3.2.2. Международные и национальные правовые основы деятельности МВД России и основные системы и направления противодействия криминальным угрозам безопасности мирового сообщества

Многие органы государства, как отмечалось нами выше, вносят свой вклад в обеспечение безопасности государства. Однако следует отметить, что органы государства принимают также непосредственное участие в обеспечении безопасности мирового сообщества. В частности, МВД России является ос­новным национальным органом РФ, который реализует меж­дународно-правовые принципы и нормы, обеспечивающие защиту мирового сообщества от криминальных угроз.

В соответствии с Положением о Министерстве внутрен­них дел Российской Федерации от 1 марта 2011 года МВД Рос­сии является федеральным органом исполнительной власти осуществляющим функции по выработке и реализации госу­дарственной политики и нормативно-правовому регулирова­нию в сфере внутренних дел. В единую централизованную си­стему МВД России входят: органы внутренних дел, включаю­щие в себя полицию; внутренние войска; организации и под­разделения, созданные для выполнения задач и осуществле­ния полномочий, возложенных на МВД России. В своей дея­тельности МВД России и его структурные подразделения ру­ководствуются Конституцией РФ, общепризнанными принци­пами и нормами международного права, международными договорами РФ, нормативно-правовыми актами РФ.

На практике все основные направления деятельности и задачи МВД России имеют отношение к обеспечению без­опасности социальных объектов, включая государство и миро­вое сообщество. При этом защита элементов мирового сооб­щества осуществляется совместно с другими правоохрани­тельными органами, Министерством обороны и специальны­ми структурами.

В целом, деятельность МВД России по обеспечению без­опасности мирового сообщества от криминальных угроз условно можно разделить на два уровня: международный и национальный (внутригосударственный).

На международном уровне безопасность в основном обеспечивается посредством двустороннего и многосторонне­го межгосударственного сотрудничества, в том числе в рамках международных организаций, в котором МВД России и струк­турные подразделения принимают активное участие. Оно ор­ганизуется по следующим направлениям: 1) Обмен информа­цией, в том числе оперативной, криминалистической, право­вой; 2) Исполнение запросов о проведении оперативно­розыскных мероприятий; 3) Оказание правовой помощи по уголовным делам; 4) Экстрадиция лиц для привлечения их к уголовной ответственности или для исполнения приговора; 5) Заключение и реализация международных договоров в борьбе с преступлениями, представляющими международную опасность; 6) Разработка международных норм обязательного или рекомендательного характера в сфере охраны правопо­рядка и уголовного правосудия; 7) Признание и исполнение решений компетентных органов иностранных государств по уголовным и административным делам; 8) Проведение сов­местных научных исследований по проблемам борьбы с пре­ступностью, обмен опытом их решения; 9) Оказание матери­альной, технической и экспертной помощи (подготовка и по­вышение квалификации кадров, предоставление экспертных услуг, поставка специальных средств и техники и т.п.).

Наибольший объем работы МВД России по защите миро­вого сообщества от криминальных угроз осуществляется на национальном уровне. МВД России и его структурные подраз­деления, посредством собственной деятельности, в рамках установленной национальными правовыми актами компетен­ции, а также посредством межведомственного сотрудничества противодействует как всей преступности, так и отдельным его видам. Тем самым, МВД России предотвращает возможность превращения данных явлений в реальные угрозы, в том числе транснационального характера, для безопасности мирового сообщества.

Противодействие преступности является основной зада­чей возложенной на МВД России, которую непосредственно разрешает полиция, действующая на национально-правовой и международной основах.

Согласно статье 1 Декларации о полиции от 8 мая 1979 года полиция является государственной службой, созданной в соответствии с законом, в обязанности которой входит под­держание и охрана правопорядка. Европейский кодекс поли­цейской этики от 19 сентября 2001 года определяет, что поли­ция имеет следующие цели:

- предупреждение преступности и борьба с ней;

- выявление преступности;

- обеспечение общественного спокойствия, соблюдения закона и порядка в обществе;

- защита и соблюдение основных прав и свобод человека в том виде, в котором они закреплены, в частности, в Европей­ской конвенции о правах человека;

- оказание помощи и услуг населению.

Ныне, Закон РФ «О полиции» от 1 марта 2011 года, кото­рый со слов его разработчиков, помог «сделать очередной шаг в процессе интеграции в мировое полицейское сообщество»^[344], определяет, что полиция предназначена для противодействия преступности, и незамедлительно приходит на помощь каж­дому, кто нуждается в ее защите от преступных посягательств.

Основными направлениями деятельности полиции в сфере противодействия преступности согласно Закону являются:

- защита личности, общества, государства от преступных и иных противоправных посягательств;

- предупреждение и пресечение преступлений;

- выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

- розыск лиц совершивших преступление.

Подразделения МВД России в своей деятельности проти­водействуют всем видам преступлений на стадии предупре­ждения и непосредственного пресечения, и большинству на стадии расследования. В последнем случае соответствующее подразделение МВД России выступает важнейшим элементом системы уголовной юстиции, наравне с такими органами, как прокуратура, суды и пенитенциарная система.

Наряду с наиболее часто совершаемыми и имеющими самое широкое распространение «традиционными» преступ­лениями, подразделения МВД России осуществляют противо­действие преступлениям, непосредственно затрагивающим безопасность всего мирового сообщества, в том числе новым и наиболее опасным формам.

Под международно-правовой защитой находится само человечество, его культурное и природное наследие, а также среда обитания.

Сотрудники подразделений МВД России принимают непосредственное участие в противодействии данным крими­нальным угрозам. При этом, они руководствуются, наряду с соответствующими национальными правовыми актами, также такими международными соглашениями, как, в частности, Конвенцией о мерах, направленных на запрещение и преду­преждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права соб­ственности на культурные ценности от 14 ноября 1970 года, Конвенцией о похищенных или незаконно вывезенных куль­турных ценностях от 24 июня 1995 года, Конвенцией ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года, Конвенцией о неприменимости срока давности к военным преступлениями и преступлениям против

человечества от 26 ноября 1968 года, Конвенцией о предупре­ждении преступления геноцида и наказании за него от 9 де­кабря 1948 года, Принципами международного сотрудниче­ства в отношении обнаружения, ареста, выдачи и наказания лиц, виновных в военных преступлениях и преступлениях против человечества от 3 декабря 1973 года, Всемирной харти­ей природы от 28 октября 1982 года, Конвенцией о биологиче­ском разнообразии от 5 июня 1992 года, Кархтенским прото­колом по биобезопасности от 29 января 2000 года, Конвенци­ей о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения от з марта 1973 года, Конвенцией о рыболовстве и охране живых ресурсов открыто­го моря от 29 апреля 1958 года, Конвенцией по сохранению мигрирующих видов диких животных от 23 июля 1979 года, Международным соглашением по тропической древесине 27 января 2006 года, Принципами лесоводства от 14 июля 1992 года, Соглашением о содействии соблюдению рыболовными судами в открытом море международных мер по сохранению живых ресурсов и управлению ими от 24 ноября 1993 года, Со­глашением об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву, которые касаются сохранения трансгранич­ных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими от 04 августа 1995 года и др.

В последнее время все более актуальный характер для без­опасности мирового сообщества, в силу общественной опасности, а также масштабности последствий, приобретают такие крими­нальные угрозы, как терроризм, транснациональная преступ­ность, киберпреступность, незаконный оборот наркотиков и оружия, коррупция и др. Исполнительный директор управления ООН по наркотикам и преступности Антонио Мария Коста под­черкивает, что организованная преступность превратилась в бизнес макроэкономических масштабов, доходы которого срав­нимы с национальным доходом многих стран и товарооборотом крупнейших корпораций мира. Он также отмечает, что вслед­ствие масштабов и методов осуществления своих операций орга­низованная преступность превратилась в угрозу для безопасно­сти, поэтому СБ ООН неоднократно рассматривал вопрос о по­следствиях организованной преступности и предлагал ЮНОДК

представить Совету Безопасности соответствующие данные¹. В Докладе п Конгресса ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию отмечается, что транснациональная преступность не только «создает серьезную угрозу для нацио­нальной безопасности», но и «представляет собой один из самых серьезных вызовов для безопасности международного сообще­ства». В том же докладе терроризм «сочтен одной из наиболее серьезных угроз свободе, демократии, правам человека, между­народному миру и безопасности и человечеству».^{[346] [347] [348] [349] [350] [351]}

Несмотря на имеющиеся в современном международном праве основы противодействия данным криминальным угро­зам, экспертами отмечается необходимость, как скорейшей раз­работки новых международных соглашений, так и эффективно­го осуществления действующих международных документовз.

МВД России вносит свой значительный вклад в противо­действие данным криминальным угрозам. В частности, значи­телен вклад в противодействие такой угрозе как терроризм, возникновение и распространение которого в России, соглас­но Концепции противодействия терроризму в РФ, имеет опре­деленные исторические предпосылки и связано с различными внутренними и внешними противоречиями, «в том числе об­щими для всего мирового сообщества, террористическими угрозами»^[352]. Как справедливо отмечается в теоретических раз­работках Е.Г. Ляхова, К.С. Родионова, и других отечественных и зарубежных исследователей, на практике сотрудники под­разделений МВД России зачастую первыми встречают терро­ристическую угрозу социальным объектам безопасности: лич­ности, общественным и государственным структурам России, элементам мирового сообщества (см. § 3.2.1).

В соответствии с Положением на МВД России возложено обеспечение участия органов внутренних дел и внутренних войск в мероприятиях по противодействию терроризму, обес­печение правового режима контртеррористической операции, защита потенциальных объектов террористических посяга­тельств и мест массового пребывания граждан, а также прове­дение экспертной оценки состояния антитеррориэтической защищенности и безопасности объектов.

Ныне существующая российская система противодей­ствия терроризму, созданная Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 года «О мерах по противодействию террориз­му», включает в себя Национальный антитеррористический комитет (НАК), антитеррориэтические комиссии в субъектах РФ (АТК), образованный в составе НАК Федеральный опера­тивный штаб (ФОШ), образованные в составе АТК оператив­ные штабы, оперативный штаб в Чеченской Республике. В пункте 8 Концепции противодействия терроризму в РФ отме­чается, что данные органы обеспечивают координацию дея­тельности по противодействию терроризму, организацию планирования применения сил и средств федеральных орга­нов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также управление контртеррористи­ческими операциями.

НАК согласно Указу является органом обеспечивающим координацию деятельности федеральных органов исполни­тельной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию тер­роризму, а также осуществляющим подготовку соответствую­щих предложений Президенту РФ. АТК образованы для коор­динации деятельности территориальных органов федераль­ных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликви­дации последствий его проявлений. Федеральный оператив­ный штаб и оперативные штабы в составе АТК, созданы в це­лях организации планирования применения сил и средств фе­деральных органов исполнительной власти и их территори­альных органов по борьбе с терроризмом, а также для управ­ления контртеррористическими операциями. При этом, со­гласно статье 15 Закона «О противодействии терроризму» в состав создаваемых группировок сил и средств, для проведе­ния контртеррористических операций, по решению руководи­теля контртеррористической операции, могут включаться подразделения МВД России.

МВД России занимало и занимает в настоящее время своё место в НАК, АТК, Федеральном оперативном штабе (ФОШ) и оперативных штабах. В частности, в НАК входят представители 17 государственных структур, министерств и ведомств, при этом министр внутренних дел является заме­стителем председателя НАК. Аналогичную должность он за­нимает в ФОШ. Заместитель министра внутренних дел являет­ся заместителем руководителя оперативного штаба в Чечен­ской Республике, а начальники территориальных органов МВД России в обязательном порядке входят в состав АТК и являются заместителями руководителей оперативных штабов АТК в субъекте РФ.

Подчеркнем, что МВД России и самостоятельно, и в рам­ках НАК принимает участие в международном сотрудничестве по противодействию терроризму и международному терро­ризму, включая подготовку и заключение международных до­говоров. К примеру, согласно пункту 3 статьи 21 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, ми­нистр вправе заключать межведомственные соглашения, международные договоры РФ межведомственного характера в сфере внутренних дел.

Значительна роль в противодействии терроризму специ­ализированных подразделений МВД России, в частности Главного управления по противодействию экстремизму МВД России (ГУПЭ) и Центров (групп) по противодействию экс­тремизму (Центры «Э»).

ГУЭП является головным оперативным подразделением Министерства в сфере противодействия экстремистской дея­тельности и терроризму. В пределах своей компетенции ГУЭП осуществляет функции Министерства по выработке и реали­зации государственной политики и нормативному правовому регулированию, а также правоприменительные полномочия в области противодействия экстремистской деятельности и тер­роризму.

На ГУЭП возложены следующие задачи:

- организация борьбы с преступлениями экстремистской и террористической направленности;

- участие в формировании государственной политики в установленной области деятельности;

- участие в совершенствовании нормативного правового регулирования в установленной области деятельности;

- организационно-методическое руководство подразде­лениями по противодействию экстремизму.

ГУЭП имеет достаточно широкий круг функций, среди которых можно отметить, в частности, следующие:

- организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений экстремистской направленности, в том числе носящих межрегиональный, международный ха­рактер, преступлений, вызывающих большой общественный резонанс;

- участие в координации и обеспечении международного сотрудничества с правоохранительными и контролирующими органами иностранных государств и международных органи­заций в установленной области деятельности, а также разра­ботка приоритетных направлений международного сотрудни­чества по вопросам, относящимся к компетенции ГУЭП.

- организация взаимодействия с подразделениями орга­нов ФСБ в целях осуществления ими антитеррористической деятельности;

- разработка либо участие в разработке проектов между­народных договоров РФ, межведомственных соглашений, от­зывов и заключений по проектам законодательных и иных нормативных правовых актов РФ в установленной области де­ятельности^[353].

Центры «Э» являются самостоятельными оперативными подразделениями территориальных органов МВД России на уровне субъектов РФ, в пределах компетенции реализующими функции в области противодействия экстремизму и терро­ризму. В состав Центров входят отделы, отделения, группы и иные подразделения, необходимые для реализации выполня­емых функций.

Основными задачами Центров «Э» являются:

- выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений экстремистской направленности, а также выяв­ление и установление лиц, их подготавливающих, совершаю­щих или совершивших;

- проведение оперативно-розыскных, профилактических и иных мероприятий, направленных на защиту законных ин­тересов личности, общества и государства в области противо­действия экстремизму.

Основными функциями Центров «Э» являются:

- организация и непосредственное проведение оператив­но-розыскных и профилактических мероприятий по выявле­нию, предупреждению, пресечению и раскрытию преступле­ний экстремистской направленности, а также выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;

- осуществление в пределах компетенции мер по преду­преждению и пресечению деятельности организованных групп и преступных сообществ (преступных организаций) экс­тремистской направленности.

- рассмотрение писем, заявлений и обращений граждан, публикаций и сообщений в СМИ по вопросам, отнесенным к компетенции подразделении по противодействию экстремиз­му, проведение проверочных мероприятий и принятие по ним решений в установленном законодательством порядке.

- подготовка и представление руководству аналитиче­ских и информационно-справочных материалов в установ­ленной области деятельности и отчетов по итогам своей опе­ративно-служебной деятельности;

- оперативное сопровождение уголовных дел экстре­мистской направленности;

- участие в формировании и ведении информационных > баз данных;

- участие в разработке и выполнении программ, ком­плексных планов, проведении целевых операций и других мер, направленных на совершенствование деятельности по противодействию экстремизму;

- выявление потребностей и внесение руководству пред­ложений о мерах по материально-техническому оснащению, ресурсному, финансовому и иному обеспечению подразделе­ния по противодействию экстремизму?

Особое место в борьбе с терроризмом занимают Внутрен­ние войска МВД России (ВВ), в частности, в борьбе с экстремиз­мом и незаконными вооруженными формированиями. Соглас­но статье 1 ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутрен­них дел Российской Федерации» ВВ входят в систему МВД Рос­сии и предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и граж­данина от преступных и иных противоправных посягательств. В соответствии со статьей 2, наряду с другими, основными общи­ми задачами ВВ являются участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической опера­ции, охрана важных государственных объектов и специальных грузов, участие в территориальной обороне РФ, оказание содей­ствия пограничным органам ФСБ России в охране Государ­ственной границы РФ. Конкретно задачи, связанные с противо­действием терроризму, возложены на соединения и воинские части специального и оперативного назначения, а также на спе­циальные моторизированные соединения и воинские части. В частности, согласно статье 18 задачами соединений и воинских частей оперативного назначения, специальных моторизован­ных соединений и воинских частей являются:

- участие совместно с ОВД в локализации и блокирова­нии районов вооруженных конфликтов, пресечении в указан­ных районах вооруженных столкновений и разъединении противоборствующих сторон, в изъятии оружия у населения, в проведении мероприятий по разоружению незаконных во­оруженных формирований, а в случае оказания ими воору­женного сопротивления - в их ликвидации;

- участие совместно с ОВД в принятии мер по усилению охраны общественного порядка и общественной безопасности в районах, примыкающих к районам вооруженных конфликтов;

- участие совместно с ОВД в борьбе с преступностью;

- выделение пограничным органам ФСБ сил и средств для участия в пограничных поисках и операциях в порядке, определяемом совместными решениями министра внутрен­них дел РФ и Директора ФСБ РФ.

Задачами воинских частей (подразделений) специально­го назначения, согласно статье 23 являются:

- участие в разоружении и ликвидации незаконных во­оруженных формирований, организованных преступных групп, изъятии у населения незаконно хранящегося оружия;

- непосредственное участие в пресечении актов терро­ризма;

- участие в обезвреживании лиц, захвативших заложни­ков, важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, а также здания органов госу­дарственной власти;

- участие в обеспечении безопасности должностных лиц и отдельных граждан РФ в соответствии с законодательством РФ.

Следует отметить, что после ратификации конвенции Со­вета Европы О предупреждении терроризма от 16 мая 2005 года, а также принятия Закона «О противодействии терро­ризму» Закон «О внутренних войсках Министерства внутрен­них дел Российской Федерации» был дополнен статье 23.1, со­гласно которой «соединения и воинские части (подразделе­ния) внутренних войск в соответствии с нормативными право­выми актами Российской Федерации участвуют в контртерро­ристической операции и обеспечении правового режима кон­тртеррористической операции»^[354].

Обязательным элементом противодействия терроризму является международное сотрудничество. В Концепции про­тиводействия терроризму в РФ справедливо отмечается, что международное сотрудничество является необходимых усло­вием обеспечения эффективности противодействия терро­ризму и должно осуществляться на основе и при строгом со­блюдении принципов и норм международного права. В этой связи, на твердой правовой основе организуется информаци­онное и иные формы международного сотрудничества МВД России и других федеральных правоохранительных органов с Интерполом, Европолом, ШОС, СНГ и другими международ­ными органами и организациями, действующими в сфере борьбы с терроризмом. При этом основные усилия в рамках международного антитеррористического сотрудничества, со­гласно пунктам 48-50 Концепции, сосредоточены на следую­щих направлениях: а) выявление и устранение пробелов в международном праве в части, касающейся регламентации сотрудничества государств в области борьбы с терроризмом; б) продвижение российских международных инициатив в об­ласти противодействия терроризму, включая Глобальную инициативу по борьбе с актами ядерного терроризма и Стра­тегию партнерства государств и бизнеса в противодействии терроризму; в) обеспечение эффективной работы механизмов как многостороннего (в формате СНГ, ШОС, ОДКБ и других международных организаций), так и двустороннего взаимо­действия с партнерами по антитеррористической коалиции; г) осуществление практических мероприятий по перекрытию каналов финансирования террористических организаций, пресечение незаконного оборота оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, недопущение передвижения субъектов террористической деятельности через государственные гра­ницы, противодействие распространению террористической пропаганды и идеологии, оказание содействия жертвам тер­роризма.

В целом, анализируя историю становления и развития системы противодействия терроризму в РФ, можно отметить, что МВД России занимало в ней не только ведущую роль, но и, порой, главенствующее место.

Противодействие криминальным угрозам безопасности мирового сообщества требует участия, наряду с соответствую­щими правоохранительными национальными органами, так­же элементов мирового сообщества. В Венской декларации подчеркивается, что эффективные действия в области преду­преждения преступности и уголовного правосудия требуют участия в качестве партнеров и субъектов правительств, наци­ональных, региональных, межрегиональных и международ­ных учреждений, межправительственных и неправитель­ственных организаций и различных сегментов гражданского общества, в том числе средств массовой информации и част­ного сектора¹.

Значительна роль в процессе противодействия криминаль­ным угрозам безопасности мирового сообщества национальных гражданских обществ. Несмотря на то, что в международных и национальных правовых актах говориться о подотчётности по­лиции гражданскому обществу, и ее ответственности перед ним^{[355] [356], тем не менее, последнее выступает активным участником право­охранительной деятельности. В частности, в пункте 18 Европей­ского кодекса полицейской этики говорится: «Организация по­лиции должна быть направлена на развитие нормальных отно­шений с населением, а при необходимости - на реальное сотруд­ничество с другими организациями, органами местного само­управления, неправительственными организациями и другими представителями населения, включая этнические меньшин­ства». Согласно статье ю Закона «О полиции» при осуществле­нии своей деятельности полиция взаимодействует с обществен­ными объединениями, организациями и гражданами и при необходимости использует их возможности.}

Следует отметить, что в принимаемых международных документах делается все больший акцент не столько на уча­стие гражданского общества в борьбе с криминальными угро­зами, а сколько на необходимость укрепления существующих связей и вовлечения новых участников. Государства, на прак­тике применившие подобные рекомендации, добились опре­деленного успеха в деле борьбы с преступностью^{[357] [358].}

В контексте рассматриваемого вопроса следует отметить, что в международных документах, посвященным противодей­ствию криминальным угрозам, большое внимание уделено мерам, предпринимаемым на уровне общин.

В справочном документе по участию общин в предупре­ждении преступности отмечается, что термин «община» мо­жет означать географическое место, например район острой криминогенной обстановки или городской район; равным об­разом она может означать более или менее структурирован­ную общность лиц, образующих отдельную группу, как например, компактно проживающие лица определенного эт­нического и культурного происхождения. Согласно документу, под общиной можно также понимать международное сообще­ство (например, заинтересованные правительства), если речь идет о трансграничной преступности. Меры на уровне общи­ны означают деятельность определенных структур, иногда специализированных, созданных в общинах для организации работы по предупреждению преступности¹.

В настоящее время в международных документах широко признается необходимость партнерства или межучережденче- ского сотрудничества в сфере предупреждения преступности на уровне общин. Отмечается, что к выводу о необходимости вкладывать средства в развитие неофициальных механизмов социального контроля пришли не только государства, опи­равшиеся на возможности общины по противодействию со­вершению правонарушений ее членами, но и страны, тради­ционно полагающиеся на «официальную» систему уголовного правосудия в целях предупреждения преступности^{[359] [360]. Более то­го, принцип участия общин в предупреждении преступности закреплен в конституциях ряда государств[361].}

По мнению экспертов, успешному осуществлению про­грамм в области предупреждения преступности с участием общин способствуют такие факторы как просвещение; прак­тические меры по укреплению взаимосвязи различных соци­альных структур; разработка механизмов планирования, оценки и поддержки программ в области предупреждения преступности; обмен информацией и опытом в области пре­дупреждения преступности; укрепление механизмов посред­ничества и неформального урегулирования конфликтов; наличие постоянного координатора и др. При этом присталь­ное внимание следует уделять новым неординарным инициа­тивам в области предупреждения преступности, в целях внед­рения таких стратегий и мер по предупреждению преступно­сти, которые идут в ногу с новейшими достижениями, учиты­вают культурные особенности, являются эффективными с точки зрения затрат и способствуют активному участию раз­личных секторов общества.