2.1.1. Общие особенности государственных организаций
Для понимания обоснованных масштабов и пределов участия государства в обеспечении правопорядка, от чего зависят формы и методы экономического управления в этой сфере, важно знать, какую роль играют государственные и частные институты в жизни общества.
Изменения во взглядах на роль государства, наблюдаемые во всем мире в последние несколько десятилетий, вызвали к жизни стремление во многих странах уменьшить государственную власть в экономике и заменить ее более активной частной деятельностью. Данная тенденция нашла отражение и в отношении правоохранительной деятельности.Имеются серьезные различия между государственными и частными организациями, однако многие авторы, к числу которых относятся Ф. Тейлор, Х. Макгрегор, К. Левин, Г. Саймон и другие [40], отмечают, что эти различия исследованы недостаточно. В то же время в обширных исследованиях по политике и экономике государственной деятельности мало говорится об управлении этой деятельностью. Такая критика породила исследования и публикации по государственному менеджменту и теории государственных организаций, в которых эксперты и ученые попытались более тщательно проанализировать организационные и управленческие аспекты государственных учреждений.
В рамках нашего исследования целесообразно пояснить смысл основных понятий об организациях и предложить концептуальные рамки для последующего анализа, содержащегося в этой главе. Схематически предлагаемый нами подход к анализу представлен на рис. 2.1.
До настоящего времени в области организационной теории и менеджмента не выработано универсальное определение организации. Наиболее общий вариант (на основе элементов, представленных на рис. 2.1.) может быть сформулирован следующим образом: организация – это группа людей, работающих совместно для достижения цели.
Для этого они получают ресурсы из внешней среды.
Они стремятся преобразовать эти ресурсы путем решения задач и применения технологий для обеспечения результативности в достижении целей и тем самым – для получения дополнительных ресурсов. Они сталкиваются со многими проявлениями неопределенности и непостоянства, связанными с этими процессами, организуя свою деятельность. Организация предполагает процессы лидерства, когда лидеры направляют выработку стратегий для достижения целей и формирования структур и процессов для поддержания этих стратегий. Структуры – это относительно стабильное и наглядное распределение работ и ответственности внутри организации с помощью таких средств, как иерархия, полномочия, правила и положения, а также специализация индивидов, групп и подразделений. В результате распределения ответственности, определяемого организационной структурой, цели организации делятся на элементы, на которых могут сосредоточиться различные группы и индивиды, – отсюда термин "организация", означающий совокупность органов, образующих целое. Распределение ответственности предполагает, что действия индивидов и подразделений необходимо координировать. Координации призваны способствовать правила, положения и иерархия полномочий. Процессы – это физически менее наглядные, более динамичные действия, которые также играют важную роль в деле удовлетворения требований координации. Речь идет, в частности, о таких процессах, как определение властных отношений, принятие решений, оценка, коммуникация, разрешение конфликтов, перемены и нововведения. В рамках этих структур и процессов группы и индивиды реагируют на стимулы, предлагаемые им, внося свой вклад и производя продукты и услуги, которые, в конечном счете, ведут к высокой результативности.Очерченные нами рамки организационного анализа основаны на результатах исследований в области теории организации и менеджмента[9], и могут считаться характерными для организаций всех видов. Однако элементы этой системы могут иметь и свои отличительные особенности. Этот факт приводит к спору о необходимости классификации организаций по совокупности этих характеристик.
Одни специалисты в области менеджмента и организации, среди которых Саймон, Томпсон, Скотт и Дафт, игнорируют различия между государственными и частными организациями, считая их сравнительно несущественными. Другие - Пью, Хаас, Хиксон, Хайнингс - призывают к разработке теории, признающей особенности государственных организаций и менеджмента в них.Долгое время наука управления настаивала на сложившихся представлениях о том, что при решении проблем теории организации и менеджмента следует опираться на общие черты организаций, для того чтобы полученные выводы распространить на все организации и, таким образом, избежать противопоставления, например, государственного частному или коммерческого некоммерческому. Так, М. Вебер утверждал, что его анализ бюрократических организаций распространяется как на правительственные ведомства, так и на деловые фирмы [15]. Ф. Тейлор применял свои методы научного управления в государственных ведомствах, тем не менее, они использовались как в государственных, так и в частных организациях [48].
Исследования в области классификации организаций на основе эмпирических данных об их характеристиках не подтвердили достоинств противопоставления государственного и частного [68]. Хаас и его коллеги измерили характеристики большой выборки организаций и использовали статистические методы для отнесения их к определенному классу с учетом общности параметров [68]. В результате некоторые классы включили как государственные, так и частные организации.
По нашему мнению, этот вывод обоснован, так как задачи и функции организации могут влиять на их характеристики сильнее, чем статус государственных или частных образований. Государственная больница напоминает частную больницу в большей степени, чем предприятие, находящееся в общественной собственности. Тем не менее, вывод о нецелесообразности противопоставления "государственная – частная" является упрощением. Ведь если реального различия между государственными и частными организациями не существует, то почему не национализировать все коммерческие фирмы или не приватизировать все правительственные ведомства? Этот вопрос ясно говорит о наличии ряда существенных различий между управлением в государственной и частной сферах.
В последние годы ученые пришли к некоторым выводам в этом отношении, а исследователи и менеджеры привели дополнительные доказательства в пользу отличительных особенностей государственных организаций. Коротко изложим их суть.В отличие от частных организаций, большинство государственных организаций не продают результаты своей деятельности на рынках. Поэтому информация и стимулы, имеющиеся на экономических рынках, здесь слабее или вообще отсутствуют. Некоторые ученые предполагают [45], что это ослабляет стимулы к снижению затрат, экономичности в работе и эффективности деятельности. В результате отсутствия рынков другие государственные институты (судебная, законодательная и исполнительная власти) используют правовые и формальные ограничения, чтобы установить более жесткий внешний правительственный контроль над процедурами, сферами деятельности и стратегическими целями. Указанные различия являются следствием специфической природы взаимоотношений с внешней средой. Правительство отличается большей степенью монополизации, нежели частный сектор, последствия его действий широки, а потому требуют контроля. Отсюда пристальное внимание общественности к его функционированию.
Вышеперечисленные специфические особенности государственного сектора: отсутствие рынка; производство благ и услуг, которые непосредственно не оцениваются по рыночным ценам; ожидания общественности, сопряженные с ценностями подотчетности, справедливости, открытости и честности – усложняют цели и критерии деятельности государственных организаций. Цели и критерии результативности в данном случае более разнообразны и чаще конфликтуют между собой (а также предполагают труднодостижимые компромиссы); они менее очевидны и измеримы. Наличие жесткого контроля над деятельностью в сочетании с неопределенностью и множественностью целей государственных организаций порождает более сложные внутренние правила и требования к подотчетности. Имеют место также более жесткие иерархические построения, включая чрезмерно структурированные и централизованные правила в отношении кадровых процедур, финансирования и снабжения. Кроме того, отмечается слабая система стимулов и отсутствие гибкости в финансовом стимулировании в государственных организациях.
Общим выводом оценки государственных организаций, сделанной на основе обобщения литературных источников и исследований, по нашему мнению, является следующее. Статус правительственных организаций как государственных органов оказывает серьезное влияние на их среду, цели, ценности, а, следовательно, и на другие характеристики. Такой вывод совпадает с взглядами тех, кто считает государственные организации и государственное управление достаточно своеобразными и заслуживающими специального анализа.