§ 4. Политико-правовые проблемы коррупции органов власти.

Правовая культура органов власти является важнейшим фактором укрепления законности. Чем выше уровень правовой культуры должностных

77 лиц, тем прочнее законность и правопорядок в стране.

Более высокие требования предъявляются к правовой культуре, правосознанию должностных лиц. Это объясняется тем, что нарушения законности с их стороны приводят не только к ущемлению прав и интересов граждан, но и подрывают авторитет демократических завоеваний государства, нарушают порядок функционирования самой власти. Правовая культура работников государственных органов особенно важна, так как она сопряжена, прежде всего, с законностью в их работе. Поступать законно - значит поступать юридически культурно. Именно по тому, законно или незаконно поступают в каждом отдельном случае должностные лица, граждане судят об их правовой культуре.

Законность, в свою очередь, оказывает обратное влияние на состояние культуры и является мощным фактором формирования правовой культуры. Посредством права государство воздействует на волю, сознание, эмоции и поведение людей в целях искоренения правонарушений в обществе.

Нынешнее состояние законности в стране находится далеко не на должном уровне.

Сегодняшняя криминальная ситуация в России - качественно новый феномен как по масштабам преступных проявлений, так и по степени их разрушительного влияния на жизнедеятельность общества, основные права и свободы граждан. Теперь за один год регистрируется почти столько же преступлений, сколько в прошлом за целое пятилетие.

Сложившаяся ситуация способствует тому, что корыстная и насильственная преступность тесно смыкаются друг с другом. Особенно четко это проявляется при решении конфликтов, имеющих коммерческий характер, за которым скрывается определенный материальный интерес.

Организованные преступные сообщества действуют в сфере приватизации, акционирования, аренды, финансово-кредитных отношений, биржевой деятельности.

78

В России активно развивается наркобизнес.

Наркотики являются угрозой национальной безопасности страны. Заработок казахстанских наркокурьеров на территории России значительно выше, чем в Казахстане. На этом фоне обращает на себя внимание тот факт, что в Оренбургской области в конце 1990-х годов специалисты зафиксировали самый высокий коэффициент организованной преступности в России.

Заместитель Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе по координации деятельности силовых структур В. Степанков назвал 2 392 километра государственной границы с Казахстаном неохраняемыми. «Через нее к нам проникают наркотики из Афганистана, Таджикистана, Пакистана, нелегальные мигранты... контрабанда. Через эту границу уже от нас уходят сырье, материалы, продукты питания, лекарства, даже угнанные машины... Сейчас только создается группировка пограничных сил, которая будет охранять этот участок российской границы, взяв под особое внимание автомобильные и железнодорожные пункты пропуска. Высказана необходимость вмешательства Представительства Президента в ПФО потому, что большинство представителей федеральных структур в регионах «оказалось под пятой местной власти» и, «вопреки федеральным интересам, часто шли на поводу у интересов местнических»^[58].

Особо актуальной проблемой в Российском государстве на сегодняшний день является борьба с коррупцией во властных структурах. Как отмечается в Концепции национальной безопасности РФ, коррупция имеет не только правовой, но и политический характер^[59].

79

Строгая корреляция терминов коррупция и власть — весьма затруднена, так как первое понятие, относящееся к одному из наиболее сложных общественных явлений, до сих пор не имеет общего определения. Оно должно быть непременно выработано и не сводиться только к «подкупу взятками», «продажности должностных лиц, политических деятелей» И Т.Д.

Коррупцию целесообразно понимать как процесс, при котором имеет место прямое использование должностными лицами прав, связанных с должностью, в целях личного обогащения¹.

• коррупция ведет к серьезным нарушениям прав и свобод граждан;

• субъекты коррупционных преступлений, как правило, занимают высокое общественное положение;

• это явление приспосабливается к различным условиям, непрерывно видоизменяясь, совершенствуясь и приобретая изощренно­интеллектуальные способы совершения;

• огромный материальный и моральный ущерб, причиняемый этим деянием;

• исключительная латентность (отсутствуют сколько-нибудь полные данные или хотя бы репрезентативные об этом явлении, еще меньше виновных лиц, предстающих перед уголовным судом, и лишь единицам из них назначается реальное уголовное наказание);

• коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения, она, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают взаимную выгоду от незаконной сделки;

• коррупционные действия обычно совершаются конфиденциально;

• коррупция серьезно дискредитирует государственный аппарат, подрывает его авторитет;

* • * 4

¹См.: Шклярова Т.А. Правовые методы борьбы с коррупцией: Образовательная программа по правовым методам борьбы с коррупцией. Владивосток, 1998. С. 1-14

80

• указанное явление быстро распространяется в государственно­властных структурах;

• по существу, все охраняемые законом общественные отношения могут стать объектом преступной деятельности коррумпированных должностных лиц.

Коррупция подрывает сами основы существования государства. В условиях глобализации она поистине приобретает характер всеобщего зла.

Наша страна по состоянию на 2000 год имела один из неблагоприятных индексов восприятия коррупции - 2.1. Причем за последние 15 лет этот индекс снизился с 5,13 до 2,1 балла, т.е. больше чем в два раза. В 2000 году Россия занимала 82 место в списке из 90 стран. После нас располагались Камерун, Украина, Нигерия и другие еще более коррумпированные страны^[60].

Необходимо подчеркнуть, что за 10 месяцев 2001 года по 3 видам коррупционных деяний было зарегистрировано:

1.

2. По г. Саратову 53 случая взяточничества (за аналогичный период 2000 г. - 49), прирост 8,2%, присвоений и растрат - 33 (за аналогичный период 2000 г. - 100), прирост 203%, 23 случая коммерческого подкупа (за аналогичный период 2000 г. также 23).

3. В Волжском районе г. Саратова 6 случаев взяточничества (за аналогичный период - 5), присвоений и растрат - 40 (за аналогичный период 2000 г. - 34), прирост 17,6%, случаев коммерческого подкупа - 4 (за аналогичный период 2000 г. - 1).

81

Таким образом, как показывают приведенные данные, уровень такого коррупционного деяния как присвоение и растрата выше уровня взяточничества и коммерческого подкупа.

Прокуратурой г. Саратова за 10 месяцев 2001 г. установлены факты взяточничества. В настоящее время, в производстве прокуратуры находится уголовное дело по обвинению ряда лиц, работавших в Саратовском государственном техническом университете и получавших взятки с лиц, поступающих в это высшее учебное заведение. В ближайшее время в суд будет направлено уголовное дело по обвинению бывшего заместителя главы администрации Кировского района г. Саратова в получении взяток от предпринимателей за получение разрешений на право торговли на территории Кировского района.

Коррупцию необходимо сдерживать всеми возможными средствами. При этом для современной России остается крайне важной объективная оценка всех глобальных процессов и глобального управления, в особенности - ее правящими кругами с учетом целенаправленного транзита организованной преступности извне.

Власть имущим в России и всему российскому населению необходим действительно гражданский контроль^[61].

«Проблема контроля властвующей элиты, - справедливо отмечает российский политолог Г.С. Водолеев, - наиважнейшая для нации и государства.

1) недопущение в высшую власть носителей враждебной нации концепции и продвижение во власть приверженцев концепции национальной

82

безопасности России; возможность быстро убрать с любой высшей должности любого пробравшегося туда оборотня;

2) поддержание уровня и стандартов потребления элиты в пределах

приемлемых трат, постоянное понижение уровня коррупции

управленческих структур, недопущение сращивания интересов национальной элиты с зарубежными финансовыми кланами;

3) поддержание острой конкуренции групп внутри властвующей элиты на основе нравственных стандартов служения нации;

4) поддержание в рабочем состоянии карательного государственного механизма, который даже при отсутствии у власти уважения к нравственным и юридическим нормам смог бы удерживать элиту страхом перед наказанием;

5) стимулирование деятельности научно-аналитических независимых центров, ориентированных на реализацию долгосрочной (тысячелетней) концепции национальной безопасности;

6) стимулирование организационного сплочения всех творческих личностей для выработки стратегии национального развития вопреки воздействию центров мировой закулисы;

7) недопущение сращивания карательных структур и спецслужб и превращения их в монстра, действующего самостоятельно, по произволу свих руководителей, вне концепции национальной безопасности;

8) недопущение «переключения» надзирающей за этикой элиты и власти структуры на социальные слои;

9) отказ от создания неизменных в меняющемся обществе карательных структур, которым необходимо для оправдания своего существования через определенное время творить несуществующих врагов.

Любая форма контроля будет действенной, эффективной только тогда, когда контролирующая структура в состоянии либо немедленно отстранить от должности без всякого права обжалования в суд, либо найти и конфисковать любое несправедливо обретенное имущество и деньги у

83 любого должностного лица.

Основанием власти является ее авторитет. В нашей стране эта пирамида перевернута: основанием авторитета должностных лиц служит сама власть. Она, как сильнейший магнит, притягивает к себе людей определенной социальной направленности: корыстных, циничных, лицемерных и бессовестных. Такое положение стало серьезно угрожать верховенству закона, демократии и правам человека, подрывать доверие к власти, препятствовать конкуренции, затруднять экономическое развитие и угрожать стабильности демократических институтов и моральным устоям мирового сообщества.

Если же попытаться проследить основные тренды коррупционной деятельности в России и борьбы с ней с начала перестройки (1986-2000 гг.), то четко просматриваются две взаимосвязанные тенденции: реальная коррупционная деятельность интенсивно росла, а социально­правовой контроль за ее совершением катастрофически снижался.

В настоящее время представляется возможным выделить такие виды коррупции власти, как коррупция в органах законодательной власти, коррупция в органах исполнительной власти, коррупция в органах судебной власти и коррупция должностных лиц.

Коррупция в органах законодательной власти представляет собой особый вид опасных деяний, проявляющихся в форме подкупа политических деятелей, лоббизма, политического и бюрократического протекционизма, политической коррупции (взносов на политические цели и выборы и т.д.). Ее характерная черта заключается в том, что коррупционные отношения между представителями социальных групп складываются в процессе законотворчества. При этом коррупция проявляется в злоупотреблениях публичным статусом лицами, уполномоченными обществом и государством

84

на выполнение законотворческих функций. Создаваемые или изменяемые ими правовые нормы становятся средством достижения корыстных, корпоративных интересов.

Коррупция в органах исполнительной власти тесно связана с процессом исполнения уполномоченными лицами функций государства в сфере управления. Она также может проявляться в виде правонарушений (подкупа, взяточничества, хищений и злоупотреблений служебным положением, совершаемых должностными лицами) и злоупотреблений публичным статусом (лоббизма, протекционизма, инвестирования - ■* -коммерческих структур очет бюджета-, переводов государственного имущества в акционерные общества, предоставления конфиденциальной информации, обучения детей за рубежом за счет спонсоров, традиций перехода государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм и т.д.). Особенность данного вида коррупции заключается в том, что неправомерная деятельность коррупционеров выражается в совершаемых ими злоупотреблениях полномочиями и служебным положением при принятии и реализации управленческих решений, т.е. выполнении функций исполнительной власти.

Коррупция в судебных органах получила распространение главным образом в виде мздоимства (взяточничества) и подкупа, т.е. коррупционных проявлений, представляющих собой правонарушения, попадающие под действие уголовно-правовых норм.

Коррупция должностных лиц предполагает использование указанными лицами имеющихся властных полномочий и служебного положения в целях личного обогащения. К ней относят как правонарушения, так и злоупотребления специальным статусом, такие как взяточничество, подкуп, коррупционный лоббизм, протекционизм и т.д.

Коррупция власти нарушает порядок отношений между управляющими и управляемыми. В результате развития подобных ситуаций появляется

85

крайнє неблагоприятные социальные последствия в виде следующих антиподов власти:

- состояние безвластия, когда собственно неформальное поведение участников коррупционных отношений определяет ход социальных процессов;

- аномия, т.е. непризнание большей части общества навязываемых коррупционерами правил поведения;

- хаос, т.е. крайняя неупорядоченность общественных отношений, возникшая вследствие тотального разрушения сложившихся властных механизмов и отсутствия каких-либо ценностных ориентиров для людей, оказавшихся невольными пленниками такого состояния;

- формирование политической системы, где участники общественных отношений не могут реально бороться за власть;

- ослабление мощи государства, разрушение механизма разделения властей и т.д.

Опасность коррупции проявляется в ее негативном влиянии на механизм государственной власти, экономику, а также в ее разрушающем воздействии на право, его материю и структурные элементы (правовые догмы, правовое содержание, правовые идеи и т.д.). В результате, правовые догмы теряют характер всеобщности, обязательности и гарантированности, нарушается построение и сбалансированность элементов юридической системы, отражающих правовое содержание, наблюдается изменение правовой идеологии и правосознания в обществе

Коррупция душит Россию, и необходимы экстраординарные меры для эффективной борьбы с ней.

Проблем на пути решения антикоррупционной стратегии много. Остановимся лишь на двух: политических и правовых.

Серьезным политико-коррупционным фактором является отсутствие (может быть, не бескорыстное) политической воли для эффективной борьбы с коррупцией. Доказательством этого являются лишь систематические

86 декларации властей о необходимости усиления борьбы с коррупцией и почти десятилетнее торпедирование принятия основополагающих и комплексных федеральных законов: «О борьбе с коррупцией», «О борьбе с организованной преступностью» (которая в большей части является коррумпированной) и т.д.

Особый вид коррупции - коррупция политическая. Она представляет собой коррупционные (или связанные с коррупцией) формы политической борьбы правящих или оппозиционных элит, партий, групп и отдельных лиц за власть. Данный вид коррупции разрушает фундаментальные демократические процессы и основательно подрывает политические и правовые устои ее авторитета.

Политическую коррупцию можно рассматривать с трех взаимосвязанных позиций: уголовно-правовой, мотивационной и оценочной^[63].

В УК РФ нет уголовной ответственности за политическую коррупцию. О ней можно говорить применительно к некоторым коррупционным деяниям против конституционных прав и свобод человека и гражданина, против основ государственного строя и государственной власти.

Мотивационный подход учитывает наличие политической мотивации. Он намного шире уголовно-правового, ибо по политическим мотивам могут быть совершены самые разнообразные коррупционные деяния.

Оценочный подход предполагает придание политического значения совершенному деянию властями, когда они оценивают те или иные коррупционные преступления политическими, либо самим правонарушителем, преследуемым властью за совершение тех или иных злоупотреблений, как политическую расправу над ним. Оценочный подход широко используется в качестве политических спекуляций, когда высокопоставленные лица, привлеченные к уголовной ответственности за совершение реальных коррупционных деяний, пытаются представить это

87 событие как расправу над ними по политическим мотивам. И последняя тоже имеет место.

Политически мотивированная коррупция совершается отдельными лицами или группами с целью захвата или удержания власти, а также против своих политических конкурентов.

В России и в других странах широко распространена опасная форма политической коррупции, совершаемой путем внешне легитимного, а фактически неправомерного овладения денежными и товарными потоками, нецелевого использования бюджетных ресурсов, получения финансовых средств на выборные кампании и другие политические цели под будущие государственные должности, финансовые льготы, получение необходимых квот и других привилегий (продажа власти на корню).

К политической коррупции следует отнести разнообразные формы изощренных и «грязных» избирательных технологий, реализуемых для непосредственной и опосредованной покупки голосов избирателей во время выборов.

Одной из политических причин сложившегося положения дел является болезнь российских властей прослыть «авторитарными» и установить жесткий социально-правовой контроль над криминальной экономической деятельностью, коррупцией и организованной преступностью.

Есть достаточно оснований полагать, что коррупционная стихия отвечает интересам определенной части правящей, политической и экономической элит. Неспособность законодательных, исполнительных и судебных властей учредить и поддерживать правовой порядок способствовала образованию беспрецедентной «управленческо- предпринимательской» ниши, где интенсивно формируется новая властная элита, для которой, наряду с государственной службой, руководство и управление коррупционной средой стали высокоприбыльной и абсолютно безопасной сферой приложения своих интеллектуальных и профессиональных способностей. Причем отмечается также закономерность:

88 чем выше пост коррупционера, тем глубже он запустил руку в государственный карман, тем надежнее он защищен от наказания. Столетняя сентенция: «если ты украл булку хлеба — пойдешь в тюрьму, а если — железную дорогу, то станешь сенатором» - продолжает действовать.

Одной из основных причин политического безволия, на наш взгляд, являются необузданное корыстолюбие самих властей, их собственная «запачканность» коррупцией, а также связями с широко известными мошенниками и коррупционными приватизаторами государственной собственности. В свою очередь, контроль властей над этими аферистами чаще всего сводился к коррупционным поборам. И подобный подход процветает до настоящего времени. Именно это обстоятельство в последнее время диктует законодательным, исполнительным и судебным властям активную борьбу за получение и сохранение завышенной и беспрецедентной неприкосновенности самих должностных лиц и их семей, в том числе и во время нахождения в отставке.

Правовые проблемы чаще всего сводят к установлению ответственности за коррупционные преступления и правонарушения, а также правил прохождения государственной службы.

Коррупция - универсальное явление. Она использует любые ниши, не контролируемые или слабо контролируемые государством. Поэтому для предупреждения ее и контроля за ней необходим взаимосвязанный комплекс норм гражданского, бюджетного, финансового, банковского, налогового, таможенного, пограничного, валютного, наследственного, жилищного, торгового, семейного, миграционного, санитарного, экологического, военного и т.д. права.

Основные источники коррупции многообразны. Первый и самый безграничный - государственные финансовые и товарные потоки. Они существуют между всеми сферами жизни и деятельности общества и государства. На пульсе этих потоков держат руку тысячи государственных служащих разных уровней и рангов, которые в условиях беспрецедентной

89 бесконтрольности используют их для достижения своих личных и групповых целей.

Второй источник - карманы граждан и предпринимателей, у которых есть правомерные и противоправные актуальные потребности и интересы, реализация которых возможна лишь через те или иные решения чиновников. Оба эти источника регулируются всеми отраслями права. Поэтому правовые проблемы предупреждения коррупции, контроля над ней и борьбы с ней не могут быть решены несколькими статьями в УК и в Основах государственной службы. Антикоррупционные меры должны пронизывать многие отрасли права. Только тогда можно ожидать каких-либо системных сдвигов к лучшему.

Организационно-правовые аспекты борьбы с коррупцией имеют исключительное значение в деле практической реализации антикоррупционной деятельности. Нужна основанная на законе реальная организация антикоррупционной деятельности:

• разветвленный социально-правовой гражданский контроль и подотчетность государственных служащих;

• открытость (прозрачность) процесса принимаемых решений;

• значительное сокращение чиновничества;

• сужение дискреционных полномочий чиновников;

• реально независимые и дееспособные правоохранительные структуры, независимые суды; другие организационно-правовые предпосылки.

Следует воздействовать на экономико-коррупционную преступность путем жесткого внедрения открытности (прозрачности) принятия экономически значимых решений государственными должностными лицами. Нарушение порядка открытности должно рассматриваться в качестве коррупционного деяния. Критерием уголовной ответственности в этом случае предлагается не оценка общественной пользы принятого решения, что очень трудно сделать и всю суть можно утопить в демагогии, а открытость

90

принятия решения. Причем санкции за это могут быть предложены не меньше санкций, чем за другие виды коррупции, чтобы нарушение открытности было абсолютно невыгодным.

Необходимо пересмотреть вопрос о представительстве государственных служащих в акционерных обществах с долей государственного капитала.

У нас запрещено совмещать государственную службу с коммерческой деятельностью и другой оплачиваемой работой (Указ Президента РФ 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»; Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» 1995 г.). В некоторых странах, например в США, в значительной мере запрещена или ограничена даже оплачиваемая научная и преподавательская деятельность государственных служащих.

Однако в Указе Президента РФ «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» (1992 г.), вопреки этим правилам, было разрешено поручать на контрактной основе представлять интересы государства в советах директоров должностным лицам органов государственного управления за соответствующее вознаграждение. Ныне сотни чиновников (от министров, замминистров до главных специалистов) различных министерств и ведомств являются аффилированными лицами, входят в советы директоров и правлений акционерных обществ и компаний, в связи с чем происходит своеобразное сращивание государственных служащих с предпринимательством, что составляет узаконенную коррупцию.

Подобная практика нормативно ставит высоких должностных лиц министерств и ведомств в ситуацию постоянного конфликта личных и государственных интересов, который служит объективной стороной их заинтересованной лоббистской деятельности и коррумпированности. Носители власти срастаются с собственностью и деньгами, открывая новые глубоко законспирированные коррупционные технологии.

91

Необходимо поставить под контроль переход государственных служащих на должности руководителей коммерческих предприятий после их увольнения со службы. Во многих странах должностное лицо после увольнения в течение года-двух и без разрешения правительства не может начать заниматься коммерческой деятельностью, имеющей отношение к его прежней работе.

В России в последние годы сменилось около 30 министров экономики, финансов и заместителей председателя правительства по экономическим вопросам, большинство из которых буквально на следующий день после увольнения с государственной должности занимали руководящие посты в «прикормленных» ими за счет бюджетных средств и иных привилегий крупных коммерческих банках, компаниях и концернах. Это - завуалированная форма серьезной коррупции.

Необходимо подчеркнуть, что коррупция власти возникает в результате несовершенства законодательства: его бессистемности в целом, несовершенства отдельных законов, отсутствие законодательного регулирования социально-значимых функций и процессов в системе управления. Так, например, Федеральный Закон от 24.06.99 № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ»^[64], регулирующий избирательный процесс, играя особую роль в структурировании политической элиты не только в том смысле, что на выборах побеждает представитель той или иной ее части, но и в том, что он стимулирует формирование определенных механизмов «внутренних», невидимых для глаза избирателей отношений элит. Закон устанавливает не только формы их публичного поведения, но и принципы скрытой, корпоративной активности. Последние же во многом определяют реальность соотношений политических сил, политической игры. Поэтому C этой точки зрения, закон пока далек от совершенства, поскольку оставляет элитам

92 довольно много возможностей для произвола, для заключения коррупционных сделок.

Одной из наиболее сложных составляющих избирательного процесса является правовое регулирование порядка финансирования выборов. При минимальной необходимой явки избирателей в 25% предвыборные штабы кандидатов вынуждены значительную часть расходов направлять не только на решение агитационно-разъяснительных задач, но и на задачи «обеспечения явки». Здесь рост расходов во многом стимулируется необходимостью искусственного «повышения интереса» к выборам. Методы обеспечения явки опираются на моделирование скандальных ситуаций, которые стимулируются 25%-м порогом участия избирателей в выборах.

Вышеуказанный закон о выборах ограничивает размер сумм, расходуемых кандидатами на предвыборные цели, опираясь на популярное «равенство возможностей» кандидатов и устанавливает нормы предельно допустимых размеров избирательного фонда, тем самым законодатель стремится утвердить это «равенство» в качестве фактического. Но такое установление вступает в противоречие с реальным положением дел, где кандидаты не равны, не одинаковы. Думается, что существо выборов состоит в том, чтобы выбирать не среди одинаковых, а среди разных, неодинаковых. О «равенстве» финансовых вопросов можно говорить лишь в связи с бюджетной поддержкой кандидатов и в этой части закон, безусловно, должен устанавливать единую форму финансовой поддержки для всех кандидатов независимо от их положения и финансового состояния.

Ограничивать размер собственных или пожертвованных средств, которые кандидаты тратят на свою предвыборную кампанию, нецелесообразно. Ограничение в этой сфере порождает особый сектор теневого оборота капитала. В итоге получается, что «теневая» наличность необходима самой власти для прохождения «испытания демократией», для прохождения выборов. В этих обстоятельствах усиление коррупционных

93

оттенков выборного и предвыборного процессов в России смотрится вполне закономерно.

Вместо ограничения размера предвыборного фонда кандидата важнее сделать оборот предвыборных денег «прозрачным» для государства. Выборы, как отмечает А.В. Дахин, представляют собой отдельный сектор национальной экономики.^[65] Поэтому главное, чего в этом секторе должен достичь законодатель, - это:

- прозрачность (для государства и избирателя) обращения предвыборных финансов;

- унификация схемы формирования и расходования предвыборного фонда кандидата;

- включение этого сектора в число объектов налогообложения (прогрессивный налог на предвыборный фонд).

Подводя итог вышесказанному и давая общую оценку коррупции власти, необходимо отметить, что это процесс, при котором имеет место прямое использование должностными лицами прав, связанных с должностью, в целях личного обогащения. Коррупция власти подрывает сами основы существования государства.

Эффективное решение задачи борьбы с коррупцией во всех «эшелонах» власти возможно при наличии действенных форм контроля со стороны гражданского общества, основанной на законе реальной организации антикоррупционной деятельности, а также путем издания комплексных федеральных законов прямого действия в борьбе с коррупцией, с организованной преступностью.

94

Некоторые предложения по дальнейшему совершенствованию правовой культуры власти

1. В настоящее время актуальным остается вопрос организации юридического всеобуча должностных лиц. При этом необходимо предварительно проанализировать сильные и слабые стороны этого опыта в прошлом.

2. Следует поднять на более высокий уровень правотворческую деятельность органов государственной власти и управления. Должен быть сформирован работающий механизм по выявлению, учету и согласованию интересов всех социальных, демографических, профессиональных, национальных и прочих групп и слоев российского общества, по созданию юридически совершенных нормативно-правовых актов, чтобы можно было исключить или хотя бы минимизировать социальные, политические и юридические дефекты в выражении воли законодателя.

3. Конституция РФ и нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность местного самоуправления, не связывают напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством субъекта РФ. Однако, в этих актах обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, то есть территориальной основы местного самоуправления, называется муниципальная собственность, местный бюджет, местные налоги и сборы, выборные органы местного самоуправления. К тому же принятые федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы» могут быть реализованными лишь «полноценными» органами местного самоуправления, образованными на уровне административно-территориальных единиц субъектов РФ, то есть на уровне района, города, района в городе.

95

4. Необходимо строго соблюдать права органов местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов РФ. Органы местного самоуправления, как известно, не входят в систему государственной власти. Исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти необходимо рассматривать не как потерю им государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций по вертикали. По своему содержанию деятельность органов местного самоуправления очень близка к работе органов исполнительнойОО государственной власти.

5. Следует четко разграничить полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в рамках регионального законодательства, а также зафиксировать процедуры передачи полномочий и отдельных предметов ведения из сферы государственной власти в сферу местного самоуправления.

6. В целях реального осуществления своих функций органы местного самоуправления должны обладать соответствующими финансовыми ресурсами на основании Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». В связи с принятием Налогового кодекса РФ, сократившего число налоговых источников муниципалитетов до пяти, финансовая зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти еще более возросла. Между тем основное практическое предназначение местного самоуправления заключается в возможности автономного функционирования без помощи и опеки государства, возможности обеспечения населения минимумом жизненных благ.

7. Необходимо дальнейшее совершенствование избирательного законодательства для достижения прозрачности (для государства и избирателей) обращения предвыборных финансов, унификации схемы формирования и расходования предвыборного фонда кандидата.

96 Представляется необходимым включение предвыборного фонда в число объектов налогообложения.

8. Организационно-правовые аспекты борьбы с коррупцией власти имеют исключительное значение в деле практической реализации антикоррупционной деятельности. Необходима основанная на законе реальная организация антикоррупционной деятельности, включающая в себя разветвленный социально-правовой гражданский контроль и подотчетность государственных служащих, открытость процесса принимаемых решений, значительное сокращение чиновничества, сужение дискреционных полномочий чиновников, реально независимые и дееспособные правоохранительные структуры, независимые суды.

9. Ужесточение юридической ответственности должностных лиц органов власти - участников коррупционных отношений и установление гарантии правовой защищенности для лиц, способствующих их изобличению. Незамедлительное принятие основополагающих и

, комплексных федеральных законов «О борьбе с коррупцией», «О борьбе с организованной преступностью» (которая в большей части является коррумпированной).

10. Совершенствование процесса государственной службы, сохранение и укрепление профессионального кадрового состава правоохранительных органов, восстановление к ним общественного доверия, использование принципа кадровой ротации, должной кадровой политики.

97