Среднесрочное бюджетное планирование

Концепцией повышения эффективности межбюджетных от­ношений, качества управления государственными, муниципаль­ными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, разработанной Минфином России, утвержденной постановлени­ем Правительства РФ от 03.04.2006 г.

межбюджетных отношений определяется не менее чем на 5 лет, а также в Германии - на 10-15 лет. В течение этого периода не допускается внесения никаких изменений в законодательство[48].

Новая редакция кодекса также предусматривает переход к среднесрочному бюджетному шанированию. При составлении проекта трехлетнего плана определяется расходная часть бюдже­тов исходя из принятых ранее обязательств. Появляющиеся в те­чение трех лет дополнительные средства направляются на фи­нансирование вновь принимаемых обязательств, регламентируе­мых нормативно-правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления. Составление бюджетов на три года с процедурой ежегодных изменений дает возможность планирования крупных проектов. Среднесрочное бюджетное планирование направлено на обеспечение прозрачности и преем­ственности бюджетной политики.

В рамках среднесрочного финансового планирования бюд­жетный цикл начинается с рассмотрения одобренных в предыду­щем бюджетном периоде основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов, обоснования изменений, вносимых в основ­ные бюджетные показатели планируемого года, а также коррек­тировки на последующие годы прогнозного периода.

В целях совершенствования процесса среднесрочного пла­нирования концепцией повышения эффективности межбюджет­ных отношений и качества управления государственными и му­ниципальными финансами в Российской Федерации в 2006­2008 годах предусматривалось обязать органы государственной власти Российской Федерации и органы местного самоуправле­ния проводить правовое регулирование:

1) процедур среднесрочного финансового планирования, в том числе целей и задач, видов планирования, перечней входных и выходных показателей, требований к исходной информации;

2) порядка взаимодействия участников процесса средне­срочного финансового планирования;

3) взаимосвязей между среднесрочным финансовым планом и программами социально-экономического развития на перспек­тиву;

4) порядка учета в процессе среднесрочного финансового планирования основных социально-экономических приоритетов территорий;

5) процедур использования показателей среднесрочного фи­нансового плана при подготовке проекта бюджета на очередной финансовый год;

6) порядка мониторинга исполнения показателей средне­срочного финансового планирования, корректировки этих пока­зателей.

Необходимым условием при внедрении среднесрочного планирования является четкое закрепление полномочий и ресур­сов за определенными уровнями власти. При этом в составе об­щего объема расходных обязательств выделяются публичные обязательства, которые полежат исполнению в силу действия бюджетного законодательства.

Одним из представителей муниципальных образований, в которых накоплен определенный опыт среднесрочного планиро­вания, является г. Москва. В целях преодоления многочисленных ограничений годового планирования Правительством г. Москвы составляется и утверждается среднесрочный финансовый план на трехлетний период. Однако структура этого плана нуждается в доработке и совершенствовании, так как в нем утверждаются только отдельные ориентировочные укрупненные оценочные по­казатели по доходам и расходам бюджета1’.

В настоящее время не существует единой методологической базы для разработки программ социально-экономического разви­тия в муниципалитетах, порядок их составления определяется нормативно-правовым документом местного уровня, поэтому круг этих вопросов нуждается в дальнейшей проработке.

11 Коростелев Ю.В. Реформирование бюджетного процесса в городе Москве // Фи­нансы. 2007. №2. С. II.

Ограниченность уровня источников доходов бюджетов при­водит к тому, что в последние годы результативность показате­лей деятельности муниципалитетов все чаще связывается с раз­работкой, внедрением аффективных форм расходования бюджет­ных ресурсов.

В результате проводимой бюджетной реформы органы ме­стного самоуправления оказались максимально приближены к населению с тем, чтобы иметь возможность качественно и свое­временно оказывать гражданам услуги социально-бытового ха- рактера[49]. В связи с этим значительный интерес представляет ра­бота по внедрению элементов бюджетирования, ориентированно­го на результат (БОР).

Однако даже при определении самого понятия «конечный результат» появляется ряд вопросов. Круг вопросов расширяется при возникновении попытки разработать группу показателей, ха­рактеризующих конечный результат деятельности муниципали­тетов.

Работа по реформированию управления бюджетными рас­ходами с использованием принципов бюджетирования, ориенти­рованного на результат, была начата в соответствии с концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативно­сти бюджетных расходов» и продолжена на основании Концеп­ции повышения эффективности межбюджетных отношений и ка­чества управления государственными и муниципальными финан­сами в 2006-2008 годах, одобренной Постановлением Правитель­ством РФ от 03.04.2006 № 467-р. \'

Внедрение на региональном уровне принципов бюджетиро­вания, ориентированного на результат, потребовало изменения законодательства Российской Федерации в части планирования и

управления финансами, определения полномочий ответственных лиц на разных уровнях государственного и муниципального управления, изменения форм отчетности, создания систем управ­ленческого учета и управления качеством предоставляемых госу­дарственных и муниципальных услуг, систем текущего монито­ринга и контроля результатов такой деятельности, а также разра­ботки методических рекомендаций по определению стоимости государственных и муниципальных услуг, целевых бюджетных программ, системы сбалансированных целевых показателей.

Остановимся подробнее на опыте отдельных регионов в формировании системы бюджегирования, ориентированной на результат.

Так, в московской практике бюджетирования используется Программа Правительства Москвы на очередной год, включаю­щая характеристику достигнутых результатов по городу в целом и по отдельным сферам деятельности, целевые ориентиры и ме­роприятия по их реализации на планируемый период. При разра­ботке проектов бюджетов находит применение Реестр расходных обязательств г. Москвы, объединяющий все сведения о норма­тивно-правовых актах, заключенных договорах и соглашениях, в которых оговорено возникновение расходных обязательств бюд­жета города.

Кроме того, в 2006 г. Правительством Москвы принято рас­поряжение «О формировании и ведении паспортов отдельных от­раслей г. Москвы с использованием информационных техноло­гий», позволяющее создать эффективную систему подготовки планов и прогнозов социально-экономического развития города и сформировать базу данных для анализа динамики и определения показателей эффективности деятельности отдельных отраслей за конкретный период.

Дальнейшее реформирование бюджетного процесса в г. Мо­скве предусматривает расширение сферы применения программ­но-целевых методов планирования путем разработки целевых программ второго уровня (внутриотраслевых), финансовое обеспечение которых будет осуществляться за счет бюджетных ассигнований, выделяемых отрасли; введение обязательной про-

цедуры аудита эффективности предлагаемых к реализации про­грамм35.

С целью повышения качества управления муниципальными финансами в ряде муниципальных районов г. Москвы (например, в Одинцовском районе) было внедрено казначейское исполнение бюджетов поселений через районный муниципальный финансо­вый орган, в состав которого входит муниципальное казначейст­во. Преимущества такого подхода заключаются в следующем*:

1) сосредоточение всех функций исполнения бюджета (пла­нирование, исполнение, учет, контроль) в компетенции местных органов власти, а также полная ответственность за конечный ре­зультат;

2) наличие ежедневной оперативной информации об испол­нении местного бюджета;

3) формирование проекта бюджета на очередной финансо­вый год и финансового отчета об исполнении бюджета в более сжатые сроки;

4) возможность оперативно решать вопросы об изменении лимитов бюджетных обязательств в случае возникновения не­предвиденных расходов;

5) прозрачность бюджета и жесткий контроль на всех стади­ях бюджетного процесса.

В системе бюджетных доходов значительную долю зани­мают налоги.

1) осуществление детализации рисков бюджета;

2) создание инструментария, позволяющего определить риск налогового потенциала;

3) формирование критериев определения риска налогового потенциала;

4) разработку методики определения уровня налогового по­тенциала, связанного с риском бюджета.

Под налоговым потенциалом региона (муниципалитета) в общем виде понимается совокупность нормативно-правовых и экономических условий, позволяющих сформировать оптималь­ную величину доходов бюджета в пределах компетенции регио­нального и муниципального уровней власти с учетом показателей собираемости налогов и уровня риска.

Уровень бюджетного риска характеризуется вероятностью неполного и несвоевременного получения доходов, образованием кредиторской задолженности в результате недофинасирования мероприятий в пределах сумм, утвержденных бюджетом.

Бюджетный риск отражает наиболее вероятную субъектив­ную оценку ожидаемой величины максимального и минимально­го уровня собираемости доходов и финансирования расходов по сравнению с утвержденными бюджетом ассигнованиями. Чем больше разница между максимальным и минимальным значе­ниями при равной вероятности их получения, тем выше уровень бюджетного риска.

Оценка риска местного бюджета как вероятности его измен­чивости позволяет:

S определить величину ожидаемого исполнения бюджета с учетом риска;

■Sоценить причины, направления уменьшения риска мест­ного бюджета;

•S проанализировать необходимость пересмотра проекта бюджета;

•S принять меры более эффективного управления местными бюджетами.

Так как риск бюджета рассматривается как вероятность из­менчивости его исполнения по сравнению с запланированной ве­личиной, то безрисковым считается бюджет со стопроцентным исполнением, что практически невозможно обеспечить на прак­тике.

Фактическое исполнение бюджета рассматривается как слу­чайная величина, поведение которой описывается законом рас­пределения вероятностей. Для определения рисков бюджета ис­пользуется следующие показатели:

• ожидаемое исполнение бюджета, определяемое как сред­невзвешенная величина показателей собираемости по всем видам доходов;

• стандартное отклонение показателя исполнения бюджета;

• размах вариации;

• коэффициент вариации.

Ожидаемое исполнение бюджета представляет собой сред­невзвешенную величину показателей собираемости доходов по всем видам поступлений. В качестве весов используются доли отдельных статей доходов бюджета в общей сумме поступлений. Значения этих весов являются переменными величинами и могут корректироваться в целях минимизации риска бюджета. Таким образом, задача оптимизации налогового потенциала состоит в определении оптимальных пропорций, весов каждого вида дохо­да в общей сумме поступлений в бюджет, соответствующих мак­симальному ожидаемому исполнению бюджета при минималь­ном уровне риска.

На уровень собираемости доходов влияют различные фак­торы: доходность территориального образования, бюджетная эф­фективность, качество производственной и социальной инфра­структуры, ресурсная база и другие. Степень собираемости нало­говых поступлений зависит от специализации региона (муници­палитета) по отраслевому признаку, численности населения, объ­ема выпуска продукции, финансово-экономического состояния предприятий основных отраслей муниципального образования, среднего уровня заработной платы, объема экспортных поставок. Все эти факторы необходимо учитывать при оценке степени рис­ка бюджета.

Данная методика позволяет определять не только уровень риска всего бюджега в целом, но и оценивать риски, связанные с исполнением бюджета по каждому доходному источнику.

Для повышения эффективности управления местными бюд­жетами -определения ожидаемых налоговых поступлений, оцен­

ки устойчивости налогового потенциала Н.И. Яшина, Е.В. По- ющева предложили1* методику, основанную на расчетах по ис­ходным данным уровней, где случайные колебания погашаются, а основная тенденция развития выражается в виде плавной ли­ний.

В Краснодарском крае разработаны, успешно используются в оценке финансовой устойчивости муниципальных образова­ний[50]:

■ методика оперативной комплексной оценки финансовой устойчивости, качества управления финансами;

■ методика анализа платежеспособности муниципальных образований.

При этом используются такие характеристики финансовой устойчивости местных бюджетов, как бюджетная самостоятель­ность, сбалансированность, платежеспособность, качество бюд­жетного менеджмента, размер, структура муниципального долга.

Оперативная оценка финансовой устойчивости муници­пальных образований осуществляется в баллах на основе расчета двенадцати индикаторов, которые рекомендованы методикой, ут­вержденной приказом Минфина России от 02.08.2004 г. № 223 «О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов федерации, муниципальных образований»:

* удельный вес первоочередных расходов в расходах мест­ного бюджета;

* удельный вес капитальных вложений в расходах местно­го бюджета;

* сумма кредиторской задолженности бюджетных учреж­дений;

* зависимость бюджета от финансовой помощи бюджетной системы Российской Федерации;

* соотношение долга без учета муниципальных гарантий и доходов бюджета;

* соотношение краткосрочного долга и доходов бюджета;

★ соотношение выданных гарантий и доходов бюджета;

★ отсутствие просроченных долговых обязательств;

★ соблюдение ограничения текущих расходов бюджета;

* соблюдение, установленных законом ограничений дефи­цита местного бюджета;

★ соблюдение, установленных законом ограничений раз­меров муниципального долга;

★ соблюдение, установленных законом ограничений расхо­дов по обслуживанию муниципального долга.

По каждому индикатору установлено относительное весовое значение, которое связано с различием их влияния как факторов на уровень финансовой устойчивости муниципального образова­ния. По результатам оценки можно сделать выводы о мере;

• соответствия фактических значений каждого из индикато­ров нормам бюджетного законодательства, установленному уровню риска неплатежеспособности;

• отклонения фактического значения итоговой оценки от максимально возможного значения.

Методика анализа платежеспособности муниципальных об­разований основана на концепции долговой емкости бюджета, одобренной Минфином России. Она представляет аналитический инструмент, рекомендованный Мировым банком реконструкции и развития для реализации проекта «Техническое содействие ре­форме бюджетной системы на региональном уровне».

В процессе ее разработки использовались методики оценки платежеспособности, кредитоспособности субъектов федерации, муниципальных образований, методики рейтинговых агентств, положения методических рекомендаций субъектам федерации, муниципалитетам по совершенствованию системы управления государственным, муниципальным долгом.

Методика оценки платежеспособности муниципалитетов содержит;

♦ определение долговой емкости как величины превышения доходов бюджета, поступлений от продажи имущества, находя­щегося в муниципальной собственности, над текущими расхода­ми бюджета;

♦ расчет доступной долговой емкости как разности между

долговой емкостью бюджета, сводным графиком погашения, об­служивания долговых обязательств, ожидаемых платежей по ис­полнению муниципальных гарантий;

♦ определение абсолютной, нормальной, неустойчивой, кризисной характеристик платежеспособности муниципалитетов.

Недостатки методики:

■ ограничено количество показателей оценки, увеличение которых не целесообразно из-за сложности расчетов, значитель­ной трудоемкости обеспечения необходимой информацией;

■ невозможно регулярно анализировать показатели из-за значительной трудоемкости;

■ недоработана необходимая интерпретация значений ито­говой оценки.

В то же время результаты внедрения в Краснодарском крае свидетельствуют о целесообразности использования методики для сравнения финансовой устойчивости бюджетов в процессе формирования региональных программ реформирования муни­ципальных финансов, мониторинга качества управления.

Для реализации в полной мере принципа самостоятельно­сти местных бюджетов необходимо обеспечить правовые, эко­номические условия финансовой самодостаточности муници­пальных образований, которая, прежде всего, определяется.

1) удельным весом налоговых доходов в общей сумме доходов местного бюджета; 2) темпами сокращения уровня дотационно- сти местных бюджетов; 3) наличием в налоговом, бюджетном за­конодательстве норм, стимулирующих развитие творческой ини­циативы местных органов власти, необходимой для существенно­го повышения эффективности мобилизации, использования соб­ственных доходов.

Таким образом, в настоящее время накоплен огромный ре­гиональный, международный теоретический, практический опыт поведения административной, бюджетной реформ, который слу­жит необходимой исходной базой для реинжиниринга организа­ционной структуры управления муниципальными финансами.