Особенности бюджетного регулирования

В настоящее время основой формирования муниципальных финансов является модель местного самоуправления, содержа­щая процедуры, направленные на повышение ответственности муниципалитетов за эффективную реализацию бюджетных пол­номочий.

г, 20

В то же время подчеркивается :

1) отсутствует однозначное определение полномочий муни­ципальных образований, так как в каждом регионе существует свой перечень передаваемых субъектами федерации вопросов для решения на местном уровне;

2) часть муниципалитетов продолжает функционировать на принципах сметного финансирования;

3) существенную роль в формировании доходной базы ме­стных бюджетов играет финансовая помощь бюджетов выше­стоящих уровней;

4) закрепленная за муниципалитетами налоговая база явля­ется сложной для мобилизации, дифференцированной по субъек­там федерации.

Принцип самостоятельности бюджетов, предусматривает права, обязанности органов государственной власти, местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансирован­ность бюджетов, эффективное использование бюджетных средств. Однако из-за сложностей с финансовым обеспечением, со сбалансированностью местных бюджетов, этот принцип на практике часто не реализуется в полной мере.

В российском законодательстве о местном самоуправлении не предусмотрено выделение обязательных и факультативных полномочий местных органов власти. В этой связи вполне обос­нованно А.А. Уваров[39], Е.В. Хмелевская22 подчеркивают необхо­димость классификации вопросов местного значения в зависимо­сти от степени участия государственных органов в их регулиро­вании с целью повышения эффективности решения стоящих пе­ред муниципальными органами задач.

В соответствии с этой классификацией выделяют вопросы, для решения которых органы местного самоуправления:

♦ осуществляют вспомогательные функции наряду с уста­новленными в соответствии с действующим федеральным зако­нодательством задачами государственных органов власти, на­пример, охрана общественного порядка, окружающей среды, обеспечение противопожарной безопасности;

♦ обладают возможностью создания собственного меха­низма их решения в рамках выделенных им в соответствии с за­конодательством полномочий, например, организация, содержа­ние, развитие муниципальных учреждений образования, здраво­охранения, обеспечение социальной поддержки, содействие заня­тости населения, контроль использования земель;

♦ сочетают юридическую самостоятельность с зависимо­стью от государственных органов власти, ограничивающих воз­можности самостоятельного правового регулирования этих во­просов, например, энергоснабжение, газоснабжение, теплоснаб­жение, водоснабжение, канализация, муниципальное дорожное строительство;

♦ обладают достаточно высокой свободой, самостоятельно­стью в принятии решений, нормативно-правовом регулировании, например, владение, использование, распоряжение муниципаль­ной собственностью, социально-экономическое развитие муни­ципального образования, содержание, использование муници­пального жилищного фонда.

Использование данной классификации позволяет выделять в решении задач, стоящих перед органами местного самоуправле­ния, обязательные и факультативные полномочия, для того чтобы сосредоточить главные усилия на решении первоочередных, не­отложных задач социально-экономического развития муници­пальных образований.

Следует подчеркнуть существующие противоречия между выравнивающей и стимулирующей функциями в межбюджетных отношениях. При повышении роли выравнивающей функции, снижается действенность стимулирующей. Чем неблагополучнее складывалась ситуация с финансовыми показателями деятельно­сти бюджетов субъектов федерации, муниципалитетов в отчет­ном году, тем больший размер финансовой помощи из средств федерального бюджета они могли получить в плановом периоде.

Такая политика, как правило, приводит:

♦ к сокрытию региональными, местными органами власти истинных размеров доходов бюджетов;

♦ предоставлению значительных необоснованных налого­вых льгот;

• необоснованному завышению расходов бюджета;

• снижению активности органов государственной власти и управления, местного самоуправления по привлечению инвесто­ров, повышению собираемости местных налогов и сборов.

Отмечается[40], что единство методологии распределения бюджетных средств в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности не способствует укреплению финансовой само­стоятельности муниципальных бюджетов в вопросах финансиро­вания бюджетных обязательств, часто приводит к возникновению иждивенческих настроений как у территорий-доноров, так и у территорий-реципиентов.

Подчеркивается[41], что в настоящее время субъекты федера­ции имеются значительные возможности для предоставления фи­нансовой помощи местным бюджетам:

* дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований;

★ субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсации;

★ бюджетные кредиты местным бюджетам;

★ иные безвозмездные, безвозвратные перечисления.

В этой связи отмечается[42], что для усиления стимулирую­щей функции межбюджетных отношений требуются не столько поощрительные вливания из вышестоящих бюджетов, сколько, в первую очередь, четкое, обоснованное разграничение на посто­янной, без ограничения сроком, основе расходных полномочий, расходных обязательств и в максимально возможной степени со­ответствующих им доходных источников между уровнями бюд­жетной системы при относительно стабильном налоговом, бюд­жетном законодательствах, а также относительно стабильном ме­ханизме межбюджетного регулирования, не стимулирующем иж­дивенчество на местах.

Механизм межбюджетного регулирования в масштабах от­дельных субъектов федерации может иметь существенные разли­чия в зависимости от стратегии развития территориального обра­зования. С одной стороны, возможно использование стратегии, ориентированной на максимальные темпы экономического роста, что обеспечивается за счет перераспределения финансовых ре­сурсов в первую очередь в наиболее перспективные проекты, в экономически сильные муниципальные образования. В итоге эф­фективность таких проектов повышается, а финансовая помощь муниципальным образованиям существенно сокращается. Однако такая стратегия, как правило, приводит к увеличению территори­альной дифференциации внутри субъекта федерации между на­ходящимися на его территории муниципальными образованиями.

Отмечается[43], что, с другой стороны, возможно использова­ние стратегии, ориентированной на выравнивание общего уровня социально-экономического развития всех муниципальных обра­зований, входящих в субъект федерации, что приводит к сглажи­ванию территориального неравенства при замедлении темпов развития региона.

Межбюджетные трансферты, поступающие из региональ­ных бюджетов в местные, основываются на общих принципах формирования трансфертного механизма в межбюджетном регу­лировании. При формировании моделей распределения бюджет­ных средств в отдельных регионах в основу методик оказания финансовой помощи посредством дотаций заложен расчетный дефицит территории без оценки бюджетной обеспеченности.

Подчеркивается[44], что в других регионах - осуществляется оценка бюджетной обеспеченности на основе фактических дохо­дов и расходов местных бюджетов, что не позволяет объективно оценить финансовые потребности муниципалитетов в необходи­мых средствах. Существующие методики являются достаточно сложными, непрозрачными.

Основные методики межбюджетного регулирования, при­меняемые в Российской Федерации в настоящее время, представ­лены в таблице 3.2.

Выбор методики, порядка распределения средств между бюджетами муниципальных образований имеет принципиальное значение. Так, применение «подушевой» методики в отдельных регионах, например, в Волгоградской области, может привести к возникновению ситуации, когда бюджеты ряда муниципальных районов были бы обеспечены доходами только для финансирова­ния заработной платы работников бюджетной сферы, комму­нальных услуг, а по отдельным районам не хватило бы средств даже на обеспечение этих обязательств.

Такая ситуация обусловлена тем, что в муниципальных рай­онах предоставление бюджетных услуг является более затрат­ным, чем в городских округах: для сельской местности характер­но наличие школ с небольшой численностью учеников, исполь­зование дорогостоящего котельно-печного вида отопления.

В соответствии с кодексом при расчете уровня бюджетной обеспеченности неналоговые доходы не учитываются, в связи с чем дополнительные поступления по этому виду источников не приведут в планируемом периоде к уменьшению размера дотаций для выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Таким образом, существует прямая зависимость сбаланси­рованности бюджета от удельного веса его неналоговых доходов в общей сумме бюджетных ресурсов. Сбалансированность бюд­жета в свою очередь достигается за счет передачи муниципаль­ному образованию дополнительных средств из вышестоящих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В итоге складывается ситуация, чем выше удельный вес не­налоговых доходов в общей сумме доходов бюджета муници­пального образования, тем больше финансовой помощи получит этот бюджет для покрытия бюджетного дефицита.

пальных районов, городских округов и поселений используются коэффициенты покрытия.

Суть этого механизма заключается в определении размеров фонда финансовой поддержки как суммы расчетных финансовых разрывов бюджетов муниципальных образований и корректиров­ке, уменьшении ее на коэффициент покрытия, устанавливаемый законом субъекта федерации на очередной финансовый год.

Таким образом, чем больше у муниципального образования первоначальный расчетный финансовый разрыв, тем больше средств при прочих равных условиях оно недополучит до полного обеспечения сбалансированности. Подобная зависимость возникает и при увеличении расходных обязательств, учитываемых при рас­чете финансовой помощи муниципальному образованию. Рост рас­ходов приводит к увеличению финансового разрыва, вследствие чего применение коэффициента покрытия вызывает снижение фи­нансовой помощи бюджету муниципального образования

Кроме того, существуют значительные объективные разли­чия экономических потенциалов анализируемых территорий. Так, доля неналоговых доходов в бюджетах городских округов выше, чем в бюджетах муниципальных районов, в связи с чем бюджеты городских округов изначально будут сбалансированы в большей степени. Потенциал доходов городских округов выше, в резуль­тате чего их расходные полномочия существенно больше обеспе­чены собственными доходами.

Средства, сэкономленные в результате применения коэффи­циентов покрытия, распределяются между муниципальными об­разованиями через дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных районов (городских округов).

Дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов по­зволяют компенсировать недостатки методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, сохранив преимущества этой технологии межбюджетного регулирования.

Отмечается[46], что определенный опыт предоставления меж­бюджетных трансфертов в форме безвозмездных, безвозвратных

перечислений на поддержку мер по обеспечению сбалансирован­ности местных бюджетов накоплен в Свердловской области.

■ выравнивания «беднейших» муниципальных образований до установленного уровня бюджетной обеспеченности;

■ замещения части дотаций на выравнивание уровня бюд­жетной обеспеченности дополнительными нормативами отчисле­ний от налога на доходы физических лиц; обеспечения сбаланси­рованности местных бюджетов;

■ обеспечения сбалансированности местных бюджетов.

Также используются методики, учитывающие особенности

региона:

♦ методика определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности, расчета дотаций для выравнивания уровня бюд­жетной обеспеченности, расчета дотаций, определяемых исходя из численности жителей муниципальных образований (городских округов) в расчете на одного жителя, замены части дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности дополнитель­ными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц муниципальных районов (городских округов), расположен­ных на территории области;

♦ методика определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности, расчета дотаций, замены дотаций на выравнива­ние уровня бюджетной обеспеченности дополнительными норма­тивами отчислений от налога на доходы физических лиц поселе­ний, расположений на территории области;

♦ методика расчета субвенций из бюджетов поселений, муниципальных районов (городских округов) области в област­ные фонды финансовой поддержки поселений, муниципальных районов (городских округов).

Для проведения оценки расходных полномочий муници­пальных образований установлены единые показатели в соответ-

ствии с перечнем вопросов местного значения, учитывающие стоимость бюджетной услуги, полномочия с учетом индексации в расчете на одного потребителя, поправочный коэффициент рас­ходных полномочий, бюджетной услуги. Поправочный коэффи­циент определяется с учетом таких показателей, как доля населе­ния дошкольного и школьного возраста, районные коэффициенты к заработной плате, различия в тарифах по оплате коммунальных услуг в бюджетных учреждениях и других.

Оценка налогового потенциала муниципального образова­ния осуществляется на основе анализа репрезентативной системы налогов, экономических показателей, соответствующих базам налогообложения по каждому виду налогов с учетом коэффици­ентов корректировки, учитывающих социально-экономические особенности муниципалитета.

Расходные полномочия, налоговый потенциал территори­ального образования, рассчитанные по указанным методикам, используются в бюджетном планировании для определения раз­меров, распределения фондов финансовой поддержки муниципа­литетов. Алгоритмы расчета показателей методик приведены в таблице 3.3.

Основная цель в процессе формирования, распределения фонда поддержки поселений - выравнивание бюджетной обеспе­ченности. Из фонда финансовой поддержки муниципальных рай­онов, городских округов предоставляются дотации:

♦ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности;

♦ исходя из численности населения.

Параметры используемые для расчета:

♦ уровень бюджетной обеспеченности муниципальных рай­онов, городских округов, установленный в качестве критерия вы­равнивания;

♦ доля поступлений налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет для определения размеров «подуше­вых» дотаций, предоставляемых исходя из численности жителей;

♦ уровень бюджетной обеспеченности, установленный в ка­честве критерия распределения подушевой дотации.

В качестве исходных данных для определения величины по­душевых дотаций используется прогнозируемый размер налого­

вых доходов по налогу на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в консолидированный бюджет.

При формировании, распределении фондов финансовой поддержки муниципальных районов, городских округов исполь­зуются следующие методы:

■ выравнивание «беднейших» муниципальных образований, городских округов до установленного уровня бюджетной обеспе­ченности;

■ «подушевое» распределение;

■ замена части дотаций дополнительными нормативами от­числений от налога на доходы физических лиц.

Для снижения трудоемкости расчетов, повышения эффек­тивности процесса разработки методик в рамках Системы плани­рования и анализа бюджета (ПК САПФИР) создан модуль - программное обеспечение, обеспечивающий проведение расчетов фондов финансовой поддержки.

В модуле используются в разной последовательности, в раз­нообразном сочетании методы:

★ «отрицательного трансферта»;

★ пропорционального выравнивания;

★ выравнивания до гарантированного минимума;

★ подушевого распределения;

★ обеспечения сбалансированности бюджетов.

Модуль позволяет:

•Sодновременно использовать несколько методов;

^задавать различные параметры расчетов;

Sприменять дополнительные методы расчета;

S использовать методы в различной последовательности;

•/представлять результаты расчетов в табличном и графиче­ском виде.

Общий размер, распределение межбюджетных трансфертов по каждому виду, муниципальному образованию утверждаются законом об областном бюджете на очередной финансовый год.

В процессе изучении международного опыта регулирования бюджетных процессов необходимо рассмотреть результаты ран­жирования государств по степени самостоятельности органов ме­стного самоуправления, проведенного Г. Хьюзом, С. Смитом.

При изучении вопросов заимствований территориальных органов власти необходимо учитывать:

• уровень регулирования,

• историю формирования межбюджетных отношений,

• исторические особенности государственного устройства,

• порядок распределения функций между уровнями власти,

• долю рынка ценных бумаг, характеризующую механизмы перераспределения капитала.

В этой связи выделяют четыре группы государств:

• государства, имеющие большую самостоятельность ре­гиональных, местных властей, опирающуюся на широкие налого­вые полномочия, такие как: Австралия, Канада, США, Велико­британия, Япония;

• государства, в которых местные власти играют значитель­ную роль в финансировании социальных расходов, такие как: Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия;

• государства, имеющие широкую степень автономии бюд­жетов разного уровня в сочетании с развитой системой со­трудничества, такие как: Австрия, Германия, Швейцария;

• государства, в которых существует значительная финан­совая зависимость районов от центрального бюджета, такие как: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия, Испания.

Основой доходов муниципальных бюджетов экономически развитых государств являются местные налоги. На долю ненало­говых доходов приходится 10-25 % общей суммы поступлений по доходам бюджетов. Существенная часть местных бюджетных доходов этих стран представлена государственными трансферта­ми - субсидиями, дотациями общего назначения и специальными целевыми субсидиями, субвенциями. Так, в Швеции, Норвегии и Финляндии, англо-саксонских странах через территориальные бюджеты финансируется почти 3Л государственных расходов на образование, здравоохранение, социальное обеспечение, культу­ру и отдых. «В развитых странах Запада наблюдается тенденция встраивания инструментов долговой политики субъектов федера­ции в общий контекст проводимой макрополитики, включающей

как важнейшее звено политику бюджетного выравнивания терри­торий»[47].

Субсидии, дотации общего назначения выступают в качест­ве компенсации недостатка налоговых поступлений и предостав­ляются, как правило, для покрытия дефицита местного бюджета.

Целевые субсидии, субвенции сглаживают разницу между уровнем социально-экономического развития территорий и вы­ступают в качестве средств государственного регулирования, на­правленного на стимулирование инвестиций. Для получения та­ких средств нередко должны соблюдаться определенные условия, например, обязательное участие местных властей в расходах (Германия), существование системы регулирования местных рас­ходов и налогов (скандинавские страны). Целевые субсидии (субвенции) используются в скандинавских странах при реализа­ции программ в области здравоохранения и образования, в США, Италии и Японии - на финансирование полиции, исправительных учреждений, социально-экономической инфраструктуры, в Гер­мании — для финансирования капитальных вложений.

Широкое применение находит финансирование централь­ными органами власти местного развития в виде целевых, блоко­вых и программных дотаций, распределение которых осуществ­ляется под контролем специально созданных для этих целей ко­митетов:

♦ комитетов и подкомитетов Конгресса США,

♦ комиссии «государство - регионы» в Италии,

♦ планового комитета по региональной экономической структуре в Германии,

♦ ряда межведомственных комитетов и фондов во Франции. Распределение полномочий, включение мероприятий в планы развития территорий, рассмотрение различных аспектов бюджет­ной деятельности достигается путем принятия совместных реше­ний представителями центральных и местных властей. Централь­ные органы устанавливают порядок выполнения программ, раз­

рабатывают условия финансирования, осуществляют контроль использования средств.

Выравнивание экономического развития территорий осуще­ствляется путем финансовой поддержки экономически слабых регионов за счет сильных. При определении величины выравни­вающих трансфертов в большинстве стран используются модели, в основе которых лежат формульные расчеты, привязанные к оп­ределенным критериям. Например, для получения ссуды в Гер­мании должно существовать отклонение финансового потенциала отдельных земель от среднего по стране уровня’1.

Финансовые субсидии предоставляются также в случае воз­ложения на бюджеты регионов дополнительных расходов, необ­ходимости компенсировать затраты, связанные с созданием орга­низаций и учреждений по требованию центральных органов вла­сти, например, оборонных организаций.

Определенный интерес для нашей страны вызывает опыт формирования межбюджетных отношений в странах Евросоюза (далее как ЕС). Политика регионального развития в рамках ЕС направлена на предоставление финансовой помощи для развития проблемных территорий, осуществление координации и контроля за региональной политикой. Значительное место в финансирова­нии программ регионального развития стран ЕС отводится Межтерриториальному компенсационному фонду и структур­ным фондам. Цели и критерии использования бюджетных средств закрепляются законодательно-нормативными актами; в процедурах принятия решений по выделению средств принимают участие автономные сообщества.

Территориальные программы регионального развития в рамках Европейского Союза разрабатываются в соответствии с единой методикой и отражают:

1) анализ социально-экономического развития территории;

2) цели развития, увязанные с приоритетами региональной политики;

*’ Шахназарян Г.Э. Место региональных заимствований в системе источников финан­сирования развития территорий // Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 16 (55). С. 97-99.

3) предполагаемые меры по реализации задач развития тер­ритории в отраслевом и региональном разрезе (с разбивкой по срокам);

4) необходимые финансовые ресурсы для реализации этих мер (для каждого конкретного мероприятия при ежегодном уточ­нении объемов);

5) последовательность выполнения программы с перечнем организаций и ведомств, ответственных за каждую часть про­граммы, механизм управления и координацию деятельности раз­личных органов.

Каждое государство, входящее в Европейский союз, пред­ставляет план развития проблемного региона, на основе изучения и анализа которых происходит распределение средств, разработ­ка комплексных программ. Суммарная помощь государства про­блемным регионам из всех источников финансирования не долж­на превышать 75 % общей стоимости проекта. Конкретный пре­дел помощи для каждой категории проблемных районов напря­мую зависит от оценки экономического положения региона как в рамках страны, так и в рамках Европейского Союза в целом.

Для России опыт других государств важен с точки зрения изучения тенденций развития бюджетного регулирования, опре­деления границ государственного вмешательства в этот процесс. Применение накопленного опыта возможно лишь с учетом исто­рических особенностей страны и специфики современного этапа развития.

3.4.