Предисловие

Процесс глобализации мировой экономики, рост взаимозависи­мости государств во всех сферах и глобализация стоящих перед ними проблем, сближение национальных политико-правовых систем, углубление взаимодействия международного и внутри­государственного права выдвигают перед мировым сообществом задачу гармоничного развития международной и национальных правовых систем, обеспечения верховенства права, формиро­вания системы международных отношений, опирающейся на международное право.

23 мая 1969 г. была открыта для подписания принятая на Кон­ференции ООН по праву договоров Венская конвенция о пра­ве международных договоров^[1]. Она вступила в силу 27 января 1980 г. (для СССР/Российской Федерации - 29 мая 1986 г.).

Венская конвенция о праве международных договоров явля­ется результатом не только кодификации уже существовавших до нее норм обычного права, но и их прогрессивного развития, т.е. источником новых норм. Положения Венской конвенции, которые не являются обычными нормами международного пра­ва, не обязательны для тех государств, которые пока не стали ее участниками^[2].

Хотя участниками Венской конвенции о праве международ­ных договоров являются не все государства, 40-летняя практи­ка показывает, что на нее все чаще ссылаются как на общеприз­нанный источник права международных договоров. Так, США подписали, но не ратифицировали Венскую конвенцию. Тем не менее государственный департамент США признает авторитет­ный ее характер, а некоторые федеральные суды в своих решени­ях уже ссылались на ее положения^[3].

Венская конвенция регламентирует заключение договоров между государствами, вопросы, связанные с оговорками, вступ­лением договоров в силу и их временным применением, соблю­дением и толкованием договоров, со значением договоров для третьих государств, с недействительностью, прекращением до­говоров и приостановлением их действия.

Среди важнейших вопросов, получивших разрешение в Вен­ской конвенции, выделяется проблема соотношения междуна­родного договора и внутригосударственного права, нашедшая свое отражение прежде всего в ст. 26 (Pacta sunt servanda - «До­говоры должны соблюдаться»), ст. 27 («Внутреннее право и соб­людение договоров») и ст. 46 («Положения внутреннего права, касающиеся компетенции заключать договоры»). Эти положе­ния закрепляют и развивают в договорном порядке нормы, сло­жившиеся первоначально как международно-правовой обычай. Хотя вопрос о соотношении международного договора и норм внутригосударственного права в различных странах решается по-разному, указанные положения, как и многие другие нормы Венской конвенции, признаются в качестве норм общего между­народного права, обязательных для всех государств^[4].

Являясь одним из основных принципов международного пра­ва, принцип добросовестного выполнения международных обя­зательств (включая невозможность ссылок государств на свое внутреннее право в оправдание невыполнения принятых ими на себя международных договорных обязательств и исключение из этого правила, касающееся влияния положений внутреннего права на действительность международных договоров) обязате­лен для всех государств независимо от того, участвуют ли они в Венской конвенции или нет.

Характеризуя имперский произвол, для которого договоры «это нечто такое, что служит сиюминутным целям», француз­ский дипломат Г. Робен противопоставляет логике имперско­го произвола международное право, которое «зиждется... на святости договоров»¹. Разумеется, в основе международных до­говоров лежат интересы соответствующих государств. Но есть принципиальная разница между соблюдением международного договора до его прекращения в соответствии с условиями само­го договора и нормами международного права и нарушением государством своих международных договорных обязательств из-за того, что они расходятся с нормами внутреннего права. По­зиция государства по проблеме соотношения международного договора и внутреннего права помогает выяснить, в какой степе­ни к данному государству может быть применимо утверждение о том, что любой международный договор действителен только до тех пор, пока он соответствует его интересам, т.е. позволяет оценить степень его надежности как партнера по международ­ным договорам.

Анализ законодательства и практики различных государств позволяет выделить, несмотря на все разнообразие подходов к регламентации в национальном праве вопросов, связанных с принятием и реализацией международных договорных обяза­тельств, определенные сходные черты в том, (1) какие органы наделяются компетенцией заключать международные договоры; (2) какие внутригосударственные процедуры необходимо осуще­ствить, прежде чем органом, правомочным принимать от имени государства международные договорные обязательства, может быть выражено в международном плане согласие на обязатель­ность для государства международных договоров; (3) в каком порядке и какими способами международные договорные обяза­тельства реализуются в национальной правовой системе, а также какое место отводится международным договорам в иерархичес­кой системе источников внутригосударственного права.

Д. Анцилотти, анализируя конституционные положения и практику различных государств, касающиеся компетенции за­ключать международные договоры, выделяет «компетенцию об­разовывать волю государства заключать договоры» и «компетен­цию изъявлять эту волю, доводить ее до сведения других догова­ривающихся государств, т.е.

В соответствии с первой системой правомочие на заключение международных договоров принадлежит исключительно главе государства (традиционная английская система, при которой за­ключение международных договоров рассматривается как пре­рогатива короны). Прерогатива главы государства в вопросах заключения международных договоров, хотя и ограничивается в силу необходимости соответствующего сотрудничества с ответ­ственными министрами и не исключает того, что акт парламента требуется для выполнения некоторых договоров, однако, такое участие министров и парламента все же не может повлиять на то, что договор, с конституционной точки зрения, является действи­тельным волеизъявлением главы государства. В условиях этой системы не существует различия между компетенцией образовы­вать волю государства и компетенцией ее изъявлять, поскольку оба этих правомочия соединяются в личности монарха.

Вторая система разделяет эти два правомочия и передает компетенцию образовывать волю заключать международные договоры одному органу, а компетенцию изъявлять эту волю - другому органу. Компетенция образовывать волю заключать международные договоры принадлежит парламенту, а глава государства наделяется компетенцией изъявлять эту волю, т.е. удостоверять существование этой воли и доводить ее до сведе­ния других государств.

Третья система представляет собой в некотором смысле нечто промежуточное между двумя описанными выше системами. Она предоставляет главе государства компетенцию как образовы­вать, так и изъявлять волю государства заключать международ­ные договоры. Однако, что касается первого правомочия, то оно осуществляется в порядке сотрудничества с палатами парламен­та в отношении либо всех договоров, либо договоров определен­ных категорий, т.е.

Что касается международных соглашений, которые заклю­чаются без участия главы государства (имеют характер техни­ческих или административных соглашений или соглашений, обусловленных предшествующими договорами), то такие согла­шения заключаются правительствами. При этом, как отмечает Д. Анцилотти, процедура заключения таких соглашений мо­жет не отличаться от описанных выше процедур, если не счи­тать, что вместо торжественной ратификации главой государ­ства совершается акт утверждения правительством. В других случаях утверждение отсутствует, а соответствующее соглаше­ние просто подписывается уполномоченными лицами, не нуж­даясь в каких-либо последующих внутригосударственных про­цедурах для вступления в силу. Кроме того, часто применяется и обмен нотами^[6].

При всей условности предложенной Д. Анцилотти классифи­кации и несмотря на то что она была сделана более полувека назад, такая классификация не потеряла своей актуальности, а описание систем, принятых в различных государствах, пред­ставляет несомненный интерес для понимания того, какие ор­ганы участвуют в формировании воли государства заключать международные договоры и кем эта воля выражается в между­народном плане.

Как показывает анализ современной практики заключения международных договоров, компетенцией выражать в междуна­родном плане согласие государства на обязательность для него договоров, изъявлять волю государства заключить договоры, доводить ее до сведения других государств наделяются - в зави­симости от политико-правовой системы государства, а также, как правило, от содержания договора и уровня, на котором он заключается, - глава государства, правительство, отдельные ми­нистры, а иногда и председатель парламента.

За положениями внутреннего права, касающимися компе­тенции заключать международные договоры, международным правом признается особый статус среди норм внутреннего права государств (в силу принципа pacta sunt servanda, закрепленного в ст.

В формировании воли государства заключать международные договоры, т.е. в принятии решений о согласии на обязательность международных договоров могут участвовать - в зависимости от установленных внутригосударственных процедур, необходимых для выражения в международном плане такого согласия, - глава государства, правительство, парламент (если договор нуждает­ся в его одобрении), граждане (в случае проведения референду­ма по вопросу о принятии международных договорных обяза­тельств), субъекты федеративных государств (если договором затрагиваются вопросы, относящиеся к ведению субъектов), конституционный суд (если осуществляется предварительный контроль конституционности заключаемого договора). Частью процесса принятия решений о согласии на обязательность для государства международных договоров являются решения об оговорках к договорам, а также решения о возможности времен­ного применения договоров.

Государства по-разному определяют порядок взаимодействия национального права и договорных норм, используют различные способы реализации международных договорных обязательств в своих правовых системах. Одни государства избирают метод автоматической - без необходимости издания дополнительных актов законодательного или административного характера - ин­теграции международных договоров в национальную правовую систему, другие считают необходимым принятие имеющего про­цедурный характер законодательного или административного акта, который является лишь формальным предварительным условием включения международного договора в национальную правовую систему, для третьих же в целях реализации между­народных договорных обязательств в национальной правовой системе требуется принятие законодательных или администра­тивных актов, имеющих материальный характер, т.е. воспро­изводящих в той или иной форме содержание международного договора, поскольку сам договор не действует во внутригосудар­ственном праве.

Государства исходят из того, что для реализации междуна­родных договорных обязательств существенное значение имеет место, которое отводится различным категориям международ­ных договоров в национальной правовой системе. Определяя положение, занимаемое международными договорами в иерар­хической системе источников внутригосударственного права (т.е. положение в зависимости от юридической силы акта), го­сударства обычно соотносят международный договор с уровнем внутригосударственного правового акта, посредством которого договор инкорпорирован в национальное право.

Одни государства руководствуются правилом соответствия статуса международного договора статусу внутригосударст­венного правового акта, посредством которого договор инкор­порирован в национальное право. Международные договоры, инкорпорированные конституционным законом, приобретают высшую юридическую силу, а международные договоры, инкор­порированные посредством ординарного закона или админист- ративного акта, занимают соответствующее место в иерархии правовых норм. Поэтому международному договору, инкорпо­рированному во внутригосударственное право посредством за­кона, придается сила закона, а на его реализацию в националь­ной правовой системе может оказать воздействие последующее законодательство по принципу «последующий закон отменяет предыдущий».

Другие государства исходят из того, что международный до­говор обладает приоритетом в применении перед внутригосу­дарственными правовыми актами, равными по юридической силе с актом, посредством которого договор инкорпорирован в национальное право, и всеми нижестоящими актами. Поэтому если международный договор инкорпорирован во внутригосу­дарственное право законом, последующее национальное зако­нодательство не может повлиять на реализацию международных договорных обязательств. Как общее правило, международные договоры, заключенные с предварительного согласия парламен­та (часто в форме закона), занимают более высокое положение, чем ординарные законы, но уступают конституции.

Лишь в некоторых государствах непосредственно примени­мые положения международного договора, одобренного парла­ментом квалифицированным большинством голосов, которое требуется для внесения изменений в конституцию, могут прева­лировать не только над законами, но даже и над конституцией.

Реализация международных договорных обязательств в на­циональной правовой системе может осложняться в связи с тем, что проводится различие между самоисполнимыми и несамо- исполнимыми договорными положениями. Первые не нужда­ются для своего осуществления в издании имплементационно­го законодательства, могут быть непосредственно применены во внутригосударственных отношениях, т.е. на них могут не­посредственно опираться физические и юридические лица для защиты своих прав, в том числе в суде. Вторые нуждаются для своего осуществления в издании имплементационного законо­дательства, не могут быть непосредственно применены во вну­тригосударственных отношениях, т.е. не обладают способнос­тью устанавливать права и обязанности для субъектов внутри­государственного права и быть непосредственно применимыми национальными судами. Именно правовые акты, принятые для осуществления несамоисполнимых положений международного договора, применяются во внутригосударственной сфере, а сам договор служит лишь вспомогательным средством толкования имплементационных актов.

Необходимо подчеркнуть тесную взаимосвязь способа вну­тригосударственного осуществления международных договор­ных обязательств, места, которое отводится международным договорам в иерархической системе источников внутригосудар­ственного права, и подхода к проблеме «самоисполнимости», «непосредственной применимости» международных договоров (договорных положений). Как представляется, именно этими тремя составляющими в значительной степени определяется по­рядок взаимодействия национального права и международных договоров, именно от них зависит практика реализации между­народных договорных обязательств в национальной правовой системе, та государственно-правовая форма, в которой происхо­дит выполнение международных договоров.

Дополнительные проблемы, связанные с реализацией между­народных договорных обязательств по вопросам, относящимся к ведению субъектов федерации, могут возникать у федеративных государств.

Определенное воздействие на реализацию государством международных договорных обязательств может быть оказано конституционным судом, если он наделен полномочием осу­ществлять конституционный контроль в отношении вступивших в силу для государства международных договоров.

В изданной в 2006 г. работе «Принятие и реализация государ­ствами международных договорных обязательств»¹ показано, как в каждой из 30 рассматриваемых стран осуществляются вну­тригосударственные процедуры, необходимые для выражения согласия на обязательность международных договоров, какие органы наделены компетенцией заключать международные до­говоры, каков порядок реализации международных договорных обязательств в национальных правовых системах.

Осминин Б.И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств: Монография. М., 2006.

В настоящей монографии на основе анализа сходных черт и специфических особенностей практики принятия и реализа­ции государствами международных договорных обязательств рассматриваются вопросы соотношения и взаимодействия вну­тригосударственного права и международных договоров, иссле­дуются причины коллизий между ними и обосновывается при­оритетное применение действующего (вступившего в силу для государства и не прекратившегося действительного) междуна­родного договора.

При написании настоящей работы использовался подготов­ленный в рамках Совета Европы Комитетом юридических совет­ников по международному публичному праву доклад, посвящен­ный вопросам выражения государствами согласия на обязатель­ность для них международных договоров^[7]. Этот доклад состоит из ответов, полученных от государств, и аналитического раздела.

Что касается текстов конституций иностранных государств, то в основном использовались опубликованные русские переводы^[8].