Арктический квадрат возможностей А.М. Орешенков

Д оговор о разграничении морских пространств и сотрудни­честве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане (СЛО), подписанный Россией и Норвегией 15 сентября 2010 г., официально расценивается как крупный дипломатический успех.

Российско-норвежский договор стал последним по времени международно-правовым шагом Москвы на длинном пути отказа от пространств или претензий на пространства, на которые она имела преимущественные права по сравнению с соседями по мор­ской Арктике. (Как известно, такими соседями являются США и Норвегия.)

Общая площадь сухопутных пространств, уступленных Россией в Северной Америке, главным образом Соединенным Штатам, под­считана в статье Сергея Пыхтина «Как продавали русскую Амери­ку». Согласно приведенным в ней данным, Россия потеряла 3,2 млн кв. км, не получив взамен ни копейки. На Крайнем Севере Евро­пы наша страна отдала Норвегии 65 тыс. кв. км — так называемый общий район между Кольским и Скандинавским полуостровами, а также Шпицберген. (Это если не считать Финнмарка, утраченного Московским государством по Тявзинскому договору в 1595 г.) Ник­то пока не подсчитывал площадь континентального шельфа, приле­гающего к вышеперечисленным сухопутным пространствам, а они составляют не один миллион квадратных километров.

Площадь континентального шельфа России достигает 6,2 млн кв. км, из которых 4 млн кв. км потенциально богаты нефтью и га­зом. Иностранные геологи из Комиссии ООН по границам конти­нентального шельфа после подачи повторной заявки России рас­смотрят вопрос о том, будут ли принадлежать нашей стране еще 1,2 млн кв.

Ведущие мировые аналитики рассматривают Западно-Аркти­ческую нефтегазоносную шельфовую провинцию, через которую проходит линия российско-норвежского разграничения, в качест­ве региона, который может заменить падающую добычу нефти в Северном море и Мексиканском заливе. При этом нефть Персид­ского залива можно вообще не учитывать. Об открытии этой про­винции было объявлено на международном конгрессе в Лондоне в 1983 г., но только сейчас Россия вплотную подошла к началу ее ос­воения. Одним из крупнейших месторождений, залегающих здесь, является Штокмановское. Его запасы сопоставимы, например, со всеми нефтегазовыми ресурсами Норвегии.

Норвегия и Россия обладают суверенными правами на шель­фовые пространства Баренцева моря, куда входят: 1) российский шельф, 2) норвежский шельф, 3) шельфовые пространства Шпиц­бергена и 4) шельфовые пространства спорной зоны. Российско- норвежским договором о разграничении морских пространств в Баренцевом море спорная зона после 40 лет переговоров была разделена на две приблизительно равные части.

Согласно российским данным, площадь спорного района рав­на 180 тыс. кв. км, а по норвежским — 175 тыс. кв. км, включая 20 тыс. кв. км в СЛО. Наиболее перспективным месторождением спорных пространств является Свод Федынского, расположен­ный в южной части Баренцева моря. По неофициальным прогно­зам, его запасы в три раза превосходят Штокмановское месторож­дение. Именно этот участок шельфа был камнем преткновения российских и норвежских переговорщиков.

Другая проблема Баренцева моря, почему-то не учтенная в до­говоре о разграничении и ждущая своего урегулирования, каса­ется режима морских и шельфовых пространств, прилегающих

к Шпицбергену.

Полная нормативная база норвежского «шельфового» законо­дательства приводится в заявке Осло в Комиссию ООН по грани­цам континентального шельфа и представляет собой нефтегазовое законодательство Норвегии. Первым нормативным актом, упоми­наемым в ней, является Королевская резолюция от 1963 г.; она уста­навливает норвежскую юрисдикцию морским дном и его недрами, на которые распространяются суверенные права Осло, и предпо­лагает, что у Шпицбергена нет собственного шельфа, а прилегаю­щие к нему морское дно и его недра представляют собой естест­венное продолжение подводной части континентальной Норвегии.

Этот феномен объясняется тем, что у архипелага в то время не было границ территориальных вод, а исходные линии и границы территориального моря используются для отсчета границ конти­нентального шельфа и исключительной экономической зоны (ИЭЗ). Норвегия установила границы «территориального моря» архипела­га только в 1970 г., не указав причины, по которым она применяет юридический термин «территориальное море». Положения дого­вора о Шпицбергене содержат термин «территориальные воды», а иностранные граждане, по современному международному мор­скому праву, пользуются различным объемом прав в территориаль­ных водах Шпицбергена и в территориальном море, омывающем прибрежное государство.

В своей работе «Шпицберген: правовой режим прилегающих морских районов» известные российские юристы-международ­ники Александр Вылегжанин и Вячеслав Зиланов дали научное обоснование политико-правовой позиции Советского Союза. Она была изложена в ноте МИД СССР от 14 июня 1988 г. Согласно этой позиции, действие договора с пространственной точки зрения ог­раничено так называемым шпицбергенским квадратом (10°∕35° в.д. и 74°/81° с.ш.).

Авторы приходят к хорошо аргументированному выводу о том, что у норвежских законодателей нет правовых оснований исполь­зовать такой классический институт современного морского меж­дународного договорного права, как территориальное море, для того, чтобы пытаться установить границы исключительной эконо­мической зоны вокруг архипелага или его шельфа. Дело в том, что нормы этого права такой возможности не предусматривают. А с уче­том отсутствия в международном обычном и современном морском договорном праве иных оснований для установления соответству­ющих границ их роль могут исполнять географические координаты, указанные в ст. 1 Парижского договора 1920 г., — так называемый шпицбергенский квадрат.

Режим прилегающих к Шпицбергену морских пространств оп­ределен в ст. 3 Парижского договора 1920 г., где речь идет о водах, фьордах и территориальных водах архипелага, что в значительной степени совпадает с кругом понятий современного международ­ного договорного права об ИЭЗ. Концепция ИЭЗ была разработа­на в рамках III конференции ООН по морскому праву и включена в соответствующую Конвенцию ООН 1982 г. Согласно ее положе­ниям, ИЭЗ представляет собой район, находящийся за пределами территориального моря и прилегающий к нему. В его состав входят воды, покрывающие морское дно, само морское дно и его недра.

Состав морских пространств, согласно Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., определяется как правовыми, так и гео­графическими понятиями — в частности, территориальное море, исключительная экономическая зона, континентальный шельф, а также воды, расположенное под ними морское дно и его недра.

Норвежцы, однако, утверждают, что Парижский договор 1920 г. не действует за пределами границ территориального моря архипелага. В то же время границы «территориального моря» были нужны им для установления границ шельфовых пространств Шпицбергена и экономической (рыбоохранной) зоны. Что и было сделано в 1977 г. Ее границы включают в себя только прилегающие к архипелагу морские пространства с морским дном и водами над ним. При этом норвежские власти не учли положения договора о Шпицбергене, предусматривающего установление вышеупомя­нутого режима и в этой зоне. Ряд стран — участниц Шпицберген­ского договора выразили резкий протест в этой связи. Наличие ры­боловной (экономической) зоны давало Норвегии, в свою очередь, возможность не создавать возле архипелага ИЭЗ.

У Норвегии есть закон об экономической зоне, но нет закона о континентальном шельфе. Вместо него Осло ввел в 1985 г. в дей­ствие закон о нефтегазовой деятельности, а в 1996 г. выпустил его новую редакцию. Согласно этому документу, устанавливался еди­ный нефтегазовый режим во всех пространствах, находящихся под юрисдикцией Норвегии (главным образом, в отношении морского дна и его недр), включая сухопутную территорию континентальной Норвегии, но исключая Шпицберген, его внутренние воды и «тер­риториальное море». В этой связи в пределах «норвежских шельфо­вых пространств», устанавливаемых от исходных линий архипелага и границ его «территориального моря», применяются те же самые нормы, что и на суше континентальной Норвегии. То есть в основе режима «шельфовых пространств» Шпицбергена лежит суверени­тет Норвегии над континентальной частью этой страны; а это пред­ставляет собой прямое нарушение части 1 ст.

Различия в подходах Норвегии и других стран — участниц Па­рижского договора 1920 г. о Шпицбергене по вопросу наличия у ар­хипелага собственного шельфа и его режиме объясняются тем, что в морских пространствах, прилегающих к архипелагу, может быть установлен такой же низкий уровень налогообложения, как и на самом архипелаге. В континентальной Норвегии этот уровень со­ставляет 78% от доходов, полученных компаниями при разработке месторождений на континентальном шельфе этой страны. Но по Парижскому договору вывозная пошлина «не должна превышать одного процента с максимальной стоимости вывозимых рудных богатств в пределах 100 тыс. тонн, а свыше этого количества пош- лина будет идти в понижающемся соотношении». Согласно неофи­циальным прогнозам российских геологов, в этих шельфовых про­странствах может залегать приблизительно 1% мировых запасов углеводородов.

Итак, Норвегия в одностороннем порядке изменила пространс­твенную сферу действия договора о Шпицбергене за счет примене­ния норм национального законодательства, разработанных с нару­шениями или без учета положений договора о Шпицбергене. Кроме того, она предприняла ряд внешнеполитических шагов, направлен­ных на утверждение своей позиции. В 2006 г. Осло заключил дого­вор с Данией о разграничении между Гренландией и Свальбардом (Шпицбергеном). В нем не учтены положения о пространственной сфере действия договора о Шпицбергене. В 2009 г. Норвегия по­лучила рекомендации геологов Комиссии ООН относительно ус­тановления границ континентального шельфа, отсчитываемых от архипелага. Однако геологи не вправе давать такие рекомендации по установлению границ шельфовых пространств, которые имеют особое международно-правовое положение, определяемое не нор­мами Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., а Парижским до­говором о Шпицбергене 1920 г.

Что касается России, то ответ на этот вопрос содержится в ли­нии, соединяющей точки 2 — 8, которые указаны в части 1 ст. 1 до­говора о разграничении между Россией и Норвегией и которые выходят за рамки «шпицбергенского квадрата». Указание на эти точки свидетельствует о том, что Россия, как и Дания, встала на норвежскую позицию, в основе которой, как было рассмотрено выше, лежат нарушение норм договора о Шпицбергене и установ­ление такого международно-правового положения прилегающих к архипелагу пространств, которое не имеет аналогов в междуна­родном праве.

Однако, исходя из принципа «pacta sunt servanda — договоры должны соблюдаться», пространственные пределы действия дого­вора о Шпицбергене, установленные его ст. 1, а также режим приле­гающих к нему пространств не могут быть изменены на основании односторонних действий Норвегии, ее двусторонних соглашений с соседними странами или рекомендаций Комиссии ООН по грани­цам континентального шельфа. Эти действия, договоры и решения в части, касающейся прилегающих к архипелагу пространств, мо­гут быть оспорены любой другой страной — участницей договора о Шпицбергене в Международном суде ООН в Гааге.

Отсутствие в российско-норвежском договоре о разграни­чении положений, учитывающих правовые реалии договора о Шпицбергене и норвежского национального законодательства, значительно сократит доходы российских государственных не­фтегазовых компаний, имеющих законодательно разрешенный доступ к шельфовым месторождениям («Роснефти», «Газпрома», «Зарубежнефти»), при обнаружении нефтегазовых залежей на стыке российского шельфа в Баренцевом море и «шельфовых про­странств» вокруг Шпицбергена.

Согласно Парижскому договору 1920 г., они имеют право досту­па туда наравне с норвежскими компаниями и должны при этом платить на нужды Шпицбергена налоги, составляющие менее 1% от стоимости добытых углеводородов. Из текста российско-норвеж­ского договора о разграничении, например, не следует, что в случае прохождения разграничительной линии через месторождения, об­наруженные отечественными компаниями, скажем, в российской части Баренцева моря и продолжающиеся в зоне действия дого­вора о Шпицбергене, они имеют право работать там на основании местного законодательства и платить часть налогов, соответствен­но, Российскому государству и часть (в гораздо меньшем размере) на нужды архипелага.

В приложении II к договору о разграничении речь идет исклю­чительно о нормах национального законодательства двух стран, а суть норвежского национального законодательства, действующе­го за пределами «территориального моря» архипелага, рассмотрена выше. Поскольку эти реалии не учтены в двустороннем договоре о разграничении, российским нефтегазовым компаниям придется делить соответствующую часть месторождения в «шпицбергенском квадрате» с норвежцами на условиях этого договора, не говоря уже о передаче норвежцам части бесспорно российского шельфа.

При выходе месторождения, начинающегося в пределах терри­тории архипелага, за границы его территориальных вод российские компании, работающие на Шпицбергене, должны (в нарушение положений договора о Шпицбергене) в пространствах, прилегаю­щих к архипелагу, действовать на основании норм нефтегазового законодательства континентальной Норвегии, но не местных зако­нов и постановлений. При этом в казну Норвежского государства надлежит выплачивать 78% доходов, получаемых за добычу углево­дородов за пределами его территориальных вод.

В ст. 6 договора о разграничении содержится следующее по­ложение: «Настоящий договор не наносит ущерба правам и обя­зательствам по другим международным договорам, участниками которых являются и Российская Федерация, и Королевство Нор­вегия, и которые являются действующими на момент вступления в силу настоящего Договора». Но это ничего не дает для защиты ин­тересов российских нефтегазовых компаний, поскольку в 1985 г. СССР не отреагировал на нефтегазовый закон Норвегии. В силу этой причины при возникновении спора и его передаче в Между­народный суд будет применяться не данная норма договора о раз­граничении, а принцип эстоппель. Суть этого принципа заключа­ется в молчаливом согласии участника договора (о Шпицбергене) с определенным положением вещей и, как следствие этого, утрате права ссылаться в будущем на обнаружившееся основание его не­действительности. То же самое касается и ст. 3 датско-норвежского договора о разграничении между Гренландией и Шпицбергеном.

Соглашения Советского Союза с США и России с Норвегией по СЛО предусматривают разграничение морских пространств, в то время как в аналогичных канадских, датских и норвежских договоренностях по морской Арктике говорится о разграничении пространств, соответствующих конкретным юридическим поня­тиям. Из советско-американского соглашения 1990 г. следует, что речь в нем идет о разграничении юрисдикции в отношении исклю­чительных экономических зон, а также вод или морского дна и его недр. С советской стороны одной из целей этого документа была попытка повлиять на ход переговоров о разграничении морских пространств с Норвегией. К чему привела эта политическая попыт­ка, хорошо известно.

Как пишет Александр Вылегжанин в статье «20 лет “временного применения” Соглашения между СССР и США о линии разграни­чения морских пространств», при использовании срединной линии Советский Союз мог бы располагать в Беринговом море правами на 25 тыс. кв. км пространств больше, чем при использовании ли­нии 1867 г. Если согласно Конвенции 1867 г. часть этой линии могла простираться в Северном Ледовитом океане до Северного полю­са, то, как явствует из послания президента Джорджа Буша-стар­шего Конгрессу по поводу ратификации названного соглашения и карты, прилагаемой к заявке России в Комиссию ООН по грани­цам континентального шельфа, эта линия ограничена пределами 200-мильной ИЭЗ. Не исключено, что применение принципа сре­динной линии при разграничении континентального шельфа меж­ду Россией и Соединенными Штатами в СЛО также было бы более выгодно для нашей страны.

Из терминов Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., опре­деляющих морские пространства, в недавно подписанном россий­ско-норвежском договоре о разграничении морских пространств упоминаются российская ИЭЗ и континентальный шельф двух стран. В силу отсутствия юридической чистоты в норвежской нор­мативной базе, определяющей режим «норвежских шельфовых пространств», можно говорить о том, что проведенная договором «срединная» линия разграничивает абстрактные зоны юрисдик­ции двух государств без учета правовых реалий в норвежской зоне юрисдикции. В связи с отсутствием юридической чистоты в норвежской нормативной базе, определяющей режим «конти­нентального шельфа» этой страны, а также границы «шельфовых пространств» Шпицбергена, в договоре России с Норвегией о раз­граничении должны были бы быть учтены особенности пространст­венной сферы действия договора о Шпицбергене, а также приме­нены в полном объеме юридические понятия, используемые для разграничения в современном международном морском праве.

Особое международно-правовое положение «шпицберген­ского квадрата», имеющего, по сути, статус исторического анклава, не позволяет Норвегии претендовать на расширение «норвежско­го континентального шельфа» до Северного полюса на основании соглашений с соседними странами с использованием ст. 83 Кон­венции ООН по морскому праву, которая определяет вопросы раз­граничения континентального шельфа государств со смежными или противолежащими побережьями. Это, в свою очередь, предпо­лагает возможность разграничить глубоководные шельфовые про­странства Северного Ледовитого океана между Россией и Данией / самоуправлением Гренландии на основании все той же ст. 83 Кон­венции ООН по морскому праву 1982 г.