<<

Калининградский транзит: в путах Шенгена?

Распространение шенгенского законодательства на новых членов Европейского Союза существенно затронет интересы стран, имеющих общие внешние границы с ЕС. Главным образом это касается его новых восточных соседей – России, Украины и Белоруссии.

Особую актуальность в этой связи приобретает проблема Калининградской области, которая после 1 мая 2004 года оказалась отрезанной от России и окруженной государствами-членами Европейского союза. Как только Польша и Литва станут членами шенгенской группы, они не смогут выдавать национальные визы гражданам третьих стран, в том числе жителям Калининградской области. Без определенной гибкости визового режима экономическая ситуация в области, зависящая от развития трансграничной торговли, значительно ухудшится, пострадают культурные и гуманитарные связи между соседними странами[5]. Таким образом, предстоящее присоединение стран Литвы и Польши к Шенгенским правилам порождает для Российской Федерации две основные группы проблем: транзита граждан между Калининградской областью и остальной частью России, а также сотрудничества между Калининградской областью и приграничными районами Литвы и Польши.

Проблема транзита из анклавных регионов на основную территорию государства не является новой. История знает ряд примеров успешного решения вопроса[6]. Однако, в наши дни сделать это оказалось значительно сложнее. На протяжении 2002 года Калининградский транзит порождала острые дискуссии между представителями России и ЕС, прежде чем был найден выход, который, казалось бы, устраивал все стороны. Компромиссные договорённости сторон легли в основу Совместного заявления, принятого на саммите Россия-ЕС в ноябре 2002 года в Брюсселе.[7]

России и ЕС пришли к соглашению о том, что проезд российских граждан с территории Калининградской области в остальную часть России и обратно будет осуществляется на основании упрощенного транзитного документа (УТД).

Предусматрено два вида УТД: многократный, дающий право на совершение транзита несколько раз на любых средствах транспорта, и упрощённый железнодорожный транзитный документ (УТД-ЖД), на поездку в поезде прямого сообщения только туда или туда и обратно. Условия выдачи УТД будут определяться исходя из общих положений шенгенского права. Порядок же оформления УТД-ЖД до вступления Литвы в шенгенское пространство будет регулироваться двухсторонним соглашением между Россией и Литвой[8], а после – уже не национальным, а шенгенским законодательством. Положения об УТД и УТД-ЖД стали частью шенгенских правил посредством специальных Протокола и Декларации, приложенных к Договору о вступлении[9]. Кроме того, в апреле 2003 года Совет ЕС принял соответствующие нормативно-правовые акты: Регламент об упрощенном транзитном документе и о внесении изменений в Общую консульскую инструкцию[10], а также Регламент о едином формате УТД и УТД-ЖД[11]. Указанные нормативные акты сохранили концепцию УТД, заложенную в ходе переговоров по проблеме Калининградского транзита, при этом они имеют общий характер и теоретически могут применяться в других странах.

Стороны согласились проработать также вопрос о возможности безвизового транзита на высокоскоростных безостановочных поездах после вступления Литвы в ЕС и решения всех технических трудностей. Однако многие эксперты весьма скептически относятся к такому предложению и вот почему.

Организация высокоскоростного безвизового поезда требует решения двух групп вопросов. Первая связана с технической стороной проблемы. Согласно стандартам Европейского Союза, высокоскоростным считается электропоезд, способный развивать скорость более 200 км/час[12]. В настоящее время все калининградские поезда российского направления следуют по одной ветке Калининград-Кибартай-Вильнюс-Кена, протяженность которой составляет около 400 км. Лишь её небольшой участок (около 50 км) пригоден для движения электропоездов, причём они способны развивать скорость не более 100 км/час.

Следуя логике Европейской комиссии, в данном контексте высокая скорость должна препятствовать попыткам пассажиров выпрыгнуть из поезда. Можно предположить, что даже на скорости 60-70 км/час вряд ли кто-нибудь рискнет сделать это. Поэтому очевидно, что скорость в данном случае не является решающим фактором. Возможно, наиболее существенный вопрос технического плана заключается в том, как обеспечить движение поезда без остановок, в том числе и технических.

Вторая группа вопросов связана с правовой стороной проблемы. Согласно ст. 5 Шенгенской конвенции, пересечение иностранцем внешней границы ЕС допускается при условии, что в отношении его страны действует визовый порядок она обладает действительной визой. Следовательно, транзит российских граждан или граждан других государств через территорию Шенгенского пространства на высокоскоростном поезде при отсутствии шенгенской визы недопустим. В настоящее время безвизовый транзит иностранцев, в том числе и граждан России, в пределах шенгенской зоны разрешен лишь через международные сектора аэропортов. Однако Европейская комиссия не исключает возможности распространения такого варианта и на проезд железнодорожным транспортом. Каким образом европейские законодатели намереваются закрепить указанное исключение – пока неизвестно. Возможно, что в данной ситуации недостаточно будет принять лишь соответствующий регламент Совета ЕС, поскольку последний может противоречить требованиям Шенгенской конвенции. Вместе с тем очевидно, что пока ЕС не желает вносить какие-либо изменения в основополагающие акты шенгенского права.

Идея высокоскоростного поезда подразумевает, что он должен проследовать по территории Литвы без остановок, однако это не означает, что следующие в нем пассажиры не будут подвергаться контролю. В соответствии со ст. 6 Шенгенской конвенции каждый иностранец при пересечении внешней границы Союза должен подвергаться, по крайней мере, одному виду контроля со стороны пограничных служб. Поэтому одно из требований ЕС заключается в том, что при въезде такого поезда на территорию Литвы все пассажиры должны пройти пограничный контроль, при этом литовские пограничники вправе отказать гражданину в транзите на таком поезде в случае если он не удовлетворяет условиям, указанным в ст. 5 Шенгенской конвенции.

Не следует также забывать и об экономической стороне вопроса. Очевидно, что реализация проекта высокоскоростного поезда потребует значительных финансовых затрат. Если поезд будет следовать по территории Литвы без остановки, то литовская сторона и ЕС в целом едва ли будут заинтересованы в финансировании проекта. В состоянии ли Россия самостоятельно осуществить финансирование – ответить трудно, ведь до настоящего времени РФ не смогла построить отвечающую современным требованиям скоростную железнодорожную магистраль между Москвой и Санкт-Петербургом.

Безусловно, идея высокоскоростных поездов должна быть реализована, однако для этого следует создать необходимые экономические и политические условия для того, чтобы в реализации проекта были заинтересованы все возможные стороны, а сам проект был бы востребован. В частности, необходимо предусмотреть остановку такого поезда в Вильнюсе, проработать вариант использования нового маршрута для обеспечения железнодорожного сообщения между Россией, Белоруссией и Литвой с Западной Европой, создать упрощенные условия посещения Калининградской области и транзита через ее территорию для иностранных граждан и т. д.

Как уже отмечалось, вторая группа проблем касается условий приграничного сотрудничества. Распространение шенгенских правил на территорию Литвы и Польши означает для России ужесточение визового режима и усиление контроля на общих границах. Это в свою очередь может повлечь за собой разрушение длительных и традиционных экономических, культурных и иных связей жителей приграничных регионов.

До 1 октября 2003 года, в соответствии с соглашением от 13.12.1979 года, между Россией и Польшей существовал безвизовый порядок взаимных поездок. Между Россией и Литвой был установлен визовый порядок посещения, однако до 1 июля 2003 года для жителей Калининградской области было предусмотрено исключение, согласно которому граждане России, постоянно проживающие на территории области, могли посещать территорию Литвы без виз, имея общегражданский паспорт.[13] Упрощенный порядок взаимных поездок, а также географическая близость создавали серьезные предпосылки для развития обоюдовыгодного сотрудничества как на государственном, так и на региональном уровне. Поэтому задолго до введения указанными странами виз для российских граждан встал вопрос о том, каким образом минимизировать негативные последствия этих мер.

И Литва, и Польша сознавали необходимость отмены безвизового порядка посещения для граждан России и стран СНГ, однако они были готовы пойти на установление гибкого визового режима, который, с одной стороны, не препятствовал бы вступлению новых государств-членов в шенгенское пространство, а с другой – способствовал бы сохранению трансграничного сотрудничества с российским анклавом. Учитывая данное обстоятельство странам – кандидатам в члены ЕС было позволено проявлять гибкость в применении шенгенских правил путем выдачи отдельным гражданам многократных, бесплатных виз, в том числе без предъявления приглашения и т. д.

В декабре 2002 года. между правительствами РФ и Литовской Республики было заключено Соглашение о взаимных поездках граждан[14], по которому граждане одной стороны въезжают на территорию государства другой стороны при наличии действительной визы. Согласно ст. 12 Соглашения, граждане РФ, постоянно проживающие на территории Калининградской области, вправе получать бесплатные многократные визы, сроком до одного года без представления приглашения. Такое же право получили граждане Литвы для посещения Калининградской области.

В сентябре 2003 года аналогичное соглашение было заключено между Польшей и РФ[15], в котором также предусмотрена упрощенная процедура получения виз жителями обеих сторон соответственно для посещения Польши и Калининградской области. Особое внимание было уделено вопросу транзита российских граждан через территорию Польши. В настоящее время для того чтобы попасть из России в государства Западной и Центральной Европы железнодорожным или автомобильным транспортом, пассажиры вынуждены следовать транзитом через территорию Польши. Причем большинство российских поездов и рейсовых автобусов западного направления, кроме отправляющихся из Калининграда, въезжают на территорию Польши со стороны Белоруссии.

Согласно ст. 5 Соглашения, граждане РФ, имеющие действительные документы на въезд в государства шенгенской зоны или в государства - кандидаты в члены ЕС, вправе следователь через территорию Польши без необходимости получения транзитных виз. Граждане Польши также получают право безвизового транзитного проезда через территорию России при следовании в третьи государства. Однако данное правило не распространяется на случаи транзита через Калининградскую область в Литовскую республику.

Одновременно с Россией визовый режим взаимных поездок граждан был установлен Польшей с Белоруссией[16] и Украиной[17]. При этом Польша и Украина договорились о том, что польские граждане вправе посещать Украину без виз, а украинские граждане получают польские визы бесплатно и без предъявления приглашения.

Вместе с тем, исходя из позиции ЕС, гибкость в визовом режиме с Россией, Украиной и Белоруссией может существовать только в течение т.н. переходного периода, то есть до того момента, когда Литва и Польша станут полноправными участниками шенгенской группы. Как было отмечено выше, вступление новых членов в ЕС не означает их автоматического присоединения к шенгенскому пространству. В переходный период визовая политика Литвы и Польши будет регулироваться национальным законодательством с учетом некоторых оговорок, предусмотренных Договором о присоединении к ЕС, а выдаваемые этими государствами любые визы будут считаться национальными. Какова судьба соглашений Литвы и Польши о взаимных поездках граждан с Россией и странами СНГ – пока неизвестно. Думается, что если Россия и ЕС нисколько не продвинутся в переговорах об установлении безвизовых отношений, то стороны будут вынуждены пересмотреть указанные соглашения.

Однако и Россия, и новые члены ЕС заинтересованы в сохранении гибкого визового режима взаимных поездок граждан. В то же время ни Литва, ни Польша не готовы из-за льготного визового режима с Россией откладывать свое вступление в шенгенское пространство. Поэтому основная задача заключается в построении после присоединения Польши и Литвы к шенгенской группе такой системы взаимных поездок граждан, которая отвечала бы интересам взаимовыгодного сотрудничества и согласовывалась бы с базовыми принципами шенгенского права.

<< |
Источник: В. ВОЙНИКОВ, О. ПОТЁМКИНА. Шенгенское право. 2012

Еще по теме Калининградский транзит: в путах Шенгена?:

- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -