ЕСПЧ как контрольный механизм Совета Европы в области соблюдения прав человека. Порядок работы Европейского Суда

Остановим наше внимание на работе Европейского Суда, порядке обращения граждан с петицией в данный орган и свя­занных с этим вопросах.

При этом следует отметить, что, во-первых, юрисдикция Суда (со­гласно ст.

Согласно ЕКПЧ, «решения Суда должны быть мотивированными» (ст. 51), окончательными (ст. 52), страны-члены СЕ обязуются выпол­нять решение Суда по любому делу, в котором они являются сторона­ми (ст. 53). Надзор за их выполнением осуществляет Кабинет Мини­стров (ст. 54).

Во-вторых, контрольный механизм СЕ предоставляет дополни­тельные возможности российским гражданам по защите своих прав, поскольку ЕКПЧ наделяет их правом непосредственного обращения в Суд^[5], что также соответствует ст. 46 (п. 3) Конституции РФ «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в международные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударствен­ные средства правовой защиты».

Правда, по мнению группы российских независимых экспертов по сопоставлению национального законодательства и практики со стан­дартами СЕ, на исследование которых мы уже ссылались, не вполне ясным остается вопрос об исчерпании этих национальных средств за­щиты. В тех случаях, когда имеются основания для обращения в Кон­ституционный Суд, этот путь обжалования также должен быть исчер- пан^[6]. Однако перечень этих случаев ими не приводится. Очевидно, что последней, «исчерпывающей инстанцией» в нашей стране выступает Верховный Суд - «высший судебный орган по гражданским, уголов­ным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрис­дикции, который осуществляет в предусмотренных федеральным за­коном процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики» (ст.

В-третьих, согласно ст. 13 Европейской Конвенции по правам человека, «каждый человек, чьи права и свободы, изложенные в на­стоящей Конвенции, нарушены, располагает эффективными средства­ми правовой защиты перед государственными органами, даже если такое нарушение было совершено лицами, действовавшими в офици­альном качестве». Тем самым ЕКПЧ укрепляет процессуальные права личности, включая право подачи жалобы в соответствующие нацио­нальные инстанции на действия исполнительной власти, ее органов и должностных лиц.

Данная и другие статьи Европейской Конвенции хорошо коррес­пондируются с целым рядом Конституционных положений (содержат­ся, например, в статьях 45-50, 52-54), призванных обеспечить права и свободы человека. Так, ст. 45 Конституции РФ гарантирует государ­ственную защиту прав и свобод человека и гражданина, уточняет, что «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом».

Статья 46 провозглашает гарантии судебной защиты прав и сво­бод человека, право обжаловать в суд «решения и действия (или без­действие) органов государственной власти местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц».

Статьи 47 и 48 Конституции России указывают на то, что «никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом» и «каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи», на что обращается внимание и в ЕКПЧ.

Конституция Российской Федерации содержит в себе и нормы, направленные на защиту прав потерпевших от злоупотреблений влас­тью и преступлений; компенсацию причиненного ущерба; пересмотр дела вышестоящим компетентным судом и т.д.

В-четвертых, вместе с тем, в возникшем споре гражданин - государство «Европейская Конвенция (ст. 32, 47) предусматривает и фактически поощряет мировое соглашение» - «суд может принять дело к рассмотрению только после того, как Комиссия удостоверится в без- результативности усилий по дружественному урегулированию дела и в течение трехмесячного срока, предусмотренного статьей 32» (ст.

Для такого решения необходимо исправить или заменить соответ­ствующие нормы национального законодательства, что, в свою оче­редь, может не избавить государство-члена СЕ от выплаты потерпев­шему денежной компенсации (ст. 50 ЕКПЧ)^[7].

Вероятнее всего, с созданием Единого Европейского Суда проце­дура мирового соглашения, «дружественного урегулирования» полу­чит развитие и России предстоит освоить эту процедуру в связи с пред­стоящими обращениями граждан в данный суд.

В-пятых, после 5 мая 1998 года - даты вступления в силу права на индивидуальные жалобы в Европейский Суд для российских граж­дан - правоохранительные судебные органы России, руководствуясь п. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете норм международного права, должны на практике применять в спорных ситуациях стандарты Евро­пейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Для этого они как минимум должны быть глубоко изучены самими судья­ми и работниками правоохранительных органов.

Тем более, что, по справедливому утверждению В. Исакова, раз­дел Конституции Российской Федерации о правах и свободах челове­ка и гражданина создавался с учетом международно-правовых доку­ментов и полностью соответствует международным обязательствам Российской Федерации в области прав человека»^[8], да и сами эти нор­мы являются непосредственно действующими (ст. 18 Конституции РФ).

Европейский Суд по правам человека, на что неоднократно обра­щалось внимание, сегодня переживает реформу. В соответствии с про­токолом № 11 к ЕКПЧ от 11 мая 1994 года вместо двухступенчатого механизма судопроизводства («Комиссия - Суд») вводится единый и постоянно действующий Суд^[9].

Данные изменения обусловлены как расширением Совета Европы (за шесть лет, с 1990 по 1996 гг, СЕ пополнился 17 новыми членами и имеет еще ряд заявок на вступление), ростом обращений граждан раз­личных государств-членов в Европейскую Комиссию и Суд и т.д., так и необходимостью внутренней реформы контрольного механизма (избав­ления от забюрократизированности, волокиты и т.д.), повышения роли национального регулирования и защиты прав человека в рамках Совета.

«В своем нынешнем виде контрольные органы Совета Европы едва справляются со все возрастающим объемом работы. Сроки разбира­тельства затягиваются. Список заявителей, ожидающих рассмотрения, остается слишком длинным, - считает М. Энтин. - Сроки рассмотре­ния заявлений, заканчивающихся вынесением судебного решения, со­ставили шесть лет, заканчивающихся утверждением резолюции Коми­тета Министров - четыре года. Но это в среднем. Практике контрольных органов Совета Европы известны случаи, когда разбирательство затя­гивалось и на восемь, и на девять, и даже на десять лет.

Уже сейчас ситуация в какой-то степени является критической. Неповоротливость регионального механизма контроля никак не вяжется с требованием судебного разбирательства в течение «разумного сро­ка» (п. 3 ст. 5 Конвенции)^[10].

Намерения исправить сложившуюся практику продемонстрирова­ны в ходе II саммита глав государств, правительств государств СЕ в Страсбурге в октябре 1997 года и в процессе работы апрельской и июль­ской сессий ПАСЕ 1998 года, когда были избраны судьи в данный Суд.

Остается надеяться, что это произойдет в реальной жизни, в т.ч. и по отношению к российским гражданам, обратившимся с петициями в ЕСПЧ.

Эти надежды связаны, прежде всего, с осуществленной реорга­низацией контрольных механизмов СЕ и прежде всего работой Евро­пейского Суда по правам человека на новых основах.

Обратим внимание к основным направлениям этой реорганиза­ции, вытекающим из протокола № 11 к ЕКПЧ^[11].

Во-первых, «образуется Европейский Суд по правам человека, работающий на постоянной основе», а не на факультативной, как это было прежде.

В порядок его формирования внесены следующие изменения:

- число судей, входящих в состав Суда, по-прежнему равно чис­лу государств-членов Совета Европы, и они избираются Парламентс­кой Ассамблеей «большинством поданных за них голосов из списка, включающего трех кандидатов». Однако ст. 1 протокола № 11 к ЕКПЧ уже не содержит упоминаний о том, что «среди судей не может быть более одного гражданина одного и того же государства» (ст.

- судьи избираются сроком на шесть лет, а не девять, как было ранее (ст. 40 Конвенции). Срок полномочий половины (ранее было четырех) членов Суда первого состава истекает через три года;

- судьи, как и прежде, не должны осуществлять никакой деятель­ности, не совместимой с их независимостью, беспристрастностью или с требованиями, вытекающими из постоянного характера их полномо­чий (ст. Протокола № 11 к ЕКПЧ), но в отличие от прежней редакции (п. 7 ст. 40 Конвенции) уточняется, что «все вопросы, возникающие в связи с применением настоящего пункта, решаются Судом» (ранее было непонятно, кто должен давать оценку подобного рода действиям);

- в целях обеспечения обновляемости состава Суда предусмотре­на соответствующая процедура - каждые три года Суд должен обнов­ляться наполовину (ранее - на одну треть) и т.д.

Во-вторых, Протокол № 11 к ЕКПЧ значительно подробнее, чем прежде Конвенция, описывает внутреннюю организацию работы Евро­пейского Суда^[12].

Суд:

- избирает Председателя и одного или двух заместителей сроком на три года с правом переизбрания;

- образует Палаты в составе семи судей для рассмотрения пере­данных Суду дел, образует Комитеты (в составе трех судей), Большую Палату в составе семнадцати судей;

- имеет канцелярию и может привлекать для работы референтов.

В-третьих, реорганизованный контрольный механизм СЕ в лице постоянно действующего Суда с помощью Протокола № 11 получили довольно четкую процедуру рассмотрения дел, включающую:

- права Комитетов, Палат и Большой палаты при рассмотрении дел, находящихся в ведении Суда по вопросам, касающимся толкова­ния и применения ЕКПЧ и Протоколов к ней, переданных Суду госу­дарством-членом Совета Европы (межгосударственные дела) и в по­рядке индивидуальной жалобы;

- обязательность исчерпания всех внутренних средств защиты за­явителем при подаче жалобы;

- рассмотрение дела с участием заинтересованных сторон (вклю­чая осуществление расследования, если это необходимо);

- возможность достижения сторонами дружественного урегули­рования^[13] ;

- открытость заседания, доступ к документам;

- возможность присуждения компенсации потерпевшей стороне;

- обязательность исполнения решений суда государствами-члена­ми СЕ при осуществлении надзора со стороны Комитета Министров;

- право по просьбе Комитета Министров выносить консультатив­ные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования положений Конвенции и Протоколов к ней.

Теперь «вопросы о приемлемости жалоб будут решаться комите­тами из трех судей. Это вызвано тем, что поток жалоб постоянно воз­растает, особенно в связи с ростом членов Совета Европы, и Комите­ты смогут быстро и эффективно решать вопросы о приемлемости ин­дивидуальных жалоб. Сами же дела решаются палатами. Большие па­латы обсуждают наиболее серьезные вопросы интерпретации конвен­ции, а также дела, переданные ей по требованию участвующих в споре сторон»^[14].

В-четвертых, с 1 июня 2010 г. вступил в силу Протокол № 14 к Конвенции (далее - Протокол № 14), существенным образом изменя­ющий правила и процедуры Суда. Протокол № 14 позволит начать дол­гожданную реформу Суда, перегруженного жалобами, значительная часть которых поступает из стран Восточной Европы. Протокол № 14 не содержит радикальных структурных новшеств, а скорее нацелен на улучшение работы Суда. Важными являются следующие положения Протокола № 14.

1. Для укрепления независимости и беспристрастности судей Суда срок их полномочий согласно ст. 2 Протокола № 14 увеличивается с шести до девяти лет, причём судьи не могут быть переизбраны.

2. В соответствии со ст. 7 Протокола № 14 один судья Суда смо­жет признавать индивидуальные жалобы неприемлемыми, если не тре­буется дальнейшего изучения дела, и в этом случае такие решения о признании жалобы неприемлемой будут окончательными. Предполага­ется, что речь идёт о жалобах, несоответствие которых условиям при­емлемости очевидно. Если у судьи имеются сомнения относительно приемлемости жалобы, то он передаёт её в Комитет из трёх судей или в Палату для дальнейшего разбирательства. Важно подчеркнуть, что согласно ст. 6 Протокола № 14 судья не сможет единолично призна­вать неприемлемыми жалобы, поданные против того государства, от которого был избран данный судья. Также отметим, что в соответ­ствии со ст. 4 Протокола № 14 при анализе жалоб судье будут помо­гать в качестве докладчиков сотрудники Секретариата Суда.

3. Ст. 8 Протокола № 14 предусматривает право Комитетов из трёх судей Суда единогласно выносить не только решения о неприемлемо­сти жалобы, но и решения о приемлемости жалоб и по существу дела в тех случаях, если возникающие в деле вопросы по поводу толкова­ния и применения положений Конвенции и Протоколов к ней уже по­лучили своё разрешение в прецедентной практике Суда. Решения Ко­митетов из трёх судей будут окончательными. Очевидно, что данная мера направлена на освобождение Суда от обязанности регулярно вы­носить однотипные решения по повторяющимся делам.

4. Вводится новый критерий приемлемости жалоб, предусматри­вающий, согласно ст. 12 Протокола № 14, что Суд может признать неприемлемой жалобу, установив незначительность ущерба для заяви­теля в результате предполагаемого нарушения Конвенции и Протоко­лов к ней. Такое решение будет невозможным в том случае, если прин­цип уважения прав и свобод человека, гарантированных согласно Кон­венции и Протоколам к ней, требует изучения жалобы по существу, а также, если дело не было предметом разбирательства во внутригосу­дарственных структурах правовой защиты. В ст. 20 Протокола № 14 также указывается, что судьи Суда, рассматривающие жалобы едино­лично, и Комитеты из трёх судей смогут применять новое условие при­емлемости только через два года после вступления в силу Протокола № 14. Нет сомнений в том, что оценить данную новеллу будет возмож­но лишь со временем, в ходе реализации данной процедуры.

5. В качестве третьей стороны в судебном процессе сможет уча­ствовать Комиссар Совета Европы по правам человека, который со­гласно ст. 13 Протокола № 14 получит право представлять свои пись­менные комментарии по делу и принимать участие в устных слушани­ях по всем делам, находящимся в производстве Палат или Большой Палаты Суда. Представляется, что активная роль Комиссара Совета Европы по правам человека в ходе рассмотрения конкретных дел не­обходима в значительной степени при исследовании системных нару­шений в государствах-членах Совета Европы.

6. Изменения, вносимые ст. 14 Протокола № 14, позволяют Суду осуществлять рассмотрение дела с участием представителей сторон и исследовать все обстоятельства дела не только после признания жало­бы приемлемой, как говорится в действующей редакции ст. 38 Кон­венции, но и на любой стадии судебного разбирательства. Таким об­разом, происходит укрепление обязательств государств-участников Конвенции по сотрудничеству с Судом при рассмотрении конкретных дел и создании для этого всех необходимых условий.

7. В соответствии со ст. 16 Протокола № 14 новые полномочия получает Комитет министров Совета Европы, осуществляющий над­зор за исполнением решений Суда. Во-первых, Комитет министров сможет обращаться с запросом в Суд для разъяснения уже вынесен­ного решения Суда. Во-вторых, если государство, выступающее сто­роной по делу, уклоняется, по мнению Комитета министров, от испол­нения решения Суда, то Комитет министров, отправив в адрес данного государства уведомление, вправе направить в Суд запрос о том, нару­шило ли государство свои обязательства по исполнению решений в соответствии с п. 1 ст. 46 Конвенции. Если Суд установит нарушение обязательств государства, то он сообщает об этом Комитету министров для обсуждения последним мер, которые могут быть приняты по отно­шению к виновному государству. Необходимо отметить, что вводи­мые Протоколом № 14 процедуры не могут вызвать ни пересмотра решения Европейского Суда по существу, ни изменения размеров ком­пенсации, если таковая была назначена по результатам судебного раз­бирательства.

8. В ст. 17 Протокола № 14 предусматривается, что Европейский Союз вправе присоединиться к Конвенции. Аналогичная норма при­сутствует и в Лиссабонском договоре о реформе Европейского Со­юза 2007 года, который вступил в силу с 1 декабря 2009 года. Присо­единение Европейского Союза к Конвенции знаменует собой новый этап развития контрольного механизма Конвенции: появляется возмож­ность обращаться в Суд с жалобой против Европейского Союза; от Европейского Союза должен быть избран судья Суда, который сможет привнести в Суд опыт правовой системы Европейского Союза; созда­ётся перспектива для практического взаимодействия Суда и Суда Ев­ропейского Союза.

Согласно ст.ст. 18, 19 Протокола № 14 процедура вступления в силу этого акта предусматривает его подписание и ратификацию все­ми государствами-участниками Конвенции без каких-либо оговорок^[15], что и было со временем сделано Российской Федерацией.

Таким образом, Конвенция играет ключевую роль в общей систе­ме защиты прав человека, выработанной Советом Европы, включая механизм контроля за соблюдением этих прав с помощью Суда. Всту­пив в Совет Европы и ратифицировав Конвенцию и другие конвенции Совета Европы, Россия стала участником (субъектом и объектом) ме­ханизма защиты прав человека, установленного Конвенцией и практи­кой работы Совета Европы.

В-пятых, негативное отношение к ратификации первоначально выс­казала Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации IV созыва - 138 депутатов были за, 27 депутатов - против ратификации.

В Заключении Комитета Государственной Думы по конституцион­ному законодательству и государственному строительству от 14 де­кабря 2006 года на проект федерального закона № 362484-4 «О рати­фикации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и ос­новных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Кон­венции, от 13 мая 2004 г.» указывалось:

«Одобряя в целом идею совершенствования процедур функцио­нирования Суда, Комитет обращает внимание на необходимость соблю­дения требований статьи 7 и статьи 10 Всеобщей декларации прав че­ловека, провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, согласно которым все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона, а также каж­дый человек для определения его прав и обязанностей и для установ­ления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения имеет право, на основе полного равенства, на то, чтобы его дело было рас­смотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом.

В предлагаемой процедуре принятия решения единоличным судь­ей о неприемлемости жалобы без возможности пересмотра такого ре­шения представляется крайне высокой степень влияния субъективно­го фактора на процесс принятия решения, а также не представляется возможным определить пределы судейского усмотрения в данном слу­чае. Подобное решение о неприемлемости жалобы может быть вос­принято как необоснованное ограничение права на справедливое и беспристрастное правосудие.

Кроме того, по мнению Комитета, новый критерий приемлемости жалоб в зависимости от значительности ущерба, понесённого заявите­лем, не является объективно корректным, а поэтому по своей право­вой сущности может противоречить принципу равенства всех перед законом.

Принимая во внимание тот факт, что деятельность Совета Европы согласно Варшавской декларации (Итоговый документ Третьего сам­мита глав государств и правительств государств-членов Совета Евро­пы, Варшава, 16-17 мая 2005 г.) должна содействовать выполнению ключевой задачи - охранять и развивать права человека, демократию и верховенство закона, Комитет предлагает Государственной Думе учесть высказанные замечания при рассмотрении данного вопроса»^[16].

Депутатов «смущало» также «единоличное решение суда, так как у нас в законодательстве предусмотрено только коллективное реше­ние», что «во многих случаях Суд используется в политических це­лях, его решения основаны не на законе, а на политике» и т.п.^[17]

Однако ситуация вокруг ратификации Протокола № 14 к Конвен­ции продолжала «накаляться», и Государственной Думе 23 сентября 2009 года пришлось принять Постановление «О заявлении Государ­ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по поводу ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав че­ловека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции о защите прав человека и основных свобод» («за» голосовали 353 депутата). Сделано это было «в связи с усиле­нием необоснованной критики позиции Государственной Думы Фе­дерального Собрания Российской Федерации по вопросу ратифика­ции Протокола № 14». Хотя депутаты признали, что «заявленной це­лью Протокола № 14 является повышение эффективности деятельно­сти Европейского Суда по правам человека», и сочли, что «при ре­шении вопроса о ратификации Протокола № 14 Государственной Думой будут учтены разъяснения федеральных органов власти, а также соответствующих структур Совета Европы...».

В конечном итоге парламентом был принят Федеральный закон № 5-ФЗ от 4 февраля 2010 года «О ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции от 13 мая 2004 года»^[18].

Протокол № 14 к Конвенции, подписанный от имени Российской Федерации 4 мая 2006 года был ратифицирован с рядом оговорок, в т.ч. со ссылкой на указанную выше Декларацию Комитета министров Совета Европы от 12 мая 2004 года «Обеспечить эффективность ис­полнения Европейской Конвенции по защите прав человека на нацио­нальном и европейском уровнях» и предложения «группы мудрецов» Совета Европы по оценке долгосрочной эффективности контрольного механизма Конвенции^[19].

В-шестых, прошедшие годы показали, что Протокол № 14 реа­лизуется на практике, у Российской Федерации имеется устойчивые, повторяющиеся из года в год (т.е. носящие системный характер) про­блемы, связанные с многочисленными обращениями российских граж­дан в Суде. Как отмечалось выше, это: нарушение сроков исполнения либо неисполнение вступивших в законную силу судебных актов; чрез­мерная длительность судебных разбирательств; необоснованное или чрезмерно длительное применение меры пресечения в виде заключе­ния под стражу; несоответствие условий содержания подозреваемых и осуждённых и т.д.

Так, в делах, связанных с длительным несоблюдением судебных актов («Краснов портив России», «Рожнятковская против России» и др.). Суд по-прежнему отклоняет такие доводы российских властей как ликвидация ответчика (будь то бюджетное или иное учреждение), изменение законодательства, непринятие заявителем самостоятельных мер по исполнению судебных решений и т.д. В понимании Суда ответ­ственность за исполнение судебного решения, вынесенного в отноше­нии государства, возлагается на соответствующие государственные органы и лица^[20]. Речь идёт также о чрезмерно длительном исполнении судебных актов по причине ненадлежащих действий службы судеб­ных приставов («Белокопытова против России», «Юрий Латыпов про­тив России» и другие).

Решить возникшую проблему призваны «Законы о компенсации»: Федеральные законы № 68-ФЗ от 30 апреля 2010 года «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» и № 68-ФЗ от 30 апреля 2010 года «О компенсации за нарушение права на судопроиз­водство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок», подкреплённые бюджетными гарантиями.

В делах о чрезмерной длительности рассмотрения дел в российс­ких судах «Рязанцев против России», «Володина против России», «Пет­ренко против России» и другие) Суд также занимает принципиальные позиции, связанные с реализацией на практике ст. 6 Конвенции сочтя сроки рассмотрения дел в судах неразумными (3, 4... 12 (!) лет). Ре­шить эту проблему призван как «Закон о компенсации», так и целевая программа «Развитие судебной системы Российской Федерации», вклю­чая новых участников процесса, ускорение судебных процедур и др.

Как и ранее, сегодня актуальными остаются дела о несоблюдении российскими судами принципа правовой определённости в связи с отменой в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам вступивших в законную силу судебных актов (дела «Хрынкин против России», «Батурлова против России» и другие. Выходом из ситуации может являться законодательное совершенствование судебных проце­дур в Российской Федерации, в т.ч. в сфере процессуального законо­дательства (Федеральный закон № 353-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» всту­пил в силу с 1 января 2012 года)^[21].

Значительно возросло внимание Суда к делам, связанным с защи­той личных и абсолютных прав: право на жизнь (ст. 2 Конвенции), право не подвергаться пыткам и бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию (ст. 3 Конвенции), право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 5 Конвенции). Пошли, что называется «в гору» и «чеченские дела», когда суммы выплат за каж­дую смерть или безвестное исчезновение достигают 50-70 тыс. евро (вместо прежних 30 тыс.), и за незаконное помещение в психиатри­ческую больницу (25 тыс. евро)^[22].

Постоянно даёт о себе знать и ст. 5 Конвенции - незаконное содер­жание под стражей, злоупотребление в Российской Федерации содер­жанием под стражей как единственной меры пресечения^[23]. Это и нео­боснованно длительное содержание заявителей под стражей по поста­новлениям российских судов («Царенко против России», «Федоренко против России», «Сизов против России» и другие).

Суд обращает внимание на то, что российские суды (как и суды других стран) санкционируют содержание под стражей, руководству­ясь только «тяжестью обвинения» и возможностью заявителя скрыть­ся, в то время как «за скобками» остаются альтернативные меры пре­сечения, детальное изучение доводов сторон, исследование индиви­дуальных обстоятельств подозреваемого (обвиняемого), в т.ч. нали­чие семьи, состояние здоровья и др.^[24]

Нарастает группа дел, касающихся экстрадиции (жалобы «Г афа- ров против России», «Султанов против России», «Элмуратов против России», «Искандеров против России») в которых Суд установил факты содержания лиц в целях экстрадиции без продления в установленном порядке сроков содержания под стражей и без предоставления им не­обходимых процессуальных гарантий, в т.ч. возможности обжаловать в суд постановления суда о применении меры пресечения в виде зак­лючения под стражу^[25].

Растёт число постановлений Суда по делам, касающихся ненадле­жащих условий содержания подозреваемых, обвиняемых и заключён­ных в изоляторах временного содержания, следственных изоляторах и местах лишения свободы (ст. 3 Конвенции), ненадлежащего оказа­ния им медицинской помощи, а также применения пыток и жестокого обращения с задержанными и лицами, содержащимися под стражей («Попандопуло против России», «Кожокарь против России», «Кара­сёв против России», «Копылов против России», «Рохмонов против России», «Шишкин против России»^[26] и другие). Как хорошо извест­но, это старая весьма болезненная и не решаемая должным образом проблема, несмотря на то, что лица, содержащиеся в следственных изоляторах и отбывающие наказание, могут жаловаться (ст. 25 Граж­данского процессуального кодекса Российской Федерации) на дей­ствия администрации учреждений уголовно-исполнительной системы. На это обращали внимание многие, в т.ч. О. Миронов в свою быт­ность Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации (1998-2004 гг.) в своём специальном докладе о пытках в милиции.

Особую остроту приобретают «чеченские дела» (в 2011 году Су­дом было вынесено более 30 постановлений), в которых установлены нарушения ст. 2, 3, 5 Конвенции. Всего с 1998 по 2011 год Суд вынес около 200 постановлений по жалобам из республик Ингушетии, Даге­стана, Чечни, ещё 160 дел находятся в стадии рассмотрения и 300 дел ожидают своего рассмотрения. Комитет министров Совета Европы держит эти дела под контролем и напоминает российским властям о необходимости активизации поиска без вести пропавших лиц, а также на обеспечение того, чтобы сроки давности привлечения к уголовной ответственности не оказывали негативного влияния на исполнение по­становлений Суда в целом.

В 2011 г. Судом вынесено значительное количество постановле­ний, в которых установлены нарушения ст. 6 Конвенции в связи с не­соблюдением российскими судами принципа справедливости судеб­ного разбирательства, что, как представляется, требует внесения необ­ходимых коррективов в судебную практику.

В частности, Судом были констатированы нарушения при рассмот­рении уголовных дел, связанных с:

- необеспечением судами принципов состязательности и равно­правия сторон при рассмотрении уголовных дел;

- непринятием судами мер по вызову лиц (свидетелей, потерпев­ших), показания которых были положены в основу приговора;

- принятием судьей на себя функций прокурора в процессе (огла­шение обвинительного заключения);

- рассмотрением уголовных дел судами надзорной или кассаци­онной инстанций в отсутствие заявителей или их представителей;

- необеспечением прав заявителей при проведении судебных заседаний в формате видеоконференции;

- несоблюдения принципа публичности при рассмотрении уголов­ного дела.

Несколько постановлений Суда касался вопросов справедливости гражданского процесса при рассмотрении дел в судах общей юрисдик­ции. В частности, в 2011 г. Судом были выявлены нарушения, связанные с:

- рассмотрением гражданских дел в отсутствие заявителей, отбы­вающих наказание в местах лишения свободы или находящихся в след­ственных изоляторах, и непринятием судами мер по обеспечению их участия в судебных заседаниях;

- несвоевременным или ненадлежащим уведомлением участни­ков процесса о судебных заседаниях;

- несоблюдением принципа независимости судебной власти (дача вышестоящим судом инструктивных указаний нижестоящему суду);

- нарушением права заявителя на доступ к суду (непринятие к производству искового заявления).

В-седьмых, даже из приведённого краткого анализа жалоб в Суд из Российской Федерации, по которым Судом приняты постановле­ния, имеются весьма существенные проблемы взаимодействия с Со­ветом Европы в правовом поле, которые, конечно, пересекаются и с политическими.

Это тем более важно, что в настоящее время в развитие решений Интерлакинской конференции осуществляется реформирование Суда и контрольного механизма исполнения его постановлений.

Применительно к последнему необходимо отметить, что в соответ­ствии с принятыми за последнее время решениями Комитета министров Совета Европы, который согласно статье 46 Конвенции осуществляет контроль за исполнением постановлений Суда, все большее значение приобретает реализация на практике принципа субсидиарности.

Этот подход, в частности, предполагает, что после вступления по­становлений Суда в силу они сразу же классифицируются Комитетом министров Совета Европы на дела, подпадающие под процедуры стан­дартного и усиленного контроля со стороны Комитета министров Со­вета Европы.

По общему правилу, дела рассматриваются в стандартной проце­дуре контроля.

При такой процедуре государство-ответчик самостоятельно опре­деляет, а затем реализует эффективные меры индивидуального и об­щего характера, необходимые для устранения и предотвращения в даль­нейшем выявленных Судом нарушений Конвенции. Контрольные про­цедуры Комитета министров Совета Европы в этом случае предусмат­ривают представление государством-ответчиком в течение 6 месяцев со дня вступления постановления в силу плана действий по принятию мер индивидуального и общего характера по его исполнению и (или) отчета о предпринятых действиях, а также осуществление Комитетом министров проверки достаточности запланированных и (или) приня­тых мер. В случае, если государством-ответчиком предприняты доста­точные меры дело снимается с контроля резолюцией Комитета мини­стров Совета Европы ^[27].

Кроме того, Комитет министров Совета Европы по инициативе любого из государств-участников Конвенции или Секретариата Коми­тета министров вправе принять решение на любой стадии о рассмотре­нии любого дела в рамках процедуры усиленного контроля. Основа­нием к этому может послужить в том числе непредставление государ­ством-ответчиком в установленные сроки плана действий и отчета о предпринятых действиях, а также ненадлежащее исполнение постанов­лений Суда.

Осуществление усиленных процедур контроля предполагает (осо­бенно по делам, где установлены системные и/или комплексные про­блемы) систематическое обсуждение соответствующих дел на заседа­ниях Комитета министров Совета Европы, в том числе с устными слу­шаниями с принятием решений и резолюций.

В контексте усиленных процедур контроля Секретариат Комитет министров Совета Европы предпринимает меры по оказанию содей­ствия государству-ответчику в исполнении постановлений Суда, в том числе путём содействия в подготовке и реализации планов действий, экспертного содействия, программ двустороннего и многостороннего сотрудничества (семинары, круглые столы и т.д.). Применительно к России такие формы сотрудничества широко использовались, как от­мечено выше, при исполнении постановлений Суда по т.н. «чеченс­ким» делам, по делам, связанным с чрезмерной длительностью ис­полнения судебных актов, в связи с исполнением «пилотного» поста­новления и др.

По российским делам к процедурам усиленного контроля отнесе­ны постановления Суда, поднимающие проблемы:

- длительного исполнения (неисполнения) решений национальных судов (группа дел Тимофеева);

- нарушения принципа правовой определенности в связи с отменой в порядке надзора вступивших в силу судебных актов (группа дел Рябых);

- пыток и иного жестокого обращения с задержанными и лицами, содержащимися под стражей, и необеспечения проведения эффектив­ного расследования по данным фактам (группа дел Михеева);

- незаконного либо необоснованного избрания или чрезмерно дли­тельного применения меры пресечения в виде заключения под стражу, ненадлежащего и длительного рассмотрения жалоб на применение меры пресечения в виде заключения под стражу (группа дел Кляхина);

- несоответствия условий содержания подозреваемых, обви­няемых и осуждённых в следственных изоляторах и исправитель­ных учреждениях, а также медико-санитарного обеспечения назван­ных лиц требованиям международных стандартов (группа дел Ка­лашникова);

- ненадлежащих условий содержания в изоляторах временного содержания (группа дел Федотова);

- нарушения прав граждан в связи с экстрадицией (группа дел Гарабаева);

- несоблюдения прав граждан в период разрешения кризиса и на­ведения конституционного порядка в Чеченской Республике (группа дел Хашиева).

К процедурам усиленного контроля отнесены также 3 следующих постановления Суда по правам человека по индивидуальным делам:

- по делу № 21353/10 «Ханамирова против России», в котором установлено нарушение ст. 8 Конвенции в связи с несоблюдением права Ханамировой Д.Г. на уважение семейной жизни ввиду неисполнения вынесенного в пользу заявительницы судебного решения об опреде­лении места жительства её сына;

- по делу № 4916/07, 25924/08, 14599/09 «Алексеев против Рос­сийской Федерации», в котором установлено нарушение ст. 11 во вза­имосвязи со ст. 14 Конвенции в связи с неоднократными запретами со стороны московских властей в проведении публичных мероприятий сексуальными меньшинствами и дискриминационным характером со­ответствующих запретов, а также нарушение ст. 13 Конвенции - в свя­зи с отсутствием у заявителя эффективных средств правовой защиты от нарушений, связанных с неправомерным вмешательством властей в его право на проведение публичных мероприятий;

- по делу № 2700/10 «Киютин против России», в котором уста­новлено нарушение ст. 8 во взаимосвязи со ст. 14 Конвенции в связи с несоблюдением права Киютина В.В. на уважение частной и семей­ной жизни путем дискриминационного отказа заявителю по причине его состояния здоровья (ВИЧ-заболевания) в выдаче разрешения на проживание на территории Российской Федерации.

Среди основных тенденций деятельности Суда в 2010 году необ­ходимо отметить, прежде всего, следующую. Хотя общее количество жалоб против Российской Федерации в указанный период продолжа­ло увеличиваться, число постановлений, выносимых Судом против Российской Федерации, напротив, продолжало уменьшаться (в то время как в период до 2008 года включительно оно ежегодно но росло): если в 2008 году было вынесено 245 таких постановлений, то в 2009 году - 219, а в 2010 году - 206. Причиной, предположительно, послужило то, что властями Российской Федерации было принято к сведению постановление Суда по жалобе №33509/04 «Бурдов против Российс­кой Федерации» (№ 2) от 15 января 2009 года, которым было приоста­новлено рассмотрение гражданских дел, связанных с неисполнением судебных решений. Также наблюдается тенденция к уменьшению ко­личества так называемых «чеченских дел».

Кроме того, можно отметить положительную реакцию Суда на принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российс­кой Федерации Федерального закона от 30 апреля 2010 года № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разум­ный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок». В частности, это выражается в вынесении Судом решений о неприем­лемости жалоб па нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в связи с чрезмерно длительным судопроизводством или неисполнением судеб­ных решений. При этом Суд указывает на неисчерпанность нацио­нальных средств правовой защиты, хотя и не даёт однозначной оценки их эффективности.

Необходимо отметить также увеличение размера сумм, присужда­емых Судом в качестве «справедливой компенсации» по делам против Российской Федерации. Появление данной тенденции отмечал и судья Европейского Суда по правам человека от Российской Федерации А. Ковлер в своих выступлениях на российских конференциях, одна из которых прошла в декабре 2010 года в Российской академии пра­восудия.

Неизменной остаётся практика признания Судом нарушения одно­временно ряда статей Конвенции по вопросам уголовных дел (ст. 3, 5 и 15 Конвенции)^[28].

В связи с вышеизложенным важно также определиться с принци­пами, на основании которых будет или нет Суд помимо справедливой компенсации и судебных издержек выдвигать перед государством тре­бование принять определённые дальнейшие меры как по достижению «полной» справедливости в конкретном рассматриваемом деле, так и наведении в целом правопорядка в стране, защиты прав человека.

Предполагается, что важными факторами здесь являются следую­щие:

1) могут ли негативные последствия нарушения должным обра­зом быть восстановлены посредством выплаты справедливой компен­сации;

2) являются ли соответствующие меры единственным способом защиты нарушенного права в конкретной ситуации;

3) существует ли острая необходимость прекратить длящееся на­рушение;

4) степень противоправности (или произвола) рассматриваемого нарушения Конвенции;

5) насколько та или иная мера способна обеспечить эффективное восстановление права (например, при расследовании уголовных дел);

6) последствия для третьих лиц;

7) практическая возможность или осуществимость соответству­ющей меры (что связано с вопросом об обеспечении исполнения ре­шения Суда);

8) затрагивает дело системную или частную проблему, есть ли вероятность поступления в Суд ряда других подобных жалоб.

В каждом деле невозможно применить все эти принципы (некото­рые из них пересекаются); вероятно, только два или, максимум, три из них могут быть применимы в одном деле. Средства правовой защиты помимо компенсации использовались Судом в отношении узкой кате­гории дел, таких как дела об экспроприации собственности, однако, необходимо, чтобы их применение не ограничивалось лишь этими сферами, а было связано с реализацией указанных выше принципов во всех делах о нарушении Конвенции^[29].

В настоящее время особое значение должно придаваться приня­тию эффективных мёр индивидуального и общего характера по устра­нению и предотвращению в дальнейшем выявленных Судом наруше­ний Конвенции, в том числе в целях решения системных и комплекс­ных проблем в российской правовой системе и создания эффектив­ных внутригосударственных средств правовой защиты. Это должно стать одной из приоритетных задач в деятельности Президента, Прави­тельства, Парламента страны, судов, прокуратуры, органов внутрен­них дел и иных правоохранительных органов. От этого зависит, как быстро будет сокращаться (не продолжать нарастать) поток жалоб в Суд из России и насколько вырастет защищённость прав российских граждан и на национальном уровне. Своё слово в этом деле должны сказать и общественные объединения, политические партии, граждан­ское общество.

В-восьмых, в повестке дня сотрудничества государств-членов Совета Европы с Судом всё острее встают вопросы юридической силы постановлений Суда для стран, не являющихся сторонами в деле. По мнению автора, в этой связи можно согласиться с рядом положений, выдвинутых А. Бондар^[30]. Они вполне могут быть распространены и на Российскую Федерацию.

1. Не существует другой подобной Совету Европы региональной системы защиты прав человека, в которой защита прав предоставля­лась бы на столь одинаковом уровне. Представляется, однако, что Кон­венция применяется в Европе главным образом потому, что её нормы были использованы государствами в рамках своих систем и в насто­ящее время формируют неизменную часть общего правового фунда­мента Европы. Существуют государства, которые не исполняют по­становления Суда и систематически нарушают права человека. За этим стоят различные причины. Некоторые государства в действительности не были демократическими на момент принятия Конвенции, а другие на практике остались неизменными с того времени (это особенно ка­сается некоторых стран на территории бывшего СССР). Есть государ­ства, которые в основном исполняют постановления, но при этом име­ют определенные систематические проблемы в силу отсутствия эф­фективных внутренних преобразований (например, Италия или Польша). В некоторых других неисполнение постановлений носит, скорее, слу­чайный характер и является результатом различного внутреннего вос­приятия конкретных вопросов или идеологических ограничений. Не­исполнение постановлений Европейского Суда по правам человека - это предмет серьёзной озабоченности Совета Европы, и большинство преобразований (включая Интерлакенский процесс) проводится в ос­новном в данной сфере.

2. Государства-участники обязаны исполнять все постановления Суда, вынесенные в их отношении (ст. 46 Конвенции). Что же касается постановлений, вынесенных в отношении других государств, государ­ства-участники не обязаны, но могут применять их, улучшая таким образом стандарты защиты прав человека (и избегая будущих нару­шений по схожим делам). Такое отличие «обязательства» от «возмож­ности» является здесь важным. Значение постановлений может не учи­тываться при использовании «двоичного» подхода (или-или) - обязы­вания или отсутствия обязывания (как в случае большинства оконча­тельных и не подлежащих пересмотру постановлений res judicata. Та­кой подход может быть интеллектуально привлекательным в силу сво­ей логической простоты. Однако реальность гораздо сложнее, и имен­но данный подход не может применяться к постановлениям, имеющим эффект res interpretata, которые могут иметь различные уровни силы исполнения. Из этого следует, что наилучший подход - это выявление различных факторов, влияющих на уровень власти и убедительности таких постановлений.

3. Нет сомнений в том, что постановления Суда в общем рассмат­риваются как прецеденты, и им необходимо следовать в последующих делах. Хотя Суд говорит о наличии определенной дистанции до теории прецедентов, он осознает, что принципы правовой определённости и юридического равенства требуют последовательного подхода к выне­сению судебных решений и следования ранее принятым постановле­ниям: «Даже если Суд не обязывает выполнять прецедент, правовая определённость и юридическое равенство требуют, чтобы прецедент­ная практика Суда была как сообразной и прозрачной, так и разумно предсказуемой постольку, поскольку обстоятельства дела сравнимы с теми, которые были в более ранних делах». Прецедентное значение постановления важно не только для самого Суда. Оно в равной степе­ни важно и для государств-участников, которые связаны Конвенцией и её толкованием, осуществляемым Судом. Тем не менее даже в слу­чае создания прецедента уровень исполнения таких постановлений может варьироваться. Постановления Суда, содержащие прецеденты, устанавливают общие стандарты защиты прав человека. Таким обра­зом, суды (в своих решениях), органы исполнительной власти (в сво­ей практике) и законодатели (при проверке законов) должны им сле­довать.

4. Наиболее важным обязательством государств-членов Совета Европы по учёту эффекта res interpretata является знание прецедентной практики Суда. Указанное обязательство было подчеркнуто в ответе Суда на экспертный «Доклад мудрецов»: «Хотя его постановления, строго говоря, не имеют эффекта erga omrtes, общеобязательного ха­рактера (см. ст. 46 Конвенции), всем государствам следует обращать внимание на постановления в отношении других государств, особен­но на постановления, содержащие правовые принципы, предотвращая таким образом потенциальные нарушения, которые могут быть уста­новлены в отношении них». Данный принцип был также приведен в решении Суда по делу Скордино против Италии: «...национальные суды должны... быть, согласно действующему законодательству, в состоя­нии применить прецедентное право Суда непосредственно, а содей­ствовать получению ими знаний в данной области должно соответ­ствующее государство». Желательно также создание в государствах - членах Совета Европы специализированных органов, занимающихся анализом прецедентной практики Суда и её влияния на правовую сис­тему.

5. Формально, с позиций статьи 46 Конвенции, решения, принятые в отношении других стран не имеют обязательной силы. Следователь­но, их исполнение не создаёт прямой международной обязанности. На государства-участники Конвенции может оказываться давление с тем, чтобы они имплементировали такие решения, но они не могут быть принуждены к этому. Однако Комитет министров, так же как и ПАСЕ,

может побудить государства к тому, чтобы они в большей мере прини­мали в расчёт решения и постановления, обладающие статусом res interpretata. Наилучшим образом этого можно достичь путём приня­тия рекомендации, в которой государствам было бы предложено, ос­новываясь на существующей положительной практике, определить, какого рода практические меры они могут принять, чтобы должным образом учитывать такие решения. В данной рекомендации также мо­жет быть предложен набор методологических инструментов, позволя­ющих с большей лёгкостью определить, какие из этих решений явля­ются принципиально важными.

6. Суд может в большей мере акцентировать свое внимание на ре­шениях, имеющих прецедентное значение. На практике это осуществля­ется посредством ежегодных докладов, в которых сообщается о наибо­лее значимых решениях. Однако в данной связи можно предположить, что Суд, дополнительно обращая внимание на решения, имеющие всеоб­щее значение, потенциально может оказать влияние на многие государ­ства-участники Конвенции. Не следует, однако, ожидать от него какого- либо специального анализа последствий вынесения решения для конк­ретных государств (которые не являлись сторонами в рассмотренном деле). В то же время, общее указание на определённые решения может иметь большое значение для многих государств-участников Конвенции, побуждая их к выбору активного подхода к имплементации решений.

В-девятых, с позиции перспектив дальнейшего сотрудничества России и Совета Европы, Российская Федерации и Суд, опираясь на труды таких исследователей права Совета Европы как Стивен Грир, Фами Луч, Анатолий Ковлер, Люциус Кафлиш, Антон Бурков, Люци­ус Вильдхабер, Жан Поль Коста и другие, целесообразно, по мнению автора, поставить ряд вопросов (проблем). Среди них:

1. Должен ли Суд осуществлять только индивидуальное или коллективное правосудие, или то и другое вместе. Обе функции являются для Суда легитимными и, по мнению автора, имеют право как на самостоятельное развитие, так и деятельное (полезное во мно­гих отношениях для граждан государств-членов Совета Европы) взаи­модействие между собой.

Например, С. Грир посчитал, исходя из того, что Суд рассмотрел по существу в 2005 году 1039 дел, в 2007 году - 1735 дел, в 2008 году - 1880 дел, и в Совете Европы 47 стран с населением 811 млн. человек, что произвольно взятый гражданин имеет примерно одну миллионную шанса на то, что его жалоба будет рассмотрена в Суде^[31].

Таким образом, далеко не каждый может «достучаться до Евро­пейского Суда по правам человека и воспользоваться индивидуаль­ным правосудием», которое является своего рода «венцом» Европей­ской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В этих условиях, по мнению Л. Вильдхабера и других авторов (судей Суда), должна нарастать «конституционная» миссия Европейс­кого Суда по правам человека, основанная на праве и публичной по­литике. Важно сосредоточить усилия на принципиальных решениях, которые создают новые прецеденты, вносят вклад в судебный конт­роль за правами человека в европейском масштабе, которые помога­ют строить европейский публичный порядок.

На практике это выглядит, например, так: дело «Бурдов против России № 2», в котором истец, ветеран Чернобыля жаловался на не­выплату компенсации, положенной ему как жертве решений российс­ких судов и Суда. По этому повторному иску Суд не только обязал Россию выплатить Бурдову 6 тысяч евро, но и решил, что эти наруше­ния «возникли в результате практики, не совместимой с Конвенцией, при которой государство постоянно отказывается выполнять требова­ния о компенсации, наложенной судом, и по отношению к которой понесшая ущерб сторона не имеет действенной защиты внутри госу­дарства». Суд также вынес фактически первое «пилотное решение» против России и постановил:

«Государство-ответчик должно выработать в течение шести меся­цев с момента, когда решение станет окончательным, эффективное внутригосударственное средство или сочетание таких средств, гаран­тирующих адекватную и достаточную компенсацию за необеспечение или чрезмерно отложенное обеспечение внутригосударственных су­дебных решений в соответствии с принципами Конвенции, как то ус­тановлено в прецедентных решениях Суда;

Государство-ответчик должно обеспечить такую компенсацию в течение одного года с момента, когда решение станет окончательным, ко всем пострадавшим от невыплаты или чрезмерно отложенной вып­латы со стороны государственных властей средств, назначенных су­дом в их пользу, подавшим свои иски в Суд до вынесения настоящего решения, и чьи иски были переданы Правительству...»^[32].

По мнению А. Ковлера^[33], в случае введении такого решения Евро­пейский Суд по правам человека избавится примерно от тысячи дел. Но при этом важен стиль вынесения судебных решений и со стороны Суда, который сегодня демонстрирует стиль типичных конституцион­ных судов^[34]. Однако в то же время он отражает особую сущность Суда как надгосударственного судебного органа. Роль Суда заключается в выработке минимальных стандартов прав и свобод, защищаемых Кон­венцией, а также в том, чтобы обязать государства-участники Конвен­ции выполнять эти стандарты.

Суд не может действовать как надгосударствный суд четвертой инстанции, и его вмешательство должно иметь лишь исключительный характер, Конвенция может функционировать эффективно только в том случае, если она прямо применяется судами государств, в частности конституционными и/или верховными. Таким образом, имеется в виду, что должен иметь место постоянный процесс сотрудничества и диало­га между Судом и национальными институтами, Хотя этот процесс никогда не может быть полностью свободным от напряженности и про­блем, опыт последних 50 лет показывает, что есть способы избежать «лобовых столкновений» и конфронтации. Во-первых, Суд по правам человека должен осознавать, что его задачей не является навязать всем 47 государствам-участникам абсолютное единообразие. Поскольку Судом соблюдаются минимальные стандарты, каждое государство может выработать собственные способы и эффективные механизмы для того, чтобы обеспечить соблюдение прав человека. Именно это является основой доктрины «допустимых рамок оценки», определяю­щей сосуществование правовой практики Европейского Суда с пра­вовой практикой отдельных государств.

Во-вторых, суды отдельных государств должны осознавать, что текст Конвенции и прецедентное право, созданное практикой Суда, имеют обязательную силу для всех государств-участников. В то время как каждая страна имеет широкие полномочия в выработке процедур, посредством которых применяется право, связанное с Конвенцией, эти процедуры должны быть реальными и эффективными. Однако весьма часто мы на практике наблюдаем сходство норм о правах человека, содержащихся в Конвенции, и тех положений, которые закреплены в конституции того или иного государства. Каким образом и когда ссы­латься на каждый из этих двух актов - решение этого вопроса отдает­ся на усмотрение судов отдельного государства.

В-третьих, национальные судебные органы иногда требуют по­ощрения или рекомендаций чаще применять права, основанные на Кон­венции или вытекающие из неё. В некоторых нефранкофонных и неан­глоязычных странах имеется, кроме того, и проблема доступности прецедентного права Европейского Суда по правам человека, боль­шую роль в решении которой может сыграть академическая исследо­вательская деятельность. Она позволит не только поощрять судей раз­личных государств применять Конвенцию, но и держать их в курсе новых тенденций в практике Страсбургского суда^[35].

Это в полной мере касается и Российской Федерации.

В целом, такой подход к работе Суда можно считать сбалансиро­ванным, выверенным.

2. Как должны исполняться решения Европейского Суда по правам человека. Основываясь на том же деле «Бурдов против Рос­сии» и других делах, А. Ковлер считает, что Россия - «передовик» по неисполнению решений самого Европейского Суда: Комитет Министров Совета Европы обеспечит осуществление этого и других решений Суда, включая использование санкций, таких как резолюции и предупреж­дения, вплоть до прекращения членства России в Совете Европы.

Такую позицию разделяют и судьи Европейского Суда по правам человека.

Несколько иную позицию в 2009 году заняло Правительство Рос­сийской Федерации в лице Министерства юстиции и представительство России в Суде, заявившее, что ряд решений Суда, связанных с Россией, не обоснованы. Сюда входит решение о допустимости иска ЮКОСа про­тив России на миллиарды долларов после уничтожения компании Крем­лем и признание британского адвоката Пирса Гарднера представителем ЮКОСа. Ряд решений Суда вызывают сомнения в «беспристрастности и полной объективности Суда», поскольку «остаются непонятными» для России^[36]. Суд по правам человека вышел за рамки собственной компе­тенции, рассмотрев дела, связанные с событиями в Чечне, позволил себе исходить из ложного допущения, что всякий, кто «пропал» в Чечне, убит, что должно быть предварительно установлено^[37].

Первые шесть чеченских истцов выиграли дела против России в Страсбурге в феврале 2005 года. В апреле 2005 годя в деле Шамаев и 12 других против России и Грузии Суд осудил Россию за сознатель­ный отказ сотрудничать с Судом, несмотря на дипломатические гаран­тии, а в октябре 2002 года Суд принял «временные меры», указав Гру­зии, что вплоть до принятия решения Суда чеченцы, скрывшиеся в Грузии, не должны выдаваться России.

В целом, для Российской Федерации проблематика исполнения решений Суда и сотрудничества с ним остаётся актуальной. Это видно, если сравнить 2006 и 2008 годы. В 2006 году 10 569 (из 50 500) исков были поданы против России, из них 380 были переданы российскому правительству, а 151 были сочтены допустимыми. При этом против России было вынесено 102 решения (из 1 498 решений против всех стран Совета Европы). В 2008 году против России вынесено 269 реше­ний, а 825 переданы правительству. К концу 2006 года из 89 887 дел, не рассмотренных Судом, примерно 20 % касались России, 12 % - Румынии и 10 % - Турции. В 2008 году Россия также была лидером - судебного решения ожидали 27 250 исков, то есть 28 %.

В докладе Комитета по правовым вопросам и правам человека Парламентской Ассамблеи Совета Европы, подготовленном в сентябре 2006 года, отмечалось, что «после быстрой реакции на первые реше­ния Европейского Суда процесс исполнения замедлился из-за прове­дения дальнейших законодательных и иных реформ с целью решения важных структурных проблем...» Так на дипломатическом языке вы­ражены проблемы в отношениях между Россией и Судом. Такие хо­лодные отношения просто недопустимы, поскольку на кон ставится сам авторитет и целостность механизма реализации решений Страсбурга. В феврале 2007 года Комитет по правовым вопросам и правам челове­ка подробно проанализировал отказ России (и других стран, особенно Турции) сотрудничать с Судом.

Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла - что является довольно необычным шагом - дальнейшую резолюцию от 2 октября 2008 года. Там, в частности, утверждалось: «Противозаконное давле­ние также оказывалось на адвокатов, которые защищают истцов перед Судом и помогают жертвам нарушения прав человека во внутригосу­дарственных инстанциях перед обращением в Суд. Подобное давление включает в себя сфабрикованные уголовные обвинения, дискримини­рующие налоговые проверки и угрозу обвинениями в «превышении должностных полномочий». Такое же давление оказывается на непра­вительственные организации, помогающие истцам готовить свои дела. Подобные акты запугивания привели к тому, что предполагаемые жер­твы нарушений либо не подали иски в Суд, либо забрали их. Это, прежде всего (хотя не исключительно), связано с северокавказским регионом Российской Федерации...».

Подобная публичная критика Совета Европы носит беспрецедент­ный характер, - считают Б. Бауринг^[38] и другие авторы.

В целом, очевидно, что жизнеспособность Конвенции и созданно­го на её основе Суда зависит, прежде всего, от эффективности приме­нения Конвенции и её судебной практики самими государствами-чле­нами Совета Европы, работоспособности национальных правовых си­стем, постоянного совершенствования внутригосударственных средств правовой защиты граждан^[39].

3. В какой форме (и по содержанию) в дальнейшем должно осуществляться реформирование Суда, повышаться эффектив­ность его деятельности. Идёт ли речь о принятии дополнительного Протокола № 14-бис к Конвенции, согласно которому для реформиро­вания суда достаточно положительного решения трёх стран-членов Совета Европы или разработке и принятии Протокола № 15 о реформе «двойной реформы» (1998 года и 2004 года). На этот вопрос полного ответа нет, хотя известно, что в «недрах» Совета Европы разработка Протокола № 15 идёт.

Он может быть, по мнению автора, связан с усилением (улучше­нием) практики взаимодействия Суда с конституционными судами го­сударств-членов Совета Европы, развитием сотрудничества Суда с пред­ставительными (законодательными) органами государств, несущими ответственность за разработку в стране права прав человека.

4. Одним из возможных решений, оптимизирующим взаи­модействие Российской Федерации и Суда, может стать подготовка и направление в адрес Суда специального послания, включающего сво­его рода программу (план действий) на определённую перспективу. В практике подобный опыт работы у России есть, когда 18 января 1995 года в адрес Председателя Парламентской Ассамблеи Совета Европы доклад членам ПАСЕ по вопросу о приёме Российской Федерации в Совет Европы за подписью Президента и председателя Правительства, а также председателей палат Федерального Собрания Российской Федера­ции (тогда это: Б.Н. Ельцин, В.С. Черномырдин, В.Ф. Шумейко, И.П. Рыбкин) были направлены пояснения к состоянию и планам совершен­ствования правового порядка в Российской Федерации, содержащие ответы на большинство проблемных вопросов взаимоотношений Рос­сийской Федерации и Совета Европы, планы по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в Российской Фе­дерации в соответствии со стандартами Совета Европы^[40].

Данные пояснения были подготовлены Межведомственной рабо­чей группой, действующей в соответствии с Распоряжением Прези­дента Российской Федерации № 328-РП от 26 июня 1992 г. «О мерах по подготовке к вступлению Российской Федерации в Совет Европы»; совместно с Государственной Думой и Советом Федерации Федераль­ного Собрания Российской Федерации. Возможно, исходя из более, чем десятилетней практики сотрудничества Российской Федерации с Суда, целесообразно создать аналогичную рабочую группу, чтобы де­тально разобраться во всех вопросах (проблемах) данного сотрудни­чества и совместно с Конституционным Судом Российской Федерации и другими заинтересованными органами подготовить «Послание-2», механизм реализации обязательств Российской Федерации, проистека­ющих из постановлений Суда.

5. Механизм реализации обязательств Российской Федера­ции, возникающих из постановлений Суда, по мнению А. Демене- вой^[41], может включать не только совершенствование правопримени­тельной практики в стране, доступность информационных ресурсов, и деятельности Суда, обучения судей Конвенции и практике работы Суда (действует в Российской Федерации с 2000 года), но и принятия специ­ального федерального закона, регулирующего юридические послед­ствия вынесения Судом постановлений! Об исполнении Российской Федерацией обязательств, возникающих из Конвенции о защите прав человека и основных свобод и постановлений Европейского Суда по правам человека, включающий:

- определение статуса постановлений Европейского Суда по пра­вам человека в российской правовой системе: являются обязательны­ми для России как стороны в деле; содержат правовые позиции, то есть обязательные для всех государств-участников нормы толкования Конвенции;

- определение перечня и процедуры реализации мер индивидуаль­ного характера по исполнению постановлений Европейского Суда по правам человека (включая справедливую компенсацию) с указанием субъектов исполнения (конкретные органы исполнительной, судебной, законодательной власти), соответствующими ссылками на процессу­альное законодательство по вопросам возобновления производства по делу в суде, возобновления дела административным органом;

- определение перечня и процедуры реализации мер общего ха­рактера по исполнению постановлений Суда с указанием субъектов исполнения;

- определение механизма принятия мер в случае вынесения Судом в отношении России «пилотных» постановлений, то есть постановле­ний, где явно обозначена серьёзная структурная проблема, и государ­ство призывается к устранению нарушений в отношении всех лиц дан­ной категории;

- конкретизацию обязанностей Уполномоченного Российской Фе­дерации при Европейском Суде по правам человека в сфере принятия рекомендаций по общим мерам и иным правовым последствиям поста­новлений Суда, подробное поэтапное определение алгоритма действий Уполномоченного по анализу постановлений и определению необходи­мых мер общего характера и их координации, анализу обстоятельств. которые привели к нарушению Конвенции, подготовке предложений относительно внесения изменений в действующее законодательство, подготовке предложений относительно внесения изменений в админи­стративную практику, определению перечня центральных органов ис­полнительной власти, которые являются ответственными за примене­ние каждого из предлагаемых в представлении мероприятий, подго­товке аналитического обзора для судебных органов с предложениями о приведении судебной практики в соответствие с Конвенцией;

- установление требования об опубликовании указанных рекомен­даций Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека в «Российской газете» в течение трёх месяцев с момента, когда постановление Суда стало окончательным;

- установление требования об опубликовании в «Российской газе­те» информации, направляемой российскими властями Комитету ми­нистров Совета Европы о мерах исполнения постановления Суда;

- определение обязанностей высшего законодательного органа государства - Федерального Собрания Российской Федерации - в сфере анализа для целей законотворчества норм Конвенции и правовых пози­ций Европейского Суда по правам человека, в сфере проведения экс­пертизы законопроектов, затрагивающих вопросы прав человека, на предмет их соответствия Конвенции в свете её толкования Судом;

- определение обязанности судебных и иных правоприменитель­ных органов обращаться к правовым позициям Европейского Суда по правам человека по делам, касающимся гарантированных Конвенцией прав;

- определение обязанности Верховного Суда Российской Федера­ции и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в рамках своей компетенции принимать разъяснения по отдельным категориям дел, обращая особое внимание на группы дел, в которых Европейским Судом по правам человека обозначены системные, многократно по­вторяющиеся нарушения Конвенции;

- закрепление порядка перевода и опубликования постановлений Европейского Суда по правам человека, вынесенных в отношении Рос­сии, в «Российской газете» в течение месяца с момента, когда поста­новление стало окончательным;

- определение субъектов, ответственных за разработку и реализа­цию программ профессионального обучения и повышения квалифика­ции в сфере применения Конвенции на национальном уровне и меха­низм реализации программ;

- установление административной и дисциплинарной ответствен­ности для должностных лиц, виновных в допущении нарушений Кон­венции, установленных Европейским Судом по правам человека, с от­сылкой к соответствующим нормам, внесенным в Кодекс об админис­тративных правонарушениях Российской Федерации, Федеральные за­коны «О статусе судей в Российской Федерации, «О прокуратуре Рос­сийской Федерации», «О милиции», положения о министерствах, иные законодательные акты.

Наряду с указанными выше аспектами, можно указать такие, как:

- поощрение развития примирения сторон в рамках конвенцион­ных норм Европейского Суда по правам человека;

- более точное формулирование механизма исполнения обяза­тельств Российской Федерации, вытекающих из постановлений Суда;

- определение «параметров» взаимодействия Суда с Конституци­онным Судом Российской Федерации;

- вовлечение в более активный процесс сотрудничества с Евро­пейским Судом Федерального Собрания Российской Федерации и за­конодательных (представительных) органов власти субъектов Россий­ской Федерации;

- уточнение места и роли прокуратуры и адвокатского сообщества в деле защиты прав и свобод человека в контексте выносимых Судом постановлений;

- определение отношения Российской Федерации к постановлени­ям Суда, принятым в отношению других стран.

6. В процессе дальнейшего сотрудничества Российской Феде­рации и Суда следует исходить из того, что присоединение России к Совету Европы было обоюдным политическим решением, при этом Рос­сия вступила в организацию без соблюдения необходимых условий о соответствии национальной правовой системы европейским стандар­там. Постепенно, до и после вступления, в российском законодатель­стве создавались условия для непосредственного применения гаран­тий Конвенции в национальной правовой системе.

Конституция Российской Федерации 1993 года готовилась под вли­янием международных договоров по правам человека, включая тогда еще не ратифицированную Россией Конвенцию, и содержит полный ка­талог прав человека, а также принцип непосредственного применения норм международного права в национальной правовой системе. Консти­туция закрепила национальный статус всех ратифицированных между­народных договоров, а также их приоритет над национальным законода­тельством, но некоторая неопределенность относительно конкретного места Конвенции в иерархической системе источников российского права^[42].

Что касается российского законодательства, то оно не только по­вторяет положения Конституции Российской Федерации, но и разви­вает их. Оно признало постановления Европейского Суда правам че­ловека юридически обязательными в целях толкования положений Кон­венции, хотя перечень обязательных постановлений ограничен законо­дателем теми решениями которые были вынесены по делам, в которых стороной являлась Россия.

Конституционные нормы и законодательные положения, регули­рующие вопросы применения международных договоров, были далее развиты и истолкованы Конституционным Судом Российской Федера­ции. Несмотря на то, что в научных кругах нет единого мнения по воп­росу юридической силы практики Европейского Суда правам челове­ка, Конституционный Суд Российской Федерации дал широкую интер­претацию соответствующим положениям Конституции Российской Фе­дерации и обязательствам Российской Федерации, вытекающим из ра­тификации Конвенции, указав, что при применении Конвенции рос­сийскими судами должны учитываться постановления Суда, вынесен­ные не только против России^[43].

В-десятых, подводя некоторые итоги рассматриваемой пробле­матики сотрудничества России с Судом, можно сделать ряд выводов:

1. Российская Конституция (статьи 15, 17, 125) заключает в себе механизм, позволяющий вводить в отечественную правовую си­стему новые принципы и нормы, равно как и международные дого­воры по мере их возникновения, а также обновлять существующие - по мере их развития.

В настоящее время Европейская Конвенция о защите прав челове­ка и основных свобод инкорпорирована в правовую систему России. Конвенция вступила в силу для России 5 мая 1998 года.

В заявлении, сделанном при ратификации Конвенции, было сказа­но, что Россия «признаёт ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией поло­жений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение име­ло место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации».

В свете европейской конституционализации прав и свобод вопрос о соотношении Конвенции как наднационального правового акта и на­циональной Конституции намного глубже, многограннее и сложнее, нежели просто вопрос об их месте в формальной иерархии норматив­ных правовых актов. Конституция - в силу принципа господства пра­ва (правового государства) - предполагает необходимость признания и защиты фундаментальных прав и свобод, прирождённых и неотчуж­даемых по своей природе, и недопустимость их нарушения и отмены. Каталог основных прав и свобод в своем ядре, как в Конвенции, так и в Конституции, по сути, одинаков. Поэтому можно утверждать, что в процессе интеграции европейского конституционного пространства Конвенция в то же время, в силу конституционного развития Рос­сии на основе Конституции 1993 года, становится, по сути, час­тью Конституции. Именно из этого исходит Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях и правовых позициях. А в целом в рамках Большой Европы Конвенция de facto превращается в общеевропейскую, договорную по своему происхождению Консти­туцию основных прав и свобод человека^[44].

2. Одним из фундаментальных принципов, лежащих в основе всей системы Конвенции, - считает Жан Поль Коста, Председатель Евро­пейского Суда по правам человека, - является принцип субсидиарно­сти (дополнительности). Это значит, что задача обеспечить соблюде­ние прав, закреплённых Конвенцией, лежит в первую очередь на вла­стях государств-участников Конвенции, а не на Суде. Последний мо­жет и должен вмешиваться лишь в случае бездействия национальных властей. Тем не менее, принцип дополнительности - не единственный фундаментальный принцип Конвенции. Существует второй «столп», на который также опирается система Совета Европы, а именно эффектив­ность прав: Конвенция имеет целью охрану конкретных и эффектив­ных, а не теоретических и иллюзорных прав. И всё же в определённых случаях полное или чрезмерное воздержание Суда от высказывания по вопросу правомерности решения национального суда граничило бы с отказом в правосудии и сделало бы бездейственными гарантии ос­новных прав, закреплённых в Конвенции. Так, если некоторое внут­реннее решение носит явно произвольный характер, Суд может пере­смотреть его. Это может внести коррективы в интерпретацию Конвен­ции национальными властями, будь то власти исполнительные, законо­дательные или судебные.

Перед Судом - достаточно узкое и от того сложное поле выбора: он не желает подменять собой национальные власти, а принцип субси­диарности не должен приводить ни к полному отсутствию контроля, неограниченной свободе интерпретации, предоставленной властям и судебным органам 47 государств, ни, наоборот, к судебному активиз­му, способному уменьшить или подорвать доверие к Суду. Гармони­зация с практикой Суда обязательна, пусть даже «гармонизация» уже не значит «унификации». Это доказывает разработанная нашей же прак­тикой доктрина свободы усмотрения государств, согласно которой эта свобода может быть более или менее широкой в зависимости от про­блематики.

Роль Суда заключается в решении новых вопросов, а также тех, которые возникают во многих странах, и указании, какие общие на­правления следует выбрать.

Наконец, практика Суда должна быть максимально ясной - так, чтобы вынесенные им решения, особенно по новой тематике, имели педагогическое значение. Часто оказывается, что Суд выносит реше­ние против одного государства, в то время как в другом государстве правовая система сталкивается с такой же трудностью. Если мы хо­тим, чтобы решения Суда могли применяться вне конкретного случая и иметь значение erga omties - фактически, в любом случае - нам нужно быть чёткими и последовательными в формулировках. Могу вас заверить, что мы прилагаем для этого все усилия. Кстати, Интер­лакенская конференция сильно способствовала нашему движению в этом направлении^[45].

3. В последние годы самым серьёзным импульсом к выходу за пределы декларативных способов защиты стал для Суда огромный объём жалоб, что побудило Совет Европы, и Суд в частности, искать меры, которые помогли бы сократить количество жалоб, направляе­мых в Суд. Первоочередное внимание было уделено, естественно, «де­лам-клонам», или «делам о повторных нарушениях», - жалобам, ка­сающимся вопросов (обычно, хотя и не всегда, носящих системный характер), которые уже были признаны Судом противоречащими Кон­венции. Так, если государство-участник Конвенции отказывается со­вершить необходимые действия для внесения изменений в законода­тельство или практику, которые были признаны противоречащими Кон­венции, Суд демонстрирует все большее желание прокомментировать данный факт в последующих решениях по тому же вопросу. Это вид­но на примере дела «Мессина против Италии» (№ 2), касающегося законодательства о проверке корреспонденции заключённых (в части, которая уже была признана противоречащей статье 8) и других делах.

Направление, по которому пошел Суд, в частности, в делах Бот- тацци и Мессина (№ 2), - результат загруженности Суда большим ко­личеством дел о повторных нарушениях Конвенции и нетерпеливости Суда по отношению к государствам, которые не принимают мер к ис­правлению законов, признанных противоречащими Конвенции. Если говорить о возможных реформах Суда, то делегаты от правительств не решились подвергать государства дополнительным взысканиям за по­вторные нарушения Конвенции, однако в Протокол № 14 к Конвенции было включено положение, которое позволит Суду рассматривать та­кие «очевидно обоснованные» жалобы гораздо быстрее и с гораздо меньшими затратами. В соответствии с Протоколом № 14 комитет (со­стоящий из судей Европейского Суда) будет иметь возможность объя­вить жалобу приемлемой и одновременно вынести постановление по существу жалобы, если лежащий в основе жалобы вопрос, касаю­щийся толкования или применения положений Конвенции, уже урегу­лирован устоявшейся практикой Суда.

Таким образом, когда изменения, внесённые Протоколом № 14, вступят в силу, процесс рассмотрения повторных жалоб будет уско­рен. Однако остается более существенный вопрос: можно ли сделать так, чтобы подобные жалобы вообще не поступали в Суд? В Резолю­ции, принятой в мае 2004 года, Комитет министров Совета Европы призвал Суд предпринять дальнейшие шаги к тому, чтобы помочь го­сударствам выявить соответствующие проблемы. В Резолюции Суду предложено «в своих решениях о нарушении Конвенции указывать, насколько это возможно, на проблемы, которые он считает лежащими в основе рассматриваемой жалобы, системными, а также на источни­ки этих проблем, особенно если есть вероятность увеличения потока схожих жалоб, с тем чтобы помочь государствам в поиске приемле­мых решений, а Комитету министров Совета Европы - в осуществле­нии надзора за исполнением постановлений Суда...».

Комитет министров Совета Европы в этой связи также призвал государства критично оценить эффективность внутригосударственных средств правовой защиты, в частности, «на основании решений Суда, указывающих на структурные, системные недостатки национального законодательства или практики его применения, эффективность суще­ствующих внутригосударственных средств правовой защиты и, в слу­чае необходимости, устанавливать такие эффективные средства в це­лях недопущения направления повторяющихся жалоб в Суд».

Комитет министров Совета Европы, кроме того, попытался усо­вершенствовать собственную процедуру надзора за исполнением по­становлений Суда, указав заместителям министров на необходимость «принимать целенаправленные и эффективные меры для усовершен­ствования и ускорения исполнения постановлений Суда, особенно тех, которые связаны с основополагающими, системными проблемами»^[46].

Как показала практика, сделанный ранее прогноз о повышении эффективности работы Суда за счёт «быстрого» рассмотрения повтор­ных дел сегодня сбывается. В большей мере стали работать рекомен­дации Комитета министров Совета Европы в отношении государств - членов по этой проблематике

4. В результате реформы Европейского Суда по правам человека, которая отражена в Протоколе № 11, Комитет министров Совета Евро­пы в 1998 году был лишён своей квазисудебной функции. Тем не ме­нее, Комитет министров Совета Европы сохранил за собой функцию контроля над исполнением решений Европейского Суда по правам че­ловека, который передаёт это полномочие Комитету министров без ка­ких-либо дальнейших разъяснений относительно методов и средств, которые он использует в своей деятельности (п. 2 ст. 46). В 2001 году Комитет министров принял свод собственных Правил относительно деятельности в этой сфере. В мае 2006 года в эти Правила были внесе­ны поправки. Правила накладывают на Комитет министров обязатель­ство по выяснению трёх обстоятельств:

1) была ли выплачена «справедливая компенсация», назначенная Судом согласно статье 41;

2) были ли предприняты специальные меры для прекращения на­рушения и обеспечено ли, насколько это возможно, восстановление положения стороны, потерпевшей ущерб, в котором она находилась до нарушения Конвенции;

3) были ли предприняты основные меры по предотвращению но­вых нарушений, подобных уже установленным и по прекращению про­должающихся нарушений.

Начиная с 1996 года Комитет министров (на практике заместители министров) проводил по шесть собраний в год, длительностью 2-3 дня. На них шла речь только о надзоре за исполнением решений Суда (так называемые «собрания по делам о защите прав человека»). На других собраниях, проводимых в обычном порядке, по требованию министров могут также рассматриваться неотложные случаи. Комитет министров обязан принять окончательную резолюцию в том случае, если он удовлетворён тем, что выступающее в качестве ответчика го­сударство предприняло все необходимые меры для исполнения судеб­ного решения^[47].

5. Повышению эффективности работы Суда способствует усиле­ние контрольных полномочий Совета Европы в соответствии с Прото­колом № 14 к Конвенции. Речь идёт о полномочии Совета Европы толковать и осуществлять производство по нарушению. Это также создаст новые возможности для развития диалога между Судом и Ко­митетом министров Совета Европы. Усиливает роль Конвенции как связующего звена Совета Европы как организации. Повышению роли Совета Европы способствует публикация ежегодных докладов о ра­боте по исполнению решений Суда с целью сделать процесс более про­зрачным и открытым для общества. В перспективе может быть реали­зована инициатива Комитета по правам человека ПАСЕ по взысканию штрафа, если государство настойчиво отказывается исполнять реше­ния Суда (Рекомендация ПАСЕ 1447, 2000). Речь идёт о ужесточении существующего подхода в исполнении решений Европейского Суда, подключение к этой работе Комиссара Совета Европы по правам чело­века, Венецианской Комиссии, Генерального Секретаря Совета Евро­пы и, конечно, ПАСЕ.

То, что Российская Федерация имеет на своем счету, по крайней мере, одно признанное системное нарушение, не подлежит сомнению, - пишет С. Патрикеев^[48]. - Более половины решений, принятых против нашей страны, имеют своим предметом неисполнение судебных реше­ний по гражданским искам против государства, в которых национальные суды обязывали те или иные органы государственной власти либо орга­ны местного самоуправления исполнить свои обязательства перед граж­данами в натуре или путем выплаты компенсации. Такое положение вещей, выраженное на языке норм Конвенции, представляет собой нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции (право на справедливый суд) в соединении со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции (гарантия права собственности). Выявление нарушений именно этих норм Конвенции по жалобам россиян в последнее время приобрело для Суда практи­чески рутинный повседневный характер. Решения по такого рода жа­лобам сам Суд принимает уже не по отдельности, а блоком по 5-10 жалоб за одно заседание, деликатно называя их «повторяющимися» (repetitive cases). Показательным в этом отношении представляется, в частности, одно из последних решений Суда, касающихся данной си­стемной проблемы, - по делу Коновалов против России. Здесь нацио­нальный суд присудил заявителю компенсацию, подлежащую выплате из федерального бюджета, но в то же время обременил свое решение оговоркой, что компенсация может быть выплачена лишь при условии наличия денег для этой цели в бюджете. Европейский Суд по правам человека признал такую оговорку недействительной уже на том осно­вании, что она не основывалась на законе, а потому компенсация под­лежит выплате в безусловном порядке - в силу тех же пункта 1 статьи 6 Конвенции и статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции.

Рассматривая вопрос о системных нарушениях, нужно провести различие между нарушениями, которые обусловлены несовершенством законодательства (тогда для устранения такого системного нарушения необходимо изменение законодательной базы, как это подразумева­лось в решении по делу «Бронёвски против Польши»), и нарушения­ми, которые происходят в результате злостного несоблюдения норм национального права государственными органами (то есть государ­ство само создаёт правила игры, которые затем не соблюдает).

Системные нарушения этой второй категории доминируют в «рос­сийской» практике Суда, в т.ч. по делам: «Федотов против России», «Романов против России» и «Худоёров против России».

Например, по жалобе Романова Европейским Судом отмечено следующее:

1) заявитель имел возможность принимать душ только раз в неде­лю, в результате чего он был заражен чесоткой;

2) в камере, где он содержался, практически не было естествен­ного освещения, поскольку окна были закрыты металлическими став­нями.

И уже по сумме тяжести самой «отправной точки» с указанными приплюсованными дополнительными факторами Суд пришел к выво­ду, что пороговое значение «минимального уровня суровости» оказа­лось в соответствующих ситуациях превышенным. Как следствие, было установлено и нарушение статьи 3 Конвенции.

В качестве примера «смягчающего фактора» Суд в своем реше­нии по делу Романов против России привел и такое соображение, что «в настоящее время количество заключенных в СИЗО «Бутырский» составляет половину от их общего числа, что является результатом принятия различных мер, направленных на приведение условий со­держания заключённых в соответствие с национальными и междуна­родными стандартами, однако это обстоятельство не позволяет оста­вить незамеченным, что условия, в которых содержался заявитель в течение всего времени содержания под стражей, были абсолютно не­допустимыми.

6. Следует отметить, что Суд формулирует свой стандарт примене­ния пункта 3 статьи 5 Конвенции (как и по другим статьям Конвенции), что особенно интересно в применении к данному контексту, - исходя из следующих основных пунктов: во-первых, непреложным услови­ем является презумпция невиновности, во-вторых, национальная су­дебная инстанция, принимающая решение о взятии под стражу (про­длении срока содержания под стражей), обязана дать оценку абсолют­но всем обстоятельствам, которые могут служить оправданием для пре­валирования публичного интереса (выражающегося в содержании индивида под стражей) над презумпцией невиновности. Наконец, в- третьих, все указанные обстоятельства судебная инстанция обязана перечислить в мотивировочной части своего решения:

«В первую очередь, национальные судебные инстанции должны в каждом конкретном случае убедиться, что длительность предваритель­ного заключения обвиняемого не превышает разумных сроков. С этой целью они обязаны исследовать все обстоятельства «за» и «против» наличия общественного интереса, оправдывающего отступление от пра­вил статьи 5 Конвенции, уделяя должное внимание презумпции неви­новности. Далее они обязаны указать такие обстоятельства в своем решении по ходатайству об освобождении».

При этом никакое отдельно взятое обстоятельство., как, напри­мер, потенциальная возможность для подозреваемого скрыться от след­ствия или серьёзность предъявленного обвинения, с точки зрения дан­ного стандарта, не принимается в качестве самостоятельной причины per se: она должна быть подтверждена определёнными фактическими доказательствами. В любом случае, Суд устанавливает в качестве ак­сиомы, что при принятии решения об избрании меры пресечения «в соответствии с пунктом 3 статьи 5 власти обязаны рассмотреть альтер­нативные меры».

Здесь для российских судов определённо можно констатировать необходимость дальнейшего совершенствования своей практики. Европейский Суд по правам человека подверг критике их излишне формальное отношение к вопросу об избрании подозреваемому меры пресечения, подчеркивая, с одной стороны, что «решения национальных судов лишь указывали на наличие «достаточных причин полагать, что подозреваемые могут скрыться» от следствия (суда), но при этом не указывая, что это, собственно, за причины, власти не рассматривали возможности обеспечения явки подозреваемого за счет применения других «мер пресечения», как то: выпуск под залог или под подписку о невыезде, которые прямо предусмотрены российским законодательством в целях обеспечения надлежащего хода уголовного процесса».

Вывод из этого прост: Суд определился в своих стандартах по большинству статей Конвенции и следует им на практике, что должно быть известно российским судьям и иным ветвям власти. Необходимо следовать этим стандартам, если мы намерены работать дальше в Совете Европы.

7. В рамках европейской модели конституционной юстиции ин­ститут конституционной жалобы в разных государствах имеет опре­делённые особенности, закреплённые в национальном законодатель­стве. Рассмотрение конституционным судом жалоб о нарушении ос­новных прав и свобод различными национальными конституционны­ми судами различается в том, что касается предмета проверки, кри­териев допустимости жалобы, правовых последствий вынесенного решения (как в случаях Федеративной Республики Германии, Рес­публики Польша, Российской Федерации). Обращение в Федераль­ный конституционный суд Германии является обязательным для ис­черпания внутригосударственным средством правовой защиты, ис­ходя из широкого предмета проверки, а также критериев допустимо­сти. Европейский Суд по правам человека подтвердил, что обраще­ние в Конституционный Трибунал Республики Польша также являет­ся обязательным для исчерпания средством правовой защиты при наличии определенных условий: решение по делу заявителя, нару­шающее его права и свободы, закреплённые в Конвенции, должно быть принято на основании прямого применения неконституционного положения национального законодательства; при этом процедурные правила, применяемые к пересмотру индивидуального решения, ве­дут к началу дела или отмене окончательного решения на основании решения Конституционного Трибунала о признании положений при­мененного в деле закона неконституционными.

В рамках же существующей в Российской Федерации модели кон­ституционной жалобы обращение в Конституционный Суд Российской Федерации не является внутригосударственным средством правовой защиты, обязательным для исчерпания при направлении индивидуаль­ной жалобы в Европейский Суд. Конституционный Суд Российской Федерации может стать таким средством лишь в том случае, когда к предмету проверки по конституционной жалобе будет отнесён не толь­ко закон, нарушающий права и свободы заявителя и примененный су­дом в конкретном деле, но и связанная с ним правоприменительная практика^[49].

В-одиннадцатых, расходы на содержание Суда несет Совет Ев­ропы, и судьи при осуществлении своих обязанностей пользуются при­вилегиями и иммунитетами, предусмотренными статьей 40 Устава СЕ.

Как верно отмечают авторы учебника «Права человека», «чтобы избежать наплыва частных жалоб в Европейский Суд, необходимы эффективно работающие внутригосударственные механизмы защиты прав и свобод человека, а также система гарантий реализации прини­маемых законов»^[50].

Таковы ключевые элементы реформирования контрольного меха­низма СЕ, трансформации Европейской Комиссии и суда по правам человека в единый, постоянно действующий Европейский Суд.

Далее более подробно остановимся на процедуре подачи индиви­дуальной жалобы, ее рассмотрении Судом.

Следует лишь отметить, что в результате судебных разбирательств в законодательство и правоприменительную практику ряда государств были внесены существенные изменения^[51].

Приведем следующие статистические данные:

В 2013 году ЕСПЧ зарегистрировал примерно столько же жалоб против всех государств-ответчиков, сколько и годом ранее (65900 против 64900).

• Общее количество зарегистрированных жалоб против России (12330) вернулось на уровень 2011 года (12454). В 2012 году их было зарегистрировано 10746, в связи с чем велись разговоры о том, что жаловаться против России стали реже. При этом следует отметить, что в 2013 году значительно сократилось число жалоб (против всех госу­дарств-ответчиков), в регистрации которых было отказано (13600 про­тив 18700 в 2012 году). Их число также вернулось на уровень 2011 года (13450). И можно предположить, что отчасти уменьшение числа зарегистрированных в 2012 году жалоб против России объясняется большим числом отказов в регистрации поданных жалоб (учитывая, что на жалобы против России приходится примерно 20 % от общего числа всех регистрируемых жалоб и, соответственно, вполне можно допустить, что на жалобы против России приходится порядка 20 % жалоб, в регистрации которых отказано, за уменьшение зарегистриро­ванных в 2012 году жалоб против России по сравнению в 2011 годом по меньшей мере на одну тысячу отвечает указанная разница между числом жалоб, в регистрации которых было отказано в 2011 и 2012 годах, что косвенно подтверждается увеличением числа жалоб против России, зарегистрированных в 2013 году, которое пропорционально уменьшению в 2013 году числа жалоб, в регистрации которых было отказано).

• Стоит отметить значительное увеличение в 2013 году в сравне­нии с предшествующими годами числа регистрированных жалоб про­тив Украины (почти в два раза - 13152 против 7791 жалоб, зарегист­рированных в 2012 году, и в среднем примерно 4,5 тысяч жалоб в год в 2007-2011 годах), Молдовы (почти в полтора раза - 1356 против 934 в 2012 году, то есть число зарегистрированных жалоб вернулось на уровень 2009 года (1322), в то время как в 2007-2008 и 2010-2011 их в среднем регистрировалось порядка тысячи в год), Кипра (144 против 78 в 2012 году и в среднем 75 жалоб в год в течение пяти предшествующих лет), что, впрочем, можно объяснить известными событиями, касающимися кипрских банков. Одновременно следует отметить значительное уменьшение числа зарегистрированных жалоб против Соединенного Королевства (912 против 1702 в 2012 году, 1542 в 2011 году, 2745 в 2010 году, то есть имеет место возврат на уровень 2007-2009 годов (860, 1253 и 1133 зарегистрированных жалоб соот­ветственно)), Турции, постоянно занимавшей одно из первых мест по числу обращений в ЕСПЧ (3521 против 8986 в 2012 году, 8651 в 2010 году, то есть имеет место возврат на уровень 2007-2008 годов (2828 и 3706 зарегистрированных жалоб соответственно)), Грузии (157 про­тив 367 в 2012 году, примерно такого же числа жалоб в 2010 и 2011 годах, что говорит о возврате на уровень 2007 года (162) (грандиоз­ный - в 10-15 раз - всплеск числа жалоб против Грузии в 2008-2009 годах не стоит принимать во внимание, т.к. он со всей очевидностью был вызван известными событиями, связанными с Абхазией и Южной Осетией)).

• Общее количество ожидающих рассмотрения жалоб за год уменьшилось почти на 30 тысяч (это разница между жалобами, рас­смотрение которых завершилось в 2013 году, и зарегистрированными в том же году), опустившись ниже психологически важной отметки в 100000 жалоб - до 99900 (с округлением до 50). При этом общее чис­ло жалоб, находящихся рассмотрении единоличных Судей ЕСПЧ, то есть явно неприемлемых или вызывающих серьезные сомнения в их приемлемости, уменьшилось более чем в два раза (с 59850 до 26500), а жалоб, находящихся на рассмотрении Комитетов из трех Судей, то есть жалоб на нарушения, в отношении которых практика ЕСПЧ уже сформирована и рассмотрение которых осуществляется в связи с этим в упрощенном порядке, напротив, значительно возросло (с 34400 до 25200). Общее число жалоб, находящихся на рассмотрении Палат, уменьшилось незначительно (с 43050 до 39000). Все это означает, что значительно изменился качественный состав жалоб, которые остаются на рассмотрении ЕСПЧ: соотношение жалоб, которые явно неприем­лемы или вызывают серьезные сомнения в их приемлемости, и ос­тальных жалоб сдвинулось в пользу последних с чуть более чем поло­вины (68250 из 128100) до едва ли не трех четвертей (73400 из 99900). Однако это в общем, применительно ко всем государствам-ответчи­кам. Что же касается жалоб против России, то более половины ожи­дающих рассмотрения жалоб (9499 или 56 %) отнесены ЕСПЧ к явно неприемлемым или вызывающим серьезные сомнения в их приемле­мости.

• Общее число ожидающих рассмотрения жалоб против России по состоянию на 31 декабря 2013 года сократилось до 16813 (16,8 % от общего числа ожидающих рассмотрения жалоб). Годом ранее их было 28598 (22,3 %). При этом трудно не заметить, что число ожида­ющих рассмотрения жалоб против других государств-ответчиков, на которые жалуются чаще всего, изменилось не так значительно или даже увеличилось: общее число жалоб против Италии (она находится на втором месте по числу ожидающих рассмотрения жалоб по состоя­нию на конец 2013 года) практически не изменилось (14379, 14187 и 13741 по состоянию на конец 2013, 2012 и 2011 годов соответственно; при этом ЕСПЧ относит к явно неприемлемым или вызывающим серь­езные сомнения в приемлемости всего 650 ожидающих рассмотрения жалоб против Италии, то есть речь не идет о том, что у ЕСПЧ просто не дошли руки до «итальянских» жалоб), Украины (находится на третьем месте) - увеличилось почти на треть (до 13284, хотя на конец 2012 и 2011 годов составляло 10446 и 10271 соответственно; и лишь 22 % «украинских» жалоб отнесено к явно неприемлемым или вызываю­щим серьезные сомнения в приемлемости), Сербии (находится на чет­вертом месте) - немного увеличилось (с 10053 на конец 2012 года до 11230). При этом, правда, число жалоб против Турции (одного из быв­ших лидеров по числу ожидающих рассмотрения жалоб, сейчас опу­стившегося на пятое место) также сильно сократилось (до с 16876 на конец 2012 года до 10931).

• Несмотря на то, что в 2013 году ЕСПЧ огласил меньше Поста­новлений, чем в 2012 году (и вообще наименьшее количество за пос­ледние 9 лет), - всего 916, число жалоб, рассмотрение которых завер­шилось оглашением этих Постановлений, в два с лишним раза превы­шает количество жалоб, по результатам рассмотрения которых Поста­новления были оглашены в 2012 году (3659 против 1678). Кроме того, в 2013 году ЕСПЧ коммуницировал властям государств-ответчиков в полтора раза больше жалоб, чем в 2012 или в 2011 годах (7931 против 5236 и 5360 соответственно). Правда, число коммуникаций российс­ких жалоб в 2013 года даже немного сократилось (699 против 796 в 2012 году).

• В 2013 году ЕСПЧ признал неприемлемыми или исключил из списка подлежащих рассмотрению дел 89737 жалоб (это немногим более чем в 2012 году). На исключение из списков подлежащих рас­смотрению дел на основании односторонних заявлений (деклараций) властей государств-ответчиков, признавших нарушения и предложив­ших компенсации за них, а также мировых соглашений приходится всего 1890 жалоб, то есть 87847 жалоб были признаны неприемлемы­ми и исключены из списка подлежащих рассмотрению дел по небла­гоприятным для заявителей основаниям.

При этом рассмотрение абсолютного большинства жалоб против России завершилось признанием их неприемлемыми или исключени­ем из списка подлежащих рассмотрению дел по неблагоприятным для заявителей основаниям - 23704 жалоб (разница между всеми жалоба­ми, признанными неприемлемыми и исключенными из списка подле­жащих рассмотрению дел (23845), и жалобами, исключенными из ука­занного списка по благоприятным для заявителя основаниям (102 + 39)). Лишь по 257 жалобам были оглашены Постановления (в общей сложности 128, причем 119-ю из них было признано хотя бы одно нарушение), 102 жалобы были исключены из списка подлежащих рас­смотрению дел в связи с признанием российскими властями наруше­ний и предложением компенсации за них, по 39 жалобам ЕСПЧ при­шел к выводу о заключении мирового соглашения (обычно это озна­чает, что заявители просто согласились с предложенной властями ком­пенсацией).

• В 2013 году применительно к России ЕСПЧ признал больше всего нарушений права на свободу и личную неприкосновенность (63), права на подвергаться бесчеловечному и унижающему достоинство обращению (49, не считая процедурных нарушений и нарушений, ко­торые могут произойти в случае высылки/выдачи лица), права на эф­фективные внутригосударственные средства правовой защиты от пред­полагаемых нарушений других прав (30), права на справедливое су­дебное разбирательство (25, не считая чрезмерной длительности раз­бирательств и длительного неисполнения судебных актов), права на эффективное расследование жестокого обращения (16), права на ува­жение частной и семейной жизни (18), права на жизнь по существу и в части, касающейся эффективного расследования лишения жизни (по 15), права на уважение имущества (14).

• В 2013 году ЕСПЧ применительно к жалобам против России также удовлетворил 21 ходатайство о принятии обеспечительных мер (из 95 поданных). Большинство из них касались высылки (выдачи) Узбекистану (11), а также Кыргызстану.

Следует иметь в виду, что РФ ратифицировала Протокол № 14 к ЕКПЧ, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции от 13.05.2004 г. (см. об этом подробнее в приведенной таблице Протокол № 14, а также в книге «Россия и конвенционный механизм СЕ...^[52]

Порядок работы Европейского Суда^[53]

Протокол № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, дополняющий контрольную систему Конвенции (Страсбург, 13 мая 2004 г.)

1. Судьи избираются сроком на девять лет. Они не могут быть переизбраны.

2. Сроки полномочий судей истекают по достижении ими семидесятилетнего возраста.

3. Судьи занимают свои посты вплоть до замены. Вместе с тем и после замены они продолжают рассматривать уже поступившие к ним дела.

4. Судья может быть освобожден от должности только в случае, если прочие судьи большинством в две трети голо­сов принимают решение о том, что данный судья переста­ет соответствовать предъявляемым требованиям.(ст.2)

1. Для рассмотрения переданных ему дел Суд заседает в соста­ве единоличного судьи, комитетов из трех судей, Палат из семи судей и Большой Палаты из семнадцати судей. Палаты Суда на определенный срок образуют комитеты.

2. По ходатайству пленарного заседания Суда Комитет Мини­стров вправе своим единогласным решением на определенный срок уменьшить число судей в составе Палат до пяти.

3. Заседая по делу единолично, судья не вправе рассматривать никакую жалобу, поданную против Высокой Договаривающей­ся Стороны, от которой этот судья избран.

4. Судья, избранный от Высокой Договаривающейся Стороны, выступающей стороной в споре, заседает по делу как ех officio член Палаты и Большой Палаты. В случае отсутствия такого су­дьи или если он не может участвовать в заседании, в качестве судьи по делу заседает лицо, назначенное Председателем Суда из списка, заблаговременно представленного этой Стороной.

3.