§ 2. Правовая культура органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Согласно Конституции РФ одной из ветвей власти выступает исполнительная власть, которая по справедливому замечанию Ю.М. Козлова, призвана, во-первых, обеспечить эффективное исполнительство (в его государственном значении); во-вторых, максимально учесть все возрастающую значимость самоорганизации на региональном и местном уровнях; в-третьих, сбалансировать общефедеральные интересы с интересами субъектов федерации и мест в целях сохранения России как единой федеративной системы^[85].

В соответствии с Конституцией РФ на федеральном уровне исполнительную власть осуществляет Правительство РФ, на уровне субъектов РФ - правительство или администрация субъекта РФ, на местном уровне - мэры, главы районов, городов и администрация этих районов и городов.

Задача исполнительной власти - непосредственное осуществление текущей государственной политики во всех областях жизни общества. Это деятельность подзаконная, имеющая исполнительный и распорядительный характер, а поэтому связанная с принятием конкретных управленческих решений оперативного и перспективного, индивидуального и нормативного характера. Исполнительная власть необходима потому, что поскольку законы, обладая высшей юридической силой, нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, то нужна и власть, которая следила бы за их исполнением^[86].

Составными элементами правовой культуры органов исполнительной власти являются: высокий уровень профессионализма и правосознания должностных лиц; законность, обоснованность, непротиворечивость

121 издаваемых ими нормативных актов управления; юридический грамотная реализация законов; контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных законов и других нормативно-правовых актов; правильное и оперативное рассмотрение жалоб, предложений, заявлений граждан; тесное взаимодействие с законодательной и судебной властью.

Полученные данные в ходе опроса населения, проведенного РАГС в ноябре 1999 года, показали невысокую степень доверия к исполнительной власти. При этом население выше оценивает деятельность федеральных органов исполнительной власти, чем органов власти субъектов Федерации.

Число недовольных деятельностью администрации собственного субъекта Федерации на 20 % превышает число недовольных Правительством РФ. Эти данные свидетельствуют о том, что в регионах значительная часть населения - почти треть - готова к смене региональной власти (или ограничению ее полномочий). При этом надо отметить, что только 19,9 % населения считает, что в распределении полномочий и ответственности за состояние дел между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъекта Федерации преобладают в основном взаимодействие и взаимопонимание, а 31,1 % считают преобладающим противоборство и взаимные обвинения^[87].

Возможно и иное объяснение значительному числу лиц, негативно относящихся к региональной власти. Если федеральный центр устанавливает общие «правила игры», то конкретно управленческой деятельностью занимается именно исполнительная власть регионов. Указанная треть населения, встречающая противодействие со стороны региональных властей при осуществлении своей частнопредпринимательской или иной деятельности, недовольна не столько администрацией субъекта Федерации, сколько наличием государственных рычагов воздействия.

Парадоксально на фоне большего доверия федеральному правительству выглядят данные о распространении коррупции. 56 %

122 населения (58,9 % госслужащих) считает, что коррупция больше всего распространена в Правительстве и других федеральных органах исполнительной власти, и только 28 % - в органах исполнительной власти регионов^[88].

В настоящее время население главным направлением в работе Правительства РФ и других органов исполнительной власти считает пересмотр экономической политики в интересах подъема производства - 69,5 % (государственные служащие - 86,6 %).

Необходимо отметить, что однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и законодательстве РФ пока не сложилось. Так, ни в законодательном порядке, ни в литературе не решен вопрос, какое место в этой системе занимает Президент РФ.

В нашей стране в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ не является главой исполнительной власти, поэтому некоторые ученые относят власть Президента к четвертой власти, ссылаясь на то, что в Конституции (ст. 11) закреплены четыре ветви государственной власти: Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды. А.А. Собчак также полагал, что Президент это не глава исполнительной власти, а глава государства^[89]. C точки зрения В.Д. Попкова^[90], Президент РФ, являясь главой государства, одновременно фактически выполняет и функции главы правительства. Сочетание полномочий главы правительства позволяет Президенту сосредоточить в своих руках огромную, поистине «суперпрезидентскую»

123 власть, хотя в формально-юридическом конституционном смысле Президент РФ не стоит по своему статусу над органами законодательной, исполнительной и судебной властей. А.Ф. Ефремов разделяет точку зрения тех исследователей, которые относят Президента к исполнительной власти^[91].

По нашему мнению, Президент Российской Федерации является главой государства, а также гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Президент наделен полномочиями, позволяющими ему обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). В силу этого не противоречит Конституции РФ издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Следовательно, вопросы исполнительной власти целиком сосредоточены в руках Правительства. Налицо серьезное повышение статуса и места Правительства в системе государственных органов.

В связи с этим большое значение имеет ст. 4 Федерального конституционного закона от 17.12.97 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»^[92], в соответствии с которым Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, Указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной

124

власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ. Правительство РФ имеет право и должно: контролировать в системе исполнительной власти исполнение и соблюдение Конституции и законодательства РФ; создавать для осуществления функций контроля необходимые контрольные органы или подразделения и наделять их соответствующими полномочиями; проводить проверки, анализы и оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ по исполнению Конституции и законодательства РФ; привлекать общественное мнение и средства массовой информации для контроля за законностью деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Состояние правовой культуры органов исполнительной власти зависит от уровня развития правовой культуры должностных лиц. Под влиянием различных факторов у них сложились весьма неблагоприятные для общества стереотипы в сознании, основными признаками которого являются:

• - неуважительное отношение к закону, его незнание и неисполнение;

• постоянное и безбоязненное злоупотребление властью, ее активное использование в корыстных целях;

• коррумпированность и бесконтрольность властных органов;

• безответственность, безнаказанность и др.

Все это наносит непоправимый вред, порождающий недовольство людей, сводит на нет попытки каких-либо позитивных преобразований. Поэтому для формирования правовой культуры и позитивного правосознания у должностных лиц необходимы:

• установка на справедливое понимание закона и уважение к нему, правомерное и сознательное поведение, отказ от практики несправедливых привилегий;

• публичность (с проведением независимых экспертиз) нормотворчества и доступность нормативных актов для всех граждан;

125

• формирование правового сознания на уровне передовых достижений прогрессивной общественной мысли и культуры.

В этой связи также необходимо преодолеть номенклатурную элитарность в управленческой сфере, отменить номенклатурный порядок замещения руководящих должностей, сложившийся в недрах административно-командной системы и противоречащий праву каждого гражданина, который «допускается в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе» (ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах).

Следует обеспечить равенство гражданина и должностного лица перед законом и выравнивание до какой-то степени их административно-правового статуса, чтобы достичь их равенства перед органами, рассматривающими дела об административных правонарушениях независимо от каких бы то ни было обстоятельств (ст. 228 Кодекса РФ об административных правонарушениях); искоренить систему двойных стандартов в правоприменительной деятельности при оценки нарушений закона рядовыми гражданами и должностными лицами. Все перечисленные меры будут способствовать повышению правовой культуры исполнительной власти и ее должностных лиц.

Взаимная ответственность государства и личности - один из способов ограничения исполнительной власти. Нужно установить более четкие нормативно-правовые рамки деятельности должностных лиц.

Статья 114 Конституции РФ предоставляет Правительству РФ право осуществлять полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ.

126 власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, отмена управленческого акта, приостановление или внесение предложения о его приостановлении возможно по усмотрению. Единственным основанием для этого является законность. Следовательно, действующее законодательство закрепляет усмотрение в качестве принципа в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, которое является одним из средств выполнения должностными лицами и органами исполнительной власти возложенных на них задач и полномочий.

Необходимо выделить усмотрение в рамках закона, то есть когда органу власти предоставляется возможность избрать из нескольких санкций одну, из нескольких вариантов решений - один и т.д. Так, статья 20.1 нового Кодекса РФ об административных правонарушениях определила для лица, совершившего мелкое хулиганство, две меры взыскания - административный штраф и административный арест, из которых к правонарушителю применяется одна мера по усмотрению органа (должностного лица), применяющего санкцию.

Как известно, таких норм и вариантов применения меры наказания много в уголовном законодательстве. Известны они и другим отраслям права. Собственно, любая относительно определенная санкция при ее практическом применении предполагает выбор по усмотрению правоприменительного субъекта точной меры в рамках установленных, низшего и высшего, пределов. Такое правоприменение является нормальным видом усмотрения.

Следует отметить усмотрение иного рода, которое не предусмотрено правовой нормой, выходит за ее пределы и вызывает совсем иные последствия. Усмотрение за пределами правовых норм - это действие органов и должностных лиц, не связанные правом. Такое усмотрение можно

127 было бы определить как свободное усмотрение органа или должностного лица. При этом не имеет значения, уполномочен ли орган (должностное лицо) принимать (отменять, приостанавливать, вносить предложения о приостановлении) управленческое решение или такое право ему не предоставлено. Речь идет лишь о пределах, широте применения усмотрения. Очевидно, что в этом случае вполне обоснованно говорить о произволе.

Свободное усмотрение появляется тогда, когда возникают вопросы, опережающие правовое регулирование и которые необходимо решать. Вместе с тем любая власть стремится, как правило, к расширению своих функций и полномочий, а в условиях тоталитарных режимов особенно. Будучи монопольным субъектом правотворчества и правоприменения, часто соединяя в руках одних и тех же органов оба вида деятельности, такая власть получает, в сущности, беспредельные возможности для свободного усмотрения при принятии (отмене, приостановлении, внесении предложения о приостановлении) решений.

Сложившаяся в нашей стране командно-административная система всеми мерами стремилась оставить для себя сферу государственного руководства зоной свободного усмотрения, а основным результатом такого стремления стало крайне приниженное положение закона. Свободное усмотрение пришло не вместо закона, а на его место. Игнорирование принятого закона — ситуация более опасная, чем заполнение законоположенного вакуума свободным усмотрением и ведомственным нормотворчеством. Такой путь ухода от руководства государственными делами на основе закона — наиболее надежный для командно- административной системы. Усмотрение в этом случае создает благоприятную возможность для злоупотреблений властью, для взяточничества, коррупции. От усмотрения - один шаг до произвола, когда игнорируется, отметаются всякие начала законности, принципы и цели общества, интересы народа.

128

Вместе с тем необходимо признать, что в правовом государстве усмотрение как один из способов управления государственными делами необходим. Причин тому несколько:

• практически невозможно правовыми нормами урегулировать все, что даже действительно необходимо в данный момент. В сфере государственного управления, крайне обширной по своим масштабам, это особенно заметно. Так, например, при подборе кадров на основе общих правовых предписаний и ведомственных инструкций, какими бы исчерпывающими они не были, все равно приходится учитывать множество дополнительных моментов, например личностные качества кандидатов;

• законодательство не в состоянии успевать за развитием нового в рыночных отношениях, управлении. Образующуюся пустоту заполняет усмотрение - местные органы и должностные лица решают практические вопросы именно на этой основе;

• общий недостаток нашей правовой системы — отсутствие многих процедурных правил, делающее невозможным применение материальных норм. При желании или необходимости применить материальную норму используется усмотрение.

Таким образом, решение проблемы усмотрения следует искать не на путях его исключения или полной замены законом, а в ином направлении, как сделать, чтобы максимально уменьшить роль усмотрения, не допускать использование его в целях, противоречащим государственным и общественным интересам. Для этого требуется разработать систему организационных и правовых мер, которые сдерживали бы соответствующие органы и должностных лиц в использовании этого способа и, по возможности, снижали негативные последствия усмотрения. Поэтому, усмотрение как юридическое явление должно получить законодательное закрепление и впоследствии применение в практической деятельности должностных лиц и органов исполнительной власти. Организационную

129

основу механизма ограничения и контроля за применением усмотрения органами и должностными лицами исполнительной власти должен составить принцип разделения функций и полномочий в системе аппарата государственного управления.

Определенную роль в контроле за ограничением усмотрения призван сыграть конституционный надзор, судебный контроль, прокурорский надзор. Важнейшим организационным элементом по предупреждению неуместного использования усмотрения послужило бы правило о том, чтобы при создании любой организационной структуры (или при ее преобразовании) ставился и решался официально вопрос о том, наделяется ли данная структура правом применения усмотрения и если да, то в каких пределах, при каких условиях. Следовательно, усмотрение должно получить официальный правовой статус, который определял бы пределы и масштабы его применения под контролем государства и общества.

Важнейшим средством повышения правовой культуры органов исполнительной власти является нормотворчество, применение правовых норм, юрисдикция.

Нормотворческая деятельность исполнительной власти заключается в издании ею надуманных нормативных актов управления. Статьи ПО и 115 Конституции РФ, возлагающие осуществление исполнительной власти на Правительство страны и указывающие на его полномочия, предусматривают издание данным органом исполнительной власти постановлений. В настоящее время Президент РФ, у которого есть прерогативы в области исполнительной власти, Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, органы исполнительной власти субъектов федерации, муниципальные органы исполнительной власти издают огромное число актов управления, содержащих нормы права.

Необходимо отметить, что в свое время в юридической литературе было много написано о вреде подзаконного правотворчества, о нарушениях законодательства через правительственные и ведомственные акты. Однако

130

нельзя не замечать, что подзаконные акты всегда ближе к непосредственной социальной практике, тоньше ее чувствуют, локализуясь в сфере профессиональной (ведомственной), региональной или иной специфической деятельности, носят более оперативный характер, чем законы^[93]. Поэтому подзаконное регулирование имеет право на существование, но должны быть строго определены рамки такого регулирования и, самое главное, деятельность исполнительной власти должна быть направлена не только на осуществление подзаконного нормотворчества, но и на осуществление практических мер по реализации законодательных норм. В противном случае подзаконное регулирование не будет соответствовать законам, может стать хаотичным и неуправляемым процессом. Так, Государственный таможенный комитет РФ издал в последние годы свыше 10 тыс. подзаконных правовых актов, которые часто противоречат Таможенному кодексу РФ, другим федеральным законам, решают в основном частные, мелкие вопросы^[94]. Для того, чтобы подзаконная деятельность органов исполнительной власти отвечала требованиям закона, необходимо соблюдение следующих условий:

1) соответствие подзаконного акта закону. Пока же, как отмечает Ю.А. Тихомиров, соотношение закона и подзаконных актов остается острой проблемой, поскольку нормы законов часто нарушаются и игнорируются^[95].

2) подзаконные акты по форме должны соответствовать тем видам, которые определены в законе для данного органа или вида деятельности, подзаконные акты должны издаваться для решения тех вопросов, которые определены в законе^[96].

Большое практическое значение имеет деятельность органов исполнительной власти по применению правовых норм, которая заключается в обеспечении реализации правовых предписаний, содержащихся как в

131

законах, так и в подзаконных актах. Если правотворческий орган (законодательной или исполнительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характера, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивает применение этих нормативных предписаний, продолжает их поднормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.

Применение права исполнительной властью представляет собой повседневную практическую деятельность, имеющую творческое, организующее содержание. Это, по справедливому замечанию С.С. Алексеева, - подлинная, «настоящая» управленческая деятельность^[97].

Анализируя роль правоприменения в формировании правовой культуры, необходимо уделить особое внимание культуре самих субъектов правоприменения. Говоря о правовой культуре должностных лиц, осуществляющих правоприменение, необходимо отметить, что уровню их правовой культуры следует уделять особое внимание, поскольку они активно участвуют в правоприменительной деятельности, призваны строго исполнять закон, обеспечивают действие права, реализуют правовую политику.

Бюрократизм, коррупция, посягательства на права и свободы граждан, обход закона, различные правонарушения, являются результатом правового нигилизма, низкого уровня правового сознания и правового воспитания должностных лиц. При этом формирование подлинно высокой правовой культуры субъектов правоприменения связано с рядом факторов. Во-первых, это провозглашение государственной политики, в центре которой ставится духовно свободная личность при всеохватывающей поддержке и защите ее со стороны государства. Во-вторых, это преодоление национальных и

132

региональных интересов, групповых, классовых, партийных, индивидуальных приоритетов и узковедомственных направлений в деятельности должностных лиц. В-третьих, наиболее существенным условием достижения высокого уровня правовой культуры является особый акцент государства на правовом воспитании должностных лиц.

Особую роль играет юрисдикционная деятельность исполнительной власти по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общественного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан. Большое значение юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти имеет в обслуживании такой основной функции, как защита прав и свобод граждан. В свое время на этот аспект юрисдикционной деятельности обратила внимание Н.Г. Салищева, которая писала: «административная юрисдикция - один из важных и эффективных способов защиты прав граждан»^[98].

Государство заинтересовано, чтобы юрисдикционная функция выполнялась как судом, так и соответствующими учреждениями исполнительной власти своевременно и в предусмотренных процессуальных формах. Юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти обеспечивает эффективную охрану общественного порядка, более качественную и дисциплинированную работу аппарата государственного управления, оперативную и надежную защиту прав и свобод человека.

Способом защиты и восстановления нарушенных субъективных прав служат жалобы граждан. И здесь особое значение отводится правовой культуре органов исполнительной власти. Должностные лица обязаны рассмотреть поставленные в жалобах вопросы и принять по ним решение в

133 соответствии с законодательством. Кроме того, ст. 63 Конституции РФ предусматривает право граждан на обжалование решений и деяний самих должностных лиц, государственных органов, повлекшие за собой нарушение закона ил превышение полномочий, а также ущемляющие права граждан.

Правильное и оперативное рассмотрение жалоб, предложений, заявлений граждан является гарантией обеспечения правового статуса лица. Жалобы должны рассматриваться в срок до одного месяца со дня их поступлений в органы, обязанные разрешить поставленные в них вопросы по существу. Если для рассмотрения жалобы не требуется дополнительного изучения и проверки, то она должна быть разрешена безотлагательно, но не позднее 15 дней. Законодательством могут быть установлены и сокращенные сроки разрешения жалоб. В тех случаях, когда для рассмотрения жалобы необходима специальная проверка, исследование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки разрешения жалобы могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, организации, но не более чем на один месяц, о чем сообщается лицу, подавшему жалобу.

Законодательством предусмотрена система правовых средств обеспечения законного и своевременного рассмотрения жалоб. В нее входят:

1) право гражданина, не согласного с решением, принятым по его жалобе, обжаловать это решение в тот орган или тому должностному лицу, которому непосредственно подчинены организация или должностное лицо, принявшее обжалуемое решение;

2) обязанность всех государственных органов систематически проверять состояние дел по рассмотрению жалоб граждан в подчиненных им организациях и принимать меры по устранению причин и условий, порождающих нарушение прав и охраняемых законом интересов граждан, вызывающих поступление повторных жалоб;

3) совершенствование порядка производства по жалобам.

134

Необходимо отметить, что о низком уровне правовой культуры исполнительной власти и ее должностных лиц свидетельствует их попустительство, пассивность, халатность, бюрократизм, что порождает скептицизм, недоверие в отношении всей существующей власти.

Правам граждан в демократическом обществе должны соответствовать обязанности государства, его органов и должностных лиц, которые пока не закреплены на конституционном уровне. Это является одной из причин декларативности многих прав и свобод граждан. И нельзя серьезно в таком случае говорить о взаимной ответственности государства и личности.

Крайне редко применение норм, предусматривающих юридическую ответственность за бездействие власти, которое проявляется в неупотреблении должностным лицом средств предотвращения злоупотреблений, в неисполнении юридической обязанности, неисполнении законов государства и, наконец, в нарушении субъективных прав граждан. Такое положение не способствует укреплению законности и правопорядка в России.

Бездействие власти также выражается в том, что должностное лицо не использует предоставленных ему властных полномочий там, где их надо было употребить для предотвращения общественно опасных последствий.

Для того чтобы институт ответственности должностных лиц активно использовался на практике правоохранительными органами, нужно уточнить, какие конкретно неправомерные деяния должностных лиц могут проявляться в бездействии, и ввести нормы, предусматривающие юридическую ответственность именно за бездействие власти, которое в современных условиях представляет повышенную общественную опасность. При этом такие виды нарушений, как злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти и бездействие власти, требует разграничения.

В этой связи также возникает вопрос не только о юридической ответственности, но и о правовой защите граждан, их прав и свобод от

135

бездействия власти, должностных лиц - от их усмотрения. Ведь главная задача при нарушении юридических обязанностей - защитить права и интересы управомоченной стороны, как правило, гражданина. Конституцией Российской Федерации предусмотрена возможность обжалования в суд бездействие органов власти, местного самоуправления и должностных лиц, возможность возмещения государством вреда, причиненного незаконным бездействием органов исполнительной власти и их должностных лиц. Важно, чтобы граждане использовали предоставленные законом возможности и умели отстаивать свои права.

Исполнительная власть должна рассматриваться как средство обеспечения и защиты прав, свобод и интересов граждан. Ведь чем выше уровень правовой культуры исполнительной власти в стране, тем надежнее охрана и защита прав граждан. Только в этом случае личность, ее права и свободы действительно станут высшей ценностью в правовом государстве.

В современных условиях ни одна структура исполнительной власти не может объективно осуществлять функции контроля вышестоящих органов за нижестоящими учреждениями без участия прокуратуры.

Прокуратуру в известной мере можно рассматривать как системообразующее ядро государственного контроля. Надзирая в рамках своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, очищению государственного аппарата от недобросовестных и коррумпированных чиновников.

Правовой статус прокуратуры определен Конституцией РФ, Законом о прокуратуре РФ и другими федеральными законами, международными договорами.

Особая роль прокурорского надзора состоит в том, что прокуратура осуществляет независимый, не связанный с эгоистическими интересами региональных, национальных, ведомственных органов, политических партий

136

и движений, социальных групп контроль. C этой точки зрения она может рассматриваться как достаточно объективный и нейтральный орган, основная цель которого - обеспечение законности, прав и свобод граждан, законных интересов государства и других субъектов права.

В государственном механизме нет органов, способных осуществлять эффективный, независимый (неведомственный), социально необходимый надзор (контроль) за:

• исполнением законов в сфере государственного управления, экономической деятельности и охраны прав и свобод граждан (ранее данная отрасль деятельности называлась «общим надзором»);

• исполнением законов органами дознания и предварительного

следствия; ∙ > t '

• соответствием закону судебных актов;

• исполнением законов в местах содержания задержанных и предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом;

• исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями.

Эти полномочия - исключительная прерогатива прокуратуры. Одним из важнейших направлений надзорной деятельности прокуратуры по праву считается надзор за законностью правовых актов.

Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, осуществляет независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Прокуратура обеспечивает надзор за соответствием конституции республик, уставов, законов, нормативных актов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований Конституции РФ и

137 федеральным законам. При этом прокуратура исходит из установленного распределения компетенции между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления.

В целях предотвращения принятия представительными

(законодательными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, в соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре органы прокуратуры взаимодействуют с ними, обеспечивают непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, в составе рабочих групп, подготовка заключения на законопроекты, выступления на заседаниях и др.).

На выявленные незаконные правовые акты прокурор по своему усмотрению приносит протест либо обращается по этому поводу непосредственно в суд.

В случае отклонения органом власти субъекта РФ протеста на противоречащий Конституции РФ правовой акт, принятый по вопросам ведения Российской Федерации или совместного ведения РФ и ее субъектов, все материалы с необходимым обоснованием незамедлительно направляются в Генеральную прокуратуру.

При отклонении иных протестов органы прокуратуры добиваются отмены противоречащих Конституции РФ и законам правовых актов путем обращения в суды общей юрисдикции, военные или арбитражные суды.

Осуществляется постоянный надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов Федерации. О наиболее серьезных нарушениях законности и возникающих проблемах в осуществлении прокурорского надзора информируется Генеральная прокуратура.

Материалы прокурорских проверок свидетельствуют о многочисленных нарушениях Конституции РФ и федерального

138 законодательства, допускаемых в уставах муниципальных образований и влекущих за собой ущемление прав и свобод граждан, несоблюдение интересов государства в целом.

При формировании уставов во многих регионах органы местного самоуправления явно проигнорировали круг вопросов, отнесенных федеральным законодательством к их ведению, в одном случае присваивая полномочия государственных органов, в другом - отказывались от исполнения своих прямых обязанностей по отношению к населению территории, в третьем - грубо нарушали общепризнанные права и свободы граждан. Но, благодаря своевременному вмешательству прокуроров, проекты сотен уставов были скорректированы в соответствии с законодательством еще до их официального рассмотрения.

По всем выявленным нарушениям прокурорами приняты соответствующие меры реагирования, благодаря чему многие незаконные положения были исключены из проектов уставов.

Результаты обобщения и правовой анализ уставов муниципальных образований в очередной раз высветили проблемы несовершенства самого Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации»^[99]. Осложняет ситуацию и отсутствие ряда федеральных законов, регулирующих вопросы местного самоуправления (статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц).

Учитывая значение стоящих перед прокуратурой задач, ее роли в утверждении законности и обеспечении прав личности, интересов общества и государства, как нам представляется, необходимо предоставить Генеральному прокурору РФ право законодательной инициативы. Целесообразно также наделить его правом обращения с запросом в

139

Конституционный Суд РФ по поводу соответствия тех или иных правовых актов Конституции РФ.

К сожалению, в настоящее время в деятельности прокуратуры наблюдаются и просчеты. Далеко не все прокуроры эффективно используют предоставленную им возможность для противодействия антиконституционному правотворчеству субъектов РФ, порой кивают на Конституционный Суд страны, полагая, что только этот орган вправе решать сложные правовые вопросы.

Некоторые работники просто смирились с практикой издания органами власти регионов нормативных актов, не соответствующих федеральному закону. Они либо совсем не используют полномочия по опротестованию таких актов, либо применяют их только в связи с настойчивыми требованиями граждан и должностных лиц или по прямому указанию Генеральной прокуратуры.

В отдельных республиканских прокуратурах дал о себе знать рецидив времен административно-командной системы - отказ от опротестования незаконных правовых актов по мотивам нецелесообразности. Порой это подкрепляется ссылкой на малоубедительное заключение местных «знатоков права», подыгрывающих неправомерным амбициям отдельных руководителей территорий.

Как справедливо отмечает А. Мельников, деятельность прокуроров носит иногда откровенно жалкий характер. И вместо опротестования незаконных правовых актов законодательных и исполнительных органов, отдельные прокуроры ограничиваются направлением писем региональным руководителям, не реагируют в последующем на оскорбительные ответы. Но что самое главное, практически не используют судебные процедуры для защиты публичных интересов^[100].

Прокурорам необходимо использовать все возможности для предупреждения издания правовых актов, не соответствующих федеральным

140

законам. В связи с этим особое значение приобретает оказание прокурором правовой помощи представительным (законодательным) и исполнительным органам субъектов РФ и органам местного самоуправления в подготовке проектов нормативных правовых актов.

Одним из элементов государственного механизма, традиционно стоящего на страже законности, обеспечения соблюдения прав и свобод граждан, являются органы внутренних дел. Структурным подразделением органов внутренних дел является милиция, компетенция которой определяется Законом РФ «О милиции» от 18.04.1991 г. № 1026-1.^[101]В задачи милиции входит обеспечение личной безопасности граждан, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, оказание помощи в пределах, установленных законом, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.

Основное содержание охраны прав и свобод гражданина применительно к деятельности милиции включает в себя предупреждение и профилактику нарушений указанных прав и свобод, а также устранение препятствий, не являющихся правонарушениями и мешающих нормальному осуществлению прав и свобод гражданина.

Поэтому основное назначение мероприятий, проводимых милицией в сфере охраны прав и свобод граждан, заключается в недопущении нарушений этих прав и свобод граждан и устранение препятствий на пути их реализации. И здесь огромную роль играет именно профилактика нарушений прав и свобод граждан. Милиция в этом процессе занимает ведущее положение, так как именно на нее возложена непосредственная обязанность борьбы с преступностью. Профилактическая форма деятельности милиции - это не только их право, но и прямая обязанность, установленная законом.

141

Так, в ст. ст. 2, 8, 9 Закона РФ «О милиции» в числе основных задач милиции названа и сугубо профилактическая - предупреждение и пресечение преступлений. И ведомственные нормативные документы Министерства внутренних дел (приказы, инструкции, директивы и др.) профилактику преступлений в милиции относят к числу приоритетных направлений деятельности.

Милиция принимает участие в профилактике правонарушений на всех уровнях. Она участвует в разработке государственных и региональных программ борьбы с преступностью, вносит конкретные предложения в план комплексного развития территории, в частности, городов, по рациональному размещению объектов социальной инфраструктуры, строительств помещений для милиции, техническому ее укреплению и т.д.

В профилактической деятельности милиции значительную роль играет непосредственное участие в ней граждан, что имеет большое воспитательное значение, содействует повышению уровня их правосознания и ответственности за решения государственных задач.

Правовое воспитание и пропаганда являются одним из важных направлений деятельности милиции. Специфика деятельности милиции в этом направлении состоит в реализации преимущественно административно­правовых и уголовно-правовых механизмов правового воспитания.

Одним из главных направлений деятельности милиции является защита прав и свобод гражданина. Она выражается в действиях по пресечению запрещенного правовыми нормами поведения, применению санкций и мер принуждения в случаях совершения правонарушения. Осуществляя защиту прав и свобод гражданина, милиция вмешивается в поведение субъектов правоотношений, когда оно не соответствует требованиям специального режима реализации прав и свобод гражданина, и восстанавливает их.

В этой связи особенно значима правовая культура работника милиции, которая сопряжена, прежде всего, с законностью в работе этих органов. Поступать юридически культурно означает поступать законно. В

142 практической деятельности милиции в этом плане есть не мало проблем. Имеют место факты нарушения уголовно-процессуального законодательства при задержаниях, арестах и привлечении граждан к уголовной ответственности, факты нарушения законности в процессе расследования уголовных дел. Имеют место случаи волокиты в расследовании уголовных дел, вынесения незаконных постановлений о прекращении уголовного дела, содержание под арестом граждан без достаточных оснований или тех, у которых истекли сроки содержания под стражей и нет документов об их продлении.

Правовая культура работника милиции наиболее отчетливо проявляется в их правоприменительной деятельности. Известно, что правоприменительный процесс связан с объективным установлением фактических обстоятельств дела, выбором нормы права, рассчитанной на данную ситуацию, проверки ее подлинности и юридической силы и вынесением правоприменительного акта. Во всем этом отчетливо проявляется уровень правовой культуры должностных лиц. Принципиально важно то, что установление фактических обстоятельств дела в процессе дознания, следствия должно осуществляться «не любой ценой», а при помощи средств, форм, предусмотренных законом и в установленном законом порядке. Также требуется учитывать и иные моменты.

Своеобразным показателем уровня правовой культуры работника милиции является юридически грамотное составление процессуальных и иных документов. Анализ таких документов свидетельствует о том, что на практике они не соответствуют предъявляемым требованиям. Одним из требований правовой культуры работника милиции является серьезное, осмысленное отношение к составлению любого официального документа. Вместе с тем факты свидетельствуют о том, что отдельные сотрудники не плохо знают законодательство, но составляемые ими процессуальные и иные документы свидетельствуют о небрежном отношении к делу.

143

Правовая культура работника милиции также характеризуется комплексом специальных профессиональных знаний, умений и навыков, позволяющих правильно и своевременно разрешать возникающие в процессе работы вопросы. Речь, в частности, идет об умении дать верную оценку фактам в соответствии с нормами права, требованиями уставов, инструкций, приказов и указаний. Важным показателем правовой культуры является четкое и отзывчивое отношение к нуждам и запросам людей. Грубость, бестактность, бездушное отношение к гражданам, обращающимся в милицию, отрицательно влияет на их правосознание, подавляет надежды на справедливость. Поэтому воспитание правовой культуры работника милиции требует повседневного внимания со стороны руководителей соответствующих подразделений и служб. Сами работники также должны постоянно заботится о повышении своей общей и правовой культуры.

Следовательно, правовая культура органов исполнительной власти в Российской Федерации - это прежде всего деятельность соответствующих должностных лиц, обладающих высоким уровнем правосознания и профессионализма, по изданию и грамотной реализации нормативных актов управления, принятию конкретных управленческих решений оперативного характера, осуществлению систематического контроля за исполнением Конституции РФ, федеральных законов и других нормативно-правовых актов.