4. Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка. Органы опеки и попечительства

Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, уполномоченные по правам ребенка субъектов РФ. Данный институт является новым в ювенальной системе РФ. В начале в России появился новый институт «общего значения» Уполномоченный по правам человека в РФ согласно ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека» от 26.02.1997 года, функционирующий в соответствии с одобренными Резолюцией Ассамблеи ООН 48/134 от 20.12.1993 г.

Согласно этому основополагающему документу, омбудсмен (таково общепринятое международное название должности уполномоченного по правам человека) – достойное доверия независимое лицо, уполномоченный парламентом на защиту прав граждан и осуществляющее контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, без права изменения принятых ими решений^[160].

Общепринято также, что Уполномоченный, действующий в пределах своей компетенции независим от органов государственной власти и неподотчетен им.

Затем с учетом зарубежного опыта и отечественных разработок в сфере законодательного строительства появились специализированные институты Уполномоченного по правам ребенка в ряде субъектов РФ. Например, в г. Москве, Ивановской области, Пермской, Ижевской и др., которые были пионерами в данной правозащитной сфере (всего в России функционируют Уполномоченные уже в более 20 регионах)^[161].

Регулирование деятельности данных институтов осуществляется на региональном уровне. Например, Закон г. Москвы дает представление о том, какие вопросы стоят перед всеми субъектами РФ: глава 1 «Общие положения», глава 2 «Порядок назначения на должность и освобождение от должности Уполномоченного»; глава 3 «Принципы деятельности и компетенции Уполномоченного», глава 4 «Рабочий аппарат Уполномоченного», глава 5 «Закрепительные положения».

Опыт регионов в работе Уполномоченных по правам ребенка, накопленный за прошедшие годы послужил основой для создания института Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне.

1 сентября 2009 года за № 986 был издан Указ Президента РФ о введении должности при Президенте РФ Уполномоченного по правам ребенка в РФ^[162].

Необходимо отметить, что существование Федерального закона, регулирующего деятельность Уполномоченного по правам ребенка на федеральном и региональном уровнях служат основой с учетом масштабности задач и целей Уполномочнного в России, так как назрела необходимость издания такого законодательного акта в масштабах страны. Так, Закон Республики Крым от 25 августа 2014 года № 57‑ЗРК, устанавливает, что деятельность Уполномоченного по правам ребенка в Республике Крым создана в целях обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов ребенка в Республике Крым.

Основные задачи названного закона состоят в следующем:

– обеспечение гарантий государственной защиты прав и законных интересов ребенка, восстановление нарушенных прав ребенка;

– подготовка предложений по совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и законных интересов ребенка;

– правовое просвещение населения по вопросам реализации прав и законных интересов ребенка.

Основные направления деятельности Уполномоченного по правам ребенка в РФ, на наш взгляд, должны состоять в следующем:

– должность Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации должна учреждаться в целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов ребенка в России;

– Уполномоченный дополняет существующие средства защиты прав, свобод и законных прав ребенка, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции существующих государственных органов РФ, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка;

– Уполномоченный в своей деятельности руководствуется общепризнанными принципами и нормами международными договорами РФ, КРФ, Законами РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, законами и иными нормативными актами субъектов РФ;

– должность Уполномоченного является государственной должностью Российской Федерации;

Основными задачами Уполномоченного являются:

1.

2. содействие в рамках своей компетенции реализации и восстановлению прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних;

3. содействие совершенствованию законодательства РФ по правам, свободам и законным интересам несовершеннолетних;

4. разъяснение и пропаганда прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних среди населения, детей и их законных представителей;

5. содействие деятельности органов государственной власти, местного самоуправления;

6. информирование государственных органов, органов местного самоуправления, общественности о соблюдении и защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних;

– порядок назначения на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам ребенка в России. На должность Уполномоченного назначается гражданин РФ не моложе 35 лет, имеющий высшее юридическое или педагогическое образование, обладающий общественным авторитетом, знаниями проблем детства и опытом правозащитной деятельности и проживающий в РФ не менее 5 последних лет;

– Уполномоченный не может совмещать свою работу с деятельностью в качестве депутата любого уровня. Уполномоченный не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельностью;

– Уполномоченный не вправе быть членом политической партии и иного общественного объединения, преследующего политические цели;

– Уполномоченный досрочно освобождается от должности в следующих случаях:

1. нарушения перечисленных предыдущих правил;

2. вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного;

3. письменного заявления Уполномоченного о сложении своих полномочий;

4. перехода Уполномоченного в гражданство другого государства;

5. объявление Уполномоченного безвестно отсутствующим или умершим по решению суда, вступившим в законную силу;

6. признание Уполномоченного недееспособным по решению суда, вступившего в законную силу;

7.

– деятельность Уполномоченного строится на принципах независимости, инициативности, гуманности, открытости, справедливости, объективности и доступности, а также взаимодействия и сотрудничества с органами государственной власти, их должностными лицами, государственными и муниципальными служащими, общественными и религиозными объединениями, коммерческими организациями;

– в целях выполнения своих задач Уполномоченный осуществляет следующие полномочия:

1. осуществляет прием граждан, рассматривает обращения, касающиеся нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка, и жалобы на решения или действия (бездействие) органов на действие государственных органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, общественных объединений и других организаций, а также законных представителей ребенка, нарушающие права, свободы и законные интересы несовершеннолетних;

2. проверяет по собственной инициативе, а также в связи с обращениями государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и частных лиц сообщения о фактах нарушения прав ребенка;

3. оказывает несовершеннолетним, а также их законным представителям, сотрудникам детских учреждений бесплатную консультативную социально‑правовую помощь;

4. принимает участие лично либо через своего представителя в судебных процессах с целью защиты и восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов детей;

5. направляет заключения, рекомендации, предложения государственным органам, органам местного управления и другим лицам, допустившим с точки зрения Уполномоченного, нарушения прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних;

6. информирует компетентные государственные органы о фактах нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка;

7. выносит на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти и главы исполнительной власти вопросы защиты прав детей, а также представляет заключения и предложения по указанным вопросам;

8.

На наш взгляд, все выше вышеперечисленное, если оно будет реально функционировать, позволит эффективно осуществлять защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, профилактику безнадзорности и беспризорности детей и подростков как Уполномоченному федерального уровня, так и субъектов РФ.

Органы опеки и попечительства. Определенный вклад в профилактику правонарушений несовершеннолетних и охрану их прав вносят органы опеки и попечительства.

В соответствии с п. 2 ст. 121 Семейного кодекса Российской Федерации (далее СК РФ) органами опеки попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органами опеки и попечительства являются также органами местного самоуправления, если законом субъекта Российской Федерации они наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с федеральным законом. Организация их деятельности по осуществлению опеки и попечительства определяется СК и ГК РФ, ФЗ РФ от 24.04.2008 г. № 48‑ФЗ «Об опеке и попечительстве» (в ред. от 28.11.2015 г.).

Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120‑ФЗ включает органы опеки и попечительства в систему профилактики и устанавливает, что эти органы:

– дают в установленном порядке согласие на перевод детей‑сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из одного образовательного учреждения в другое либо на изменение формы обучения до получения ими основного общего образования, а также на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения;

– участвуют в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, указанными в данном законе, если они являются сиротами, либо остались без попечения родителей или законных представителей, а также осуществляют меры по защите личных и имущественных прав несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.

Должностные лица органов опеки и попечительства пользуются ранее рассмотренными правами, аналогичными правам должностных лиц органов управления социальной защитой населения, а также в целях предупреждения безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних используют правомочия, предоставленные законодательством.

Проведенный анализ законодательства и нормативных документов свидетельствует, что по вопросам, связанным с применением принудительных мер воздействия к несовершеннолетним и их родителям, органы опеки и попечительства имеют право:

– обращаться в суд с заявлением о лишении родителей (одного из них) родительских прав и участвовать в рассмотрении таких дел (п. 1,2 ст. 70 CК);

– предъявлять в суд иск об ограничении родительских прав и отобрании ребенка) родителей, одного из них (п. 3. 4 ст. 73 СК);

– немедленно отбирать ребенка у родителей (одного из них) либо у других лиц до принятия судебного решения при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью (п. 1 ст. 77 СК);

– участвовать в принудительном исполнении решений суда, связанных с отобранием ребенка и его передачей другому лицу (п. 2 ст. 79 СК);

– обращаться в суд с ходатайством об ограничении или лишении несовершеннолетнего права самостоятельно распоряжаться своими заработками, стипендией или иными доходами (п. 4 ст. 26 ГК);

– обращаться в суд с заявлением об ограничении дееспособности родителей (одного из них), если они вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставят свою семью в тяжелое материальное положение (ст. 30 ГК, ст. 258 ГПК) и т. д.

Одновременно в процессе профилактической работы следует учитывать, что органы опеки и попечительства обладают широкими организационно‑контрольными полномочиями, на основании которых они:

– рассматривают сообщения должностных лиц и граждан по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и принимают по ним необходимые меры (ст. 56 СК);

– разрешают разногласия между родителями несовершеннолетних по вопросам образования и воспитания детей (п. 2 ст. 65 СК);

– участвуют в рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей (п. 1 ст. 78 СК);

– проводят обследование условий жизни ребенка и лиц, претендующих на его воспитание, а также представляют суду заключение по существу спора (п. 2 ст. 78 СК);

– защищают права детей в случае отсутствия родительского попечения (п. 1 ст. 121 СК);

– выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут их учет, избирают необходимые формы устройства и осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования (ч. 2 п. 1 ст. 121 СК);

– назначают опекунов и попечителей, осуществляют надзор за их деятельностью, а также отстраняют этих лиц от их обязанностей (ст. 146 СК; п. 3 ст. 34, п. 1 ст.35 и ст. 39 ГК);

– контролируют распоряжение доходами и имуществом несовершеннолетних, в отношении которых назначена опека или попечительство (ст. 37, 38 ГК) и т. д.

Особое место в организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних занимает обеспечение гарантий прав ребенка жить и воспитываться в семье. Это правило закреплено в ФЗ РФ от 24.07.1998№ 124‑ФЗ (в ред. от 28.11.2015 г.) «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ», в международных документах (например, Конвенция о правах ребенка ООН). Деятельность по защите прав ребенка жить и воспитываться в семье предполагает следующие направления:

– профилактика социального сиротства, развитие различных форм семейного устройства детей;

– развитие различных форм устройства детей, которые остались без попечения родителей.

Действия органов опеки и попечительства должны быть направлены на сохранение семьи, создание условий на воспитание в родной семье. Инициатива вопроса лишения родительских прав должна быть рассмотрена как самая крайняя мера воздействия на родителей, и должна применяться только тогда, когда другие меры не принесли результат.

Также данным органам следует проводить профилактическую и реабилитационную работу с родителями, лишенными родительских прав или ограниченными в правах, оказывать необходимую помощь с целью восстановления семьи.

В рамках своей деятельности по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи, органы опеки и попечительства обязаны обеспечивать поиск и подбор достойных граждан, желающих стать усыновителями, опекунами (попечителями), приемными родителями.

Соответствующие мероприятия должны осуществляться как территориальными органами, так и государственными органами опеки и попечительства. Реализация данного направления требует планирования и информирования населения о возможности устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

С 1 сентября 2008 вступил в силу ФЗ «Об опеке и попечительстве», расширяющий права детей, оставшихся без попечения родителей и ориентированный на устройство таких детей в семью.

В Законе сформулированы принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, основными задачами которого являются, в частности, выявление лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, защита прав и законных интересов подопечных, обеспечение государственной поддержки и стимулирование такой деятельности. Определены права и обязанности органов опеки и попечительства, упорядочены процедуры назначения опеки и попечительства, конкретизирован порядок обжалования принятых данными органами решений. Введен институт «предварительной опеки» для случаев, когда в интересах недееспособного или не полностью дееспособного лица необходимо немедленное его устройство. Новеллами закона являются: введение упрощенного порядка назначения опеки в случае необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя (предварительная опека); введение временной опеки (например, на срок командировки родителей); возможность назначения опекуна и попечителя над несовершеннолетними по заявлению их родителей (с указанием конкретного лица) на период, когда по уважительным причинам они не могут исполнять свои родительские обязанности; возможность назначения нескольких опекунов или попечителей одному лицу. При этом органам опеки и попечительства разрешено назначать опекунов (попечителей) без предварительной проверки сведений об их личности. Законом предоставлено преимущественное право близким родственникам быть опекунами (попечителями) подопечного. При установлении опеки (попечительства) над несовершеннолетними учитывается воля их родителей, а также мнение самих несовершеннолетних граждан. Предусматривается механизм установления опеки (попечительства) по заявлению родителей на период их временного отсутствия по уважительным причинам. Впервые вводится порядок устройства лица под опеку (попечительство) по договору. Предусматривается возможность установления опеки (попечительства) по договору об осуществлении опеки (попечительства), заключаемому органом опеки и попечительства с опекуном (попечителем). Таким договором может быть предусмотрена выплата вознаграждения. Установлена ответственность опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства за нарушение прав и законных интересов подопечных граждан. Договоры о передаче ребенка на воспитание в приемную семью и договоры о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании), заключенные до 1 сентября 2008 года, сохраняют свою силу. По желанию приемных родителей или патронатных воспитателей указанные договоры могут быть переоформлены.

Подопечные вправе обжаловать в орган опеки и попечительства действия или бездействие своих опекунов или попечителей.

Закон также обязывает людей, которым стало известно об угрозе жизни или здоровью ребенка, находящегося под опекой или попечительством, а также о нарушении его прав, сообщать об этом в органы опеки и попечительства или прокурору. А органы опеки и попечительства, в свою очередь, должны принять необходимые меры по защите прав подопечного.

В сфере имущественных отношений, согласно закону, действует базовый принцип: подопечный не имеет права собственности на имущество опекуна, а опекун не имеет права собственности на имущество подопечного, в том числе на суммы алиментов, пенсий, пособий и иных предоставляемых на его содержание социальных выплат.

Положениями Закона устанавливается правовой режим имущества подопечных. Регламентируются действия по управлению, охране и распоряжению таким имуществом. Законом устанавливается ответственность за нарушение прав и законных интересов подопечных граждан.

По вопросам опеки и попечительства действуют и другие нормативные акты, которые призваны упорядочить работу с определенной категорией несовершеннолетних: это Приказ Министерства образования и науки РФ от 17.02.2015 № 101 «Об утверждении порядка формирования, ведения и использования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей».

Постановления Правительства РФ от 19.05.2009 г. № 432 «О временной передаче детей, находящихся в организациях для детей и сирот, оставшихся без попечения родителей в семье граждан, постоянно проживающих на территории РФ» и от 18.05.2009 г. № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» и др.

К сожалению, в связи с введением в действие Закона № 48‑2008 года «Об опеке и попечительстве» утратили силу местные правовые акты субъектов РФ, регламентирующие такую форму устройства детей, как патронат, которая в течение ряда лет зарекомендовала себя как положительная форма устройства и несущая позитивный заряд.

Патронат – одна из узаконенных в ряде регионов РФ (около 42) форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, при которой ребенок помещается на воспитание в семью патронатного воспитателя. При патронате, патронатные воспитатели ребенка (на договорной основе), у которых он проживает, принимаются на работу в качестве воспитателей того детского дома, откуда взят ребенок, и за что получает заработную плату за уход и воспитание ребенка. При этом патронатные семьи имели возможность при заключении договора получить «занятость», т. е. трудовой стаж. Таким образом в РФ была ликвидирована правовая основа института профессиональных замещающих семей, чей труд был официально признан и оплачен, кому шел трудовой стаж^[164].