Принципы эффективности
ИЗОБРЕТЕНИЕ денег стало принципиальным достижением, способствовавшим разделению и специализации труда — процессу, благодаря которому доход на душу населения за последние несколько веков вырос в тысячи раз.
Деньги также являются незаменимой счетной единицей при решении вопроса о том, какому из двух конкурирующих интересов следует отдать предпочтение.Так, в принадлежащем Рональду Коузу примере с фабрикантом, чье оборудование своим шумом мешает живущему по соседству врачу вести прием пациентов, мы легко найдем оптимальное решение проблемы, если сравним стоимость установки звукоизоляции на фабрике с расходами врача на переезд в более тихое место. Доходы обеих сторон при этом никак не учитываются, хотя на их величине, несомненно, скажется решение суда о том, кто должен нести ответственность за ущерб от шума.
Как различия в доходе влияют на сравнение издержек и выгод
Однако порой доходы сторон, затронутых вредоносной деятельностью, играют самую непосредственную роль при поиске наименее затратного решения проблемы. Предположим, например, что Сара любит
171
формата.
Критики, однако, возражают, что использование анализа издержек и выгод при решении подобных вопросов нарушает вышеупомянутый демократический принцип, согласно которому интересы каждого гражданина обладают равным весом в глазах закона. В обсуждаемом примере предполагается, что каждой из заинтересованных сторон равно небезразличен вопрос об изменении формата. Почему же, спрашивают критики, предпочтения богатого слушателя должны восторжествовать над предпочтениями бедных слушателей?
Этот вопрос обладает явной риторической силой. Применение анализа издержек и выгод в случаях, подобных этому, несомненно, дает некоторые основания для беспокойства, вследствие чего многие правительства неприязненно относятся к его использованию. Например, администрация президента Клинтона предписывала руководителям федеральных учреждений при анализе издержек и выгод учитывать принципы справедливого распределения1.
Если мы поставим знак полного равенства между готовностью платить и способностью платить, то анализ издержек и выгод в нашем примере с радиостанцией превратится в простой подсчет голосов, и планируемый переход с музыкального на разговор-1. Clinton Executive Order 12866, 3 CFR 638 (1993).
175
ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА
ный формат будет отвергнут двумя голосами против одного.
Справедлив ли такой исход? Вопрос заключается не в том, создает ли анализ издержек и выгод причины для беспокойства, а в том, есть ли возможность найти более удачное правило принятия решений.
Очевидным последствием отказа от анализа издержек и выгод в данном примере служит то, что сохранение старого формата приведет к чистой потере в 8оо долларов — разнице между юоо долларов, не полученных от богатого слушателя, и 2ОО долларами потерь, которых не понесли два бедных слушателя. В принципе этого убытка несложно избежать. Например, условием для перехода на новый формат можно сделать уплату богатым слушателем дополнительного налога на сумму, допустим, в 500 долларов, за счет которой оба бедных слушателя получат налоговые послабления в 250 долларов на каждого. По сравнению со статус-кво этот вариант улучшит благосостояние всех трех слушателей.
Необходимость заплатить новый налог может возмутить богатого слушателя. Но с его точки зрения альтернативный вариант будет еще менее привлекательным. Выгода в юоо долларов от перехода на новый формат станет для него более чем достаточной компенсацией за дополнительный налог. Точно так же, хотя два бедных слушателя будут недовольны отменой их любимого музыкального формата вещания, иной исход стал бы для них еще менее приятным. По их собственному признанию, каждый из них был бы более чем вознагражден за смену вещания сокращением налоговых выплат на 250 долларов. Все стороны бы только проиграли без подобного перераспределения доходов.
Идейные либертарианцы — не говоря уже о многих других — возразили бы на это, что государство не вправе производить такое перераспределение средств.
(«Это же ваши деньги, и у государства•176
ГЛАВА 7. ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
нет права отбирать их у вас и отдавать бедным!») Но хотя подобное возражение часто критикуют, исходя из принципов равенства, возможно, еще более уязвимым оно будет для критики, основанной на принципах эффективности.
В демократическом обществе интересы бедных избирателей должны будут учтены тем или иным образом. Как и в только что обсуждавшемся примере, отказ от перераспределения доходов нередко означает, что учет этих интересов будет произведен иным, более затратным способом. И наоборот, разрешение такого перераспределения создает возможности для проведения политики, которая будет учитывать экономические интересы и богатых, и бедных. Однако мы не сможем разработать и проводить такую политику до тех пор, пока не будем вправе более широко, нежели сейчас, опираться на желание платить; а это право нередко можно приобрести только за счет большей готовности к перераспределению доходов.
Как уже отмечалось, готовность платить в качестве принципа, определяющего, что кому достается, в частном секторе распространена шире по сравнению с государственным. Тем не менее даже в частном секторе применение этого принципа нередко воспринимается как оскорбление почитаемых ценностей. Но и здесь ключевой вопрос должен состоять не в том, приводит ли готовность платить к наиболее эффективным результатам, а в том, в состоянии ли мы предложить более удачную практическую альтернативу. Как станет ясно из последующего примера, готовность платить — это очень полезный принцип, даже если он порой ведет к возмутительным результатам.
Кому достанутся старинные часы?
Представьте себе антикварный магазин, в котором на витрине выставлены старинные часы марки Stick-ley, выпущенные в 1905 году. К ним прицениваются
ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА
двое потенциальных покупателей: учительница Сьюзен, страстная любительница часов начала XX века, и Малькольм, богатый адвокат по делам об увечьях, не слишком интересующийся часами ни этой, ни какой-либо другой эпохи.
Сьюзен регулярно ходит на семинары по антиквариату и всегда мечтала найти часы Stickley, которые были бы доступны ей по цене. Малькольм же случайно проходил мимо витрины, увидел часы и подумал, что они будут хорошо смотреться в его приемной. Сьюзен, мать-одиночка с двумя детьми, зарабатывающая 28 тыс. долларов в год, готова заплатить за эти часы 5 тыс. долларов. С ее точки зрения, это большая сумма, однозначно свидетельствующая о готовности обладать часами. Малькольм же зарабатывает 950 тыс. долларов в год. Не проявляя к этим часам большого интереса, он все же готов отдать за них ю тыс. долларов. В условиях рыночной системы его готовность заплатить более крупную сумму гарантирует, что именно он и получит часы.Многие люди, включая даже энтузиастов свободного предпринимательства, интуитивно полагают, что это будет не оптимальный исход. В конце концов, эти часы надолго станут для Сьюзен источником глубокого удовлетворения, Малькольму же они, в сущности, не нужны. Несмотря на эти оговорки, многие все же согласятся с рыночным решением, потому что не видят практической возможности использовать неформальную информацию о предпочтениях того типа, которые фигурируют в данном примере. Например, едва ли будет целесообразно распределять товары и услуги, исходя из того, что люди заявляют об отчаянном желании обладать ими.
Тем не менее даже в этом примере можно найти вполне недвусмысленное обоснование принципа о готовности платить. Разумеется, Сьюзен эти часы интересуют намного больше, чем Малькольма. Но если мы поверим их словам о том, сколь-
-178
ГЛАВА 7. ПРМНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ко они готовы заплатить за часы, то выяснится, что если часы достанутся Сьюзен, это будет не самый лучший исход—по той причине, что она сильнее Малькольма нуждается практически во всем, что только можно купить за деньги. Поскольку Малькольм зарабатывает намного больше, чем Сьюзен, то каждый последний доллар, который он тратит в любой сфере, идет на удовлетворение менее насущной потребности, чем у Сьюзен.
Например, иметь возможность жить в более спокойном районе с хорошей школой значит для Сьюзен намного больше, чем для Малькольма—не потому что Малькольма все эти проблемы не заботят, а потому что он уже живет в спокойном районе с хорошими школами. Если отдать эти часы Сьюзен, то наилучшим для нее исходом — согласно ее собственной оценке — было бы продать их Малькольму2. В конце концов, он согласен заплатить за них на 5 тдлс. долларов больше Сьюзен. Утверждая, что готова заплатить за часы 5 тыс. долларов, Сьюзен тем самым говорит, что часы для нее чрезвычайно важны, но не более важны, чем прочие вещи, которые она могла бы купить на те же j тыс. долларов.Предположим, что в итоге Малькольм купит часы за 8 тыс. долларов. Возможно, Сьюзен почувствует себя крайне разочарованной из-за того, что не смогла их купить— но, по ее собственной оценке, еще большее разочарование она ощущала бы, не имея всех тех вещей,
2. Для удобства предположим, что сумма, которую некто готов заплатить за тот или иной предмет, в точности равна той сумме, за которую он готов этот предмет продать. В некоторых условиях готовность получать деньги существенно превышает готовность их платить. Но в таких случаях разбираемые примеры приведут нас к тем же самым выводам, если мы предположим, что обе эти величины для одной стороны превышают соответствующие величины для другой стороны. В тех же случаях, когда эти оценки перекрываются, решение вопроса о том, кому «лучше» стать владельцем предмета, может зависеть от того, кому он принадлежал первоначально.
179
ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА
которые можно было бы купить за 8 тыс. долларов. Если верить заявлениям обеих сторон о том, сколько они готовы заплатить за часы, то и для Малькольма, и для Сьюзен должно быть лучше, если часы достанутся Малькольму. А поскольку других заинтересованных сторон у нас нет, то это и будет решением вопроса.
Из этого не следует, что мы таким образом получаем наилучший результат, какой только можно себе представить.
Например, едва ли мы сильно погрешим против истины, если скажем, что при более равномерном распределении покупательной способности мир станет более приятным местом. Если бы, например, учителя получали по 75 тыс- долларов в год, а адвокаты по делам об увечьях — по 2ОО тыс. долларов в год, то Сьюзен могла бы предложить за часы более высокую цену, чем Малькольм, поскольку он проявляет к ним гораздо меньше интереса, чем она. Но с учетом того распределения доходов, которое мы имеем, наилучшим из доступных результатов станет покупка часов Малькольмом.Как показывает этот пример, величина экономического пирога становится максимальной в том случае, когда дефицитные блага распределяются на основе готовности платить за них, невзирая на тот факт, что использование этого критерия в каком-то смысле может быть возмутительным. Если же мы распределяем эти блага по иному принципу, нежели готовность платить, то —как показывают примеры с часами и радиовещанием,—всегда можно прийти к соглашению, которое устраивало бы обе стороны. За всеми этими рассуждениями скрывается соображение о том, что при возрастании экономического пирога возрастает и его доля, причитающаяся каждому из нас. Таким образом, и богатые, и бедные совместно заинтересованы в том, чтобы максимально увеличить размер экономического пирога, а для этого следует принимать решения о распределении благ, исходя из готовности платить за них.
180
ГЛАВА 7. ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
Проблема избыточной брони
Привлекательность принципа о готовности платить становится еще более очевидной в случае вопроса о том, кого из пассажиров допускать к авиарейсу, на который забронировано слишком много билетов. У многих коммерческих авиаперевозчиков принято бронировать на некоторые рейсы больше билетов, чем на этих рейсах имеется мест. Таким образом сокращается количество незанятых мест, забронированных, но не выкупленных пассажирами. Хотя подобная практика позволяет снизить цены на билеты, ее очевидным минусом является то, что иногда на посадку приходит больше пассажиров, чем есть мест на борту самолета.
Предположим, например, что к рейсу из Нью-Йорка в Лос-Анджелес, имеющему всего 250 мест, явилось 2бо человек. Ореди них присутствуют Джон, пришедший к посадке вторым, и Эрик, пришедший 255"м-Джон — офисный охранник, и его путь лежит в Лос-Анджелес, к тяжело больной матери. Пропустив этот рейс, ему придется десять часов ждать следующего, и он готов заплатить 35° долларов за то, чтобы избежать этого. Эрик прибыл на посадку одним из последних не из-за своей беспечности, а из-за опоздания стыковочного рейса, которым он прилетел в Нью-Йорк. Он — вице-президент Microsoft, направляющийся в отпуск на Гавайи. Хотя Эрик может добраться туда альтернативным маршрутом через Сиэтл, потеряв на этом всего лишь час, он готов заплатить юоо долларов за то, чтобы попасть на этот рейс. Кого из них двоих следует допустить к полету?
До ig/9 г- этот вопрос решался по принципу «Кто первым пришел, тот первым улетает». Джона бы посадили на рейс, а Эрик был бы вынужден ждать. В отличие от предыдущего примера со старинными часами такой исход, вероятно, показался бы большинству наблюдателей справедливым, по крайней мере в том
ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА
отношении, что у Джона имелись более веские причины для прибытия вовремя, чем у Эрика.
Проблема в том, что принцип «Кто первым пришел, тот первым улетает», не всегда приводит к интуитивно справедливым результатам; более того, он не обязательно обеспечит оптимальный результат даже в данном случае. Так, Эрик вполне мог оказаться вторым в очереди, а Джон — 255~м- С учетом множества случайных факторов, способных задержать прибытие стыковочного рейса, нет никаких оснований полагать, что забронированные места больше всего нужны тем, кто первым явился на посадку.
Поскольку данный принцип не предполагает распределения дефицитных мест в соответствии с готовностью платить за них, он не позволяет максимально увеличить размер экономического пирога. Он вынуждает ждать тех людей, которые готовы заплатить большие деньги за возможность прибыть вовремя, в то же время позволяя улететь тем, кто не желает платить за то, чтобы избежать задержки. По этой причине Гражданский совет по аэронавтике (CAB, федеральное учреждение, до 1984 г. контролировавшее индустрию коммерческих авиаперевозок) предложил отменить принцип «Кто первым пришел, тот первым улетает» в пользу альтернативной процедуры, основанной на готовности платить.
Конкретная идея CAB заключалась в том, чтобы перевозчики, на чьих рейсах забронировано слишком много мест, предлагали выплаты наличными, бесплатные билеты или иную компенсацию тем, кто добровольно откажется от своих мест. При этом все пассажиры с подтвержденной бронью, получив такое предложение, имели бы право остаться на рейсе, что вынуждало бы перевозчиков повышать размер компенсации до тех пор, пока не наберется достаточное число добровольцев, отказавшихся от рейса.
В тех случаях, когда федеральное учреждение предлагает подобное правило, оно дает общественности
ГЛАВА 7. ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
и прочим заинтересованным сторонам какое-то время—обычно составляющее шестьдесят дней,—для подачи отзывов. Вскоре после того, как CAB выступил с таким предложением, он получил гневный отклик от Инициативного проекта авиапотребителей (АСАР) —группы, основанной в Вашингтоне Ральфом Нейдером. Официально задача АСАР заключалась в защите авиапассажиров от их эксплуатации авиаперевозчиками. В своем отзыве АСАР указывал на то, что если предложение CAB будет принято, то бремя ожидания следующего рейса будет в непропорциональной степени возложено на плечи бедных. АСАР выражал опасения, что, как и в иных сферах, богатые получат возможность откупаться от превратностей жизни, в то время как бедные будут вынуждены их безмолвно сносить.
Первоначально возражение АСАР нашло отклик у части слушателей. Однако по более серьезном размышлении большинство людей сочло его глупым. Дело в том, что отказ от процедуры аукциона означал сохранение статус-кво, что нередко имело еще менее желательные последствия для бедных. Предположим, например, что Джон — охранник, направляющийся к больной матери,— пришел на посадку не вторым, а 225-м. Согласно процедуре, предложенной CAB, он имел бы право остаться на рейсе, если бы хотел этого; с другой стороны, он мог бы отказаться от своего места и получить за это компенсацию от авиакомпании. Однако правило «Кто первым пришел, тот первым улетает» вынуждало бы его пропустить рейс.
В случае действия аукционной процедуры авиакомпания нуждалась бы в десяти добровольцах. Представим себе, что Джон отвергает первоначальное предложение авиакомпании — компенсацию в 2ОО долларов,— на которое откликнулись только трое пассажиров. Подняв размер компенсации до зне входит в их число) соглашаются подождать следующего рейса, и ситуация с нехваткой мест улажена. А теперь предположим, что когда Джон уже готов получить наличными компенсацию в 4ОО долларов, являются представители АСАР с судебным предписанием о запрете аукциона. В данных обстоятельствах Джон вправе будет усомниться в том, что АСАР защищает его интересы, лишая его возможности добровольно отказаться от посадки на рейс. Никто не вынуждает его к такой жертве; он всего лишь вправе это сделать. Он откликнулся на предложение авиакомпании, потому что в его глазах 4ОО долларов обладают большей ценностью, чем сохранение зарезервированного места —в противном случае он бы отказался.
В течение многих лет я обсуждал этот пример с сотнями людей и еще не встретил ни одного, кто считал бы, что САБ должен был отозвать свое предложение в ответ на возражение АСАР. Аукцион является эффективным методом, потому что он позволяет распределять места в соответствии с готовностью платить за них. Использование этой готовности означает, что бедные, во многом нуждающиеся люди иногда будут дожидаться следующего рейса, в то время как богатые люди, не испытывающие ни в чем острой нужды, смогут беспрепятственно продолжить поездку. Те же, кто согласится дожидаться следующего рейса, получат компенсацию, которая позволит им удовлетворить другие, более насущные потребности. Джон прибудет к матери с опозданием, но на полученные 400 долларов он сможет приобрести другие важные вещи.
Некоторым людям трудно будет принять решение о добровольном отказе от рейса. Однако CAB счел, что лучше позволить людям решать самим, чем следовать совету АСАР и лишать их этой возможности. Как и прежде, более важен вопрос не о том, при-
184
водит ли готовность платить к идеальному исходу, а о том, можно ли найти более удачную альтернативу.
Отвергать возражение АСАР не означает отрицать того, что бедным людям живется нелегко. Не следует из данного примера и то, что любые проблемы распределения в конечном счете должны решаться на основе готовности платить. Нас в данном случае интересует лишь распределение обыденных товаров и услуг: какие программы должна транслировать радиостанция? Кому достанутся старинные часы? Кому придется ждать следующего рейса? И прочее в том же роде.
Предложение CAB о добровольном аукционе представляло собой лишь один из нескольких механизмов, которые можно было использовать для распределения мест на основе готовности платить. Например, авиаперевозчики могли бы предоставлять места тем пассажирам, которые готовы были предложить максимальную сумму за то, чтобы оставить их за собой. Как и в первоначальном варианте, доступные места в этом случае тоже распределялись бы на основе готовности платить за них. Но если бы CAB предложил устраивать среди пассажиров аукцион за право улететь с данным рейсом, то это предложение никогда не было бы принято.
Разумеется, CAB был не единственным федеральным учреждением, уделявшим внимание подобным проблемам распределения. Даже в условиях слабого контроля за финансированием избирательных кампаний избиратели с низкими доходами обладают значительным весом в политическом процессе. Они и их представители решительно выступают против любой политики, игнорирующей их интересы. Но хватит ли им политического влияния для того, чтобы реально заблокировать конкретную политику, естественно, зависит от обстоятельств.
Помимо возражения АСАР, предложение CAB о добровольном аукционе не встретило существен-
ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА
ного противодействия со стороны бедных и их защитников—хотя бы по той важной причине, что небогатые пассажиры наделялись правом, имеющим реальную экономическую ценность: правом сохранять за собой свои места и правом добровольно отказаться от них за соответствующую компенсацию. Если бы предложение CAB не наделяло их этим фундаментальным правом, то оно бы наверняка было отвергнуто и сохранилась бы система «Кто первым пришел, тот первым улетает», менее благоприятная и для бедных, и для богатых пассажиров, нежели нынешняя система добровольных аукционов.
АС АР был не прав, утверждая, что при аукционной системе ждать следующего рейса всегда придется бедным. Те бедные пассажиры, которым нужно прилететь вовремя, обычно не отказываются от рейса, в то время как на это нередко соглашаются 6o7iee преуспевающие пассажиры, которые никуда не спешат. Тем не менее небогатые пассажиры, разумеется, с большей вероятностью откажутся от рейса, чем более состоятельные. Но они соглашаются ждать следующего рейса, очевидно, потому, что денежная компенсация или бесплатный билет для них более ценны, чем время, которое они бы сэкономили, улетев с этим рейсом.
Враждебность либералов к анализу издержек и выгод
Как четко показывает предыдущий пример, та денежная сумма, в которую люди оценивают имеющиеся у них варианты поведения, представляет собой чрезвычайно ценное руководство при решении вопроса об оптимальном распределении ограниченных ресурсов. С учетом того неравенства в распределении доходов, которое может наблюдаться в любой конкретный момент, экономическая политика, которая распределяет ресурсы на любой основе, не учитывающей готовности платить, всегда может быть видоиз-
ГЛАВА 7. ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
менена таким образом, чтобы обеспечить оптимальный результат для каждого.
Общий скептицизм в отношении рынков, совместно с законной озабоченностью высоким уровнем неравенства и его дальнейшим ростом, характерными для системы рыночных вознаграждений, вызывает враждебность многих либеральных комментаторов к принятию политических решений на основе готовности платить без учета ее веса. А поскольку разбиравшееся выше предложение CAB опиралось на принципы, носившие совершенно общий характер, то эта враждебность могла дорого обойтись тем же самым небогатым избирателям, чьи интересы якобы брались под защиту. Практически любое политическое решение, принятое без достаточного внимания к тому, сколько люди готовы заплатить за альтернативные варианты, при тщательной проработке деталей можно видоизменить таким образом, который приведет к достижению оптимального результата для всех заинтересованных сторон. Тем, кто противится таким изменениям, стоило бы представить себя в роли Ральфа Нейдера, размахивающего судебным предписанием, которое бы помешало небогатому пассажиру получить компенсацию за готовность дожидаться следующего рейса.
Почему эффективная политика зачастую невозможна без перераспределения доходов
Консерваторы вследствие своей неприязни к перераспределению доходов становятся еще большей помехой на пути к принятию эффективных политических решений. Так происходит из-за того, что всякая демократия, не предусматривающая перераспределения доходов в пользу бедных, почти всегда бывает вынуждена соблюдать интересы бедных иными, намного более затратными, способами.
Иллюстрацией к этой фундаментальной идее может служить вышеприведенный пример с форматом
186
187
радиовещания. Как мы помним, переход с полностью музыкального на полностью разговорный формат станет для богатого слушателя благом стоимостью в юоо долларов и в то же время причинит каждому из двух бедных слушателей ущерб на юо долларов. Бедные слушатели имеют возможность помешать изменению формата. Но это будет не в их интересах, поскольку выгоды от перехода на новый формат превысят созданные им издержки. Все выиграют в том случае, если бедные слушатели позволят изменить формат, получив компенсацию от богатого слушателя. При отсутствии возможности к такому перемещению средств предполагаемый переход на новый формат не состоится, вследствие чего и богатый, и бедные слушатели окажутся в проигрыше по сравнению с альтернативным вариантом.
Подобные примеры отнюдь не единичны. Например, энергетический кризис 1979 г- вынудил президента Джимми Картера предложить налог на бензин в размере до 50 центов на галлон. Идея состояла в том, чтобы использовать систему цен для сокращения потребления бензина и тем самым снизить зависимость Америки от иностранной нефти. Предложения подобного рода сразу же сталкиваются с возражением о том, что они станут непосильным бременем для бедных семей. Однако, предвидя это возражение, Картер одновременно предложил снизить налог на фонд заработной платы, который должен был компенсироваться поступлениями от налога на бензин. Поскольку налог на фонд заработной платы носит крайне регрессивный характер, предполагалось, что его отмена смягчит тяготы налога на бензин для небогатых семей.
Предложение Картера в конце концов было отвергнуто, отчасти из-за того, что многие из его критиков ошибочно полагали, будто бы отмена налога на фонд заработной платы лишит людей стимула к бережливости. (Эти критики не учитывали того, что, хотя от-
188
ГЛАВА 7 . ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
мена налога на фонд заработной платы давала бы людям возможность приобретать бензин в прежнем количестве, повышение цены на бензин стало бы мощным стимулом к тому, чтобы этого не делать.) Однако другой важной причиной для отказа от предложения Картера было то, что оно предполагало перераспределение доходов в пользу бедных. До избрания Рональда Рейгана президентом оставался еще год с лишним, но враждебность Конгресса к перераспределению доходов уже вполне давала о себе знать.
В конечном счете отказ от предложения Картера стал ударом по экономическому благосостоянию и богатых, и бедных. Вместо того чтобы сократить потребление бензина посредством системы цен, как предлагал Картер, мы усилили контроль над ценами ради защиты бедных от повышения цен. От этого решения проиграли все, столкнувшись с длинными очередями на бензоколонках, необходимостью отложить важные поездки и т.д. Если бы предложение Картера было принято, то повышение цен на бензин стало бы посильным бременем для богатых граждан, взамен получавших возможность не ждать в очередях. Бедные граждане тоже избежали бы очередей, а снижение налога на фонд заработной платы смягчило бы для них неприятные последствия роста цен на бензин.
Снова и снова мы сталкиваемся с одной и той же закономерностью. Не желая или не имея возможности перераспределять доходы посредством налоговой системы, мы вынуждены защищать интересы бедных иными, более затратными способами. Бедные не могут позволить себе достойного жилья? Самым эффективным выходом стало бы увеличение налогового кредита на заработанный доход (EITC) —одной из немногих программ перераспределения доходов, одобренных Рональдом Рейганом. Однако консерваторы в Конгрессе за последние годы проявляют все большую враждебность к EITC. Если мы не можем непосредственно перераспределять доходы, то обыч-
i89
ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА
но бываем вынуждены обращаться к более затратным альтернативам, таким как контроль над величиной арендной платы.
Обедневшие фермеры не в состоянии свести концы с концами? Наиболее эффективным решением могло бы стать непосредственное перераспределение доходов в их пользу. Но не имея такой возможности, мы обращаемся к другим, намного более затратным мерам, таким как поддержание минимальных цен на сельскохозяйственную продукцию. Бедные люди не могут поставить у себя телефон, оплачивать счета за газ и электричество? Опять же самым эффективным ответом стало бы перераспределение доходов, но мы вместо этого требуем введения «социальных» тарифов, поощряющих расточительство и сопровождающихся повышением тарифов для других клиентов.
Другим последствием нашего отказа от перераспределения доходов служит освобождение старых автомобилей от соблюдения требований по чистоте выхлопа. Хотя автомобили, построенные не ме-* нее пятнадцати лет назад, составляют лишь небольшую долю всех машин в Лос-Анджелесе, тем не менее именно они являются основным источником смога в районе Лос-Анджелеса. На них не распространяется действие экологических законов, поскольку законодатели озабочены тем, что эти законы лягут непосильным бременем на водителей этих машин, в большинстве своем имеющих низкие доходы.
Проблему экологически грязных старых автомобилей было бы относительно легко решить, перераспределив в пользу бедных достаточно средств для того, чтобы те могли приобретать не такие старые автомобили. Данная стратегия позволила бы нам сократить выбросы углеводородов и окиси азота при затратах, составляющих примерно 15 долларов за фунт выбросов3.
3- S.J. Pokharel, G. A. Bishop, and D. H. Stedman, «On-Road Remote Sensing of Automobile Emissions in the Los Angeles Area: Year 2 Final
ГЛАВА 7. ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
Однако из-за освобождения старых машин от соблюдения экологических норм калифорнийские законодатели требуют разрабатывать электромобили, хотя при этом цена за сокращение вредных выбросов составит примерно доо долларов за фунт. Наше нежелание перераспределять доходы и в этом случае очень дорого обошлось и богатым, и бедным.
По оценкам экономистов, мы могли бы сэкономить миллиарды долларов за счет строительства автострад и убытков, причиняемых дорожными пробками, если бы перешли на простую систему оплаты за проезд по загруженным магистралям4. Используя существующие технологии (например, систему E-ZPass, в настоящее время внедренную на многих платных дорогах и мостах северо-востока США), мы могли бы оснастить автомобили небольшими электронными приемниками, которые бы начисляли плату за проезд р соответствии с загруженностью улиц и дорог. Так, с водителя, проезжающего по Манхэт-тену в полуденный час-пик, можно было бы взимать дополнительную плату в ю долларов, автоматически начисленную через такой приемник.
Очевидным препятствием к внедрению такой системы служит призрак бремени, которое ляжет на бедных водителей, вынужденных передвигаться в плотном потоке — несмотря на то что доходы и экономия, полученные благодаря новой системе, намного превысят те средства, которые необходимо перечислить бедным для того, чтобы смягчить удар.
Report Prepared for CRC», March 2001, http://www.feat.biochem. du.edu/assets/databases/Cal/LA_year_2_CRCoo.pdf; «CARВ Throws a Hail-Mary Regulation», Patrick Bedard, Car and Driver, November 2001, p. 134.
«Exploring the Role of Pricing as a Congestion Management Tool», Searching for Solutions: A Policy Discussion Series, No. i, Federal Highway Administration and Federal Transit Administration, Washington, D.C., July 23,1991.
ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА
ГЛАВА 7. ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
До тех пор, пока мы не в состоянии перераспределять доход, не видать нам оплаты проезда в зависимости от загруженности дорог. Мы будем и дальше платить за строительство автострад и терпеть убытки от пробок, хотя легко могли бы этого избежать.
Вряд ли все это можно назвать случайными примерами. Все они представляют собой проявления единой системы, созданной нашим нежеланием перераспределять доход в пользу бедных и вытекающей отсюда необходимостью иными способами решать их проблемы. Отказ от перераспределения доходов с помощью налоговой системы не отменяет того факта, что демократическое общество учитывает интересы бедных. Он просто вынуждает нас соблюдать эти интересы более затратными способами.
Несколько интересных исключений
Хотя неспособность к решению проблем распределения зачастую препятствует принятию эффективных политических мер, можно привести несколько примеров того, как непосредственное перераспределение доходов использовалось для проведения подобной политики. Так, поучительным примером служит предложение Комиссии штата Нью-Йорк по вопросам государственной службы взимать плату в ю центов за каждый звонок в справочную службу, сделанный с частного телефона. (В то время для абонентов телефонной сети такие звонки были бесплатными.) Причиной для этого предложения служило то, что привилегия бесплатных звонков вынуждала телефонные компании нанимать сотни лишних операторов для поиска тех номеров, которые большинство абонентов с легкостью нашли бы сами.
Разумеется, предложение комиссии вызвало бурю протестов. Профессора социологии и прочие эксперты, выступавшие на слушаниях комиссии, утверждали, что отсутствие доступа к бесплатной справочной
службе серьезно повредит сложившимся в обществе социальным связям. Когда стало ясно, что предложение будет отвергнуто, председатель комиссии Альфред Кан внес в него простую поправку. За полученную по телефону справку все равно взималась бы плата в размере ю центов, но за счет денег, сэкономленных благодаря переводу операторов справочной службы на другую, более полезную работу, каждый абонент также ежемесячно получал бы кредит в размере 30 центов. Соответственно, тем абонентам, которые в среднем звонили в справочную менее трех раз в месяц, отныне нужно было платить за телефон меньше, чем раньше. С этой поправкой предложение комиссии было принято практически единогласно.
Ничтожные суммы, фигурирующие в этом примере, демонстрируют масштаб озабоченности проблемами распределения в сфере публичной политики. Даже если бы звонки в справочную службу остались бесплатными, мало какая семья делала бы больше десяти таких звонков в месяц; соответственно, трудно себе представить, чтобы кто-нибудь усмотрел в возрастании ежемесячных расходов на один доллар серьезную угрозу для благосостояния даже беднейших семей. Этот пример также показывает, что противодействие эффективным политическим мерам можно преодолеть, если в нашем распоряжении имеется такой политический инструмент, как выплаты их функционального эквивалента в денежном выражении.
Прямое перераспределение доходов, применяемое для содействия эффективным политическим изменениям, встречается также в сфере сельского хозяйства. В данном случае источником проблемы является постоянное экономическое давление, ощущаемое американскими семейными фермами, неспособными угнаться за быстрым ростом производительности на корпоративных сельхозпредприятиях. Резко расширив масштабы производства, современный агробизнес добился такого снижения цен на свою продук-
193
ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА
ГЛАВА 7. ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
цию, что многие семейные фермы не могли свести концы с концами. Озабоченность судьбой этих ферм периодически вынуждала Конгресс повышать минимальный уровень цен на сельскохозяйственную продукцию. Политика поддержки цен приводила к тому, что фермеры тратили миллиарды долларов на наемных работников, оборудование, семена, удобрения, инсектициды и прочие капиталовложения, необходимые для производства продукции, которую потребители не желали покупать по установленным ценам. Правительству приходилось скупать излишки, большая часть которых пропадала после продолжительного и дорогостоящего хранения. Едва ли Конгрессу удалось бы нарочно придумать более неэффективный способ помочь семейным фермам.
Однако Министерство сельского хозяйства США осуществляет как минимум еще одну, намного более эффективную программу помощи бедным фермерам. Я имею в виду Программу резервирования территорий (CRP), в рамках которой фермеры получают денежные выплаты за то, что перестают использовать часть своих земель. Эта программа дает дополнительный доход нуждающимся семейным фермам, в то же время не вынуждая их к производству продукции, которую никто не хочет покупать.
И хотя программа CRP намного эффективнее, чем поддержка минимального уровня цен, она до сих пор вызывает много споров. Собственно, несложно понять причину нападок на программу, в рамках которой фермерам платят не за работу, а за бездействие. Впрочем, привлекательность этой программы станет ясна при ее сравнении с альтернативным вариантом, когда фермерам платят завышенные цены за производство продукции, отправляющейся на свалку. В любом случае, этот пример показывает, что противодействие перераспределению доходов не всегда мешает переходу к менее расточительной политике. Однако при этом встает вопрос —почему это происходит так редко?
\' 194
О других препятствиях к проведению эффективной политики
Если в некоторых случаях нам удается прийти к эффективным решениям, то почему мы избегаем логики издержек и выгод в других случаях? Причиной может служить то, что поскольку буквально все проблемы, выносимые на суд общественности, в той или иной мере связаны с распределением дохода, то компенсация на индивидуальной основе может просто оказаться непрактичной. Возможно, было бы разумно надеяться на эффективные решения лишь в тех случаях, когда можно придумать простые механизмы компенсации —такие, как выплаты пассажирам, добровольно отказавшимся от брони, или ежемесячная компенсация платы за звонки в справочную службу. Однако во многих случаях такие простые механизмы, очевидно, работать не будут.
Тем не менее эффективные решения нередко остаются недоступными даже тогда, когда организовать компенсацию не составляет проблемы. Например, если контроль за арендной платой неэффективен, то почему городские власти не используют ваучеры, которыми компенсировался бы отказ жильцов от квартир, снимаемых на условиях контролируемой арендной платы, и их переезд в квартиры поменьше, снимаемые по рыночной ставке?
В том же духе можно использовать аукционы при решении вопроса о том, где строить новые тюрьмы и другие непривлекательные учреждения. Местные власти могли бы подавать закрытую заявку с указанием минимальной суммы, которую они готовы были бы принять в обмен на согласие выделить место для подобного учреждения. И те, чья заявка оказалась бы самой низкой, получили бы новое учреждение, а вместе с ним право на денежную компенсацию, равную, допустим, величине минимальной из осталь-
195
ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА
ных заявок5. Эта компенсация будет выплачиваться за счет налога на другие общины, пропорционального поданным ими заявкам —такой налог станет серьезным стимулом к тому, чтобы общины честно назначали величину заявок.
Таким образом, просматриваются по меньшей мере два препятствия к достижению эффективных решений посредством анализа издержек и выгод в публичной сфере. Одно из них сводится к тому, что многие люди — в первую очередь активисты-либертарианцы — в принципе выступают против перераспределения доходов государством. Второе заключается в том, что при наличии множества подобных проблем, которые приходится решать едва ли не ежедневно, перераспределение средств на индивидуальной основе может просто оказаться неосуществимым на практике.
Но какими бы убедительными ни казались оба эти препятствия, ни одно из них не выдерживает тщательной проверки. Сперва рассмотрим заявление о том, что перераспределение доходов незаконно в принципе («Это же ваши деньги...»). Сторонники такой точки зрения считают, что раз человек заработал свои деньги путем справедливого, добровольного рыночного обмена, то он может делать с ними все, что пожелает. Однако в такой буквальной трактовке этот аргумент становится неубедительным, так как из него следует, что у государства нет никакого права взимать с граждан налоги. Как отмечалось в главе 1, такое государство не сможет содержать армию и его гражданам рано или поздно придется платить налоги иностранным захватчикам.
5. См., например: Michael O\'Hare, Lawrence Bacow, and Debra Sanderson, Facility Siting and Public Opposition, New York: Van Nostrand Reinhold, 1983; и Howard Kunreuther and Paul Kleindorfer, «A Sealed-Bid Auction Mechanism for Siting Noxious Facilities», American Economic Review 76 (2), May 1986: 295-299.
196
Принцип «Это же ваши деньги...» следует отвергнуть еще по одной важной причине практического характера. Сторонники этого принципа, очевидно, выступают за него, будучи убеждены в том, что людям следует иметь непосредственный контроль над максимально возможной долей ресурсов, в производстве которых они принимали участие. Однако этот принцип едва ли стоит защищать, если, как я уже отмечал, его воплощение в реальности сокращает долю подконтрольных людям ресурсов. Опять же демократии должны выбирать между непосредственным перераспределением ресурсов в пользу бедных или защитой их интересов иными, более затратными способами.
А как же второе препятствие на пути к эффективности — тот факт, что не всегда бывает возможно организовать выплату индивидуальных компенсаций по каждому ,из бесчисленных политических решений, с которыми мы сталкиваемся ежедневно? В ответ на это можно сказать, что анализ издержек и выгод осуществим и без этого громоздкого шага. Дело не в том, что компенсация не требуется, а в том, что ее не обязательно производить на индивидуальной основе. Критики анализа издержек и выгод правы в том смысле, что эксплуатация готовности платить практически гарантирует принятие всевозможных программ, ориентированных на предпочтения богатых людей — по той простой причине, что богатые люди в состоянии заплатить больше.
Но вместо отказа от анализа издержек и выгод у нас имеется более удачный вариант. Мы можем без всякого стеснения эксплуатировать готовность платить и использовать налоги и систему социального обеспечения для компенсации соответствующего ущерба семьям с низкими доходами. Опять же эту компенсацию не обязательно — да и невозможно — производить на индивидуальной основе. Лица с низкими доходами просто будут получать налоге-
197
ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА
вые льготы, соответствующие их предполагаемым потерям от осуществления анализа издержек и выгод на основе готовности платить. Такие льготы станут дополнением к социальным выплатам и налоговым послаблениям, которые необходимы по причинам, рассматриваемым в следующей главе.