1.3. Роль и значение территориальных правоохранительных органов в системе региональной экономики
Регион (территория) характеризуется административным статусом, геополитическими свойствами, экономическими, социальными и другими показателями. В характеристиках территории особое внимание принято уделять факторам экономического роста, политической стабильности, таким макроэкономическим характеристикам, как конкурентоспособность на внешних рынках, структура местной экономики, состояние предпринимательского климата и т.д.
В условиях усиливающейся интеграции нашей страны в мировую экономику российские регионы вынуждены все более конкурировать между собой в борьбе за привлечение инвестиций и бизнеса, непрерывно совершенствовать условия для ведения предпринимательской деятельности, заботиться о повышении уровня жизни населения. Обеспечивать конкурентоспособность региона призвана региональная экономическая политика, универсальными, общими для всех российских регионов целями которой являются выявление факторов роста, основывающихся на уникальных особенностях региона, учитывающих имеющиеся и потенциальные ресурсы, максимально эффективное их вовлечение в процессы экономического и социального развития.Одно из ключевых мест в региональной экономической политике занимает правовой фактор. Обычно этим термином обозначается совокупность нормативно-правовых актов, как федеральных, так местных, принятых и действующих на уровне субъекта Федерации, а также осуществление функций по управлению и поддержанию правопорядка в регионе (работа прокуратуры, судебной системы, правоохранительных органов). Правовой фактор отражает уникальные свойства региона по созданию собственной правовой системы, исполнению законов и правовых норм, способности поддерживать правопорядок.
В научной литературе и практике существуют различные мнения в отношении степени воздействия правового фактора на процессы регионального развития. Рассмотрим некоторые из них, наиболее полно, по нашему мнению, отражающие различные точки зрения на эту проблему.
Большинством экономистов не подвергается сомнению особая роль правопорядка в общественно-экономическом развитии. Так, Дж. Гилбрейт, определяя четыре главных признака индустриального общества, три из них относит к функции управления и поддержания порядка [67]. Д. Дэниелс и Л. Радеба в процессе принятия решения о выборе той или иной страны (территории) в качестве места ведения бизнеса рекомендуют руководствоваться такими элементами правового фактора как: нормы действующего законодательства в области бизнеса и их ожидаемое изменение в будущем, возможность политической нестабильности и др. При этом действующее законодательство, регулирующее вопросы бизнеса, должно рассматриваться как основополагающий фактор при принятии решения о выходе на внешние рынки. Согласно этому, потенциальный инвестор определяет, в первую очередь, насколько подходят ему законы данного государства (региона), и только затем рассматриваются все остальные факторы. Если нормы действующего законодательства инвестора не устраивают, то государство (регион) исключается из дальнейшего рассмотрения [17].
Профессор С.В. Казанцев, исследуя проблему конкурентоспособности территорий, выделяет следующие виды миссий (основных экономических функций) хозяйствующих субъектов в регионе: "Для нормального функционирования экономической системы необходимо, чтобы ее элементы занимались созданием, перемещением, хранением и конечным потреблением благ, а также координацией деятельности и поддержанием порядка" [21]. Он определяет основную функцию экономической системы в качестве собирательного названия, подразделяющегося на виды и подвиды. В рамках предложенного подхода поддержание правопорядка следует рассматривать как один из видов выполнения функции экономической системы. Выделяя факторы экономического роста региона, С.В. Казанцев относит к ним выполнение регионом функции "как хранителя и стража порядка". Однако при этом он указывает на отсутствие прямых данных, подтверждающих сделанный вывод.
Правовой фактор также рассматривается как приоритетный в определении конкурентоспособности российских регионов многими представителями политической и бизнес-элиты. Так, во всех наиболее распространенных методиках рейтинговой оценки территорий с точки зрения условий для ведения предпринимательской деятельности правовой фактор учитывается наряду с другими важнейшими факторами бизнес-среды. В частности, в ежегодном рейтинге инвестиционной привлекательности российских регионов, уже в течение более 10-ти лет публикуемом ведущим российским рейтинговым агентством "Эксперт РА" [85], в качестве одной из составляющих инвестиционного риска рассматриваются законодательный и криминальный риски. Особый интерес представляет составляющая криминального риска, которая в обобщенном виде характеризует криминальную обстановку в регионе. В определенной мере этот показатель может также служить и для оценки эффективности деятельности региональных структур правоохранительных органов.
Следует отметить, что не все отечественные экономисты видят правовой фактор в качестве приоритетного в формировании конкурентоспособности региона. Существует точка зрения, что имидж и конкурентоспособность территории складывается только на основе экономических и социальных факторов, а деятельность правоохранительных и судебных органов, прокуратуры, органов исполнительной власти не оказывает существенного влияния на процессы развития региона. Следствием этого подхода является имеющее место в отечественной практике игнорирование правового фактора при разработке стратегических направлений регионального развития.
Данное замечание, на наш взгляд, во многом справедливо и в отношении политики, которой до последнего времени придерживались органы государственной власти Калининградской области. Так, утвержденная в 2007 г. Стратегия социально-экономического развития Калининградской области на средне- и долгосрочную перспективу и принятая для ее реализации Программа социально-экономического развития Калининградской области на 2007-2016 гг.
в числе своих приоритетов, целей, задач и программных мероприятий не предусматривали какой-либо деятельности по поддержанию и укреплению правопорядка в регионе, полностью замыкаясь на решении геополитических, экономических и узко трактуемых социальных проблем области [86]. С другой стороны, ныне действующая областная целевая программа профилактики правонарушений[4], напротив, направлена на решение ограниченного круга специфических задач, но не имеет при этом чёткой связи с общей стратегией регионального развития. Аналогичный подход можно проследить и в стратегических документах, принятых в большинстве других субъектов Федерации. Правовой фактор в них если и присутствует, то чаще всего рассматривается как второстепенный, наряду с благоустройством территории, созданием пешеходных и музейных зон, уборкой мусора и пр., и дословно формулируется "как обеспечение личной безопасности и охрана общественного порядка"[5].Наряду с недооценкой правопорядка как фактора регионального развития в политике, осуществляемой органами государственной власти в нашей стране, не менее важным является различие во взглядах на роль правового фактора в формировании конкурентоспособности региона между западными и отечественными предпринимателями и инвесторами. Так, в опросе, проведенном известной компанией Ernst amp; Young в 2002 г. среди международных и отечественных инвестиционных институтов и фондов – крупнейших инвесторов в российские акции и долговые ценные бумаги, в числе критериев, определяющих инвестиционные решения, наряду с прочими отдельно выделялся аспект обеспечения безопасности бизнеса в российских регионах. Результаты этого опроса выявили расхождения во взглядах западных и отечественных инвесторов на понятие инвестиционной привлекательности и риска, что, по мнению экспертов, является актуальной проблемой. В отчете компании Ernst amp; Young было отмечено: "Одна из самых больших проблем возникает на разрыве между представлениями потенциальных инвесторов (менеджеров фондов) и тем, чем российские компании стараются привлечь инвесторов, что приводит к срыву планов, крушениям надежд и горечи.
Большинство из них возникает благодаря бюрократии, неровному применению неясного законодательства, культурным различиям в ведении бизнеса в России" [6].Еще в большей мере, чем в случае финансовых инвестиций, вопросы правовой защиты бизнеса и криминогенная обстановка в регионе затрагивают интересы инвесторов в реальном секторе экономики, поскольку из-за низкой ликвидности внеоборотных активов и длительных сроков возврата капиталовложений возрастает их уязвимость к подобного рода рискам. В отечественной практике имеется немало примеров, когда иностранные инвесторы были вынуждены принимать решения об отказе от реализации своих планов в регионах, отличающихся, по их мнению, неблагоприятной криминогенной обстановкой, хотя и имеющих преимущества в других условиях для ведения бизнеса.
Таким образом, несмотря на сохраняющиеся различия во взглядах в отечественной экономической науке и особенно практике на роль правового фактора в региональном развитии, по нашему мнению, этот фактор должен занимать центральное место в стратегии развития региона, быть определяющим в формировании его конкурентных позиций и инвестиционной привлекательности. Правовой фактор необходимо учитывать при построении модели регионального развития, ориентированной на использование уникальных особенностей и повышение конкурентных преимуществ региона, поскольку эффективная и действенная правовая система в современных условиях является важнейшим условием, определяющим конкурентоспособность как отдельных российских регионов, так и страны в целом. Такой точки зрения придерживаются ведущие отечественные экономисты. В частности, Е.Г. Ясин полагает: "В нашем государстве правовая система – это фактор экономического роста, без которого модернизация и развитие российской экономики невозможны" [57]. При этом одной из важнейших компонент, формирующих содержание правового фактора регионального развития, является деятельность по поддержанию правопорядка в регионе.
В территориальной структуре производства услуг по обеспечению правопорядка можно выделить два взаимосвязанных, но нетождественных аспекта: пространственное распределение производственной деятельности и степень централизации и децентрализации управления и полномочий.
1. Пространственное распределение деятельности.
В любой отрасли производства территориальное размещение определяется, с одной стороны, пространственным распределением спроса, а с другой стороны – распределением по территории факторов производства. Эта особенность организации региональной экономики справедлива и в отношении деятельности по поддержанию правопорядка. Однако при исследовании и оценке территориальной структуры деятельности по обеспечению правопорядка необходимо принимать во внимание ряд специфических, присущих этой деятельности обстоятельств:
а) Территориальная структура услуг по производству правопорядка может существенно различаться в зависимости от стадий соответствующего производственного процесса. Например, в современной России (как ранее в Российской империи и в СССР, а также ряде других стран мира) исправительно-трудовые учреждения размещаются преимущественно в географических зонах с наиболее тяжелыми природно-климатическими условиями, что диктуется как карательным характером уголовной юстиции, так и необходимостью гарантировать более надежную изоляцию преступников от общества. В то же время размещение сети судов и органов внутренних дел определяется исключительно расселением и административно-территориальным делением страны.
б) Поскольку правопорядок определяется отношениями между людьми, то в целом имеет место высокая степень зависимости территориальной структуры услуг по его поддержанию от пространственного распределения населения. Эта особенность во многом определяет существующую практику распределения полномочий между центральными и территориальными органами государственной власти в сфере производства правопорядка. Делегирование части властных полномочий на региональный уровень позволяет более точно учесть специфику территории.
в) По той же причине территориальная структура этой отрасли сильно зависит от таких социально-демографических характеристик населения, как возрастная структура, уровень образования, тип поселения, национальные обычаи и особенности и т.д. Например, хорошо известно, что увеличение доли младших возрастных групп во взрослом населении городов обычно сопровождается ростом преступности и, как следствие, ростом спроса на услуги по поддержанию правопорядка.
г) Поскольку поддержание правопорядка связано с осуществлением государственного суверенитета, естественно возникает зависимость организационной структуры правоохранительных органов от пространственной структуры государственного аппарата, т.е. от административно-территориального деления. Например, в каждом административном районе должны функционировать суд и отделение милиции.
д) На территориальную структуру также оказывают влияние приоритеты и цели государственной политики в сфере правопорядка. Например, размещение тюрем и других уголовно-исполнительных учреждений зависит от того, насколько государство стремится к изоляции осужденного преступника от остального общества, в какой степени оно привлекает его к участию в общественном производстве и т.д.
Вышеперечисленные факторы необходимо учитывать при планировании государственных расходов на производство услуг по поддержанию правопорядка, в частности, при разработке и обосновании мер финансово-экономической политики, осуществляемой территориальными органами государственной власти.
2. Централизация и децентрализация.
Степень централизации в производстве услуг по поддержанию правопорядка зависит от распределения полномочий и финансирования между национальным (общегосударственным) и субнациональным (региональным, местным) уровнями государственной власти и управления.
Любой системе поддержания правопорядка свойственна та или иная степень децентрализации. Анализ данных о расходах бюджетов разных уровней на систему уголовного правосудия показывает, что наибольшая степень децентрализации наблюдается в странах с большой территорией и/или населением (Канада, Япония, США), а наименьшая – в менее населенных и географически компактных странах (Дания, Венгрия, Швеция).
Соединенные Штаты распределяют расходные полномочия между федеральным правительством, правительствами штатов и местными властями (т.е. правительствами округов, районов и муниципалитетов). По данным Минюста США, в 1997 финансовом году на долю правительств штатов и местных правительств пришлось 84% всех расходов на систему уголовного правосудия, а на долю федерального правительства – всего 16% (штаты, муниципалитеты и округа израсходовали соответственно 42, 35 и 31 млрд долл., а федеральное правительство – только 21 млрд долл.). В то же время за последние годы расходы федерального правительства и правительств штатов росли быстрее, чем расходы округов и муниципалитетов. По-видимому, США эволюционируют в направлении канадской и скандинавской модели, предоставляющей более высоким уровням государственной власти бoльшую часть полномочий по этому виду расходов.
В Канаде 58% расходов на систему уголовного правосудия осуществляется на субнациональном уровне, но при этом они почти полностью финансируются центральным правительством. В то же время расходы на субнациональном уровне в Дании, Норвегии и Швеции составляют всего 20-30% совокупных расходов. Местные власти в скандинавских странах, как и в Канаде, наделены некоторыми административными полномочиями, однако центральное правительство выступает практически единственным источником финансирования[7].
В РФ на долю федерального бюджета приходится более 80% совокупных расходов на правоохранительную систему. Согласно данным об исполнении бюджетов за 2006 год, из федерального бюджета финансировалось 98% расходов на судебную систему, более 60% расходов на органы внутренних дел, 99% расходов на органы прокуратуры, 100% расходов на уголовно-исполнительную систему. Вместе с тем, можно предполагать, что эти данные завышены, поскольку вплоть до последнего времени многие регионы и муниципалитеты участвовали в финансировании правоохранительных органов, однако проводили свои расходы по другим статьям бюджетной классификации.
Неизбежность высокой степени централизации в производстве правопорядка обычно обосновывают теми же причинами, что и необходимость производства этих услуг государством:
осуществление государственного суверенитета – суверенитет един и неделим;
обеспечение равных прав граждан на государственную защиту – региональные различия должны быть сведены к минимуму;
наличие "внешних эффектов" – необходимость координированной деятельности по поддержанию правопорядка в смежных регионах.
В то же время существуют и факторы, порождающие тенденцию к децентрализации, к которым относятся:
"асимметрия информации": должностные лица на местах могут обладать большим объемом информации, необходимой для успешного поддержания правопорядка;
"отрицательный эффект масштаба": при чрезмерной централизации издержки по управлению всей системой из единого центра могут достигать запретительно высоких величин;
исторические и культурологические различия между регионами, проявляющиеся в различиях соответствующих правовых норм.
Степень централизации и децентрализации в производстве услуг по поддержанию правопорядка может быть различной в отношении источников финансирования, расходных полномочий и полномочий, делегированных региону по созданию правовых норм. Данные параметры в различной комбинации могут образовывать разные модели организации территориальных правоохранительных систем. Приведем их основные варианты, наиболее часто встречающиеся в мировой практике:
а) Полностью централизованная система: центр создает нормы, обеспечивает источники финансирования деятельности по поддержанию правопорядка и осуществляет все расходы через соответствующие ведомства центрального правительства.
б) Делегирование расходных полномочий: центр создает нормы, обеспечивает источники финансирования, но при этом частично делегирует осуществление расходов на субнациональный уровень.
в) Бюджетный федерализм: центр создает нормы, но финансирование и реализация деятельности по поддержанию правопорядка частично или полностью осуществляются на субнациональном уровне.
г) Федеративные отношения: нормы создаются как центральным, так и субнациональными правительствами в рамках конституционного разграничения полномочий; каждый уровень власти обеспечивает финансирование и осуществление деятельности по поддержанию правопорядка, связанной с соответствующими нормами.
д) Конфедерация: нормы создаются на субнациональном уровне либо путем соглашения между субнациональными единицами; финансирование деятельности по поддержанию правопорядка на всех уровнях обеспечивается субнациональными правительствами; расходные полномочия центрального правительства делегируются "снизу".
е) Система международного права: каждый регион фактически является независимым государством; межрегиональные нормы и институты поддержания правопорядка определяются договорами.
Согласно предложенной классификации моделей организации правоохранительных систем, российская правоохранительная система может быть отнесена к типу централизованных, при этом в отношении некоторых её частей (например, судебная система) имеют место отдельные элементы делегирования расходных полномочий и бюджетного федерализма. Обсуждаемые в настоящее время варианты правовой реформы в нашей стране не предусматривают сколько-нибудь заметной децентрализации правоохранительной системы. Но это не означает, что рассмотрение предложений по реальной децентрализации (федерализации) в принципе невозможно. Более того, без активного публичного обсуждения и достижения общественного согласия по этому вопросу невозможна никакая эффективная реформа судебной и правоохранительной системы в нашей стране.
Хотя в настоящее время тезис о том, что правовые институты не только создают базис для рыночных процессов, но и сами активно на них воздействуют, создавая условия для устойчивого экономического развития, почти не оспаривается (хотя и не всегда реализуется на практике), в научной литературе пока не сложилось интегрированного подхода, который бы отражал деятельность правоохранительных органов в контексте их влияния на экономическую жизнь территории – региона и страны в целом. По всей видимости, дефицит научно-практических работ в этой области обусловлен различными задачами, стоящими перед исследователями в экономической и юридической сферах. Как правило, научные исследования в сферах экономики и деятельности органов правоохранительной системы проводятся раздельно. С одной стороны, данный факт можно объяснить тем, что это действительно различные сферы деятельности, сущность, законы функционирования и содержание которых заметно разнятся. Вместе с тем, как справедливо отмечается, "рассмотрение работы органов охраны правопорядка вне окружения и контекста, в котором они работают, достаточно искусственно с точки зрения управления и разработки стратегических направлений повышения эффективности их деятельности. Если в государстве произошли кардинальные перемены в политическом, правовом и экономическом устройстве – это влечет изменения внешней среды и соответствующее изменение требований к деятельности правоохранительной системы. Если меняется система взаимоотношений между государством, обществом и гражданами, то это изменение должно проецироваться на деятельность правоохранительных органов, которые предназначены для защиты интересов этих субъектов в рамках действующего законодательства"[8].
Отмечается и обратная зависимость – функционирование органов правопорядка зависит от состояния экономики территории (страны, региона), на которой они действуют. "Реализация национальных интересов России, формирование подлинно правового государства и гражданского общества возможны только на основе устойчивого развития экономики" [24].
Серьезным препятствием для решения этой проблемы является отсутствие адекватного отражения деятельности правоохранительных органов в статистических данных. Так, в Статистическом ежегоднике по Калининградской области приводятся лишь небольшие сводки по раскрываемости преступлений Управлением внутренних дел. Подобная информационная ограниченность не только снижает значимость работы правоохранительных органов, но делает ее непрозрачной для широких кругов общественности, не позволяя объективно оценить эффективность использования выделяемых на правоохранительную деятельность общественных ресурсов.
С нашей точки зрения, взаимное влияние правоохранительной системы и состояния экономики территории, на которой она действует, не вызывает сомнений. Имеющиеся в этой области исследования подтверждают вывод о том, что от уровня обеспеченности безопасности проживания личности на данной территории, правовых условий ведения бизнеса зависят инвестиционная привлекательность региона, его конкурентоспособность в привлечении людских ресурсов, размещении производства и бизнеса, а также другие ключевые показатели социально-экономического развития региона. Однако, несмотря на это, проблема выработки интегрированного похода, отражающего деятельность правоохранительных органов в контексте их влияния на процессы социально-экономического развития региона, по-прежнему, остается актуальной.