1.8. Типы муниципальных образований

него. Муниципальным образованием считаются городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Регионы устанавливают статус и изменяют границы муниципальных образований. При этом учитываются следующие критерии:

характеристики территории;

численность населения и тип расселения;

наличие инфраструктуры.

Исходным является административно-территориальное деление. Традиции административно-территориального деления весьма устойчивы, оно сохранялось в разных социально-экономических условиях.

В Российской империи было принято деление на губернии, уезды, волости; в СССР — на союзные и автономные республики, автономные области и автономные округа, края, области, города, районы в городе, районы, поселковые советы, сельские советы. На 1 января 1990 г в СССР было 15 союзных и 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев, 123 области, 3193 района, 2190 городов, 628 городских районов, 4026 поселков городского типа, 42 712 сельсоветов В интересах демократизации управления хозяйство на одной территории находилось в двойном подчинении: по социально-политическим вопросам предприятия управлялись территориальными органами советской власти, а по производственным — ведомственными, отраслевыми органами (министерствами и др.). Это позволяло предохранять экономику и от местничества, и от чрезмерной ведомственности.

Первичной ячейкой административно-территориального деления является населенный пункт.

По численности населения населенные пункты делятся на категории.

Термины «поселение» и «населенный пункт» имели практически одно и то же значение и использовались для обозначения гео-графических объектов, градостроительных характеристик территорий.

Административно-территоральные единицы подразделяются на городские:

города в подчинении республики;

города краевого подчинения;

города областного подчинения;

города в подчинении автономной области;

города в подчинении автономного округа;

города районного подчинения;

города городского подчинения;

район как внутригородская единица;

поселки городского типа;

и периферийные:

район;

волость;

сельсовет;

поселок сельского типа;

село;

деревня;

хутор.

В общероссийский классификатор объектов административно- территориального деления включены районы, города, города и поселки городского типа республиканского, краевого, областного подчинения, города и поселки городского типа районного подчинения, внутригородские районы, округа гброда республиканского, краевого, областного подчинения, поселки городского типа, сельсоветы. К поселкам городского типа относятся рабочие, курортные и дачные поселки. Наряду с названием «сельсовет» используются на-звания «сельский округ», «волость» и др.

Установлены типы населенных пунктов в зависимости от численности населения, чел. (табл. 1.8).

Таблица 1.8. Типы населенных пунктов\r\nРазмер Города и поселки Сельские поселения\r\nСверхкрупные Свыше 3 млн -\r\nКрупнейшие От 1 млн до 3 млн -\r\nКрупные От 250 тыс. до 1 млн Свыше 5 тыс.\r\nБольшие От 100 тыс. до 250 тыс. От 1 тыс. до 5 тыс.\r\nСредние От 50 тыс. до 100 тыс. От 200 до 1000 чел.\r\nМалые До 50 тыс. Менее 200 чел.\r\nСтержень муниципального сектора — это города. После 1917 г. они строились по критериям, выражающим общегосударственные интересы, многие из них стали центрами какого-либо вида производства. В связи с децентрализацией, ликвидацией ведомственного управления изменяется положение городов.

местом жизнедеятельности, точкой притяжения окружающих территорий, площадкой для размещения предприятий. За десятилетие число городов несколько увеличилось, но численность населения в них сократилась (табл. 1.9).

Таблица 1.9. Динамика численности городского населения (на начало года)\r\nХарактеристика Все города Значение характеристики для городов с разной численно-стью жителей, тыс. чел.\r\n До 49,9 (малые города) 50-99,9

(средние города) 100- 249,9 250- 499,9 500- 999,9 1 млн и более\r\n1991 год\r\nЧисло городов 1066 719 180 90 43 21 13\r\nВ них население, тыс. чел. 96855,4 16212,8 12317,5 13548,5 15041,6 13291,6 26443\r\nДоля городов по численности населения, % 100,0 16,7 12,7 14,0 15,5 13,7 27,4\r\n1995 год\r\nЧисло городов 1079 736 175 92 44 20 12\r\nВ них население, тыс. чел. 95277, 5 16560,6 11985,5 13751,9 15550,6 13106,9 24322\r\nСтруктура по численности населения, % 100,0 17,4 12,6 14,4 16,3 13,8 25,5\r\n2001 год\r\nЧисло городов 1097 754 175 89 42 21 11\r\nВ них население, тыс. чел. 94401,0 16482,2 11973 13572,6 14965 13932,5 23475,5\r\nСтруктура по численности населения, % 100,0 17,5 12,7 14,4 15,8 14,8 24,8\r\nОбозначились серьезные негативные явления в городском расселении. Рост транспортных тарифов, ликвидация льгот северянам, сокращение загрузки производственных мощностей усилили отток населения с северных территории. Темпы снижения численности населения в восточных регионах более чем в 2 раза выше, чем в европейской части страны. Потеряли часть населения текстильные города, шахтерские поселки, деградируют города — центры ВПК, наукограды. Поскольку в экономике не находится места государст-

венным накоплениям и экономический рост связывается лишь с энергией частного капитала, такие процессы в городском расселении становятся необратимы.

Сохраняются надежды на возрождение малых городов.

Народонаселенный аспект муниципального сектора явно недооценивается. Через органы самоуправления муниципальный сектор включает в свою орбиту буквально каждого человека, влияет на развитие каждого населенного пункта от малого хутора до города-миллионника. Все 145 млн человек в стране так или иначе имеют отношение к муниципальному сектору, пользуются результатами его деятельности по удовлетворению социальных потребностей

Муниципальные образования сформировались, как правило, в границах сложившегося административно-территориального деления. Только суммарное число единиц местного самоуправления и административных единиц государственного управления на местном уровне изменяется.

В Конституции РФ установлен поселенческий принцип формирования муниципальных образований, хотя и не исключаются и другие модели. Это означает, что исходным при определении территории муниципального образования является населенный пункт, а территория субъекта РФ разграничивается между муниципальными образованиями первого уровня (город, село), хотя они практически все включаются в муниципальные районы.

В 42 субъектах РФ использовался только территориальный принцип, т.е. на уровне районов. В большинстве субъектов РФ муниципальные образования на уровне городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, переведены на сметное финансирование.

Недооценка поселенческого принципа объясняется тем, что он не обеспечивает эффективного решения общих (межпоселенческих) шдач. Например, в Брянской области в 1996 г. создано 462 муниципальных образования. Большинство из них оказались не в состоянии обеспечить основные жизненные потребности населения и начали тормозить проведение единой экономической политики. Поэтому внутрирайонные муниципальные образования были упразднены и сформированы 27 районных и четыре городских (в го-родах областного значения Брянске, Клинцах, Новозыбкове, Сельце) муниципальных образований. Это позволило упростить межтерриториальные отношения, сбалансировать бюджеты в интересах всего населения.

В Вязниковском районе Владимирской области город Вязники и шесть крупных поселков района в 1995 г. стали муниципальными образованиями, что создало в районе крупные проблемы. К их решению привело лишь объединение города и района.

По закону 1995 г. число муниципальных образований в стране увеличилось до 25 тыс., однако потом сократилось до 12 тыс.

Создать муниципальные образования только на уровне поселений удалось не везде, и их число сократилось до минимума.

Соотношение числа муниципальных образований и численности населения в России меньше, чем в странах Европы (табл. 1.10).

Таблица 1.10\r\nСтрана Число муниципалитетов Численность населения, млн чел.\r\nФранция 36 551 59,1\r\nГермания 16 085 81,9\r\nИспания 8 082 38,8\r\nРоссия \r\nдо 2003 г. 24 450 91,0\r\n1917 г. 11 599 143,2\r\nВидимо, это и стало одной из весомых причин принятия новой редакции закона, ориентирующей на новый принципы деления.

По прогнозам численность муниципальных образований может составить 31,3 тыс., в том числе районов — 1868, городов — 1090, сельских поселений и городских округов — 28 340. В сравнении с другими странами Россия встает в средний рад по численности муниципальных образований.

Структуру муниципальных образований необходимо устанавливать с учетом особенностей страны: трудностей заселения Сибири, Дальнего Востока, Севера, низкой плотности населения в азиатской

части, необходимости перераспределения средств при формировании территориальных бюджетов.

Поселения. Территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между посе-лениями. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития поселения независимо от форм собственности и целевого назначения. Вне границ поселений образуется межселенная территория, она возникает на территориях с низкой плотностью населения.

Поселенческие муниципальные образования создаются на основе населенных пунктов, и все население Российской Федерации должно быть в муниципальных образованиях — поселениях. Органы местного самоуправления поселений предоставляют услуги населению, проживающему в поселениях, непосредственно контактируют с жителями поселений.

Размеры территории поселений, куда входят два населенных пункта и более, устанавливаются с учетом численности населения и пешеходной доступности административного центра; границы муниципального района — с учетом транспортной доступности административного центра.

Критерии численности и доступности могут не применяться к территориям с низкой плотностью населения и к труднодоступным местностям. К территории с низкой и с высокой плотностью населения относится сельская территория, где плотность населения соответственно в 3 раза ниже и в 3 раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации (табл. 1.11).

Субъекты РФ направляют в Правительство РФ списки своих муниципальных районов, которые могут быть признаны как районы с низкой или высокой плотностью населения (или таковой может быть признана вся территория данного субъекта РФ) .

Таблица 1.11. Субъекты РФ и отдельные районы\r\nНаименование Число районов\r\nсубъекта РФ (муниципальных\r\n образований)\r\nС низкой плотностью населения1\r\nРеспублика Карелия 3\r\nРеспублика Коми 4\r\nАрхангельская область 4\r\nМурманская область Вся территория\r\nНенецкий автономный округ Вся территория\r\nАстраханская область 5\r\nРеспублика Марий Эл 2\r\nПермская область 2\r\nСвердловская область 3\r\nТюменская область 1\r\nХанты-Мансийский автономный округ — Югра Вся территория\r\nЯмало-Ненецкий автономный округ Вся территоря\r\nРеспублика Алтай 1\r\nРеспублика Бурятия 6\r\nКрасноярский край 6\r\nИркутская область 15\r\nКемеровская область 2\r\nТомская область 7\r\nЧитинская область 7\r\nТаймырский (Долгано-Ненецкий) автономный \r\nокруг Вся территория\r\nЭвенкийский автономный округ Вся территория\r\nРеспублика Саха (Якутия) 29\r\nПриморский край 1\r\nХабаровский край 12\r\nАмурская область 8\r\nКамчатская область 7\r\nМурманская область Вся территория\r\nСахалинская область 6\r\nКорякский автономный округ Вся территория\r\nЧукотский автономный округ Вся территория\r\nС высокой плотностью населения\r\nБелгородская область Вся территория\r\nБрянская область 23\r\nВладимирская область 15\r\nВоронежская область Вся территория\r\nИвановская область 15\r\nКалужская область 14\r\n1 Распоряжение Правительства РФ № 707-р от 25 мая 2004 г. (в редакции № 1397-р от 4 ноября 2004 г.).

3 Экономика муниципального сектора 65

Продолжение табл. 1. „\r\nНаименование Число районов\r\nсубъекта РФ (муниципальных\r\n образований)\r\nКостромская область 3\r\nКурская область Вся территория\r\nЛипецкая область Вся территория\r\nМосковская область Вся территория\r\nОрловская область Вся территория\r\nРязанская область 20\r\nСмоленская область 5\r\nТамбовская область Вся территория\r\nТверская область 3\r\nТульская область 21\r\nЯрославская область 9\r\nВологодская область 3\r\nКалининградская область Вся территория\r\nЛенинградская область 8\r\nПсковская область 4\r\nРеспублика Адыгея Вся территория\r\nРеспублика Дагестан 40\r\nРеспублика Ингушетия Вся территория\r\nКабардино-Балкарская Республика Вся территория\r\nРеспублика Калмыкия — Хальм-Тангч 1\r\nКарачаево-Черкесская Республика Вся территория\r\nРеспублика Северная Осетия-Алания 7\r\nЧеченская Республика 13\r\nКраснодарский край Вся территория\r\nСтавропольский край Вся территория\r\nВолгоградская область 13\r\nРостовская область 38\r\nРеспублика Башкортостан 48\r\nРеспублика Марий Эл 12\r\nРеспублика Мордовия Вся территория\r\nРеспублика Татарстан Вся территория\r\nУдмуртская Республика 21\r\nЧувашская Республика Вся территория\r\nКировская область 6\r\nНижегородская область 32\r\nПензенская область Вся территория\r\nСамарская область Вся территория\r\nСаратовская область 15\r\nУльяновская область Вся территория\r\nКурганская область 6\r\nСвердловская область 9\r\nТюменская область 5\r\n

Окончание табл. 1.11

\r\nНаименование Число районов\r\nсубъекта РФ (муниципальных\r\n образований)\r\nЧелябинская область 12\r\nРеспублика Алтай 1\r\nРеспублика Бурятия 1\r\nРеспублика Хакасия 1\r\nАлтайский край 32\r\nКрасноярский край 1\r\nКемеровская область 6\r\nНовосибирская область 3\r\nОмская область 1\r\nТомская область 1\r\nУсть-Ордынский Бурятский автономный округ 3\r\nПриморский край 9\r\nАмурская область 4\r\nЧерта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам.

Городские и сельские населенные пункты наделяются статусом поселений. Формирование сельских поселений отражает специфику сельского расселения: небольшие населенные пункты, их рассредото- ченность на больших территориях, ненадежность средств транспорта и связи. Поэтому сельские поселения имеют разные варианты построения в зависимости от численности и плотности населения (табл. 1.12).

Таблица 1.12. Плотность населения в сельских поселениях\r\nСостав Численность населения в пункте\r\nсельского Обычная Высокая Низкая\r\nпоселения плотность плотность плотность\r\nОдин сельский Более 1000 Более 3000 \r\nнаселенный \r\nпункт Несколько Менее 1000 Менее 3000 \r\nсельских насе \r\nленных пунктов, объеди \r\nненных общей \r\nтерриторией Поселение не Менее 1000 Менее 100\r\nобразуется \r\nВ границах сельского поселения могут находиться один населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 чело-

3*

67

век (для территории є высокой плотностью населения — более 3000 человек) или объединенные общей территорией несколько населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью — менее 3000 человек). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. Законом субъекта РФ сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек с учетом плотности населения и дос-тупности территории может наделяться статусом сельского поселения.

На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения. В России из 154 тыс. населенных пунктов в 90 тыс. — менее 50 человек в каждом.

Городское поселение — это город или поселок с прилегающей территорией, на которой могут находиться и сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями.

Сельские поселения явно преобладают. Но они существенно различаются организационно и экономически, в одном регионе сельский населенный пункт становится поселением, в другом — нет, хотя его потенциал выше.

Быть поселению или нет — зависит от воли региональных руководителей. При отсутствии поселения связующим звеном между населением и властью может оставаться сельский округ.

Сельские округа работают под управлением местной власти, которая назначает руководителя, при нем штат из двух-трех человек, выделяет финансовые средства. Вопросы решаются на сходах граждан, используется советская практика наказов представителям власти. Получается мини-вертикаль власти.

Так, в Подольском районе Московской области действует сельский округ «Михайлово-Ярцевский», в 18 населенных пунктах проживает около 4,5 тыс. человек. На территории есть предприятия, пополняющие бюджет округа: «Мостоотряд-47», «Подмосковье», «Шишкин лес—холдинг» и др. В 2004 г. на развитие округа направлено 106 млн руб., т.е. по 22 тыс. руб. в среднем на жителя.