<<
>>

Разработка концепции обеспечения финансовой устойчивости региона и ее элементов

Одной из существенных теоретических задач является разработка концепции обеспечения финансовой устойчивости региона, которая предполагает разработку базовых принципов, задач, которые следует решать, определение приоритетных направлений повышения эффективности финансового управления и укрепления финансовой устойчивости регион, предложение способов реализации поставленных задач.

На наш взгляд, базовыми принципами данной концепции должны быть:

1. Активное формирование преимуществ региона и факторов обеспечения финансовой устойчивости;

2. Использование инновационных подходов в бюджетном планировании; [87]

3. Обеспечение социально-экономической и бюджетной эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг населению.

Задачи, которые требуется решить в рамках данной концепции:

1. Формирование модели программного цикла, обеспечивающего финансовую устойчивость региона;

2. Анализ возможности повышения финансовой устойчивости в свете разграничения полномочий, доходных источников и расходных обязательств на уровне региона;

3. Управление финансовыми потоками в регионе в интересах субъектов хозяйствования и населения.

Теоретические модели, в том числе применяемые для оценки финансовой устойчивости и разработки механизмов ее обеспечения, имеют ценность только постольку, поскольку они помогают понять реальные процессы, выявить риски и направления совершенствования системы, найти отражение в практической деятельности субъекта государственного управления.

Обратимся к проблемам использования инновационных подходов в бюджетном планировании. Программное бюджетирование выступает методологией современного бюджетного планирования.

14 мая 2010 г. на совместном заседании коллегий Министерства финансов и Министерства экономического развития России Председатель Правительства России В.В. Путин заявил: «По сути, речь идет о коренных переменах в организации государственного управления.

О переходе к новой программно-целевой структуре бюджета. В основу деятельности правительства будут положены государственные программы. Это позволит увязать деятельность каждого федерального органа исполнительной власти с приоритетами, зафиксированными в наших программных документах. Каждый государственный рубль должен быть нацелен на конечный результат»[88].

Таким образом, наступил новый этап в развитии бюджетной реформы, начатой министром финансов России А Л. Кудриным в 2004 году с внедрения бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

В процессе исследования необходимо учитывать два аспекта, которые могут препятствовать быстрому достижению результата: во- первых, гносеологические препятствия, во-вторых, идеологические

122

аспекты. Гносеологический аспект связан со сложностью самого процесса познания (наличие многих превращенных форм, в которых проявляются сущность и закономерности общества). Процесс раскрытия научной новизны в области экономики и финансов осложняется и идеологическими факторами, фактически определяющими научно-исследовательский процесс.

Экономическая теория, как отмечает У.Дж. Сэмюеле, представляет собой противоречивое единство экономической науки, нацеленной на адекватное отражение реальной экономической действительности, и экономической идеологии, отражающей интересы той или иной социальной группы, класса или социально-экономической системы в целом1. Использование уже познанных закономерностей в целях поиска научной истины - обычная процедура в научном исследовании. Таким образом, в процессе исследования необходимо обратиться к анализу существующих аспектов финансового управления и бюджетного планирования и определению методологических аспектов исследования явлений и разработки концепции изменения финансового управления региона.

Программно-целевые подходы к управлению известны давно. В своей монографии B H. Лексин и А.Н. Швецов подробно показали историю использования программного подхода в управлении: «программный бум» 1970-1980-х годов в СССР, методологические и практические наработки школы Р.И.

Шнипера и М.К. Бандмана (Сибирское отделение Академии наук), обширный опыт применения

2

программно-целевого метода в развитых странах .

C идеей регионального развития через программно - целевые методы выступают многие представители органов государственной власти и управления. Они считают, что эффективность бюджетных расходов с использованием программно - целевых методов в настоящее время зависит от реального места программ в структуре средств государственного регулирования территориального развития[89] [90] [91].

С. Нарышкин1 полагает, что для стимулирования инновационной переориентации экономики и инвестиционных потоков необходимы целевые методы государственного регулирования. Автор делает акцент на скорейшем формировании национальной инновационной системы. Tаким образом, шансом для привлечения современных инвесторов являются не только налоговые льготы или политические гарантии, а участие в формировании инновационного сектора экономики как целевой программы.

Следует различать понятия концепции и стратегии. Концепция - «это функция и долг науки», подготовка стратегии - это функция органов власти[92] [93]. Стратегия - это не набор отдельных программ; она отличается целостностью, взаимосвязанностью всех элементов, имеет приоритет целостности перед решением индивидуальных задач, логически не связанных между собой. Разработку собственно бюджетной стратегии на долгосрочный период пока проводили лишь единицы субъектов Федерации и муниципальных образований (Камчатский край, город Хабаровск[94] и др.). Поэтому за редким исключением стратегическое планирование в регионах и городах России в настоящее время остается слабо увязанным с бюджетным планированием, Требуется переоценка приоритетности стратегических задач в сопоставлении их с реальными возможностями бюджета.

В связи с этим, актуальным в настоящее время становятся выработка рекомендаций на средне- и долгосрочную перспективу по оптимизации бюджетной и налоговой политики регионов и городов, анализ рисков и возможностей в бюджетной сфере при реализации утвержденных стратегий социально-экономического развития.

В докризисные годы более 60 субъектов Федерации и несколько десятков городов разработали, приняли и утвердили собственные стратегии социально-экономического развития на долгосрочную

124

перспективу. Стратегии развития регионов характеризуются разными как формальными, так и содержательными показателями. Проведенный анализ этих стратегий показал, что их целеполагание во многом опиралось на положения, которые были выдвинуты со стороны бизнеса или населения в соответствующих территориях. C фактической стороны дела стратегии отличаются по ряду аспектов. Некоторые базируются на SWOT-анализе отдельных отраслей региональной экономики и состояния территории в целом. Другие включают, например, несколько видов стратегий и базируются на одном или нескольких сценарных подходах к развитию территорий, как это сделано в Томской области. Стратегии могут стыковаться с разного рода схемами территориального планирования или другими документами, характеризующими развитие регионов и муниципальных образований.

Проведенный анализ показал, что разработанные стратегии социально-экономического развития регионов часто не рассматривают вопросы финансового обеспечения достижения тех задач и показателей, которые обозначаются в рамках данных стратегий[95]. При этом, как правило, планы, заложенные в стратегии социально-экономического развития, не подкрепляются финансовыми ресурсами.

В настоящее время в разных странах, с одной стороны, отмечается процесс удлинения горизонтов финансового планирования, а с другой - все большее внимание уделяется вопросам разработки стратегии социально-экономического развития, одним из аспектов которого, в свою очередь, является регулирование состояния государственных финансов на средне- и долгосрочную перспективу.

Создание нового типа экономики и проведение структурных реформ, обеспечивающих повышение качества жизни в условиях, созданных за последние годы основ рыночной экономики, требуют оценки ресурсного потенциала в достижении поставленных целей, в том числе имеющихся бюджетных возможностей и возникающих бюджетных ограничений.

Кроме того, бюджетная политика, проводимая как на уровне государства в целом, так и на субнациональном уровне, преследует различные цели, которые на практике

перекрывают друг друга, усложняя тем самым разработку эффективной политики1.

Директор AHO «Институт реформирования общественных финансов» В.В. Климанов ввел новое понятие - «бюджетное стратеги- рование»[96] [97], которое связывает стратегическое планирование с системой финансового планирования на долгосрочный период и для согласования долгосрочных целей и текущего финансового управления. Научная основа управления государственными финансами являлась базой для ежегодного составления бюджетов.

Он отмечает, что в настоящее время вопросы бюджетного стра- тегирования на федеральном уровне отражаются в двух группах документов.

Во-первых, это документы, определяющие основные направления стратегического развития государства: «Концепция долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года», Основные направления деятельности Правительства, проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании», «новые» государственные программы, отраслевые стратегии, стратегии развития федеральных округов.

Вторая группа документов определяет бюджетные планы на среднесрочную перспективу. Среди них можно выделить собственно федеральный бюджет, «Программу Правительства РФ о повышении эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года», федеральный закон, регулирующий процесс совершенствования правового положения государственных и муниципальных учреждений, Концепцию межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в регионах и муниципальных образованиях, «Основные направления налоговой политики до 2014 года», «Долговую политику государства до 2014 года» и др.

Актуален вопрос координации долгосрочного стратегического и бюджетного планирования, который является одной из основных задач бюджетной политики на среднесрочную перспективу.

Достижение устойчивого развития государства, повышение результативности государственных расходов, улучшение качества и доступности услуг, предоставляемых государством, — вот основные

126

направления эффективной бюджетной политики России в современных условиях.

Одним из наиболее перспективных инструментов достижения этих целей становится программный бюджет, переход к которому - приоритетное направление реформирования бюджетной системы Российской Федерации. Как известно, федеральный бюджет 2011 года частично уже был составлен с учетом программного формата, а начиная с 2012 года значительная часть федерального бюджета должна быть представлена в виде комплекса государственных программ, в рамках которых предполагается проведение модернизации российской экономики, создание условий для повышения ее конкурентоспособности и улучшения инвестиционного климата в стране (рис. 3.6).
Доля ФЦП в 2010 году, % Доля ГП в 2011 году, %
Всего 8,2 75
Общегосударственные запросы 2,2 70
Национальная оборона 7,7 100
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 2,0 100
Национальная экономика 30,3 100
Жилищно-коммунальное хозяйство 8,5 100
Охрана окружающей среды 3,4 100
Образование 22,0 100
Культура, кинематография, средства массовой информации 27,3 100
Здравоохранение, физическая культура и спорт 3,0 100
Социальная политика 22,5 100
Рисунок 3.6 - Доля программ в федеральном бюджете

Программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей с учетом приоритетов

государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств1.

Внедрение программного бюджетирования требует целого ряда существенных изменений в финансовой деятельности государства, в том числе таких, как:

- модернизация всех финансовых процессов,

- реорганизация административных структур,

- повышение профессионализма всей финансовой деятельности,

- новые компетенции специалистов сферы общественных финансов.

При этом следует обратить внимание еще на одно важное обстоятельство: переход к программному бюджету отражает современную тенденцию, заключающуюся в том, что методы и инструменты управления государственными и частными финансами начинают все больше сближаться[98] [99]. И сегодня мы с полным основанием говорим о финансовом менеджменте в управлении государственными (муниципальными) финансами.

Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности получателей бюджетных средств с мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов.

Программно-целевое бюджетирование - это одна из форм бюджетирования, ориентированного на результаты. Программы обычно связаны с внесением изменений в действующую систему, развитием, реструктуризацией, проведением реформ. Это меры, которые по определению носят временной характер. Они не охватывают всей сферы деятельности органов власти, большая часть которых строится на регулярной, постоянной основе. Это отражает, прежде всего, краткосрочное и среднесрочное бюджетирование.

Первые попытки внедрения программного бюджетирования были предприняты в США в 1950-х годах. C публикацией в 1965 году Руководства ООН по программному бюджетированию и БОР[100] роль этих методов составления бюджета в планировании развития повы-

128

силась. В 1960-х годах почти 50 государств стали использовать различные варианты программного бюджетирования и БОР, правда, не в таких больших масштабах, как США. За развитыми странами последовал развивающийся мир, и в конце 1960-х годов почти вся Латинская Америка, многие азиатские и некоторые африканские государства перешли к программному бюджетированию1. В 2010-2011 годах программным бюджетированием занялись Украина и Беларусь[101] [102].

Уже отмечалось, что другие государства раньше, чем Россия, обратились к программному бюджетированию. Основой для внедрения программного метода во Франции стал конституционный закон о финансах, принятый в 2001 году, явившийся существенным рычагом продвижения бюджетных реформ. В соответствии с данным законом с 2006 года все расходы во Франции планируются и исполняются на основе бюджетных программ, которые отражают основные направления государственной политики[103].

Как показывает мировой опыт, программно-целевой метод может служить эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики. Именно такой метод управления применяется и в странах Европейского союза, и в США, и в Японии для решения стратегических задач развития, когда необходимо концентрировать ресурсы для достижения конкретных целей. Так, в США примерно 50% государственных расходов осуществляются по программно-целевому методу, во Франции - до 80%. В США термин «программный подход» появился во времена Макнамары, который пытался объединить и упорядочить бюджеты родов войск армии. До этого каждый из родов войск самостоятельно и независимо от других заказывал новую боевую технику и расходовал средства, которые ему выделяло правительство. Это приводило к дублированию многих мероприятий, часто деньги расходовались без особых на то оснований и

т.д. Новый министр обороны внедрил систему формирования единой программы развития вооруженных сил и распределения средств не по родам войск, а по разделам этой программы[104].

Но, несмотря на трудности, сопряженные с переходом к принципиально иному методу управления государственными расходами, эти страны последовательно внедряли технологии программно-целевого бюджетирования, одновременно развивая и совершенствуя их.

Опыт США дает представление о том, как эволюционировала концепция программно-целевого бюджетирования. Программы, разработанные в соответствии с принципами формирования бюджета, ориентированного на результат, должны содержать:

1. Описание ожидаемых результатов реализации программ, которые поддаются количественной оценке, включая как непосредственные результаты, то есть предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, то есть эффект от предоставленных услуг для их получателей;

2. Систему показателей социальной и экономической эффективности для измерения результатов реализации программ, целевые значения каждого из таких показателей позволят осуществлять:

• предварительную оценку программ на этапе согласования проекта бюджета;

• мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ;

• оценку социально-экономической эффективности реализации программ после их выполнения.

Важным компонентом выступают целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода объединить усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической политики страны. Целевые программы предполагают наличие отработанного и эффективно действующего инструмента программно-целевого планирования в Российской Федерации.

Самое общее определение программы дано в словаре Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР): «Программа — мероприятия правительства, сгруппированные по отношения к конкретному набору целей. Программное бюджетирование предла-

130

гает применять анализ “затраты - выгода” к аллокационным решениям, распределять расходы по программам и оценивать результаты выполнения программ по отношению к целям. Программная классификация предлагает распространить этот принцип на всю правительственную деятельность»[105].

Общая цель программного бюджетирования - увязать расходы с результатами деятельности ведомств, выполняющих функции или оказывающих услуги в рамках своих мандатов. Использование программ также позволяет должным образом укомплектованным и уполномоченным подразделениям ведомства работать эффективно, эффектно и экономично (с хорошей комбинацией цены и качества). Общую цель - обеспечение связи между бюджетными ассигнованиями и расходными полномочиями - можно разбить на три цели формирования структуры программы:

1. Формирование программных расходов (костинг): цель - обосновать расходы на производство и оказание услуг и стандартизировать (там, где это уместно) костинг специфических разделов программы по разным видам расходов;

2. Оперативное управление: цель - создать в ведомстве управленческую структуру, члены которой могли бы эффективно управлять финансовыми и иными ресурсами для скорейшего достижения поставленной цели. Другими словами, формировать управленческую структуру под программу;

3. Контроль ответственности и самостоятельность: цель — установить пределы ответственности руководителя программы за исполнением бюджета и обеспечить прозрачность и подотчетность.

Как показывает практика, немаловажное значение в стабилизации социальной и экономической обстановки в стране имеют федеральные программы, с помощью которых достигаются конкретные цели государственной политики.

Принципиальная особенность целевых программ развития регионов определяется тем, что в отличие от других средств поддержки субъектов Российской Федерации (трансферты, дотации, субвенции, бюджетные ссуды и кредиты федерального бюджета) программы призваны решать не столько текущие, сколько стратегические задачи реформирования региональной экономики, осуществлять ее структурную перестройку на основе инвестиционных процессов.

Все это свидетельствует об изменении бюджетной культуры в целом: началась трансформация логики бюджетного процесса от расходования бюджетных средств к достижению конкретных результатов.

В современной России программно-целевой метод управления используется на федеральном уровне и активно начал использоваться в регионах. Сложившаяся практика говорит об ориентации на программы «отраслевого характера». Лишь 1/10 часть всех прямых инвестиций в 2007-2009 годах в рамках федеральных целевых программ (далее ФЦП) приходилась на «территориальные» программы, действие которых локализуется в пределах конкретного региона или группы регионов. Одной из наиболее значимых функций ФЦП является осуществление капитальных вложений. Кроме этого, наиболее сильное влияние на региональное развитие в долгосрочной перспективе оказывает строительство различных объектов за счет федерального бюджета.

Всего за 2007-2009 годы в рамках федеральной адресной целевой программы, к которой относятся все инвестиции в рамках ФЦП, сделано капитальных вложений на сумму 1,11 трлн руб., из них 11%, то есть 120 млрд руб., пришлось на «территориальные» программы и 89% (989,6 млрд руб.) - на «отраслевые»1.

К инвестициям в социальную сферу относились вложения в объекты здравоохранения, образования, культуры, коммунального хозяйства, а также жилищное строительство. В раздел «наука и инновации» включались проекты, связанные с капитальным строительством научно-исследовательских и опытно-конструкторских учреждений, предприятий, имеющих дело с нанотехнологиями, а также инвестиции, направленные на реализацию космической программы.

В графу «прочее» попали инвестиции в оборонный комплекс и обеспечение внутренней безопасности страны, в реальный сектор экономики (за исключением сельского хозяйства, которое выделен отдельно в раздел «АПК»), водное хозяйство, экологию и связь.

Инвестиции в социальную сферу в рамках «отраслевых» ФЦП можно разделить на три типа. Во-первых, это инвестиции в строительство и реконструкцию объектов федерального значения, таких как высшие учебные заведения, центры специализированной медицинской помощи, памятники культуры, инфраструктура спорта

132

высших достижений. Ключевыми программами по этому направлению являются ФЦП развития образования (финансирование вузов), «Культура России». Второй тип - инвестиции в объекты регионального и межрайонного значения, третий тип - в объекты социальной сферы местного значения.

Лидерство тех или иных регионов по объему «социальных» инвестиций в рамках ФЦП определялось, главным образом, в рамках первого направления, причем наибольший вес имели инвестиции в объекты здравоохранения федерального значения. Наибольший объем средств на развитие социальной инфраструктуры был привлечен в Москву и Санкт-Петербург. Их доля в «социальных» инвестициях составила 46%. За вычетом этих регионов уровень пространственной концентрации инвестиций существенно меньше, чем в сфере транспорта. На 10 первых регионов приходится 47,6% всех инвестиций.

Следует согласиться с выводом П.А. Чистякова1, что при реализации «территориальных» ФЦП выделяются следующие основные проблемы:

1. Фактически используется не программный, а проектный принцип формирования ФЦП, при котором системную поддержку получают только территории наивысшеш политического приоритета, а в остальных регионах ФЦП функционирует в тактическом, а не стратегическом режиме. Таким образом, ФЦП могут относиться к программно-целевым методам лишь формально.

2. Общепризнана непрозрачность и негибкость механизма отбора объектов для финансирования в рамках ФЦП, высокая роль субъективных факторов при формировании в этом процессе.

3. Отсутствуют формализованные критерии, разграничивающие «полномочия» территориальных и отраслевых ФЦП, а также федеральных и региональных целевых программ.

4. Отсутствуют механизма координации различных ФЦП и деятельности инстшутов развития. Отпускаемые по линии ФЦП средства не включаются в комплексную оценку эффективности реализации проблемы, на которую направляются государственные средства по другим каналам финансирования.

В настоящее время в России используется постатейное бюджетирование, программное бюджетирование - это перспектива.

Программно-целевое управление государственными расходами и соответствующее ему бюджетирование, принятое в ряде развитых стран, способно повысить эффективность государственных расходов за счет концентрации ресурсов на действительно важных для общества направлениях. Позитивный потенциал программно-целевого бюджетирования определяется не только тесной связью расходов государства с достижением конкретных результатов, но и активным участием в определении желаемых результатов и способов их достижения законодательными актами представительных органов власти, а также активных слоев общества.

В новой бюджетной системе финансовые ресурсы могут свободно распределяться по программам, и их разделение по подпрограммам и типам расходов становится исключительно индикативным. Это приводит к повышению гибкости управления, поскольку лица, которые несут ответственность за реализацию определенных программ, имеют полномочия самостоятельно распределять ассигнования между подпрограммами и типами расходов.

Особенностью внедряемых механизмов бюджетирования является резкое повышение роли среднесрочного и долгосрочного финансового планирования, что необходимо:

- из-за удлинения горизонта бюджетного планирования для целей макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, чтобы видеть параметры расходов, доходов, дефицита бюджета, которые влияют на многие условия развития экономики;

- невозможности в сфере общественных финансов ставить цели и задачи, анализировать результаты деятельности, если нет как минимум трехлетней перспективы.

Среднесрочное и долгосрочное финансовое планирование повышает эффективность администрирования расходов[106].

Общей целью составления бюджетной стратегии становится выработка процедур по оптимизации бюджетной и налоговой политики, повышению качества бюджетных услуг, повышению эффективности использования бюджетных средств на средне- и долгосрочную перспективу. При этом проводятся:

• оценка существующей бюджетной политики в регионе (городе);

• определение целей и долгосрочных ориентиров такой политики;

134

• разработка вариантов бюджетной и налоговой политики в регионе (городе) на долгосрочный период с учетом как региональных и местных особенностей, так и политики федерального центра в бюджетной сфере;

• разработка рекомендаций по изменению нормативной правовой базы в сфере бюджетной и налоговой политики и осуществлению первичных мер по достижению поставленных целей и ориентиров.

Составление долгосрочной бюджетной стратегии региона или крупного города подразумевает включение следующих положений:

- поддержание сбалансированности бюджета;

- установление четких ориентиров для подготовки проектов бюджетов на конкретные годы, обеспечение преемственности бюджетных приоритетов;

- оценка реальных бюджетных возможностей для установления расходов по приоритетным направлениям (на образование, здравоохранение, развитие социальной и инженерной инфраструктуры и др.);

- установление барьеров для необоснованных предложений по увеличению расходов в ущерб экономической стабильности.

Структура бюджетной стратегии может включать в себя ряд разделов. Это, во-первых, цели и задачи стратегии. Во-вторых, в бюджетной стратегии должен быть проведен анализ бюджетной политики и состояния общественных финансов в регионе (городе) в последние годы, который может включать в себя следующие составные части:

• структура и динамика доходов бюджета;

• структура и динамика расходных обязательств;

• динамика состояния расчетов и обязательств, заимствований и погашения государственного (муниципального) долга, оценка сбалансированности и ликвидности общественных финансов;

• факторы, определяющие состояние бюджета (макроэкономические, региональные, микроэкономические, федеральные налоговые и бюджетные реформы).

Кроме того, необходимо проводить оценку качества бюджетного планирования и эффективности бюджетной политики, а также оценку адекватности нормативно-правовой базы целям эффективного исполнения, планирования и управления бюджетно-налоговыми процессами.

Собственно бюджетная стратегия подразделяется на три составные части: стратегию по доходам, стратегию по расходам и стра-

тегию управления долгом. Так или иначе, это задачи обеспечения финансовой устойчивости субъекта бюджетного планирования. Стратегические направления доходной политики включают в себя совершенствование налогообложения, администрирования налоговых и неналоговых доходов, а также межбюджетных отношений. Стратегические направления политики в сфере расходов бюджета могут группироваться по сценариям, по направлениям деятельности, по отдельным отраслям экономики и социальной сферы региона (города) и т.п., включая оценку возможной результативности и устойчивости.

Согласно экономической теории, долгосрочное финансовое планирование, как и долгосрочное планирование вообще, невозможно без наличия устойчивых институтов[107]. В этой связи бюджетная стратегия должна рассматривать институциональные условия и механизмы ее реализации. К таким механизмам можно отнести следующие:

• механизмы реализации стратегии и организационные структуры;

• нормативно-правовое обеспечение формирования бюджета с увязкой с задачами, решаемыми в рамках реализации стратегии;

• реструктуризация сети государственных (муниципальных) учреждений;

• система мониторинга и оценки степени реализации стратегии.

Рисунок 3.7 - Элементы базовой модели программного бюджетирования

136

Дальнейшие шаги по совершенствованию системы управления региональными и муниципальными финансами во многом будут связаны с готовностью проведения адаптации бюджетных новаций, предложенных на федеральном уровне.

Так, наиболее значимой финансовой инновацией в России в ближайшее время станет формирование так называемого программного бюджета[108] и расширение практики внедрения программно-целевого принципа организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Эти нововведения потребуют не только изменения формата составления и утверждения бюджета региона или муниципального образования на основе новой бюджетной классификации, но и более весомых действий, ориентированных на переосмысление роли бюджетного сектора вообще. Для этого в регионах и муниципалитетах принимаются правовые акты, регулирующие разработку, реализацию и оценку эффективности государственных и муниципальных программ как систем мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов политики, реализуемой на уровне региона или муниципалитета, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных (муниципальных) функций достижение приоритетов и целей долгосрочного социально-экономического развития.

Кроме того, в условиях наличия долга и дефицита бюджета региона или города стратегия управления долгом, как составляющая часть бюджетной стратегии, должна формировать условия к тому, чтобы минимизировать издержки использования заемных средств. Рост уровня координации стратегического и бюджетного планирования в условиях выхода из кризиса будет сопровождаться повышением возможностей для направления на решение стратегических задач потенциально свободных в каждом году несвязанных финансовых средств.

Управление региональным и муниципальным долгом играет вспомогательную роль по отношению к управлению бюджетными доходами и расходами. В рамках бюджетного планирования определяется объем доходов и расходов бюджета и, следовательно, объем дефицита бюджета, основным источником покрытия которого являются заемные средств. Таким образом, долговая политика, определяющая объемы и формы привлечения заимствований, является со-

ставной частью бюджетной политики. В этой связи без определения направлений развития долговой политики невозможно говорить о достижении стратегических целей развития региона или города.

Потребность в многолетнем бюджетном планировании связана, в частности, с необходимостью учета в финансовом планировании долгосрочных эффектов от принимаемых сегодня решений в области налогообложения и расходных обязательств, учета влияния на потребности в государственном финансировании долгосрочных внешних факторов (социальных, демографических, экономических), а также возможности осуществлять целенаправленную политику, что может быть особенно важным при решении приоритетных государственных задач.

Также важнейшим этапом является выбор целей и приоритетов бюджетной политики на долгосрочную перспективу при прогнозировании инвестиционных расходов. В значительной степени выбор приоритетов определяет структуру инвестиционных расходов бюджета. Приоритеты должны найти отражение в форме целей и задач программ социально-экономического развития.

Для разработки бюджетной стратегии региона или муниципального образования должны быть рассчитаны несколько сценариев развития или как минимум два - инерционный и интенсивный.

Необходимость перехода к долгосрочному финансовому планированию определяется, прежде всего, возможным возникновением угрозы устойчивости бюджета в условиях неблагоприятных долгосрочных тенденций. Кроме того, долгосрочное планирование дает возможность выработки приоритетных задач, оценки необходимых ресурсов для их реализации и определения возможных источников этих ресурсов. Таким образом, долгосрочное планирование позволяет уйти от инерционного подхода, когда бюджетные ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет. Важно также, что большинство мер, позволяющих сократить уровень расходов, сохранив уровень качества оказываемых государственных услуг, предполагают реформирование соответствующего сектора экономики. Такие структурные реформы имеют длительный срок реализации. Долгосрочное планирование позволяет своевременно выявить их необходимость и взвешенно подойти к реализации. Важным средством обеспечения долгосрочной бюджетной сбалансированности служит реформирование отдельных секторов бюджетной сферы, включая изменение используемых в них механизмов финансирования.

138

Долгосрочное планирование может также стать реальным шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для необоснованного роста расходов. Дело в том, что различные вопросы и мероприятия по реализации стратегических планов находятся в компетенции разных структурных подразделений региональной или муниципальной администрации, что создает необходимость обеспечения координации их деятельности при реализации бюджетной политики в регионе или муниципалитете.

При формировании бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне в первую очередь необходимо четко определить цели, которые должны быть достигнуты при ее реализации и в соответствии с которыми будут определены ее основные направления. Она может быть направлена на удовлетворение потребностей одних слоев общества в большей мере, чем других. Критериями выбора того или иного слоя может служить его удельный вес в обществе, удельный вес добавленной стоимости, создаваемой этим слоем общества, доля поступлений в бюджет от этой группы, иные количественные или морально-этические характеристики.

В общем смысле целями бюджетной политики регионов и муниципальных образований могут служить обеспечение социальной и экономической стабильности, финансовой сбалансированности и устойчивости бюджета, повышение уровня и качества жизни населения посредством удовлетворения потребностей граждан в качественных государственных и муниципальных услугах.

Исходя из экономической ситуации и заданных целей, бюджетная политика региона и муниципалитета может быть направлена на решение следующих задач:

• последовательное снижение дефицита бюджета и объема долга в целях сохранения финансовой стабильности, обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы;

• безусловное и полное исполнение действующих расходных обязательств;

• повышение эффективности бюджетных расходов, доступности и качества государственных и муниципальных услуг;

• создание условий для стимулирования развития налогового потенциала;

• совершенствование механизма закупок за счет применения современных процедур размещения заказов;

• усиление роли финансового контроля, в том числе в вопросах оценки эффективности использования бюджетных средств, качества финансового менеджмента, анализа достигнутых результатов, утверждаемых в государственных и муниципальных заданиях.

Серьезные изменения в бюджетной сфере, которые должны произойти в среднесрочной перспективе, создают высокие риски ухудшения ситуации на региональном и муниципальном уровне.

Таким образом, анализ показывает недостаточное развитие стратегического бюджетного планирования на региональном уровне на текущий момент. Долгосрочное бюджетное планирование будет способствовать тому, чтобы приоритеты, определенные в стратегиях социально-экономического развития, находили свое отражение в бюджетах с учетом накладываемых ограничений по доходам.

Основой социальной политики любой системы является социально-трудовая сфера, которая представляет собой совокупность социально-трудовых отношений. Ее основные отрасли, блоки и компоненты — это социально-культурный комплекс (здравоохранение, образование, наука, культура и т.п.); рынок рабочей силы, служба занятости, система переподготовки кадров; сфера мотивации производительного труда (оплата труда, стабилизация уровня жизни населения и т.п.); система социальной защиты населения; социальное партнерство; социальное страхование; охрана труда и т.д.

Академик Л.И. Абалкин считает, что главным ориентиром социальной политики на современном этапе является стимулирование экономической активности личности. Основа социальной политики - это создание предпосылок, при которых каждый человек способен своим трудом, энергией, инициативой и талантом обеспечивать достойные условия жизни для себя и своей семьи[109].

Характерными критериями, отличающими социально-ориентированную модель экономического развития, являются: место социальной политики среди национальных приоритетов (например, выбор между такими альтернативами, как социальное благосостояние и экономический рост); распределение социальных функций между государством, гражданским обществом и предпринимательским сектором; масштабы государственного сектора (объем перераспределяемого ВВП; доля занятых в госсекторе); особенности социальной политики (различные цели и инструменты социальной политики:

140

стремление к полной занятости или к повышению эффективности и конкурентоспособности экономики; преобладание государственной или частной системы предоставления социальных услуг; доля социального страхования в расходах госбюджета на социальные цели, адресность социальной политики и т.п ).

Административно-командная система имела и ряд достижений в социальной области: бесплатные образование и здравоохранение, гарантия рабочего места при практически всеобщей занятости. Уступая рыночной экономике в эффективности хозяйственной деятельности, насыщенности потребительского рынка товарами и услугами, административно-командная система опережала рыночную по перечисленным социальным направлениям.

В начале 1990-х годов основная масса жителей России пользовалась социальными услугами предприятий: 42 млн чел. проживали в домах ведомственного фонда, 31 млн детей обслуживались детскими садами, яслями, которые находились в ведении предприятий и ведомств, около 2,5 млн детей ежегодно отдыхали в ведомственных пионерских лагерях[110]. Каждый пятый житель России пользовался услугами ведомственного здравоохранения. Финансирование социальной сферы осуществляло государство.

Современное состояние отечественной социальной сферы при ограниченности финансовых ресурсов и изменении функций государства в новых условиях диктуют необходимость четкого поэтапного разграничения задач и уточнения приоритетов социальной политики в целях усиления обоснованности ранжирования мероприятий по социальной защите и поддержке населения, выделения среднесрочных и неотложных мер.

Создание социально ориентированной модели хозяйствования в России означает достижение рационального уровня потребления для большей части населения, что предполагает, в частности, сокращение дифференциации в уровне потребления благ и услуг до пределов, при которых сохраняются стимулы к квалифицированному труду и эффективному предпринимательству. Кроме того, это формирование эффективной системы социальной защиты, которая должна включать защиту от безработицы, обеспечение пособий для нетрудоспособных групп населения, соединение государственной и страховой систем социальной защиты.

Анализ современной социально-экономической ситуации и хода реформирования в России свидетельствует о сложности выбранной стратегии и тактики социально-экономических преобразований и, прежде всего, - определения конечной цели реформирования. Расширение зоны социальных бедствий стало закономерным результатом осуществления стратегии развития, основной целью которой являлось формирование рыночной экономики1. Создание рыночного хозяйства выступило как самоцель, а не средство достижения более эффективной экономики и повышения на этой основе уровня и качества жизни населения.

Таким образом, реализация бюджетной стратегии будет сопряжена с ростом необходимости обоснованности стратегических решений и эффективности использования бюджетных ресурсов, а необходимость учета долгосрочных бюджетных ограничений потребует формирования обоснованных и реалистичных программ по реализации приоритетов развития территории.

Необходимость достижения долгосрочных целей социально- экономического развития России в условиях замедления роста бюджетных доходов и повышения требований к эффективности деятельности органов государственной власти делает еще более актуальной разработку системы мер по модернизации управления общественными финансами. Осознание этой необходимости привело к появлению Программы повышения эффективности бюджетных расходов[111] [112]. Разработчики программы исходят из необходимости и целесообразности перехода с 2012 года к программному бюджету.

Плюсы программного бюджетирования хорошо определены[113]. В отличие от традиционного, постатейного, бюджетирования оно:

• фокусирует бюджет на политически заданных целях социально-экономического развития;

• обеспечивает целостную стратегию не только для краткосрочного исполнения бюджета, но и для долгосрочного стратегического планирования;

• делает менеджеров программ ответственными за целевое использование подконтрольных им ресурсов и при этом расширяет поле для маневра ресурсами;

• генерирует информацию о результативности, позволяя улучшать поставку услуг и перераспределять ресурсы в пользу более результативных программ и возникающих приоритетов;

• упрощает структуру бюджета, повышает его прозрачность и доступность для всех заинтересованных лиц, особенно парламентариев.

Для реализации этих выгод важно, чтобы переход к программному бюджету тщательно готовился и неуклонно осуществлялся, политически спонсировался на самом высоком уровне, жестко контролировался правительством и руководством ведомств.

<< | >>
Источник: Н.Д. Шимширт. Методологические основы финансового управления: M 545 коллективная монография / отв. ред. Н.Д. Шимширт. - Томск: Изд-во Том. ун-та,2013. -330 с.. 2013

Еще по теме Разработка концепции обеспечения финансовой устойчивости региона и ее элементов:

  1. 1. Информационная база финансового менеджмента
  2. МАРКЕТИНГОВАЯ КОНЦЕПЦИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ИНТРАПРЕНЕРСТВА НА ПРЕДПРИЯТИИ
  3. 9.8. Сборка макроэкономической системы из множества административно самостоятельных предприятий посредством государственной регламентации финансового обращения
  4. Устойчивый экономический рост как условие стабилизации экономики
  5. Методологические основы разработки региональной стратегии и обеспечение финансовой устойчивости
  6. Теоретические основы устойчивости региональной финансовой системы
  7. Разработка концепции обеспечения финансовой устойчивости региона и ее элементов
  8. Национальная лекарственная политика как основа устойчивого обеспечения лекарственными средствами населения
  9. 3. МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
  10. Раздел XIII Предвыборная агитация, избирательные технологии, информационное обеспечение выборов, СМИ и выборы
  11. §1. Введение в концепцию
  12. § 4. Специфика правового обеспечения безопасности в государственном секторе экономики
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -