Приоритет по отношению к законам

Во вторую группу входят государства, в которых международный договор обладает приоритетом в применении перед внутриго­сударственными правовыми актами, равными по юридической силе с актом, посредством которого договор инкорпорирован в национальное право, и всеми нижестоящими актами.

Условиями приоритетного применения международного до­говора перед законом обычно являются:

• невозможность согласовать норму закона с соответствую­щими положениями международного договора;

• ратификация международного договора с предваритель­ной санкции парламента, часто выраженной в законе;

• самоисполнимость соответствующих договорных поло­жений;

• соблюдение международного договора другой стороной (принцип взаимности);

• вступление международного договора в силу для государ­ства и его официальное опубликование.

В эту группу входят государства, право которых позволяет автоматически интегрировать международные договоры в на­циональную правовую систему (Франция, Бельгия, Швейцария, Испания, Португалия, Кипр, Чехия, Польша, Украина, Хорватия, Россия), а также Греция и Япония, реализующие международные договорные обязательства преимущественно посредством фор­мальной (процедурной) инкорпорации.

Во Франции, согласно ст. 55 Конституции, международные договоры или соглашения, должным образом ратифицирован­ные или утвержденные, с момента их опубликования имеют силу, превышающую силу законов, при условии применения та­кого договора или соглашения другой стороной.

Приоритетом перед законами обладают не все международные договоры и соглашения, а только те, согласие на обязательность ко­торых для Франции дано с разрешения парламента, оформленно­го законом («должным образом» ратифицированные или утверж­денные). Соответственно, вступившие в силу для Франции между­народные договоры и соглашения, решения о согласии на обяза­тельность которых принимались без участия парламента (т.е. не на основании закона), не обладают приоритетом перед законами. Что касается Конституции, то заключение международного до­говора или соглашения, содержащего положения, противореча­щие Конституции, возможно только после ее пересмотра (ст. 54).

Наряду с требованием ратификации или утверждения на ос­новании закона и официального опубликования еще одним усло­вием приоритета международных договоров и соглашений перед законами является во Франции их применение другой стороной, т.е. принцип взаимности (principe de reciprocite). Условие примене­ния договора или соглашения другой стороной может быть истол­ковано не только в том смысле, что при несоблюдении этого тре­бования договор или соглашение не будет обладать приоритетом перед законами, но и как то, что его выполнение вообще будет прекращено Францией. И.И. Лукашук рассматривает принцип взаимности в качестве элемента принципа «договоры должны соблюдаться», считая, что «выполнение обязательств по договору должно быть взаимным»^[307]. Принцип взаимности при выполнении международных договорных обязательств включает как запре­щение произвольного одностороннего отказа от международных обязательств, так и право, в случае существенного нарушения договора одной из сторон, другой стороны прекратить или при­остановить выполнение ее собственных обязательств по этому договору, а при определенных условиях и аннулировать его. Воз­можность ссылаться на существенное нарушение договора как на основание для прекращения договора или приостановления его действия в целом или в части является общепризнанным в между­народном праве и нашло свое отражение в ст.

В Бельгии «в случае противоречия между нормой внутри­государственного права и нормой международного договора, имеющей прямое действие в национальной правовой системе, согласно прецедентному праву, применяется норма, установлен­ная международным договором»^[309]. Предварительным условием действия международного договора во внутригосударственном праве в соответствии со ст. 167 (2) Конституции является одоб­рение его парламентом в законодательном порядке.

В Швейцарии «федеральный суд и другие федеральные орга­ны власти признают принцип приоритета международного права над внутригосударственным правом как на федеральном, так и на кантональном уровне. В случае противоречия между положением международного договора и нормой закона подход федерального суда состоит в том, чтобы интерпретировать норму закона таким образом, чтобы обеспечить ее совместимость с договором. Если в результате толкования устранить противоречие все же не уда­ется, то международное право имеет приоритет перед внутриго­сударственным законом независимо от того, какая из двух норм является более поздней. Лишь в редких случаях федеральный суд отвергал принцип приоритета международного права на том ос­новании, что федеральный законодатель имел явно выраженное намерение принять норму, которая находится в противоречии с международным договором, связывающим Швейцарию. В своем недавнем решении федеральный суд отметил, что принцип при­оритета международного права особенно важен в том случае, если международное право способствует защите прав человека»^[310].

В Испании, согласно ст. 96 (1) Конституции, должным обра­зом заключенные и официально опубликованные международ­ные договоры составляют часть ее внутреннего законодатель­ства. Их положения могут быть отменены, изменены или при­остановлены только в порядке, указанном в самих договорах, или в соответствии с нормами общего международного права.

В Конституции Португалии не определяется положение международных договоров в национальной правовой системе. Тем не менее считается, что международные договоры, по край­ней мере, те из них, которые заключены с одобрения парламента, «обладают приоритетом по сравнению с ординарным законом»^[312], но уступают Конституции. И.И. Лукашук приводит толкование конституционным судом ст. 8 Конституции, в соответствии с которым международное конвенционное право обладает более высоким статусом, чем ординарный закон, поскольку действие должным образом принятого Португалией международного до­говора не может быть прекращено никаким ординарным зако­ном; договор может быть прекращен только в соответствии с международным правом^[313].

Согласно ст. 10 Конституции Чехии обнародованные между­народные договоры, одобренные перед их ратификацией пар­ламентом и ставшие международными обязательствами Чехии, являются частью национальной правовой системы; при этом, если международным договором предусматривается иное, чем внутригосударственным правовым актом, применяется между­народный договор^[314].

В Польше, согласно ст.

В ст. 19(2) Закона о международных договорах Украины оп­ределяется, что «если международным договором Украины, всту­пившим в силу в установленном порядке, установлены иные пра­вила, чем те, которые предусмотрены в соответствующем акте законодательства Украины, то применяются правила междуна­родного договора». Эта норма, устанавливая приоритет в при­менении правил международного договора перед правилами со­ответствующих актов национального законодательства, опреде­ляет место международных договоров в иерархической системе источников внутригосударственного права. Конституция имеет высшую юридическую силу. Законы и иные нормативно-право­вые акты принимаются на основе Конституции и должны соот­ветствовать ей. Заключение международных договоров, проти­воречащих Конституции, возможно только после внесения в нее соответствующих изменений (ст. 9 Конституции). Приоритетом в применении по сравнению с нормами законов обладают толь­ко те международные договоры, решения о согласии на обяза­тельность которых для Украины приняты в форме закона.

Вступившие в силу для Хорватии международные договоры, согласие на обязательность которых было дано на основе выра­женной в законе санкции парламента в соответствии с Консти­туцией и которые опубликованы в официальном издании, со­ставляют часть внутреннего правопорядка и обладают большей юридической силой по сравнению с законом. Положения таких договоров могут быть изменены или отменены только на услови­ях и способом, которые предусмотрены в самих договорах, или согласно нормам общего международного права (ст. 134 Консти­туции). Это означает, что такие международные договоры поль­зуются преимуществом как в отношении предыдущего, так и в отношении последующего законодательства.

В Греции (относится к группе государств, в которых реализа­ция международных договорных обязательств происходит пре­имущественно посредством формальной инкорпорации) в соот­ветствии со ст. 28(1) Конституции международные договоры с момента их ратификации на основании закона и вступления их в силу, согласно условиям каждого из них, являются составной частью внутреннего права и имеют приоритет перед любым про­тиворечащим им положением закона.

В Японии, которая также может быть включена в группу го­сударств, придерживающихся принципа формальной (процедур­ной) инкорпорации международных договоров, согласно ст. 98 Конституции, заключенные договоры и установленные нормы международного права должны добросовестно соблюдаться (под установленными нормами международного права понимают­ся, по всей вероятности, нормы общего международного права, прежде всего его обычные нормы). При этом «договоры, одобрен­ные парламентом, обладают преимущественной силой по срав­нению с внутренним законодательством. Конституция в целом рассматривается как имеющая приоритет перед договорами»^[316].

Что касается места в иерархической системе источников вну­тригосударственного права, которое отводится международным договорам в России^[317], то Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) и в соответ­ствии с ней Закон о международных договорах (п. 2 ст. 5) опреде­ляют, что «если международным договором Российской Федера­ции установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Тем самым устанавливается приоритет в применении норм международных договоров Российской Федерации перед любыми противореча­щими им правовыми актами, кроме Конституции РФ, которая, согласно ч. 1 ст. 15, имеет высшую юридическую силу и которой не должны противоречить законы и иные правовые акты, прини­маемые в Российской Федерации. Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, принятие решения о согласии на его обяза­тельность для Российской Федерации возможно лишь в особом порядке: в форме закона только после внесения соответствую­щих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений (ст. 22 Закона о международных договорах).

В своеобразной форме положение о приоритетном приме­нении норм международного договора Российской Федерации отражено в посвященном международному частному праву раз­деле VI части третьей ГК РФ. В п. 3 ст. 1186 предусматривается, что если международный договор Российской Федерации содер­жит материально-правовые нормы, подлежащие применению к соответствующему отношению, определение на основе кол­лизионных норм права, применимого к вопросам, полностью урегулированным такими материально-правовыми нормами, исключается.

В вопросе соотношения международных договоров Россий­ской Федерации и федеральных конституционных законов не­обходимо учитывать, что определенный Конституцией РФ сам предмет таких законов позволяет предположить, что вероятность противоречий между ними является чисто теоретической. Кроме того, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ). «Пос­кольку ратификация договоров осуществляется федеральным законом, который не может противоречить конституционному закону, - отмечает И.И. Лукашук, - постольку как и в случае с Конституцией, до ратификации договора, содержащего правила, отличные от правил конституционного закона, необходимо пред­варительное изменение последнего»^[318]. В связи с этим следует не допускать включение в федеральные конституционные законы норм, расходящихся с международными договорными обязатель­ствами, и не заключать международные договоры, устанавлива­ющие иные правила, чем предусмотренные такими законами.

Определив положение международных договоров Россий­ской Федерации в иерархической системе источников внутри­государственного права, Конституция РФ, однако, не уточняет, какие именно международные договоры обладают приоритетом в применении перед законами: все международные договоры не­зависимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на их обязательность, или только те, решения о согласии на обя­зательность которых приняты в форме закона. Абсолютно прав Е.Т. Усенко, который поднимает вопрос о том, любой ли между­народный договор может иметь такие последствия, и, ссылаясь на пример Франции, Конституция которой устанавливает, что все важнейшие договоры, в том числе изменяющие положения законодательного характера, могут быть ратифицированы или утверждены только на основании закона, а силу, превышающую силу законов, имеют не все международные договоры, а только те из них, согласие на обязательность которых для Франции дано с разрешения парламента, оформленного законом («должным образом ратифицированные или утвержденные»), приводит ар­гументы в пользу того, что только те международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме закона, могут обладать приорите­том перед законами^[319].

Как известно, в Законе о международных договорах также не содержится какого-либо ограничения приоритетного при­менения правил международного договора по сравнению с за­коном, хотя попытка включить в его проект положение о том, что преимущество перед законом имеют не все международные договоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотрен­ные законом, а только те из них, решения о согласии на обяза­тельность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, и была предпринята в ходе разработки законопроекта о международных договорах. Правда, с учетом того, что Конституция РФ обладает высшей юридической силой, а законы и иные правовые акты не должны ей противоречить, даже включение такого положения в закон не могло радикаль­но решить эту проблему^[320]. Можно, конечно, предположить, что поскольку в Конституции РФ (п. «г» ст. 106) говорится о необхо­димости обязательного рассмотрения в Совете Федерации при­нятых Государственной Думой федеральных законов по вопросу ратификации международных договоров, то в ч. 4 ст. 15 уста­навливается приоритет в применении по отношению к законам только для договоров, решения о согласии на обязательность ко­торых приняты в форме федерального закона.

В условиях отсутствия в законодательстве нормы, прямо ус­танавливающей, что в случае расхождения между правилом за­кона и правилом международного договора Российской Федера­ции приоритетом в применении по отношению к закону обла­дают только те международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, и с тем чтобы исключить такое толкование ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, при котором преиму­ществом перед законом пользовался бы любой международный договор Российской Федерации, независимо от того, на каком уровне принято такое решение, необходимо сопоставить кон­ституционные положения, определяющие соподчиненность пра­вовых актов в зависимости от их юридической силы. Как уже отмечалось, Конституция РФ имеет высшую юридическую силу: законы и иные правовые акты не должны ей противоречить. Фе­деральные законы не могут противоречить также федеральным конституционным законам. Согласно ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, а в соответствии со ст. 115 Правительство на основании и во исполнение Конститу­ции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президен­та издает постановления и распоряжения, которые в случае их противоречия указанным правовым актам могут быть отменены Президентом. Что касается федеральных органов исполнитель­ной власти, то они действуют только в пределах своей компетен­ции. С учетом определенного Конституцией РФ распределения компетенции между органами государственной власти в Закон о международных договорах (п. 1 ст. 15) включена общая норма о том, что ратификации (т.е. санкционированию парламентом в форме федерального закона) подлежат международные до­говоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), а также определено, что решения о согласии на обязательность для Российской Фе­дерации международных договоров принимаются органами го­сударственной власти или уполномоченными организациями в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией РФ, Законом о международных договорах, иными актами зако­нодательства (п. 2 ст. 6).

Это означает, что ни Президент, ни Правительство, ни тем более федеральный орган исполнительной власти или уполно­моченная организация не вправе принять решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора, устанавливающего иные правила, чем предусмотрен­ные законом (исполнение которого требует изменения действу­ющих или принятия новых федеральных законов). Решение о та­ком согласии может быть принято только в форме федерального закона. В свою очередь, распределение компетенции между ор­ганами государственной власти позволяет сделать вывод о том, что приоритетом в применении по отношению к законам могут обладать не все международные договоры Российской Федера­ции, а только те из них, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федераль­ного закона. Иное толкование, допускающее возможность при­оритета в применении по отношению к законам и тех между­народных договоров, которые не проходили процедуру парла­ментского одобрения в форме федерального закона и решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме подзаконных актов, противоречило бы прин­ципу разделения властей, так как означало бы возможность под­мены законодателя.

В настоящее время можно считать общепризнанным, что приоритетом в применении по отношению к законам обладают не все международные договоры Российской Федерации, уста­навливающие иные правила, чем предусмотренные законом, а только те из них, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального за­кона. Так, И.И. Лукашук, отмечая, что речь идет «о приоритете применения, а не о приоритете международного договора над внутренним законом», подчеркивает, что таким приоритетом в отношении законов обладают только договоры, согласие на обязательность которых дано в форме федерального закона^[321]. А.Н. Талалаев считает, что благодаря тому, что ратификация международных договоров осуществляется в форме федераль­ного закона, «становится обоснованным приоритет примене­ния ратифицированных договоров Российской Федерации над российскими законами»^[322]. Г.В. Игнатенко, рассматривая конс­титуционную норму о приоритете применения правил между­народного договора Российской Федерации, приходит к выводу о том, что «здесь, очевидно, предполагаются не всякие, а лишь те международные договоры, которые прошли процедуру рати­фикации в Федеральном Собрании РФ»^[323]. С.В. Черниченко, рас­сматривая в связи с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ вопрос о приори­тете норм международных договоров в случае их расхождения с нормами внутригосударственного права, пишет: «Нормы до­говоров, не требующих ратификации, в случае включения таких договоров в законодательство того или иного государства, не могут иметь приоритет по отношению к нормам законов, при­нятых парламентом, а лишь по отношению к нормам, содержа­щимся в актах правительства»^[324]. С.Ю. Марочкин, отмечая, что не все международные договоры могут иметь преимущество над за­коном и приводя в качестве примера договоры, решения о согла­сии на обязательность которых для РФ приняты правительством, подчеркивает, что «не может договор, заключенный органом, акты которого ниже по юридической силе, быть выше закона», так как это противоречило бы правовой логике^[325]. Г.М. Данилен­ко, анализируя положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, отмечает, что, хотя в данном случае не говорится «о договорах, ратифици­рованных РФ, речь, очевидно, идет именно о таких договорах»^[326]. Б.Р. Тузмухамедов подчеркивает, что на соглашение, вступаю­щее в силу с момента подписания, т.е. не прошедшее процеду­ру ратификации, «не распространяется приоритет применения по отношению к национальному закону, предусмотренный ч. 4 ст. 15 Конституции РФ»^[327]. Именно решение о согласии на обя­зательность договора, принятое в форме закона (т.е. на том же самом уровне, на котором находятся правовые акты, приоритет над которыми получают международные соглашения), свиде­тельствует, по мнению В.В. Гаврилова, о намерении государства отдать предпочтение в случае возникновения коллизий между законом и договором последнему^[328].

Такое понимание нашло свое подтверждение и в постанов­лениях Пленума ВС от 31 октября 1995 г. № 8 и от 10 октября 2003 г. № 5. Так, в Постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 (п. 5) предусматривается, что «суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Феде­рации международным договором, решение о согласии на обя­зательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются прави­ла международного договора Российской Федерации»^[329]. В Поста­новлении от 10 октября 2003 г. № 5 (п. 8) говорится: «Правила действующего международного договора Российской Федера­ции, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отноше­нии законов Российской Федерации»^[330]. Следовало бы во втором случае использовать формулировку, содержащуюся в Постанов­лении от 31 октября 1995 г. № 8, и говорить не о принятии в фор­ме федерального закона согласия на обязательность междуна­родного договора Российской Федерации, а о том, что решение о согласии на обязательность для Российской Федерации между­народного договора принимается в форме федерального закона, поскольку Российская Федерация выражает в международном плане свое согласие на обязательность для нее таких договоров посредством ратификационных грамот, документов о принятии, утверждении, присоединении, оформляемых на основании соот­ветствующих законов.

Итак, в соответствии с п. 2 ст. 6 Закона о международных до­говорах решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимаются органами государственной власти или уполномоченными организация­ми только в пределах своей компетенции. Это означает, что на стадии принятия международных договорных обязательств при определении уровня, на котором необходимо принять решение о согласии на обязательность для государства того или иного международного договора, исходят из иерархической системы источников внутригосударственного права, которая предполага­ет, что вступивший в силу для государства международный до­говор может устанавливать иные правила только в отношении тех актов, которые равны или уступают по юридической силе акту, посредством которого принято решение о согласии на обя­зательность договора, и не должен противоречить актам, зани­мающим более высокое положение на иерархической лестнице. Из этого следует, что уровень, на котором принимается решение о согласии на обязательность для Российской Федерации меж­дународного договора, статус акта, посредством которого он инкорпорируется во внутригосударственное право, предопреде­ляет и место в иерархической системе источников внутригосу­дарственного права, которое отводится данному договору при принятии международных договорных обязательств.

Если международным договором устанавливаются иные правила, чем предусмотренные федеральным законом (испол­нение договора требует изменения действующих или приня­тия новых федеральных законов), то решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации не может быть принято на каком-либо ином уровне, кроме как на уровне феде­рального закона.

Если же в процессе реализации международных договорных обязательств обнаружится, что международный договор не соот­ветствует внутригосударственному правовому акту более высо­кой юридической силы, т.е. возникает коллизия между правила­ми международного договора и правилами внутригосударствен­ного правового акта, то это может означать одно из двух: либо неправильно был определен уровень принятия решения о согла­сии на обязательность договора, либо последующим внутриго­сударственным правовым актом, занимающим более высокое положение в иерархическом отношении, чем то, на котором на­ходится акт, посредством которого такое решение принималось, установлены иные правила, чем предусмотренные договором.

В связи с этим представляется важным подчеркнуть, что в слу­чае возникновения коллизии между международным договором и внутригосударственным правом в процессе реализации между­народных договорных обязательств, независимо от причин, по которым такая коллизия возникла, аргумент в пользу того, что приоритетом в применении по отношению к федеральным за­конам обладают не все международные договоры Российской Федерации, устанавливающие иные правила, чем предусмот­ренные законом, а только те из них, решения о согласии на обя­зательность которых приняты в форме федерального закона, не может быть использован. Такой аргумент противоречил бы за­крепленному в Венской конвенции о праве международных до­говоров (ст. 26 и 27) принципу pacta sunt servanda, требующему добросовестного выполнения каждого действующего договора его участниками и исключающему возможность ссылки участ­ника на положения своего внутреннего права в качестве оправ­дания для невыполнения им договора.

Таким образом, следует проводить различие между местом в иерархической системе источников внутригосударственного права, которое отводится международным договорам на стадии принятия международных договорных обязательств, и тем осо­бым положением, которое занимают в национальной правовой системе вступившие в силу для государства международные до­говоры в процессе реализации международных договорных обя­зательств. Подробнее эти вопросы будут рассмотрены при анали­зе коллизий между внутригосударственным правом и действую­щими международными договорами.

2.3.