

Как указывают исследователи, создание Комиссии с ее «механиз­мом оказания существенного влияния на новые конституции при одновременном уважении национального суверенитета» стало инно­вационным решением в Европе, в отличие от того, каким образом происходило расширение сферы влияния Европейского Союза в данном направлении². Венецианская комиссия и государства - члены расширенного соглашения не находятся в иерархических отношени­ях - их взаимодействие носит строго горизонтальный характер, что, несомненно, отражается как на методологии и формах работы Ко­миссии, так и на применении ее интерпретационных актов.

¹ См.: Comite des Sages. Rapport final au Comite des Ministres CM (98) 178, Strasbourg. 20 октября 1998 г.

² Electoral Rights in Europe: Advances and Challenges. P. 72.