Совершенствование механизма формирования доходов бюджетов муниципальных образований

За последние годы произошли значительные изменения в финансовых взаимоотношениях бюджетов различных уровней, в том числе местных бюджетов на основе укрепления бюджетной дисциплины, повышения прозрачности, стабильности в распре­делении финансовых ресурсов.

Однако в настоящее время возникла парадоксальная ситуа­ция, заключающаяся в том, что на территориях муниципальных образований находятся, функционируют, в том числе, значитель­но загрязняя окружающую среду, организации, предприятия раз­личных форм собственности, отраслевой принадлежности, физи­ческие лица, которые создают практически все налоговые и нена­логовые доходы. В то же время большая их часть концентрирует­ся в бюджетах вышестоящих уровней, а у местных бюджетов, как

правило, нет в достаточном количестве собственных средств на покрытие первоочередных неотложных расходов.

В результате муниципальные образования вынуждены по­стоянно получать финансовую помощь из бюджетов вышестоя­щих уровней. Такой характер межбюджетных отношений отра­жает не совершенство существующего механизма формирования, распределения доходов местных бюджетов, не ориентирует орга­ны местного самоуправления на достижение высоких конечных результатов своей деятельности.

Только последовательная реализация рационального прин­ципа «кто зарабатывает доходы, тот и распределяет их» позволит существенно повысить эффективность государственного и муни­ципального управления, администрирования, бюджетной ре­формы.

Для создания стимулов увеличения доходов местных бюд­жетов, прежде всего, необходимо законодательно определить ус­ловия осуществления бюджетных процессов в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности собственными доходами, эф­фективности деятельности органов местного самоуправления.

Дробление муниципальных образований, централизация финансовых ресурсов привели к сокращению средств, находя­щихся в распоряжении органов местного самоуправления, не­смотря на то, что значительно расширился круг социально­экономических задач, решаемых на местном уровне.

Не секрет, что доходы муниципальных образований форми­руются за счет:

\'Ссобственных доходов местного бюджета, то есть налого­вых и неналоговых поступлений, получаемых в результате дея­тельности органов местного самоуправления;

S финансовой помощи, предаваемой федеральными, регио­нальными органами государственной власти органам местного самоуправления в виде дотаций, субвенций;

S заемных средств, получаемых в результате размещения выпущенных от имени органов местного самоуправления долго­вых обязательств в виде ценных бумаг.

Однако структура источников финансирования расходных обязательств в доходах местных бюджетов свидетельствует о низком уровне финансовой независимости органов местного са­моуправления. Преобладание двух последних групп доходов от­ражает ограниченные возможности муниципалитетов в решении проблем местного самоуправления, характеризует значительную зависимость от вышестоящих органов власти в решении этих во­просов.

В соответствии со статьей 55 Федерального закона № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года (с последующими изменениями и дополнениями) к собственным доходам местных бюджетов относят:

♦ средства самообложения граждан;

♦ доходы от местных налогов и сборов;

♦ доходы от региональных налогов и сборов;

♦ доходы от федеральных налогов и сборов;

♦ безвозмездные перечисления из бюджетов других уров­ней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченно­сти муниципальных образований, иные средства финансовой по­мощи из бюджетов других уровней, другие безвозмездные пере­числения;

♦ доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

♦ часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов, сборов, осуществления иных обязатель­ных платежей, в размерах, установленных нормативно­правовыми актами представительных органов мастного само­управления,

♦ часть доходов от оказания муниципальными учреждения­ми платных услуг, остающихся после уплаты налогов, сборов;

♦ штрафы, которые в соответствии с федеральным законом отнесены к компетенции органов местного самоуправления;

♦ добровольные пожертвования;

♦ иные поступления в соответствии с действующим законо­дательством.

Несмотря на существенный перечень собственных доходов местных бюджетов, большая часть из них зависит от привлечен­ных, заемных источников. Доходная часть местных бюджетов в значительной степени формируется за счет предоставления суб­венций, дотаций вышестоящими уровнями бюджетной системы.

По оценкам Минфина России поступления в местные бюд­жеты из бюджетов других уровней в 2008-2010 годах составят в среднем около 60 % годовых сумм доходов местных бюджетов. В настоящее время в республике Алтай, Тыва на их долю прихо­дится около 80 %, в Карачаево-Черкесии, Якутии, Курганской области - 75 % и почти в одной четвертой районов России - 65 %5 доходов бюджетов.

Дотации, субвенции муниципальным образованиям выде­ляются из федеральных, региональных, местных фондов: феде­рального фонда компенсаций, федерального фонда регионально­го развития, регионального фонда финансовой поддержки посе­лений, регионального фонда компенсаций, регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов, городских ок­ругов, районного фонда финансовой поддержки поселений.

Это свидетельствует о четком разграничении сфер полно­мочий государственных органов власти и управления, местного самоуправления. Однако создание множества каналов, фондов межбюджетных трансфертов приводит к снижению эффективно­сти использования средств.

Доходы бюджетов муниципальных образований существен­но отличаются в зависимости от видов местных бюджетов. Более устойчивыми являются бюджеты городских округов. Их собст­венные доходы составляют в среднем 54 % общей суммы всех поступлений, на долю дотаций приходится около 11 %.

Удельный вес собственных доходов в бюджетах муници­пальных районов составляет всего 30 % общей суммы доходов, дотаций - 22 %. Большая часть доходов бюджетов муниципаль­ных районов около 38 % приходится на субвенции, что обуслов­лено передачей на уровень муниципалитетов части государствен-

3 Караваева И В. Финансовые проблемы муниципалитетов // Финансы. 2007. № 8. С. 28.

ных полномочий, функций поселений.

Собственные доходы местных бюджетов, по сути, позволя­ют лишь обеспечить выплату заработной платы муниципальным служащим, оплату коммунальных услуг, удельный вес которых в доходах местных бюджетов составляет в среднем по России око­ло 60 %, а в ряде регионов и более (Рязанская область, Карелия, Удмуртия, Сахалинская область).

Ситуация усугубляется тем, что с принятием новой редак­ции Налогового кодекса России, количество местных налогов было сокращено с 23 до 5, а в результате последующего измене­ния налогового, бюджетного законодательства в числе местных налогов остались лишь земельный налог, налог на имущество фи­зических лиц. Снижение поступлений доходов в местные бюдже­ты обусловлено также переходом на новую систему исчисления земельного налога, основанную на кадастровой стоимости зе­мельных участков, а также наличием значительного числа льгот.

В итоге закрепленные за местными бюджетами поступления земельного налога, налога на имущество физических лиц позво­ляют покрыть незначительную часть бюджетных обязательств. Удельный вес земельного налога в общей сумме налоговых дохо­дов местных бюджетов невысок даже в регионах, богатых зе­мельными ресурсами и в 2006 г. составил:

• в Краснодарском крае - 7,5 %,

• Липецкой области - 3,8 %,

• Ростовской области - 3,3 %,

• Оренбургской области - 7 %,

• Саратовской области - 4,8 %,

• в З верской области -4 %[31].

В целом собственные налоговые поступления покрывают расходные обязательства местных бюджетов лишь на 50 %[32].

Высокого уровня самодостаточности бюджетов муници­пальных районов не позволяет достигнуть даже такая мера как передача на уровень муниципалитетов дополнительных нормати­вов отчислений по налогам, первоначально не закрепленным На­логовым кодексом России, что обусловлено наличием значитель­ного круга вопросов местного значения.

В части субъектов федерации для пополнения доходной части местных бюджетов муниципалитетам была передана часть налогов, зависящих от финансово-хозяйственной деятельности организаций:

/ в Краснодарском крае, Воронежской, Липецкой, Ярослав­ской, Челябинской областях в доходы местных бюджетов зачис­ляется часть налога на прибыль организаций, доля которого в общей сумме доходов бюджетов ряда муниципальных образова­ний превышает 50 %;

/ в Амурской области в местные бюджеты перечисляется 90 % налога на добычу общераспространенных полезных иско­паемых, 20% транспортного налога9;

^в 17 субъектах федерации осуществляется регулирование по налогу на имущество организаций;

Sдополнительные нормативы отчислений по налогу на игорный бизнес были установлены в двенадцати субъектах феде­рации;

■S по акцизам - в восьми субъектах ю.

Заслуживает внимания опыт государств, с федеративным устройством, развитой рыночной экономикой, в которых отчис­ления от федеральных, региональных налогов, сборов переведе­ны в категорию местных налогов. В этом случае используется принцип единства взимания налоговых доходов в рамках адми­нистративно-территориального образования, например:

★ местный налог на доходы физических лиц уплачивают только те граждане, которые постоянно проживают на террито­рии данног о муниципального образования;

★ налог на прибыль, НДС, акцизы перечисляются в мест­ный бюджет организациями, предприятиями, предпринимателя­ми, осуществляющими хозяйственную деятельность на данной территории[33].

Существенную роль в доходах бюджетов играют налоги, так как, с одной стороны, значительна их доля в общей сумме посту­плений в бюджеты, с другой стороны, современная система бюджетного регулирования построена на оценке налогового по­тенциала как основного источника бюджетных доходов. Налого­вый потенциал, рассматривается современной методологией как инструмент изъятия части валового внутреннего или региональ­ного продукта в процессе распределения, перераспределения вновь созданной стоимости, как инструмент воздействия с фис­кальных позиций на социально-экономические процессы.

Поэтому О.С. Кириллова вполне обоснованно рассматрива- 12 - ет понятие налоговый потенциал региона, муниципалитета с

позиций оптимальности, целесообразности использования регио­нальных, муниципальных ресурсов. Налоговый потенциал опре­деляется как максимально возможный размер средств, который может быть мобилизован муниципалитетом в процессе налогооб­ложения при оптимальном, обоснованном использовании каждо­го вида ресурса.

Однако поскольку закрепленные за муниципалитетами до­ходы часто не связаны с результатами деятельности организаций, предприятий, находящихся на территории муниципалитета, то у органов местного самоуправления отсутствует прямая заинтере­сованность в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы.

Использование единых нормативов отчислений делает[34] не­возможным:

♦ бюджетное планирование доходов на долгосрочную пер­спективу;

♦ существенно снизить дифференциацию бюджетной обес­печенности собственными доходами;

♦ маневрирование при перераспределении доходов местных бюджетов;

♦ уменьшить зависимость от политических решений субъ­ектов федерации.

Одной из основных целей реформы муниципальных финан­сов является стимулирование социально-экономического разви­тия муниципальных образованиях. В этой связи Г.Э. Шахназарян подчеркивает: «Основной целью является повышение сбаланси­рованности бюджета через осуществление региональных про­грамм создания промышленных, аграрных, транспортных и дру­гих комплексов, способствующих через рост доходной части бюджета развитию региона, повышению благосостояния населе­ния»[35].

В процессе реформировании планирования доходов бюдже­тов обосновывается необходимость сокращения различий между оценочными параметрами доходного потенциала бюджета и фак­тическими показателями, характеризующими его использование. Основой доходного потенциала бюджетов субъектов федерации является валовой региональный продукт, часть которого в ре­зультате осуществления распределительных, перераспредели­тельных процессов сосредотачивается в доходах бюджетов соот­ветствующего уровня. Доходный потенциал муниципального бюджета характеризует возможность обеспечения доходами рас­ходных обязательств муниципальных органов управления[36].

Увеличение доходов местных бюджетов возможно в резуль­тате принятия муниципалитетами эффективных, действенных

мер, связанных с поддержкой, развитием малого бизнеса[37], та­ких как:

• предоставление налоговых льгот на основе определения приоритетов социально-экономического развития;

• развитие системы муниципального заказа;

• предоставление государственных гарантий, поручительств по кредитам малому бизнесу;

• компенсация части расходов по процентам по кредитам коммерческих банков;

• развитие системы микрокредитования через муниципаль­ные фонды.

В общем случае при отсутствии чрезвычайных событий, си­туаций дефицит бюджета является признаком наличия значи­тельных недостатков налогообложения, причиной для сокраще­ния избыточных расходов бюджета.

Однако увеличения налоговых ставок, количества налогов, расширение налогооблагаемой базы часто недостаточно для кар­динального решения вопросов покрытия дефицита местного бюджета, так как:

• зависимость размеров налоговых поступлений от большо­го числа факторов, которые является причиной значительной не­предсказуемости размеров доходов бюджетов;

• часто возникает разрыв во времени между поступлением средств и необходимостью осуществления расходов, для покры­тия которого должны изыскиваться дополнительные источники финансирования.

Поэтому в обеспечении непрерывности процесса финанси­рования бюджетных расходов значительная роль отводится заем­ным средствам. Региональные и местные займы служат одним из основных источников финансирования регионального, муници­пального развития. Они не только позволяют обеспечить непре­рывность процесса пополнения, расходования бюджетных средств, но и дают возможность покрывать расходы:

■ необходимые для дальнейшего развития муниципальных образований;

♦ связанные с ликвидацией последствий чрезвычайных со­бытий, ситуаций.

Подчеркивается[38], что объективная необходимость выпуска ценных бумаг обусловлена несоответствием между размерами финансовых ресурсов, которыми располагают региональные, му­ниципальные органы власти, и потребностями в развитии регио­нов, муниципалитетов.

В России начало формирования региональных, муници­пальных займов относят к первому выпуску облигаций Хабаров­ского края в 1992 г. Этот период характеризуется практическим отсутствием отечественной законодательной базы по вопросам функционирования рынка ценных бумаг, слабым интересом рос­сийских, иностранных инвесторов.

Выпускаемые ценные бумаги главным образом были пред­ставлены векселями, и, по сути, являлись суррогатами денег. В эмиссионный процесс были вовлечены в 1995-1997 годах Волго­градская, Воронежская, Иркутская, Новосибирская, Тамбовская, Томская, Тюменская области.

В этот период впервые:

♦ был сформирован ликвидный вторичный рынок ценных бумаг;

♦ появились первые целевые облигации;

♦ вышли на международный рынок еврооблигаций отдель­ные крупные субъекты федерации, муниципалитеты: город Мо­сква, город Санкт-Петербург, Нижегородская область, Москов­ская область;

♦ определились группы эмитентов-лидеров, получивших международные кредитные рейтинги.

Однако мобилизация средств не имела планового характера, в основном осуществляясь для ликвидации кассовых разрывов, покрытия дефицита бюджетов. Государственными краткосроч-

■ О

ными облигациями были представлены тридцать четыре из три­дцати девяти выпусков, зарегистрированных в Минфине России в 1996 г., что составило 98 % выпущенных российскими эмитента­ми облигаций.

Экономический кризис в 1998 г. нанес значительный ущерб финансовому рынку России. И только начиная с 2002 г., рынок федеральных, региональных, муниципальных займов начал ста­билизироваться, что сопровождалось ростом эмиссии соответст­вующих ценных бумаг. Однако, несмотря на достигнутые в на­стоящее время успехи, связанные с выпуском региональных, му­ниципальных займов, по-прежнему отсутствует их инвестицион­ная направленность.

Наиболее интересным с точки зрения размеров, количества, разнообразия муниципальных займов является американский ры­нок ценных бумаг. Эффективность территориальных, муници­пальных займов в США обеспечивается:

S гибкой системой контроля,

•S высокой степенью самостоятельности территориальных органов власти,

S минимальным уровнем вмешательства государства в про­цесс регулирования рынка;

S правилами функционирования займов, которые устанав­ливаются саморегулирующимися организациями;

■S решением большей части вопросов на уровне штатов, что обеспечивает их достаточно высокую самостоятельность.

Региональные, местные займы, являясь инструментами с минимальными рисками вложений, высокими кредитными рей­тингами, служат одним из основных источников финансирования территориального, муниципального развития в экономически развитых государствах, представляют надежный финансовый ин­струмент для вложения средств институциональными, частными инвесторами.

В США, в государствах Европейского Союза находят широ­кое применение облигационные займы,, обеспеченные залогом будущих финансовых потоков, выпуск которых позволяет сни-

зить стоимость займов, так как эти обязательства имеют меньший уровень риска, по сравнению с займами под общие обязательства бюджета19.

Обеспечением займов под общие обязательства являются юридически закрепленные обязательства эмитента произвести определенный платеж. Облигационные займы, основанные на секьюритизации части бюджетных доходов, представляют фор­вардную сделку по продаже местным органом власти будущего финансового потока путем передачи специальному юридическо­му лицу, защищенному от банкротства, от рисков, связанных с его экономическим, финансовым состоянием. Учредитель не мо­жет ликвидировать это юридическое лицо до полного выполне­ния обязательств.

В г. Нью-Йорке объектами секьюритизации являются пере­числения в бюджет:

• налога на доходы физических лиц, налога с продаж, нало­га на имущество,

• арендной платы за использование муниципального иму­щества,

• платы за водоснабжение, портовых сборов.

Эти займы имеют международный кредитный рейтинг вы­ше, чем рейтинг займов, выпущенных городом под общие обяза­тельства бюджета. Привлекаемые в этом случае ресурсы обхо­дятся эмитенту значительно дешевле.

Дополнительную надежность займам обеспечивает налого­вая система США, так как налоги города поступают сначала в органы власти штата Нью-Йорк, затем распределяются в пользу города. В случае залога платежей органы власти штата напрямую перечисляют их «Корпорации общественного блага», которая яв­ляется трастовым органом, эмитентом соответствующих муници­пальных облигаций.

Корпорация переводит средства органам местного само­управления города, предварительно вычтя стоимость текущего обслуживания займа, сумму поступлений в фонд предстоящего погашения долговых обязательств. При этом сумма заложенных

гарантированных финансовых поступлений значительно превы­шает стоимость ежегодного обслуживания.

В г. Нью-Йорке разработан, действует четырехлетний фи­нансовый план на 2007-2010 годы, в соответствии с которым го­довые доходы бюджета города должны стабилизироваться на уровне 53-56 млрд долларов. Плановый размер выпуска облига­ций под общие обязательства составит 23,8 млрд долларов.

В этом случае предусматривается:

■ увеличить лимит выпуска секьюритизированных займов под более низкие проценты;

■ сократить выпуск облигаций под общие обязательства.

■ секьюритизированный долг возрастет с 32 млрд до 48 млрд долларов, то есть на 50 %.

Для выпуска секьюритизированных облигационных займов в Нью-Йорке созданы специальные организации типа «Корпора­ции общественного блага», но использующие более сложные схемы заимствований, распределения полученных средств. К та­ким организациям, например, можно отнести:

* Муниципальную администрацию финансирования водо­снабжения г. Нью-Йорка (New York City Municipal Water Finance Authority NYW), которая создана в 1984 г., выпускает займы, обеспеченные будущими поступлениями платежей за водоснаб­жение и канализацию.

★ Администрацию финансирования переустройства г. Нью- Йорка {New York City Transitional Finance Authority TFA), которая создана в 1997 г. в целях долгового финансирования части инве­стиционных проектов города.

Опыт формирования доходной базы бюджетов территори­альных образований г. Нью-Йорка, безусловно, интересен, одна­ко в настоящее время практически неприменим для России:

• секьюритизация доходов местных бюджетов невозможна в условиях принципа «единства кассы» согласно кодексу,

• кроме того, практически отсутствует российское трасто­вое законодательство.

Тем не менее, российскими специалистами анализируются, обсуждаются возможности эмиссии муниципальных облигаций, обслуживание, погашение которых будет обеспечиваться дохо­

дами от проектов в сфере коммунальных услуг, осуществляемых органами местного самоуправления за счет доходов местных бюджетов, займов под общие обязательства и гарантии.

Таким образом, недостающая сумма собственных налого­вых поступлений для обеспечения сбалансированности бюджета муниципальных образований может компенсироваться прирос­том неналоговых поступлений, заемных средств, финансовой по­мощи бюджетов других уровней.

Органы местного самоуправления должны иметь возмож­ность покрывать недостающие средства:

S во-первых, за счет мобилизации собственных источников;

S во-вторых, использовать финансовую помощь вышестоя­щих бюджетов.

Необходимо законодательно определить условия осуществ­ления бюджетных процессов в зависимости от уровня обеспечен­ности собственными доходами местных бюджетов для создания стимулов повышения эффективности деятельности органов мест­ного самоуправления. Поскольку закрепленные за муниципали­тетами доходы часто не связаны с результатами деятельности ор­ганизаций, предприятий, находящихся на их территории, то у ор­ганов местного самоуправления отсутствует прямая заинтересо­ванность в развитии экономики муниципальных образований, увеличении собственной налогооблагаемой базы.

3.3.