§ 1. Виды и юридическая природа актов Венецианской комиссии

Рекомендации и правовые позиции Венецианской комиссии фор­мально выражаются в различных издаваемых ею документах - актах Венецианской комиссии. Анализ и характеристики этих актов позво­ляют заключить, что они являются формализованным результатом ее консультативной и интерпретационной деятельности.

Ранее уже отмечалось, что в большинстве случаев «интерпрета­ция» и «толкование» права рассматриваются как синонимы. Однако интерпретационные юридические технологии могут содержать не­сколько стадий этого процесса, в деталях которых скрываются опре­деленные интеллектуальные и смысловые нюансы. Поскольку такие техники исторически развивались прежде всего в рамках англосак­сонской системы права, можно привести в пример английскую пра­вовую теорию. В ней принято делить процесс толкования на две стадии: интерпретацию (interpretation) и толкование в строгом его значении (construction). Интерпретация воспринимается в большей мере как мыслительный, интеллектуальный процесс по уяснению смысла и содержания правового текста самим интерпретатором, тогда как толкование - разъяснение собственной точки зрения дру­гим лицам. Интерпретировать - это объяснять значение, определять, разбирать, расшифровывать. Толкование - деятельность, направлен­ная на формирование нового (по сравнению с исследуемым текстом) положения. Конечно, в английском правовом толковании доминиру­ет правоприменительный аспект: оно всегда воспринимается как своего рода толкование - применение. По мнению Р. Кросса, различие между интерпретацией и толкованием заключается лишь в том, что это стадии единого процесса, где на первом этапе используется лишь сам текст закона, положения которого анализируются, а на втором - в случае сомнений судьи он прибегает к иным материалам, необхо­димым для правильного толкования нормы права. Если выделить иногда встречающиеся в российской методологии три элемента: тол­кование - уяснение, толкование - разъяснение, толкование - приме­нение, то английское «толкование» будет соответствовать российско­му толкованию «для применения»¹.

И.П. Малинова различает интерпретацию как родовое понятие, притом что толкование является видом интерпретационной деятель­ности, связанной только с вербальными текстами².

Акты Венецианской комиссии, принимаемые ею в процессе дея­тельности, можно условно разделить на две группы:

1) документы, принятие которых Комиссией прямо предусмотре­но уставом (заключения, исследования, проекты законов и междуна­родных соглашений);

2) документы, которые существуют в практике деятельности Ко­миссии, но которые не нашли отражения в ее уставе (руководства, своды, именуемые иногда кодексами, регламенты, положения, декла­рации).

Относительно правовой обоснованности практики принятия не предусмотренных Уставом Комиссии видов документов можно предположить, что она опирается на общепризнанное в междуна­родном праве правило, согласно которому отсутствие возражений со стороны государств-участников означает молчаливое согласие с практикой международной организации. Кроме того, виды некото­рых документов подразумеваются соответствующими полномочи­ями Комиссии или являются обычными в деятельности междуна­родных органов или организаций (регламенты, заявления, деклара­ции т.п.).

¹ См. подробнее: Тонков Е.Н. Толкование закона в Англии. СПб., 2013.

² См.: Малинова И.П. Интерпретационная деятельность в праве // Российский юридический журнал. 2011. № 1. С. 19.

Среди актов Комиссии наибольшее количество составляют пра­вовые заключения (opinions - букв. «мнения») в отношении консти­туций и законов, даваемые по официальным запросам. Специфиче­ской разновидностью заключений являются amicus curiae - «друже­ские советы» по запросам конституционных судов и Европейского Суда по правам человека, а также amicus ombud - рекомендации ом­будсменам с анализом практики по предметам жалоб.

Заключение - это наиболее распространенный акт Комиссии, ко­торый содержит согласованное и опубликованное от имени Комиссии мнение ее членов по вопросу национального законодательства или международного права, поставленному перед Комиссией субъектами, имеющими право обращаться к ней с соответствующими запросами.

В случае если проект закона или поправок к конституции нахо­дится на стадии разработки, Комиссия может принять промежуточ­ное заключение (interim opinion). Такое заключение может быть из­менено и становится окончательным только после получения всей необходимой информации и финального проекта нормативного акта от национальных властей.

При необходимости экстренной подготовки заключения, когда того требует внутригосударственная обстановка, может быть приня­то предварительное заключение (preliminary opinion). В рамках про­цедуры подготовки такого заключения председатель Комиссии после консультаций с Бюро может уполномочить группу докладчиков - членов Комиссии в кратчайшие сроки подготовить и направить его запрашивающему государству до обсуждения и официального при­нятия на пленарной сессии Комиссии.

Обычная процедура подготовки заключения изложена в Методах работы и Регламенте Комиссии. Запрос на заключение (или исследо­вание) доводится до сведения членов Комиссии. Один или несколько членов или замещающих членов Комиссии назначаются в качестве докладчиков, причем в рабочую группу, формируемую таким обра­зом, может войти любой член Комиссии, изъявивший желание и имеющий возможность активно участвовать в работе. Окончательно

¹ Основополагающие документы Венецианской комиссии в области избиратель­ного права и политических партий. Кишинев: Cu drag, 2016 (F.E.-P. “Tipogra a Centrala”). С. 7.

кандидатуры докладчиков определяются председателем Комиссии. Секретариат и докладчик(и) также консультируют председателя на­учного совета о необходимости привлечения внешних экспертов или проведения сравнительного анализа национального законодатель­ства.

Секретариат устанавливает график подготовки проекта заключе­ния или исследования, оценивает необходимость командировки в страну, предоставляет докладчикам дополнительную информацию о фактических обстоятельствах, которые будут необходимы для оцен­ки, о применимом национальном законодательстве, соответствующие материалы для экспертной оценки (практику ЕСПЧ, документы и рекомендации Совета Европы, сравнительные документы, предше­ствующие заключения Венецианской комиссии), а также предвари­тельные замечания, оценку политической чувствительности (реак­цию) и т.д.¹

Докладчики и другие эксперты при необходимости встречаются в период между пленарными сессиями.

Проект заключения, который готов к пленарной дискуссии, дол­жен быть распространен среди членов Комиссии по крайней мере за две недели до даты пленарной сессии.

Пленарная сессия проводится в закрытом режиме, если Комиссия не примет иного решения. На нее могут быть приглашены предста­вители государств или организаций, «сотрудничающих с Комиссией». На пленарном заседании заключение представляет один из доклад­чиков. За этим может последовать комментарий члена Комиссии, который назначен от государства, в отношении которого было под­готовлено заключение. Затем слово предоставляется другим экспер­там, присутствующим на пленарной сессии. Ход дискуссии зависит от многих факторов: от того, согласны ли другие эксперты с факти­ческой и правовой оценкой, данной докладчиками; от того, кто явля­ется субъектом запроса, насколько чувствительными для государства в рамках текущей политической ситуации являются вопросы, подня­тые в заключении; насколько толкование и рекомендации Комиссии расходятся с представлениями данного государства о собственных правовых и иных традициях и о других национальных особенностях.

¹ Пункт II (Е, С) Руководства по методам работы Венецианской комиссии. Заключение принимается большинством голосов членов Комиссии. Решение Комиссии может быть пересмотрено по инициативе члена Комиссии, одобренной 2/3 голосов.

Проекты заключений (CDL-документ) являются документами ограниченного пользования и становятся общедоступными после их принятия на пленарной сессии Комиссии (CDL-AD-документ). Затем они официально передаются должностным лицам национальных органов власти или запрашивающим лицам и публикуются на офи­циальном веб-сайте Венецианской комиссии. Таким образом, заклю­чения Комиссии в окончательном варианте общедоступны (ст.

Как отмечено выше, на практике в целях составления проекта заключения в отношении национального нормативного акта возни­кает необходимость в проведении выездных встреч, в процессе ко­торых докладчики и другие эксперты Комиссии организовывают контакты с представителями государственных органов той страны, в отношении которой готовится заключение. Именно таким образом, например, в течение 2014-2015 гг. велась работа по осуществлению одной из самых полномасштабных конституционных реформ на ев­разийском пространстве - в Республике Армения:

- в 2014 г. была разработана концепция конституционной рефор­мы в Армении;

- в 2015 г. был разработан текст конституционных поправок. При этом в течение года было проведено четыре встречи группы доклад­чиков Венецианской комиссии и представителей специальной про­фессиональной комиссии Армении по разработке поправок к Кон­ституции. В итоге 5 октября 2015 г. депутаты Национального собра­ния Армении проголосовали за проект конституционных реформ; 8 октября 2015 г. Указом № NK-754-N¹ Президент Армении С. Саргсян назначил референдум по конституционным реформам на 6 декабря 2015 г., в результате которого были приняты поправки к Конституции.

Визиты Комиссии в страну, по законодательству которой состав­ляется заключение, имеют две взаимосвязанные цели. С одной сто­роны, государства получают возможность «сказать свое слово» по представленному Комиссией вопроснику; с другой стороны, рабочая группа Комиссии может контактировать с институтами гражданско­го общества и всеми заинтересованными сторонами. В этом заклю­чается «диалоговый характер» всего процесса². Такой процесс осо-

¹ URL: http://www.president.am/en/decrees/item/2273/

² Craig Paul P. Transnational Constitution-Making. Р. 14. бенно важен при возникновении острых политических ситуаций с участием множества противоборствующих сторон (законодательной и исполнительной власти, ведущей политической силы и оппозиции), которые имеют собственный взгляд на политическую и правовую сторону вопроса.

Комментируя выездные рабочие встречи Комиссии, Дж. Джоуэлл указывает, что «методология Комиссии по предоставлению заключе­ний представителями рабочих групп позволяет гарантировать, что советы, которые она дает, будут должным образом учитывать свое­образие ситуаций в государствах с различным прошлым и практиче­ским опытом»¹. Другие исследователи, дополняя это мнение, полага­ют, что обязательные выездные экспертные группы, которые на месте учитывают мнения самых разных государственных и негосударствен­ных организаций, иных заинтересованных лиц, не только помогают учитывать национальное своеобразие, но и являются еще одним показателем горизонтального характера сотрудничества между кон­кретным государством и Комиссией².

Заключения в форме amicus curiae обычно предоставляются по запросам Европейского Суда по правам человека и конституционных судов (или аналогичных по статусу судов) государств-членов. Данные заключения касаются не вопросов конституционности актов, а кате­гории «мнения Комиссии» в рамках сравнительно-правового анализа. Так, после подачи заявления по делу № 41183/02 Ruza Jelicic v. Bosnia and Herzegovina Европейский Суд пригласил Венецианскую комиссию выступить с письменными комментариями в отношении юридиче­ского статуса Общего рамочного соглашения о мире в Боснии и Гер­цеговине, а также о международно-правовом статусе Палаты по пра­вам человека и Конституционного Суда Боснии и Герцеговины.

Первый запрос на предоставление amicus curiae был направлен Конституционным Судом Грузии в 2004 г. по вопросу «соотношения свободы выражения мнения и клеветы к бездоказательным пороча­щим утверждениям» (the relationship between the freedom of expression and defamation with respect to unproven defamatory allegations of facts³).

¹ Jowell J. The Venice Commission - Disseminating Democracy through Law. Р. 680.

² См.: Electoral Rights in Europe: Advances and Challenges. P. 72.

³ Venice Commission - Opinion CDL-AD(2004)011 - Amicus Curiae Opinion on the relationship between the Freedom of Expression and Defamation with respect to unproven defamatory allegations of fact as requested by the Constitutional Court of Georgia.

Со вторым запросом выступил Конституционный Суд Албании по вопросу о «толковании статьи 125 и 136 Конституции Албании (наз­начение судей высших судов)»¹. Один из последних amicus curiae brief был направлен в марте 2017 г. в Конституционный Суд Молдовы по вопросу об уголовной ответственности судей.

Венецианская комиссия часто ссылается в своих заключениях на прецедентную практику ЕСПЧ, в то время как Суд выразил свою готовность использовать мнение Комиссии в статусе amicus curiae.

Выше уже отмечалось, что Устав Комиссии особо указывает на научно-компаративистские задачи в ее работе - изучение правовых систем государств-участников, прежде всего с целью сближения этих систем. Кроме того, согласно ст. 3.1 Устава Венецианской комиссии «без ущерба для компетенции органов Совета Европы Комиссия по собственной инициативе может проводить исследования и - в случае необходимости - изучать и разрабатывать ведущие направления, законы и международные соглашения. Любое предложение Комиссии может быть обсуждено и принято уставными органами Совета Ев­ропы».

Под исследованиями в обычном значении слова понимается один из видов познавательной деятельности - процесс выработки новых знаний, поиск, сбор и обобщение какой-либо научной информации.

Сравнение правовых систем разных стран и их институтов пред­ставляет собой (при определенном уровне анализа) сравнительно-пра­вовое исследование, результаты которого выражаются чаще всего в докладах Комиссии, например в Докладе о федеративных и унитарных государствах². Комиссией в сравнительно-правовом аспекте были исследованы современные проблемы развития федерализма, распре­деления полномочий между федерацией и ее субъектами. Комиссия в свойственной ей гибкой манере интерпретации сделала вывод о том, что в мире не существует единой модели федерализма, так как в каж­дой стране он обладает своими особенностями. Проблемы федератив­ного устройства необходимо решать в каждом конкретном случае с учетом особенностей исторического и современного развития госу­дарства. К наиболее известным исследованиям Комиссии относятся

¹ Venice Commission - Opinion CDL-AD(2004)034 - Amicus Curiae Opinion on the Interpretation of Articles 125 and 136 of the Constitution of Albania (Appointment of Highest Judges) adopted by the Commission at its 60th Plenary session (Venice, 8-9 October 2004).

² Venice Commission - Opinion CDL-INF(1997)005-e. Federal and regional states (Strasburg, 6 October 1997).

также Доклад о верховенстве права (2011 г.), Доклад о независимости судебной системы (2010 г.), Исследование об индивидуальном досту­пе к конституционному правосудию (2010 г.)¹.

Большинство исследований, как показывает практика, проводят­ся Комиссией по запросу уставных органов Совета Европы, которые затем обсуждают указанные исследования и ссылаются на них, а так­же разрабатывают на их основе рекомендации и резолюции полити­ческого характера. Так, для определения факторов, которые могут способствовать усилению роли женщин в политической жизни, ПАСЕ пригласила Венецианскую комиссию подготовить сравнитель­но-правовое исследование на тему «О способах выдвижения канди­датов в политические партии»², которое затем широко цитировалось, в частности, в актах Парламентской ассамблеи СЕ. В 2015 году Конг­ресс местных и региональных властей обратился в Венецианскую комиссию с просьбой подготовить исследование о правовом положе­нии лиц, которые голосуют и фактически проживают за границей³.

Тем не менее согласно Уставу Венецианская комиссия может ини­циировать исследования и по собственной инициативе, а также раз­рабатывать собственные стандарты, что не должно ограничивать деятельность уставных органов Совета Европы.

Важными актами Комиссии являются аналитические документы, близкие по характеру к исследованиям, в которых рассматриваются сложные юридические проблемы, затрагивающие различные межго­сударственные объединения и перекрещивающееся международ­но-правовое регулирование. В качестве примера можно назвать за­ключение Венецианской комиссии «О юридических проблемах, свя­занных с одновременным существованием Европейской конвенции о правах человека и Конвенции СНГ о правах и основных свободах 4 человека».

¹ Venice Commission - Opinion CDL-AD(2011)003-rev), Venice Commission - Opinion CDL-AD(2010)004), Venice Commission - Opinion CDL-AD(2010)039re.

² Venice Commission - Opinion CDL-AD(2015)020 - Study № 721/2013 Report on the method of nomination of candidates within political parties. Strasbourg, 2015. URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2015)020-e

³ Venice Commission - Opinion CDL-AD(2015)040 - Study № 748/2013 Summary report on voters residing de facto abroad. Strasbourg, 2015. URL: http://www.venice.coe.int/ webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2015)040-e

⁴ Venice Commission - Opinion CDL(1997)060-f. Avis sur les problèmes juridiques decoulant de la coexistence de la Convention des Droits de l'Homme et des Libertes fondamentales de la Communaute des Etats independants et de la Convention europeene des Droits de l'Homme (Genève, le 27 novembre 1997).

Современная компаративистика выделяет различные уровни срав­нительного анализа. Например, на макроуровне можно сравнивать кодификации и способы толкования различных законодательных актов. На этом же уровне внимание может быть сконцентрировано на общих вопросах судопроизводства в разных странах, на проблемах правотворчества, законности, конституционности и правопримене- ния¹. В отличие от макроуровня сравнительное исследование на мик­роуровне имеет дело не с общими вопросами, а со специальными институтами или проблемами, с прикладными, практическими во­просами. Здесь в качестве примера можно привести Доклад о голо­совании за рубежом², в котором в сравнительно-правовом ключе дается анализ законодательства разных стран, который также свиде­тельствует о том, что правовое регулирование голосования за рубе­жом не имеет единой правовой модели. К этому же уровню исследо­вания можно отнести и Доклад о влиянии избирательных систем на представительство женщин в политике³. Граница между уровнями исследования правовых систем не является жесткой: можно прово­дить сравнение одновременно на макро- и микроуровне, а также на среднем, промежуточном уровне.

Использование сравнительного подхода не только делает возмож­ной выработку общеевропейских конституционных стандартов, осу­ществление гармонизации и унификации общих принципов законо­дательства, разработку принципов «наилучшей практики», но и спо­собствует выявлению правовых пробелов в национальном праве. В этом ряду документов особенно выделяются принципы и стандар­ты в виде руководств и сводов рекомендуемых норм, которые в Уставе Комиссии не поименованы в качестве ее актов.

Разновидностью документов Комиссии являются компиляции, то есть исследования, которые состоят из фрагментов докладов, заклю­чений и иных актов, касающихся отдельных стран и принятых по конкретной тематике, которые дают представление об общей и по­стоянной концепции (правовой позиции) Комиссии по какому-либо

¹ См.: Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере част­ного права. М., 2000. Т. 1: Основы. С. 12.

² Venice Commission - Opinion CDL-AD(2011)022-f. Rapport sur le vote à l'etranger adopte par le Conseil des elections democratiques lors de sa 37e reunion (Venise, 16 juin 2011) et par la Commission de Venise lors de sa 87e session plenière (Venise, 17-18 juin 2011).

³ Venice Commission - Opinion CDL-AD(2009)029. Report on the Impact of Electoral Systems on Women's Representation in Politics adopted by the Council for Democratic Elections at its 28^th meeting (Venice, 14 March 2009) and the Venice Commission at its 79^th plenary session (Venice, 12-13 June 2009). вопросу. Компиляции подлежат периодическому обновлению после принятия новых заключений и исследований Комиссии.

Компиляции заключений и докладов Комиссии, хотя и не явля­ются исследованиями в собственном смысле слова, а носят технико­организационный характер, тем не менее предоставляют значимый материал для дальнейших, в том числе сравнительно-правовых, ис­следований. Как замечает П. Крейг, «компиляции облегчают задачу экспертам Венецианской комиссии при подготовке заключений по отдельным странам и помогают удостовериться в соответствующем равном отношении к различным странам»¹.

Из недавних компиляций, представленных Комиссией, можно выделить Компиляцию заключений, касающихся института омбу- дсмена², а также компиляции, посвященные политическим партиям³, местному самоуправлению⁴, средствам массовой информации и вы­борам⁵, гендерному равенству⁶, свободе самовыражения и СМИ⁷, биоэтике⁸, референдумам⁹.

Актом толкования являются, о чем свидетельствует и название документа, интерпретирующие декларации, которые публиковались Комиссией по вопросам избирательного права. Примерами являют­ся интерпретирующие декларации «Стабильность избирательного права» (2005 г.) и «Участие женщин в выборах» (2006 г.)¹⁰.

¹ Craig Paul P. Transnational Constitution-Making. P. 10.

² Venice Commission - Opinion CDL-Pl (2016) 001, Compilation of Venice Commission Opinions concerning the ombudsman institution (Strasbourg, 5 February 2016).

³ Venice Commission - Opinion CDL-Pl (2016)003, Compilation of Venice Commission Opinions and Reports concerning political parties (Strasbourg, 15 March 2016).

⁴ Venice Commission - Opinion CDL-Pl (2016) 002, Compilation of Venice Commission Opinions concerning constitutional and legal provisions for the protection of local self-government (Strasbourg, 15 March 2016).

⁵ Venice Commission - Opinion CDL-Pl 2016)006, Compilation of Venice Commission Opinions and Reports concerning media and elections (Strasbourg, 13 June 2016).

⁶ Venice Commission - Opinion CDL-Pl (2016) 007, Compilation of Venice Commission Opinions and Reports concerning gender equality (Strasburg, 13 June 2016).

⁷ Venice Commission - Opinion CDL-Pl (2016)011, Compilation of Venice Commission Opinions and Reports concerning freedom of expression and media (Strasbourg, 19 September 2016).

⁸ Venice Commission - Opinion CDL-Pl(2016)013, Compilation of Venice Commission Opinions concerning bioethics (Strasbourg, 12 December 2016).

⁹ Venice Commission - Opinion CDL-Pl (2017)001, Compilation of Venice Commission Opinions and Reports concerning referendums (Strasburg, 10 March 2017).

¹⁰ Venice Commission - Opinion CDL-AD (2005) 043), Venice Commission - Opinion (CDL-AD (2006)020).

Таким образом, содержание актов Венецианской комиссии доста­точно многообразно и многоаспектно - Комиссия сочетает заключе­ния по конкретным странам или темам с общими исследованиями, в том числе проводимыми с целью выработки руководящих принци­пов и установок для практической правовой помощи законодателям, государственным органам, судьям и т.п.

По своей юридической природе акты самой Венецианской комис­сии также могут быть отнесены к международным документам разъ­яснительно-рекомендательного характера, нередко именуемым в современной науке актами «мягкого права». Нормы «мягкого права» не являются правом в классическом понимании, у них отсутствует признак общеобязательности, в связи с чем этот термин воспринят прежде всего международным правом. Его применение во внутрен­них правовых системах (особенно в континентальной правовой се­мье) пока не распространено. Более того, этот термин нередко под­вергается критике, поскольку критерии «необязательности правово­го предписания», характерные для «мягкого права», искажают как саму теорию права, основанную на позитивистско-нормативистских взглядах, так и концепцию нормативного акта.

Издавая заключения в отношении отдельных стран и толкуя «на­стоящее» право, Комиссия лишена возможности как принудить стра­ны к исполнению собственных советов и рекомендаций, так и издать повторное заключение по тому же вопросу на итоговый проект зако­на или поправок, в котором критиковалось бы бездействие властей. Заключения Комиссии принципиально лишены надзорных механиз­мов. Признание «мягкого права» его «потребителями» зависит от авторитета его создателя и обоснованности, убедительности системы аргументов.

Баланс норм «мягкого» и «жесткого» права в структуре и содер­жании актов «мягкого права» определяется их тематикой и в зависи­мости от темы индивидуален¹. «Жесткие» нормы, приводимые Ко­миссией в рекомендациях, основаны преимущественно на Европей­ской конвенции прав человека и судебных решениях Европейского Суда по правам человека, а «мягкие» - на рекомендациях органов Совета Европы или на примерах «наилучшей практики». При этом следует отметить, что Венецианская комиссия считается связанной своей предыдущей позицией и может изменить ее только при указа­нии соответствующей мотивировки данного решения.

¹ См.: Сгаід Раиі Р. Тгапзпаііопаї СопзЩиіїоп-Макіпд. Р. 21.

Как указывает В. Хоффман-Рием, у «мягкого права» есть преиму­щество, особенно тогда, когда «жесткое право» вряд ли применимо. Оно состоит в том, что «мягкое право» даже по определению являет­ся достаточно гибким, стимулирующим и способным к компромис­сам инструментом воздействия. Оно побуждает к диалогу, не затра­гивая болезненные вопросы суверенитета¹. Кроме того, нормы «мяг­кого права» не требуют для своей имплементации сложной процедуры, они могут дополнять и даже модифицировать нормы «жесткого права». Не лишним будет заметить, что в современной науке международного права «мягкому праву» как разновидности социальных норм придается все большее значение, иногда они даже ставятся (в том числе по эффекту регулятивного воздействия) в один ряд с «жестким правом».

Убеждение в принципе является одним из универсальных методов управленческого воздействия наряду с принуждением. Его ценность - в морально-психологическом воздействии на объект, которое побу­ждает к осознанному исполнению правовых норм и предписаний. Убеждение особо действенно тогда, когда направлено на объект трансляции стойких внутренних профессиональных убеждений субъ­екта интерпретации, осознанных представлений и знаний. Разъясне­ние, интерпретация, толкование выступают как один из основных видов убеждения в юридической сфере. «Мягкие» регулирующие нормы являются проводниками более лабильного воздействия, а зна­чит, в определенных случаях могут более благоприятно восприни­маться государствами, чем жесткие международные обязательства.

Таким образом, акты Венецианской комиссии обладают всеми признаками «мягкого права», принимаемыми организациями-субъ­ектами международного права: а) рекомендательным характером, исключающим обязательность их применения; б) инструктивным убеждающим воздействием, благодаря которому консультируемый получает набор целей и инструментов, которые необходимо реали­зовать для достижения определенных желаемых результатов; в) гиб­костью и компромиссным характером, поскольку варианты рекомен­дуемых действий, как правило, не содержат предустановленного «жесткого» выбора среди возможных сценариев. Кроме того, «мягкое право» Комиссии как продукт научного исследования и научной экспертизы нередко отличается творческим характером (выработка «стандартов», формулирование концепций), что позволяет признать

¹ Cm.: Hoffmann-Riem W. The Venice Commission of the Council of Europe - Standards and Impact // European Journal of International Law. Vol. 25, Issue 2, 1 May 2014. P. 596. за Комиссией определенные правотворческие функции в данной сфере (ограничивая их созданием «мягкого права»).

Нормы «мягкого права» могут быть трансформированы в «жест­кие» нормы национального права, в обычное или договорное меж­дународное право и часто служат обоснованием обязательной нор­мы международного права (opinion juris). Кроме того, «мягкое право» Комиссии может иметь достаточно жесткие политико-пра­вовые последствия. Так, после ряда заключений Комиссии о нару­шении международных стандартов правосудия в результате недав­них судебных реформ в Польше Европарламент поддержал введе­ние против данного члена Европейского Союза санкционной процедуры.

С точки зрения теории толкования анализ текстов принимаемых Комиссией документов позволяет разделить принимаемые ею акты на два вида.

Первый вид является «типичным». Так, посредством уже упомя­нутой Интерпретирующей декларации о стабильности избиратель­ного законодательства Венецианская комиссия истолковала положе­ние принятого ею ранее Кодекса добросовестной практики по изби­рательным вопросам 2002 г., которое касается понятия «основных элементов избирательного закона». Это пример типичного толкова­тельного акта, когда сам субъект, принявший норму, дает ему толко­вание, то есть поясняет, как ее понимать и применять в конкретных условиях. Истолкованные положения декларации предназначены для их учета в национальном избирательном законодательстве госу­дарств.

Второй вид актов толкования Венецианской комиссии - «нети­пичные акты» толкования. По нашему мнению, такие нетипичные акты - это все акты Комиссии, которые принимаются на основе ее подразумеваемых полномочий. Среди этой категории актов Комиссии следует особо выделить руководства (руководящие принципы), ко­торые представляют собой сочетание стандартов «жесткого» права, их интерпретации и наилучшей рекомендуемой практики.

Тем не менее практически в любом случае Комиссия в процессе подготовки своих актов оценивает положения анализируемого источ­ника не иначе как по критерию его соответствия европейским (и меж­дународным) правовым стандартам. Такая оценка, как будет показа­но далее, составляет одну из особенностей ее правотолковательной деятельности.