Полномочия и уполномоченные

Рассмотрение процедуры заключения международных догово­ров в литературе обычно начинается с вопроса о выдаче полномо­чий. И. Синклер и П. Ретер, например, выдачу полномочий относят к первой стадии процесса заключения договоров.

Если международный договор заключается непосредственно гла­вами государств, то они действуют ex officio и, естественно, не нуж­даются ни в каких полномочиях. Но в настоящее время это бывает не часто. Примером могут служить договоры о дружбе и сотрудниче­стве СССР с Народной Республикой Мозамбик от 31 марта 1977 г., с Социалистической Эфиопией от 28 ноября 1978 г., с Демократичес­кой Республикой Афганистан от 5 декабря 1978 г., подписанные Председателем Президиума Верховного Совета СССР и главами этих государств.

В подавляющем большинстве случаев органы государства, зак­лючая международные договоры, действуют через специально на то уполномоченных лиц. Для этого им выдаются особые документы, называемые полномочиями. В полномочиях удостоверяется право на ведение переговоров, принятие договора, установление его аутентичности, подписание или другие способы выражения согла­сия на обязательность договора. Полномочия могут выдаваться не на все стадии заключения договора, а, например, только на ведение переговоров без права подписания.

Полномочия должны выдаваться компетентными органами го­сударства в соответствии с его внутригосударственным правом. Ком­петентный орган может быть указан в правилах процедуры между­народной конференции, на которой принимается договор. Так, в правилах процедуры Венской конференции ООН по праву догово­ров устанавливалось, что полномочия представителям государств должны быть выданы главой государства, главой правительства или министром иностранных дел.

На практике чаще возникает именно проблема о компетентнос­ти органа, который выдал полномочия, а не об их подлинности. Для этого комитет по проверке полномочий, когда такой создан, должен знать, кто входит в состав правительств государств — участников переговоров, и одобрение полномочий является формальностью. Но иногда оспаривается законность самого правительства, выдавшего полномочия. Бывает, что полномочия выдаются от имени одного государства двумя правительствами, претендующими па законное представительство этого государства.

На XXV сессии Генеральная Ассамблея отказалась одобрить полномочия делегации ЮАР в знак протеста против политики апар­теида в этой стране^[260].

В полномочиях указываются; фамилия, имя и отчество уполно­моченного, а также его должность или ранг в тех случаях, когда это необходимо. Далее указывается тот круг вопросов, в отношении которых соответствующее лицо или делегация правомочны осуще­ствлять те или иные действия (например, вести только переговоры или подписать также договор, участвовать в работе конференций и т. д.). Отдельных полномочий па парафирование не выдается. Оно охватывается полномочиями на ведение переговоров.

Наименование соглашения или договора в полномочиях долж­но строго соответствовать тем названиям актов, которые уже согла­сованы между сторонами.

В случае когда делегация уполномочена вести переговоры, а соглашение предстоит выработать в ходе переговоров, в полномочи­ях указывается: «...На ведение переговоров и подписание соответст­вующего соглашения, которое будет выработано в результате этих переговоров».

97.

В случаях когда подписание соглашения сопровождается ого­воркой, она должна быть включена в текст полномочий.

По Венской конвенции 1969 года (ст. 7) следующие лица не нуждаются в полномочиях и считаются представляющими свое го­сударство ex officio:

a) главы государств, главы правительств и министры иностран­ных дел — в целях совершения всех актов, относящихся к заключе­нию договора;

b) главы дипломатических представительств — в целях приня­тия текста договора между аккредитующим государством и государ­ством, при котором они аккредитованы;

c) представители, уполномоченные государствами представлять их на международной конференции или в международной организа­ции или в одном из ее органов, — в целях принятия текста договора на такой конференции, в такой организации или в таком органе.

Следовательно, последние две категории лиц должны иметь полномочия на подписание договора.

В отличие от порядка назначения дипломатического представи­теля, когда требуется агреман принимающего его государства, назна­чение уполномоченного для заключения договора не нуждается в таком агремане. В 1920 году во время переговоров с Англией о заключении торгово-политического договора Советское правитель­ство назвало требование английского правительства исключить из состава советской делегации политических деятелей «необычным в практике международного права распространением... на каждого уча­стника торговых и мирных переговоров понятия о необходимости персонального их одобрения правительством, к которому они посы- лаются»^[261]. Государства сами по своему усмотрению определяют упол­номоченных и состав делегаций на переговорах. Однако назначение лица, известного своей активной враждебной деятельностью в отно­шении другого участвующего в переговорах государства, может рас­цениваться как недружелюбный акт, который не будет содей­ствовать успеху переговоров. От этих случаев нужно отличать отказ государства в визах на въезд на свою территорию лица в составе делегации, которому ранее был запрещен такой въезд^[262]. Как правило, полномочия выдаются только своим гражданам. Но бывают и ис­ключения. Так, в ноте от 27 августа 1943 г. Советское правитель­ство уполномочило генерала Д. Эйзенхауэра подписать от имени Советского правительства условия капитуляции Италии. В свою очередь советский представитель был уполномочен правительства­ми США и Англии подписать условия перемирия от их имени с Болгарией, Венгрией и Румынией.

Уполномоченный должен представлять реально существующе­го субъекта международного права или его органы. Советский Союз никогда не признавал действительными полномочия, выданные орга­нами, которые не представляют данное государство в международ­ных отношениях (марионеточными правительствами, свергнутыми монархами, президентами и т. п.). Представители свергнутых прави­тельств могут продолжать участие в переговорах о заключении дого­вора лишь в том случае, если они получают полномочия от нового правительства.

При заключении двусторонних договоров участники обмени­ваются полномочиями (обычно подлинниками), а при многосто­ронних договорах полномочия сдаются в секретариат конференции или организации, где они проверяются, или же создается специ­альный комитет по их проверке. Порядок проверки и условия дейст­вительности полномочий определяются правилами процедуры кон­ференции. Комитет представляет на утверждение конференции свой доклад, в котором констатируется действительность (или недейст­вительность) полномочий представителей государств. При заключе­нии двусторонних договоров действительность полномочий может констатироваться в преамбуле таких договоров.

Уполномоченные должны действовать при заключении догово­ра строго на основании и в пределах своих полномочий. Любой акт по заключению договора, совершенный лицом, на то не уполномо­ченным или в нарушение полномочий, не порождает для государ­ства никаких правовых последствий, если только он впоследствии не будет подтвержден компетентным органом этого государства.

От полномочий нужно отличать инструкции уполномоченным. Инструкции определяют позицию уполномоченных по обсуждае­мым вопросам. Это внутренний документ делегации, и обычно до сведения других участников он официально не доводится. Поэтому договор, заключенный в нарушение инструкций, не теряет своей юридической действительности и значения. В ст. 47 Венской кон­венции о праве международных договоров говорится об инструкциях: «Если правомочие представителя на выражение согласия государст­ва на обязательность для него конкретного договора обусловлено специальным ограничением, то на несоблюдение представителем та­кого ограничения нельзя ссылаться как на основание недействитель­ности выраженного им согласия, если только другие участвовавшие в переговорах государства не были уведомлены об ограничении до выражения представителем такого согласия».

3.