Полномочия или специальные полномочия?

В ст. 7 проекта статей о праве договоров с участием междуна­родных организаций, принятого XXXIV сессией Комиссии между­народного права в 1982 году, употреблялись два термина: «полномо­чия» (full powers) —для договоров, заключаемых государствами, и «специальные полномочия» (powers) — для договоров, заключаемых международными организациями.

«Специальные полномочия», согласно определению проекта (ст.2, п.с-bis), означали «документ, который исходит от компетент­ного органа международной организации и посредством которого одно или несколько лиц назначаются представлять эту организацию в целях ведения переговоров, принятия текста договора или уста­новления его аутентичности, выражения согласия этой организации на обязательность для нее договора или совершения любого другого акта, относящегося к договору»^[517].

Некоторые считают недостатком, что в конвенции не указыва­ется, кем конкретно выдаются полномочия на заключение междуна­родного договора представителю международной организации (выс­шим должностным лицом или исполнительным органом) и каким требованиям они должны отвечать. Однако едва ли это следует делать: слишком многообразно внутреннее право международных организаций, и его унификация в настоящее время практически невозможна, да и не нужна. Любые такие попытки могут привести лишь к осложнениям в выработке общей нормы на этот счет. Поэто­му Конвенция 1986 года оставляет достаточную свободу в этом вопросе за международными организациями, чтобы не вмешиваться в их внутреннюю жизнь.

Термин «специальные полномочия», употреблявшийся в ст. 2 и 7 проекта, был призван характеризовать не столько форму выдавае­мого документа, сколько его более ограниченное, «специальное», в отличие от полномочий, содержание, отражающее целевой, ограни­ченный характер компетенции международных организаций по срав­нению с государствами.

Такой подход имел весьма условный характер, и на практике четкое различие между «полномочиями» и «специальными полно­мочиями» не всегда подтверждается. Свидетельством этого могут служить ст. 12 и 44 Конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального ха­рактера 1975 года, где оба эти термина употреблены в одинаковом значении для документов, выдаваемых государствами^[518]. В то же вре­мя, как известно, и «полномочия» представителям государств могут иметь ограниченный характер и выдаваться для совершения не всех актов, относящихся к заключению международного договора, а толь­ко некоторых из них (например, только для ведения переговоров и принятия текста, но не для подписания договора). Так что в этом случае «полномочия» также по существу не являются «полными», а носят ограниченный, специальный характер, то есть не отличаются от «специальных полномочий».

По форме «полномочия» и «специальные полномочия» также могут не различаться. Ввиду такого положения, когда этот вопрос обсуждался на Венской конференции 1986 года, большинство госу­дарств, в их числе Советский Союз, пришли к выводу о нецелесооб­разности иметь в конвенции два термина относительно полномочий. Из ст. 2 и других статей проекта термин «специальные полномочия» был исключен как не соответствующий договорной практике госу­дарств и международных организаций и носящий искусственный характер. Таким образом, конвенция знает одно понятие — «полно­мочия», которое, однако, было расширено по сравнению с Венской конвенцией 1969 года ввиду включения международных организа­ций. Согласно п. 1 с ст. 2 Конвенции 1986 года, «полномочия» означают документ, который исходит от компетентного органа госу­дарства или от компетентного органа международной организации и посредством которого одно или несколько лиц назначаются пред­ставлять это государство или эту организацию в целях ведения пере­говоров, принятия текста договора или установления его аутентич­ности, выражения согласия этого государства или этой организации на обязательность для него (нее) договора или в целях совершения любого другого акта, относящегося к договору.

Статья 7 конвенции устанавливает, что «лицо считается пред­ставляющим международную организацию либо в целях принятия текста договора или установления его аутентичности, либо выраже­ния согласия этой организации на обязательность для нее договора, если это лицо предъявит соответствующие полномочия или из об­стоятельств явствует, что намерение заинтересованных государств и международных организаций заключается в том, чтобы это лицо рассматривалось как представляющее эту организацию для этих це­лей в соответствии с правилами организации без необходимости предъявления полномочий». Во время обсуждения ст. 7 в Комиссии международного права и на Венской конференции 1986 года возни­кал вопрос, следует ли перечислять лиц, которые ех officio могут представлять международную организацию при заключении ею меж­дународных договоров, подобно тому, как это сделано в отношении глав государств, глав правительств или министров иностранных дел в Венской конвенции о праве международных договоров. В резуль­тате обсуждения было решено не устанавливать перечня лиц, кото­рые в силу своих функций в международной организации освобож­даются от необходимости документального доказательства своей компетенции представлять организацию для совершения актов, свя­занных с заключением международного договора. Международные организации имеют такие организационные различия, что невоз­можно разработать общеобязательные для них нормы на этот счет.

В то же время было констатировано, что международные орга­низации обычно на практике не прибегают к выдаче официальных документов, уполномочивающих их представителей заключать меж­дународные договоры. Объясняется это тем, что договоры, заключа­емые международными организациями, являются двусторонними или с весьма ограниченным числом участников и их заключению предшествует обширная переписка, где обычно точно определяется личность тех лиц, которые будут совершать от имени международ­ной организации акты по заключению международного договора. Иногда все же выдается неформальный документ, такой как простое письмо, для этих целей.

Таким образом, практика остается важнейшим свидетельством того, что данное лицо рассматривается как представляющее между­народную организацию в целях заключения международного дого­вора. Но практика здесь не носит всеобщего характера. В этом воп­росе, как, впрочем, и во многих других, не существует общей практи­ки международных организаций. Это справедливо отмечали в Комиссии международного права Н. А. Ушаков, П. Ретер и другие юристы. Можно говорить о практике двух международных органи­заций в их взаимоотношениях, а в остальном каждая организация имеет свою собственную практику. Поэтому выражение «практика международных организаций», употребленное в ст. 7 в отношении полномочий, должно пониматься как практика каждой организа- ции^[519].

Несмотря на высказанные соображения о роли практики в оп­ределении лиц, представляющих международную организацию, для заключения международных договоров, нельзя отрицать, что в орга­низациях, имеющих сложную структуру, например в ООН, возника­ет необходимость в выдаче официальных документов — полномочий для этих целей. В будущем такая необходимость может возрасти, особенно если международные организации наряду с государствами станут участвовать в работе международных конференций по согла­сованию и принятию общих многосторонних договоров с участием всех этих субъектов международного права. Ясно, что в таких случа­ях представители международных организаций должны будут пред­ставить официальные документы, уполномочивающие их для рабо­ты в конференции, как это делают представители государств. Так, на Венской конференции 1986 года представители международных орга­низаций, принявших в ней участие, представили в комитет по про­верке полномочий соответствующие документы в виде писем, вер­бальных нот или телеграмм, уполномочивших их участвовать в работе конференции^[520].

В Комиссии международного права много времени заняло об­суждение вопроса, может ли представитель международной органи­зации выражать согласие на обязательность для заключаемого ею международного договора или он только вправе совершать действия в отношении текста договора (согласование его путем переговоров, принятие и аутентификация). Сначала Комиссия сочла, что в отли­чие от представителей государств представитель международной организации, учитывая пробелы и неясности уставов организаций, не вправе выражать ее согласие на обязательность международного договора. Поэтому в первых вариантах ст. 7 вместо слов «выражение согласия» употреблялись «уведомление о согласии» международной организации на обязательность для нее международного договора, которые, по мнению Комиссии, более четко указывали, что воля организации считать договор обязательным для себя должна опреде­ляться на основе положений ее устава, а действия ее представителя ограничиваются лишь уведомлением об этой воле. В соответствии с таким подходом в определение «специальные полномочия» вначале не было включено право представителя международной организа­ции выражать согласие на обязательность для нее международного договора, а говорилось только об уведомлении им о таком согласии^[521]. В этом, в частности, состояло отличие в определении термина «спе­циальные полномочия» от термина «полномочия», которыми счи­тался документ, уполномочивающий лицо не только вести перегово­ры, принимать и аутентифицировать текст договора, но и выражать согласие (государства) на обязательность для него международного договора. Но, как подчеркивал П. Ретер на XXVII сессии Комиссии международного права, «недопустимой будет ситуация, когда лицо, получившее полномочия от генерального секретаря международной организации, может по своей инициативе выражать согласие этой организации. Представитель какой-либо организации, обладающий полномочиями ее представлять, не должен иметь права определять содержание согласия организации, которое должно быть определено самой организацией в соответствии с ее собственными нормами»^[522].

Здесь, нам кажется, у докладчика имело место смешение двух моментов. Конечно, по своей инициативе, то есть без соответствую­щих полномочий, представитель международной организации не вправе выражать ее волю на обязательность для нее международно­го договора, а если и выражает, то юридически она недействительна как воля организации. Но, спрашивается, что препятствует вклю­чить такое право представителя в его полномочия? На наш взгляд, таких препятствий в принципе нет с точки зрения международного права.

Не случайно (и, на наш взгляд, правильно) Комиссия междуна­родного права на XXXIV сессии в 1982 году пересмотрела свой прежний подход и решила использовать одну и ту же формулировку и для представителей государств, и для представителей междуна­родных организаций, заменив в ст. 2 и 7 термин «уведомление о согласии» термином «выражение согласия» организации на обяза­тельность для нее международного договора. На конференции 1986 го­да такой подход был подтвержден.

Уставы международных организаций обычно не содержат норм, регулирующих порядок выдачи полномочий. Некоторые положения о них можно найти в учредительных актах международных органи­заций. Так, в Уставе СЭВ было установлено, что «Секретарь Совета представляет Совет перед официальными лицами и организациями стран — членов Совета, а также перед международными организаци­ями» и что он «может уполномочивать своих заместителей, а также сотрудников Секретариата выступать от его имени» (п. 1 ст. X). Такое представительство, конечно, предполагает и правомочие под­писывать международные договоры, хотя в Уставе СЭВ об этом прямо не сказано.

Председатель правления Международного инвестиционного бан­ка вправе предоставлять «полномочия должностным лицам Банка выступать от имени Банка, подписывать соглашения» (ст. 23-р Уста­ва МИБ)^[523].

В других случаях вопрос о полномочиях решается в соответ­ствии со сложившейся практикой компетентных органов, представ­ляющих данную международную организацию во внешних сноше­ниях. Очевидно, что секретарь или другое главное исполнительное должностное лицо международной организации может уполномочи­вать своих заместителей, а также сотрудников секретариата высту­пать от его имени, в том числе подписывать международные согла­шения с государствами и другими международными организациями. Однако в некоторых случаях такое лицо может быть само уполномо­чено для совершения актов, относящихся к заключению междуна­родных договоров. Так, например, переговоры между СЭВ и Юго­славией и подписание соглашения об участии СФРЮ в работе органов СЭВ 1964 года проводились Секретарем СЭВ по уполномо­чию Исполкома СЭВ и уполномоченным правительства Югославии. «По уполномочию Совета Экономической Взаимопомощи» Секре­тарь СЭВ подписал Соглашение о сотрудничестве между СЭВ и Иракской Республикой от 4 июля 1975 г. и Соглашение с правитель­ством СССР от 7 декабря 1961 г. об урегулировании вопросов, связанных с месторасположением в СССР учреждений Совета Эко­номической Взаимопомощи, а также аналогичные соглашения с пра­вительствами НРБ, ВНР, ГДР, ПНР и ЧССР. Однако следует иметь в виду, что формулировка перед подписью в договоре «по уполномо­чию» не обязательно предполагает выдачу полномочий в качестве документа. Главное исполнительное должностное лицо международ­ной организации может быть уполномочено подписать международ­ный договор на сессии ассамблеи или исполнительного органа, и такое уполномочие будет содержаться только в решении соответ­ствующего органа этой организации. Но в принципе для него это не обязательно, если устав рассматривает ее секретаря как лицо, пред­ставляющее международную организацию в международных отно­шениях. Поэтому неудивительно, что, например, Секретарь СЭВ часто подписывает соглашения с государствами или международны­ми организациями, употребляя перед подписью формулировки «от имени» или «за» СЭВ, как это имело место при подписании согла­шений о сотрудничестве с Финляндией 1973 года, Мексикой 1975 го­да, МАГАТЭ 1975 года и др.

Практика универсальных международных организаций подтвер­ждает необходимость более четкого урегулирования вопроса о пол­номочиях при подписании международных договоров.

Как говорилось выше, полномочия, выдаваемые тому или ино­му лицу выступать от имени международной организации при зак­лючении ею международного договора, могут содержаться в резолю­ции компетентного органа данной организации, в документе, выдан­ном ее главным исполнительным должностным лицом, и других актах. Так, в июне 1949 года вторая сессия Всемирной ассамблеи здравоохранения специальными резолюциями уполномочила Гене­рального директора ВОЗ вести переговоры и подписать соглашения с правительствами Египта и Индии о распространении привилегий и иммунитетов на региональные организации ВОЗ в Восточном Средиземноморье и в Юго-Восточной Азии^[524]. В данном случае были приняты две уполномочивающие резолюции для каждого соглаше­ния отдельно. Но в практике бывает, что главное исполнительное должностное лицо (секретарь, директор и т. д.) уполномочивается заключать не один договор, а несколько по определенным в резолю­ции вопросам. Наконец, полномочие на заключение международно­го договора может содержаться не только в резолюциях (решениях) пленарного и исполнительного органа международной организации или в других односторонних документах, но и в постановлениях ранее заключенных соглашений^[525].

От полномочий лица на заключение им международного дого­вора от имени международной организации следует отличать деле­гирование прав одним органом такой организации другому ее органу вступать в договорные отношения. В последнем случае речь идет не о полномочиях, как иногда утверждают^[526], а о передаче компетенции от одного органа международной организации к другому в деле заключения международных договоров. Здесь, скорее, речь идет не об уполномочии, а об управомочении одного органа другим, в то время как полномочия выдаются не органу, а физическому лицу. При управомочении, то есть передаче компетенции одним органом международной организации другому ее органу или должностному лицу по заключению международных договоров, должны строго со­блюдаться положения уставов международных организаций. К со­жалению, они не всегда соблюдаются.

При обсуждении ст. 7 на конференции 1986 года встал вопрос о более четком определении круга лиц, имеющих право подписывать договоры от имени международных организаций без полномочий. Проект Комиссии предусматривал такое право для глав постоянных представительств государств при международных организациях. Но, как известно, Венская конвенция 1969 года в ст. 7 для глав диплома­тических представительств государств в этом случае требует полно­мочий. Получалось, что в проекте главы постоянных представи­тельств государств при международных организациях ставились в привилегированное положение по сравнению с главами дипломати­ческих представительств государств (послами, посланниками), с чем нельзя было согласиться и что противоречило международной дого­ворной практике. «Почему, — резонно спрашивал глава советской делегации на конференции, — последние должны предъявлять пол­номочия для целей подписания договора, если этого не должны делать главы постоянных представительств?»^[527].

По этой причине советская делегация внесла поправку об ис­ключении из проекта ст. 7 подпунктов, предоставлявших главам постоянных представительств государств при международных ор­ганизациях право подписывать договоры без полномочий. Кроме того, в поправке СССР был предусмотрен элемент намерения сто­рон рассматривать лицо как представляющее международную орга­низацию без полномочий, как это имеет место в Венской конвенции 1969 года в отношении государств^[528]. Поправка СССР была поддержа­на многими другими государствами и нашла отражение в ст. 7 Кон­венции 1986 года. Теперь эта статья соответствует международной договорной практике о порядке выдачи полномочий на подписание международных договоров.

Уполномоченные должны действовать при заключении догово­ра строго на основании и в пределах своих полномочий. Любой акт по заключению договора, совершенный лицом, не уполномоченным представлять государство или международную организацию с этой целью, не имеет юридического значения, если он впоследствии не подтвержден данным государством или данной международной орга­низацией (ст. 8 Конвенции).

Могут ли уполномоченные международных организаций кроме полномочий иметь инструкции подобно представителям государств? В международном праве нет каких-либо запрещений на этот счет. Поэтому положения ст. 47 Венской конвенции 1969 года, регулиру­ющие этот вопрос, были распространены на международные органи­зации. Статья 47 Конвенции 1986 года гласит: «Если правомочие представителя на выражение согласия государства или международ­ной организации на обязательность для него (нее) конкретного дого­вора обусловлено специальным ограничением, то на несоблюдение представителем такого ограничения нельзя ссылаться как на основа­ние недействительности выраженного им согласия...»

3.