3.2. Экономическая база муниципальных образований

В экономическую основу местного самоуправления закон «ОС общих принципах организации местного самоуправления» включает:

имущество, находящееся в муниципальной собственности;

средства местных бюджетов;

имущественные права муниципальных образований.

Следовательно, экономическую основу муниципальных образований составляет использование собственного имущества и финансовых ресурсов, в том числе поступающих из бюджетов других уровней власти.

Законом «О собственности в РСФСР» введено понятие «муниципальная собственность» как имущество, принадлежащее городским и сельским поселениям, другим муниципальным образованиям и являющееся экономической основой местного самоуправления. В Конституции РФ (ст. 130) сказано, что на основе местного самоуправления население самостоятельно решает вопросы местного значения, владения, пользования и распределения муниципальной собственности, т.е. собственности субъектов местного хозяйства .

В Законе 1995 г., ст. 29, представлен более детализированный перечень объектов муниципальной собственности, включающий, в частности, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые поме-щения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта.

Статья 215 Гражданского кодекса РФ воспроизводит понятие «муниципальная собственность», содержащееся в Законе «О собственности в РСФСР», как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям и другим муниципальным образованиям.

Нуждается в уточнении включение природных ресурсов в перечень объектов муниципальной собственности.

На основании ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ природные ресурсы — это компоненты природной среды,

природные объекты и т.д. В свою очередь, компоненты природной среды включают землю, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы. Согласно ст. 12 Закона «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью

Таким образом, «другие природные ресурсы», находясь в государственной собственности, могут быть и в муниципальной собственности.

Муниципальная собственность отличается как от государственной, так и от частной. Она служит общему благу, а не интересам лица (группы лиц), не может быть ориентирована только на получение прибыли, хотя рациональное ее использование является обязательным.

Собственность порождает имущественные отношения по поводу субъектной принадлежности вещей, присвоения, отчуждения, обмена, т.е. права владения, пользования и распоряжения. На муниципальное имущество распространяется вещное право хозяйственного управления (ст. 19 ГК РФ). Объектами права являются вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, имущественные права, работы и услуги, информация, результаты интеллектуальной деятельности, нематериальные блага, любое имущество, кроме от-носимого только к государственной собственности.

Права собственника, в том числе права использования и распоряжения, муниципальное образование передает органам местного самоуправления, которые самостоятельно управляют имуществом, определяют условия его обращения, передачи в пользование, аренду, отчуждения, иных сделок, а также создания и реорганизации предприятий с учетом интересов населения.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации муниципальное имущество подразделяется следующим образом:

закрепляемое за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления;

составляющее муниципальную казну, т.е.

Такое деление имущества необходимо также для установления имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по обязательствам.

Режимы хозяйственного ведения и оперативного управления составляют правовую основу управления муниципальной собственностью.

На правах хозяйственного ведения функционируют муниципальные предприятия, а на праве оперативного управления — муниципальные учреждения.

Объекты муниципальной собственности классифицируют также на недвижимое и движимое имущество, по-разному участвующие в хозяйственном обороте. К объектам недвижимого имущества относятся:

земельные участки;

недра и другие природные ресурсы;

здания и сооружения;

предприятия;

учреждения;

жилищный фонд.

К объектам движимого имущества относятся:

пакеты акций, доли участия в хозяйственных обществах;

средства бюджета и внебюджетных фондов;

прочее.

Имущественные отношения связаны с использованием и воспроизводством объектов собственности; при этом функции собственника имущества в основном заключаются в обеспечении соблюдения нормативно-технических требований к его использованию, содержанию, а при определенных условиях — к финансированию воспроизводства. Собственник также страхует возможные риски. Непосредственное управление осуществляют образуемые собственником субъекты управления.

В качестве экономической основы местного самоуправления муниципальное имущество оправдывает свое существование через выполнение органами власти социальных функций; производственные функции здесь непосредственно связаны с социальными, их эффек-тивность в конечном счете измеряется социальным эффектом, который достигается, если предоставление услуг осуществляется по ценам ниже рыночных или возможных рыночных в случае замены муниципальных услуг коммерческими. Немалая часть объектов производственной и социальной инфраструктуры функционирует на коммерческих началах и приносит доход населению через местный бюджет, реализуя экономический эффект, который выражается в развитии территории, повышении эффективности услуг, улучшении экологии, получении высоких доходов для поддержки социальных объектов.

Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Феде-рации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» № 3020-1 от 27 декабря 1991 г.

объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности (составляющие основу национального богатства страны; необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства);

объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

объекты, относящиеся к муниципальной собственности.

Одни объекты были отнесены к федеральной или муниципальной

собственности и подлежали передаче в собственность соответствующего субъекта публичных правоотношений вне зависимости от того, на чьем балансе они находились, и от ведомственной подчиненности. Другие подлежали передаче в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Постановлением была предусмотрена передача объектов государственной собственности в муниципальную собственность только городов областного, краевого и республиканского подчинения и административных районов. Вопрос о составе муниципальной собственности городов районного подчинения и внутригородских районов оставался открытым. В соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона № 154-ФЗ разграничение муниципальной собственности между муниципальными образованиями — районами и внутрирайонными муниципальными образованиями, в том числе городами районного подчинения, осуществляют органы государственной власти субъектов РФ, а между городами и внутригородскими районами — городские органы местного самоуправления.

Постановлением «О порядке передачи объектов социально- культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» N° 235 от 7 марта 1995 г.

Законом о местном самоуправлении жестко определен перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности (табл. 3.1). Это имущество, предназначаемое для:

решения вопросов местного значения поселениями, муниципальными районами, городскими округами;

осуществления отдельных государственных полномочий, переданных местному самоуправлению;

обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Перечень имущества, которое может находиться в собственности поселений и в собственности муниципальных районов, городских округов, — закрытый.

Правительство РФ обеспечивает безвозмездную передачу в муниципальную собственность имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, находившегося на 8 октября 2003 г. в федеральной собственности.

Таблица 3.1. Имущество в собственности муниципальных образований

Городские округа

Муниципальные районы

Поселения

Вид имущества

Имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов Имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения в границах муниципального района, городского округа

Автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания

Автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущест- во, предназначенное для их обслуживания

Вид имущества

Поселения

Муниципальные районы

Городские округа

Пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения в границах поселения

Пассажирский транспорт и другое имуще-ство, предназначенное для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района

Жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда

Имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций

+ +

+ +

Объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенное для обеспечения первичных мер по тушению пожаров

Библиотеки

Межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы

Имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры

Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения

Имущество, предназначенное для развития массовой физической культуры и спорта

+ +

Имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения

Имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора Имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промыш- ленных отходов

Вид имущества

Поселения

Муниципальные районы

Имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения

Имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации

+ + +

+ +

Земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами

Обособленные водные объекты на территории

Леса, расположенные в границах населенных пунктов

Имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения

Имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля

Имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка муниципальной милицией

Имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время

Имущество, предназначенное для оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов

Архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов

Органы государственной власти субъектов РФ должны определить перечни имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, находившегося на 8 октября 2003 г.

Переоценка состава муниципального имущества обусловлена курсом проводимой административной реформы. Органы власти перестают быть хозяйствующими субъектами, перестают самостоятельно предоставлять услуги населению через свои предприятия, хозяйствующие общества. Задача власти — предоставлять публичные услуги любыми организациями, определять правила действий на территории. Поскольку орган власти не является хозяйствующим субъектом, то перечень имущества, которое он может иметь в собственности, ограничивается, ему нужно только имущество для осуществления полномочий.

Согласно п. 3 ст. 61 Закона от 8 октября отсутствие муниципальной собственности не является поводом для упразднения муниципального образования либо отказа в создании нового муниципального образования. Закон допускает, что в течение какого-то времени могут существовать муниципальные образования, которые не имеют своей собственности- Действительно, право на местное самоуправление гарантируется Конституцией РФ и не зависит от экономического и финансового состояния муниципального образования.

С другой стороны, муниципальное образование, тоже в соответствии с законом, должно опираться на экономическую базу, обяза-тельный элемент которой — наличие имущества. С формально- правовой позиции муниципалитет вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные законами из компетенции самого муниципального образования. Иметь имущество для этого необходимо. Согласно ГК РФ (ст. 125) органы местного самоуправления вправе становиться участниками хозяйственных обществ. Финансируемые собственниками учреждения также могут быть участниками и вкладчиками в обществах и товариществах. От имени муниципальных образований могут действовать не только органы местного самоуправ-ления, но и юридические и физические лица.

В основе такого подхода лежит механический принцип, согласно которому предмет ведения и полномочия по этому предмету ведения формально соответствуют необходимому для их использования объему имущества; этот принцип содержит ряд опасностей, он

лишает муниципальное образование важных инструментов для решения задач социально-экономического развития, сводит к минимуму неналоговые источники доходов местного бюджета. Кроме того, жесткие ограничен™ на масштабы муниципальной собственности, наложенные Законом о местном самоуправлении, порождают правовую коллизию.

Реализация Закона о местном самоуправлении означает второй масштабный передел собственности: между муниципальными образованиями разных типов, между местным самоуправлением и государством, между муниципальным и частным секторами.

Так, в Краснодарском крае в собственность муниципальных образований уже передано 768 юридических лиц, в том числе более 600 объектов образования, около 50 — здравоохранения, семь объектов культуры и др. В свою очередь, собственность края пополнили 12 образовательных учреждений, 11 — здравоохранения, 6 объектов культуры. Поскольку социальная защита не включена в перечень вопросов местного значения, предстоит передать государству почти все учреждения социальной зашиты либо перепрофилировать их.

Выявилось несоответствие положений п. 4 ст. 8 и ст. 50 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. В Краснодаре практически все производство хлеба осуществляется на муниципальных хлебозаводах, а в соответствии с законодательством хлебозаводы в муниципальной собственности быть не должны, что затрагивает вопросы продовольственной безопасности. При разделе объектов инфраструктуры между поселениями и районами возникают взаимные притязания.