Принципы эффективности

ИЗОБРЕТЕНИЕ денег стало принципиальным достижением, способствовавшим разделению и специализации труда — процессу, благодаря кото­рому доход на душу населения за последние несколь­ко веков вырос в тысячи раз.

Так, в принадлежащем Рональду Коузу примере с фабрикантом, чье оборудование своим шумом ме­шает живущему по соседству врачу вести прием па­циентов, мы легко найдем оптимальное решение проблемы, если сравним стоимость установки зву­коизоляции на фабрике с расходами врача на пере­езд в более тихое место. Доходы обеих сторон при этом никак не учитываются, хотя на их величине, не­сомненно, скажется решение суда о том, кто должен нести ответственность за ущерб от шума.

Как различия в доходе влияют на сравнение издержек и выгод

Однако порой доходы сторон, затронутых вредонос­ной деятельностью, играют самую непосредствен­ную роль при поиске наименее затратного решения проблемы. Предположим, например, что Сара любит

171

формата.

Критики, однако, возражают, что использование анализа издержек и выгод при решении подобных вопросов нарушает вышеупомянутый демократиче­ский принцип, согласно которому интересы каждого гражданина обладают равным весом в глазах закона. В обсуждаемом примере предполагается, что каждой из заинтересованных сторон равно небезразличен во­прос об изменении формата. Почему же, спрашива­ют критики, предпочтения богатого слушателя дол­жны восторжествовать над предпочтениями бедных слушателей?

Этот вопрос обладает явной риторической си­лой. Применение анализа издержек и выгод в слу­чаях, подобных этому, несомненно, дает некоторые основания для беспокойства, вследствие чего мно­гие правительства неприязненно относятся к его использованию. Например, администрация прези­дента Клинтона предписывала руководителям феде­ральных учреждений при анализе издержек и выгод учитывать принципы справедливого распределе­ния1. Если мы поставим знак полного равенства ме­жду готовностью платить и способностью платить, то анализ издержек и выгод в нашем примере с ра­диостанцией превратится в простой подсчет голосов, и планируемый переход с музыкального на разговор-

1. Clinton Executive Order 12866, 3 CFR 638 (1993).

175

ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА

ный формат будет отвергнут двумя голосами против одного.

Справедлив ли такой исход? Вопрос заключается не в том, создает ли анализ издержек и выгод при­чины для беспокойства, а в том, есть ли возможность найти более удачное правило принятия решений.

Очевидным последствием отказа от анализа из­держек и выгод в данном примере служит то, что со­хранение старого формата приведет к чистой поте­ре в 8оо долларов — разнице между юоо долларов, не полученных от богатого слушателя, и 2ОО долла­рами потерь, которых не понесли два бедных слуша­теля. В принципе этого убытка несложно избежать. Например, условием для перехода на новый формат можно сделать уплату богатым слушателем допол­нительного налога на сумму, допустим, в 500 долла­ров, за счет которой оба бедных слушателя получат налоговые послабления в 250 долларов на каждого. По сравнению со статус-кво этот вариант улучшит благосостояние всех трех слушателей.

Необходимость заплатить новый налог может возмутить богатого слушателя. Но с его точки зре­ния альтернативный вариант будет еще менее при­влекательным. Выгода в юоо долларов от перехода на новый формат станет для него более чем достаточ­ной компенсацией за дополнительный налог. Точно так же, хотя два бедных слушателя будут недоволь­ны отменой их любимого музыкального формата ве­щания, иной исход стал бы для них еще менее прият­ным. По их собственному признанию, каждый из них был бы более чем вознагражден за смену вещания со­кращением налоговых выплат на 250 долларов. Все стороны бы только проиграли без подобного перерас­пределения доходов.

Идейные либертарианцы — не говоря уже о мно­гих других — возразили бы на это, что государ­ство не вправе производить такое перераспределе­ние средств. («Это же ваши деньги, и у государства

•176

ГЛАВА 7. ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ

нет права отбирать их у вас и отдавать бедным!») Но хотя подобное возражение часто критикуют, исхо­дя из принципов равенства, возможно, еще более уяз­вимым оно будет для критики, основанной на прин­ципах эффективности.

В демократическом обществе интересы бедных из­бирателей должны будут учтены тем или иным об­разом. Как и в только что обсуждавшемся примере, отказ от перераспределения доходов нередко означа­ет, что учет этих интересов будет произведен иным, более затратным способом. И наоборот, разрешение такого перераспределения создает возможности для проведения политики, которая будет учитывать эко­номические интересы и богатых, и бедных. Однако мы не сможем разработать и проводить такую поли­тику до тех пор, пока не будем вправе более широ­ко, нежели сейчас, опираться на желание платить; а это право нередко можно приобрести только за счет большей готовности к перераспределению доходов.

Как уже отмечалось, готовность платить в каче­стве принципа, определяющего, что кому достает­ся, в частном секторе распространена шире по срав­нению с государственным. Тем не менее даже в част­ном секторе применение этого принципа нередко воспринимается как оскорбление почитаемых цен­ностей. Но и здесь ключевой вопрос должен состоять не в том, приводит ли готовность платить к наиболее эффективным результатам, а в том, в состоянии ли мы предложить более удачную практическую альтернати­ву. Как станет ясно из последующего примера, готов­ность платить — это очень полезный принцип, даже если он порой ведет к возмутительным результатам.

Кому достанутся старинные часы?

Представьте себе антикварный магазин, в котором на витрине выставлены старинные часы марки Stick-ley, выпущенные в 1905 году. К ним прицениваются

ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА

двое потенциальных покупателей: учительница Сью­зен, страстная любительница часов начала XX века, и Малькольм, богатый адвокат по делам об увечь­ях, не слишком интересующийся часами ни этой, ни какой-либо другой эпохи. Сьюзен регулярно хо­дит на семинары по антиквариату и всегда мечта­ла найти часы Stickley, которые были бы доступны ей по цене. Малькольм же случайно проходил мимо ви­трины, увидел часы и подумал, что они будут хоро­шо смотреться в его приемной. Сьюзен, мать-одиноч­ка с двумя детьми, зарабатывающая 28 тыс. долларов в год, готова заплатить за эти часы 5 тыс. долларов. С ее точки зрения, это большая сумма, однознач­но свидетельствующая о готовности обладать часа­ми. Малькольм же зарабатывает 950 тыс. долларов в год. Не проявляя к этим часам большого интереса, он все же готов отдать за них ю тыс. долларов. В усло­виях рыночной системы его готовность заплатить бо­лее крупную сумму гарантирует, что именно он и по­лучит часы.

Многие люди, включая даже энтузиастов свободно­го предпринимательства, интуитивно полагают, что это будет не оптимальный исход. В конце концов, эти часы надолго станут для Сьюзен источником глубо­кого удовлетворения, Малькольму же они, в сущно­сти, не нужны. Несмотря на эти оговорки, многие все же согласятся с рыночным решением, потому что не видят практической возможности использовать неформальную информацию о предпочтениях того типа, которые фигурируют в данном примере. На­пример, едва ли будет целесообразно распределять товары и услуги, исходя из того, что люди заявляют об отчаянном желании обладать ими.

Тем не менее даже в этом примере можно най­ти вполне недвусмысленное обоснование принци­па о готовности платить. Разумеется, Сьюзен эти часы интересуют намного больше, чем Мальколь­ма. Но если мы поверим их словам о том, сколь-

-178

ГЛАВА 7. ПРМНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ко они готовы заплатить за часы, то выяснится, что если часы достанутся Сьюзен, это будет не самый луч­ший исход—по той причине, что она сильнее Маль­кольма нуждается практически во всем, что только можно купить за деньги. Поскольку Малькольм за­рабатывает намного больше, чем Сьюзен, то каждый последний доллар, который он тратит в любой сфе­ре, идет на удовлетворение менее насущной потреб­ности, чем у Сьюзен. Например, иметь возможность жить в более спокойном районе с хорошей школой значит для Сьюзен намного больше, чем для Маль­кольма—не потому что Малькольма все эти пробле­мы не заботят, а потому что он уже живет в спокой­ном районе с хорошими школами. Если отдать эти часы Сьюзен, то наилучшим для нее исходом — со­гласно ее собственной оценке — было бы продать их Малькольму2. В конце концов, он согласен заплатить за них на 5 тдлс. долларов больше Сьюзен. Утверждая, что готова заплатить за часы 5 тыс. долларов, Сью­зен тем самым говорит, что часы для нее чрезвычай­но важны, но не более важны, чем прочие вещи, которые она могла бы купить на те же j тыс. долларов.

Предположим, что в итоге Малькольм купит часы за 8 тыс. долларов. Возможно, Сьюзен почувствует себя крайне разочарованной из-за того, что не смогла их ку­пить— но, по ее собственной оценке, еще большее раз­очарование она ощущала бы, не имея всех тех вещей,

2. Для удобства предположим, что сумма, которую некто готов за­платить за тот или иной предмет, в точности равна той сумме, за которую он готов этот предмет продать. В некоторых усло­виях готовность получать деньги существенно превышает го­товность их платить. Но в таких случаях разбираемые приме­ры приведут нас к тем же самым выводам, если мы предполо­жим, что обе эти величины для одной стороны превышают соответствующие величины для другой стороны. В тех же случаях, когда эти оценки перекрываются, решение вопроса о том, кому «лучше» стать владельцем предмета, может зави­сеть от того, кому он принадлежал первоначально.

179

ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА

которые можно было бы купить за 8 тыс. долларов. Если верить заявлениям обеих сторон о том, сколько они готовы заплатить за часы, то и для Малькольма, и для Сьюзен должно быть лучше, если часы достанут­ся Малькольму. А поскольку других заинтересованных сторон у нас нет, то это и будет решением вопроса.

Из этого не следует, что мы таким образом по­лучаем наилучший результат, какой только можно себе представить. Например, едва ли мы сильно по­грешим против истины, если скажем, что при более равномерном распределении покупательной способ­ности мир станет более приятным местом. Если бы, например, учителя получали по 75 тыс- долларов в год, а адвокаты по делам об увечьях — по 2ОО тыс. долларов в год, то Сьюзен могла бы предложить за часы более высокую цену, чем Малькольм, посколь­ку он проявляет к ним гораздо меньше интереса, чем она. Но с учетом того распределения доходов, кото­рое мы имеем, наилучшим из доступных результатов станет покупка часов Малькольмом.

Как показывает этот пример, величина экономиче­ского пирога становится максимальной в том случае, когда дефицитные блага распределяются на основе готовности платить за них, невзирая на тот факт, что использование этого критерия в каком-то смысле мо­жет быть возмутительным. Если же мы распределя­ем эти блага по иному принципу, нежели готовность платить, то —как показывают примеры с часами и ра­диовещанием,—всегда можно прийти к соглашению, которое устраивало бы обе стороны. За всеми этими рассуждениями скрывается соображение о том, что при возрастании экономического пирога возрастает и его доля, причитающаяся каждому из нас. Таким образом, и богатые, и бедные совместно заинтересова­ны в том, чтобы максимально увеличить размер эко­номического пирога, а для этого следует принимать решения о распределении благ, исходя из готовности платить за них.

180

ГЛАВА 7. ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Проблема избыточной брони

Привлекательность принципа о готовности платить становится еще более очевидной в случае вопро­са о том, кого из пассажиров допускать к авиарейсу, на который забронировано слишком много билетов. У многих коммерческих авиаперевозчиков приня­то бронировать на некоторые рейсы больше билетов, чем на этих рейсах имеется мест. Таким образом со­кращается количество незанятых мест, заброниро­ванных, но не выкупленных пассажирами. Хотя по­добная практика позволяет снизить цены на билеты, ее очевидным минусом является то, что иногда на по­садку приходит больше пассажиров, чем есть мест на борту самолета.

Предположим, например, что к рейсу из Нью-Йор­ка в Лос-Анджелес, имеющему всего 250 мест, явилось 2бо человек. Ореди них присутствуют Джон, пришед­ший к посадке вторым, и Эрик, пришедший 255"м-Джон — офисный охранник, и его путь лежит в Лос-Анджелес, к тяжело больной матери. Пропустив этот рейс, ему придется десять часов ждать следующего, и он готов заплатить 35° долларов за то, чтобы из­бежать этого. Эрик прибыл на посадку одним из по­следних не из-за своей беспечности, а из-за опоздания стыковочного рейса, которым он прилетел в Нью-Йорк. Он — вице-президент Microsoft, направляющий­ся в отпуск на Гавайи. Хотя Эрик может добраться туда альтернативным маршрутом через Сиэтл, поте­ряв на этом всего лишь час, он готов заплатить юоо долларов за то, чтобы попасть на этот рейс. Кого из них двоих следует допустить к полету?

До ig/9 г- этот вопрос решался по принципу «Кто первым пришел, тот первым улетает». Джона бы по­садили на рейс, а Эрик был бы вынужден ждать. В от­личие от предыдущего примера со старинными часа­ми такой исход, вероятно, показался бы большинству наблюдателей справедливым, по крайней мере в том

ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА

отношении, что у Джона имелись более веские при­чины для прибытия вовремя, чем у Эрика.

Проблема в том, что принцип «Кто первым при­шел, тот первым улетает», не всегда приводит к ин­туитивно справедливым результатам; более того, он не обязательно обеспечит оптимальный результат даже в данном случае. Так, Эрик вполне мог оказать­ся вторым в очереди, а Джон — 255~м- С учетом мно­жества случайных факторов, способных задержать прибытие стыковочного рейса, нет никаких основа­ний полагать, что забронированные места больше всего нужны тем, кто первым явился на посадку.

Поскольку данный принцип не предполагает рас­пределения дефицитных мест в соответствии с готов­ностью платить за них, он не позволяет максималь­но увеличить размер экономического пирога. Он вынуждает ждать тех людей, которые готовы запла­тить большие деньги за возможность прибыть вовре­мя, в то же время позволяя улететь тем, кто не жела­ет платить за то, чтобы избежать задержки. По этой причине Гражданский совет по аэронавтике (CAB, федеральное учреждение, до 1984 г. контролировав­шее индустрию коммерческих авиаперевозок) пред­ложил отменить принцип «Кто первым пришел, тот первым улетает» в пользу альтернативной процеду­ры, основанной на готовности платить.

Конкретная идея CAB заключалась в том, чтобы перевозчики, на чьих рейсах забронировано слиш­ком много мест, предлагали выплаты наличными, бесплатные билеты или иную компенсацию тем, кто добровольно откажется от своих мест. При этом все пассажиры с подтвержденной бронью, получив такое предложение, имели бы право остаться на рейсе, что вынуждало бы перевозчиков повышать размер ком­пенсации до тех пор, пока не наберется достаточное число добровольцев, отказавшихся от рейса.

В тех случаях, когда федеральное учреждение пред­лагает подобное правило, оно дает общественности

ГЛАВА 7. ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ

и прочим заинтересованным сторонам какое-то вре­мя—обычно составляющее шестьдесят дней,—для подачи отзывов. Вскоре после того, как CAB высту­пил с таким предложением, он получил гневный от­клик от Инициативного проекта авиапотребителей (АСАР) —группы, основанной в Вашингтоне Ральфом Нейдером. Официально задача АСАР заключалась в защите авиапассажиров от их эксплуатации авиа­перевозчиками. В своем отзыве АСАР указывал на то, что если предложение CAB будет принято, то бремя ожидания следующего рейса будет в непропорцио­нальной степени возложено на плечи бедных. АСАР выражал опасения, что, как и в иных сферах, богатые получат возможность откупаться от превратностей жизни, в то время как бедные будут вынуждены их безмолвно сносить.

Первоначально возражение АСАР нашло отклик у части слушателей. Однако по более серьезном раз­мышлении большинство людей сочло его глупым. Дело в том, что отказ от процедуры аукциона означал сохранение статус-кво, что нередко имело еще менее желательные последствия для бедных. Предположим, например, что Джон — охранник, направляющийся к больной матери,— пришел на посадку не вторым, а 225-м. Согласно процедуре, предложенной CAB, он имел бы право остаться на рейсе, если бы хотел это­го; с другой стороны, он мог бы отказаться от своего места и получить за это компенсацию от авиакомпа­нии. Однако правило «Кто первым пришел, тот пер­вым улетает» вынуждало бы его пропустить рейс.

В случае действия аукционной процедуры авиа­компания нуждалась бы в десяти добровольцах. Представим себе, что Джон отвергает первоначаль­ное предложение авиакомпании — компенсацию в 2ОО долларов,— на которое откликнулись толь­ко трое пассажиров. Подняв размер компенсации до зне входит в их число) соглаша­ются подождать следующего рейса, и ситуация с не­хваткой мест улажена. А теперь предположим, что когда Джон уже готов получить наличными компен­сацию в 4ОО долларов, являются представители АСАР с судебным предписанием о запрете аукциона. В дан­ных обстоятельствах Джон вправе будет усомнить­ся в том, что АСАР защищает его интересы, лишая его возможности добровольно отказаться от посад­ки на рейс. Никто не вынуждает его к такой жерт­ве; он всего лишь вправе это сделать. Он откликнулся на предложение авиакомпании, потому что в его гла­зах 4ОО долларов обладают большей ценностью, чем сохранение зарезервированного места —в противном случае он бы отказался.

В течение многих лет я обсуждал этот пример с сот­нями людей и еще не встретил ни одного, кто счи­тал бы, что САБ должен был отозвать свое предложе­ние в ответ на возражение АСАР. Аукцион является эффективным методом, потому что он позволяет рас­пределять места в соответствии с готовностью пла­тить за них. Использование этой готовности означает, что бедные, во многом нуждающиеся люди иногда бу­дут дожидаться следующего рейса, в то время как бо­гатые люди, не испытывающие ни в чем острой нужды, смогут беспрепятственно продолжить поездку. Те же, кто согласится дожидаться следующего рейса, полу­чат компенсацию, которая позволит им удовлетворить другие, более насущные потребности. Джон прибудет к матери с опозданием, но на полученные 400 долла­ров он сможет приобрести другие важные вещи.

Некоторым людям трудно будет принять реше­ние о добровольном отказе от рейса. Однако CAB счел, что лучше позволить людям решать самим, чем следовать совету АСАР и лишать их этой возможно­сти. Как и прежде, более важен вопрос не о том, при-

184

водит ли готовность платить к идеальному исходу, а о том, можно ли найти более удачную альтернативу.

Отвергать возражение АСАР не означает отрицать того, что бедным людям живется нелегко. Не следу­ет из данного примера и то, что любые проблемы распределения в конечном счете должны решать­ся на основе готовности платить. Нас в данном слу­чае интересует лишь распределение обыденных това­ров и услуг: какие программы должна транслировать радиостанция? Кому достанутся старинные часы? Кому придется ждать следующего рейса? И прочее в том же роде.

Предложение CAB о добровольном аукционе пред­ставляло собой лишь один из нескольких механизмов, которые можно было использовать для распределе­ния мест на основе готовности платить. Например, авиаперевозчики могли бы предоставлять места тем пассажирам, которые готовы были предложить мак­симальную сумму за то, чтобы оставить их за собой. Как и в первоначальном варианте, доступные места в этом случае тоже распределялись бы на основе го­товности платить за них. Но если бы CAB предложил устраивать среди пассажиров аукцион за право уле­теть с данным рейсом, то это предложение никогда не было бы принято.

Разумеется, CAB был не единственным федераль­ным учреждением, уделявшим внимание подобным проблемам распределения. Даже в условиях слабого контроля за финансированием избирательных кам­паний избиратели с низкими доходами обладают зна­чительным весом в политическом процессе. Они и их представители решительно выступают против любой политики, игнорирующей их интересы. Но хватит ли им политического влияния для того, чтобы реально заблокировать конкретную политику, естественно, за­висит от обстоятельств.

Помимо возражения АСАР, предложение CAB о добровольном аукционе не встретило существен-

ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА

ного противодействия со стороны бедных и их за­щитников—хотя бы по той важной причине, что не­богатые пассажиры наделялись правом, имеющим реальную экономическую ценность: правом сохра­нять за собой свои места и правом добровольно от­казаться от них за соответствующую компенсацию. Если бы предложение CAB не наделяло их этим фун­даментальным правом, то оно бы наверняка было отвергнуто и сохранилась бы система «Кто первым пришел, тот первым улетает», менее благоприятная и для бедных, и для богатых пассажиров, нежели ны­нешняя система добровольных аукционов.

АС АР был не прав, утверждая, что при аукционной системе ждать следующего рейса всегда придется бед­ным. Те бедные пассажиры, которым нужно прилететь вовремя, обычно не отказываются от рейса, в то время как на это нередко соглашаются 6o7iee преуспевающие пассажиры, которые никуда не спешат.

Враждебность либералов к анализу издержек и выгод

Как четко показывает предыдущий пример, та денеж­ная сумма, в которую люди оценивают имеющиеся у них варианты поведения, представляет собой чрез­вычайно ценное руководство при решении вопроса об оптимальном распределении ограниченных ре­сурсов. С учетом того неравенства в распределении доходов, которое может наблюдаться в любой кон­кретный момент, экономическая политика, которая распределяет ресурсы на любой основе, не учитываю­щей готовности платить, всегда может быть видоиз-

ГЛАВА 7. ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ

менена таким образом, чтобы обеспечить оптималь­ный результат для каждого.

Общий скептицизм в отношении рынков, совмест­но с законной озабоченностью высоким уровнем нера­венства и его дальнейшим ростом, характерными для системы рыночных вознаграждений, вызывает вра­ждебность многих либеральных комментаторов к при­нятию политических решений на основе готовности платить без учета ее веса. А поскольку разбиравшееся выше предложение CAB опиралось на принципы, но­сившие совершенно общий характер, то эта враждеб­ность могла дорого обойтись тем же самым небога­тым избирателям, чьи интересы якобы брались под защиту. Практически любое политическое решение, принятое без достаточного внимания к тому, сколько люди готовы заплатить за альтернативные варианты, при тщательной проработке деталей можно видоизме­нить таким образом, который приведет к достижению оптимального результата для всех заинтересованных сторон. Тем, кто противится таким изменениям, стои­ло бы представить себя в роли Ральфа Нейдера, разма­хивающего судебным предписанием, которое бы поме­шало небогатому пассажиру получить компенсацию за готовность дожидаться следующего рейса.

Почему эффективная политика зачастую невозможна без перераспределения доходов

Консерваторы вследствие своей неприязни к перерас­пределению доходов становятся еще большей поме­хой на пути к принятию эффективных политических решений. Так происходит из-за того, что всякая демо­кратия, не предусматривающая перераспределения доходов в пользу бедных, почти всегда бывает выну­ждена соблюдать интересы бедных иными, намного более затратными, способами.

Иллюстрацией к этой фундаментальной идее мо­жет служить вышеприведенный пример с форматом

186

187

радиовещания. Как мы помним, переход с полностью музыкального на полностью разговорный формат станет для богатого слушателя благом стоимостью в юоо долларов и в то же время причинит каждому из двух бедных слушателей ущерб на юо долларов. Бедные слушатели имеют возможность помешать из­менению формата. Но это будет не в их интересах, поскольку выгоды от перехода на новый формат пре­высят созданные им издержки. Все выиграют в том случае, если бедные слушатели позволят изменить формат, получив компенсацию от богатого слуша­теля. При отсутствии возможности к такому пере­мещению средств предполагаемый переход на но­вый формат не состоится, вследствие чего и богатый, и бедные слушатели окажутся в проигрыше по срав­нению с альтернативным вариантом.

Подобные примеры отнюдь не единичны. Напри­мер, энергетический кризис 1979 г- вынудил прези­дента Джимми Картера предложить налог на бен­зин в размере до 50 центов на галлон. Идея состояла в том, чтобы использовать систему цен для сокраще­ния потребления бензина и тем самым снизить за­висимость Америки от иностранной нефти. Пред­ложения подобного рода сразу же сталкиваются с возражением о том, что они станут непосильным бременем для бедных семей. Однако, предвидя это возражение, Картер одновременно предложил сни­зить налог на фонд заработной платы, который дол­жен был компенсироваться поступлениями от налога на бензин. Поскольку налог на фонд заработной пла­ты носит крайне регрессивный характер, предпола­галось, что его отмена смягчит тяготы налога на бен­зин для небогатых семей.

Предложение Картера в конце концов было отверг­нуто, отчасти из-за того, что многие из его критиков ошибочно полагали, будто бы отмена налога на фонд заработной платы лишит людей стимула к бережли­вости. (Эти критики не учитывали того, что, хотя от-

188

ГЛАВА 7 . ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ

мена налога на фонд заработной платы давала бы лю­дям возможность приобретать бензин в прежнем коли­честве, повышение цены на бензин стало бы мощным стимулом к тому, чтобы этого не делать.) Однако дру­гой важной причиной для отказа от предложения Картера было то, что оно предполагало перераспреде­ление доходов в пользу бедных. До избрания Рональ­да Рейгана президентом оставался еще год с лишним, но враждебность Конгресса к перераспределению до­ходов уже вполне давала о себе знать.

В конечном счете отказ от предложения Картера стал ударом по экономическому благосостоянию и бо­гатых, и бедных. Вместо того чтобы сократить потреб­ление бензина посредством системы цен, как предла­гал Картер, мы усилили контроль над ценами ради за­щиты бедных от повышения цен. От этого решения проиграли все, столкнувшись с длинными очередями на бензоколонках, необходимостью отложить важные поездки и т.д. Если бы предложение Картера было принято, то повышение цен на бензин стало бы по­сильным бременем для богатых граждан, взамен по­лучавших возможность не ждать в очередях. Бедные граждане тоже избежали бы очередей, а снижение на­лога на фонд заработной платы смягчило бы для них неприятные последствия роста цен на бензин.

Снова и снова мы сталкиваемся с одной и той же закономерностью. Не желая или не имея возмож­ности перераспределять доходы посредством нало­говой системы, мы вынуждены защищать интересы бедных иными, более затратными способами. Бедные не могут позволить себе достойного жилья? Самым эффективным выходом стало бы увеличение налого­вого кредита на заработанный доход (EITC) —одной из немногих программ перераспределения доходов, одобренных Рональдом Рейганом. Однако консерва­торы в Конгрессе за последние годы проявляют все большую враждебность к EITC. Если мы не можем непосредственно перераспределять доходы, то обыч-

i89

ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА

но бываем вынуждены обращаться к более затратным альтернативам, таким как контроль над величиной арендной платы.

Обедневшие фермеры не в состоянии свести кон­цы с концами? Наиболее эффективным решением могло бы стать непосредственное перераспределение доходов в их пользу. Но не имея такой возможности, мы обращаемся к другим, намного более затратным мерам, таким как поддержание минимальных цен на сельскохозяйственную продукцию. Бедные люди не могут поставить у себя телефон, оплачивать счета за газ и электричество? Опять же самым эффективным ответом стало бы перераспределение доходов, но мы вместо этого требуем введения «социальных» тари­фов, поощряющих расточительство и сопровождаю­щихся повышением тарифов для других клиентов.

Другим последствием нашего отказа от перерас­пределения доходов служит освобождение старых автомобилей от соблюдения требований по чисто­те выхлопа. Хотя автомобили, построенные не ме-* нее пятнадцати лет назад, составляют лишь неболь­шую долю всех машин в Лос-Анджелесе, тем не менее именно они являются основным источником смо­га в районе Лос-Анджелеса. На них не распростра­няется действие экологических законов, поскольку законодатели озабочены тем, что эти законы лягут непосильным бременем на водителей этих машин, в большинстве своем имеющих низкие доходы.

Проблему экологически грязных старых автомоби­лей было бы относительно легко решить, перераспре­делив в пользу бедных достаточно средств для того, чтобы те могли приобретать не такие старые автомоби­ли. Данная стратегия позволила бы нам сократить вы­бросы углеводородов и окиси азота при затратах, со­ставляющих примерно 15 долларов за фунт выбросов3.

3- S.J. Pokharel, G. A. Bishop, and D. H. Stedman, «On-Road Remote Sens­ing of Automobile Emissions in the Los Angeles Area: Year 2 Final

ГЛАВА 7. ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Однако из-за освобождения старых машин от соблю­дения экологических норм калифорнийские законода­тели требуют разрабатывать электромобили, хотя при этом цена за сокращение вредных выбросов составит примерно доо долларов за фунт. Наше нежелание пе­рераспределять доходы и в этом случае очень дорого обошлось и богатым, и бедным.

По оценкам экономистов, мы могли бы сэконо­мить миллиарды долларов за счет строительства ав­тострад и убытков, причиняемых дорожными проб­ками, если бы перешли на простую систему оплаты за проезд по загруженным магистралям4. Исполь­зуя существующие технологии (например, систему E-ZPass, в настоящее время внедренную на многих платных дорогах и мостах северо-востока США), мы могли бы оснастить автомобили небольшими элек­тронными приемниками, которые бы начисляли пла­ту за проезд р соответствии с загруженностью улиц и дорог. Так, с водителя, проезжающего по Манхэт-тену в полуденный час-пик, можно было бы взимать дополнительную плату в ю долларов, автоматически начисленную через такой приемник.

Очевидным препятствием к внедрению такой системы служит призрак бремени, которое ляжет на бедных водителей, вынужденных передвигать­ся в плотном потоке — несмотря на то что доходы и экономия, полученные благодаря новой системе, намного превысят те средства, которые необходимо перечислить бедным для того, чтобы смягчить удар.

Report Prepared for CRC», March 2001, http://www.feat.biochem. du.edu/assets/databases/Cal/LA_year_2_CRCoo.pdf; «CARВ Throws a Hail-Mary Regulation», Patrick Bedard, Car and Driver, November 2001, p. 134.

«Exploring the Role of Pricing as a Congestion Management Tool», Searching for Solutions: A Policy Discussion Series, No. i, Federal Highway Administration and Federal Transit Administration, Wash­ington, D.C., July 23,1991.

ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА

ГЛАВА 7. ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ

До тех пор, пока мы не в состоянии перераспределять доход, не видать нам оплаты проезда в зависимости от загруженности дорог. Мы будем и дальше платить за строительство автострад и терпеть убытки от про­бок, хотя легко могли бы этого избежать.

Вряд ли все это можно назвать случайными приме­рами. Все они представляют собой проявления еди­ной системы, созданной нашим нежеланием пере­распределять доход в пользу бедных и вытекающей отсюда необходимостью иными способами решать их проблемы. Отказ от перераспределения доходов с по­мощью налоговой системы не отменяет того факта, что демократическое общество учитывает интересы бедных. Он просто вынуждает нас соблюдать эти ин­тересы более затратными способами.

Несколько интересных исключений

Хотя неспособность к решению проблем распределе­ния зачастую препятствует принятию эффективных политических мер, можно привести несколько при­меров того, как непосредственное перераспределе­ние доходов использовалось для проведения подоб­ной политики. Так, поучительным примером служит предложение Комиссии штата Нью-Йорк по вопро­сам государственной службы взимать плату в ю цен­тов за каждый звонок в справочную службу, сделан­ный с частного телефона. (В то время для абонентов телефонной сети такие звонки были бесплатными.) Причиной для этого предложения служило то, что привилегия бесплатных звонков вынуждала телефон­ные компании нанимать сотни лишних операторов для поиска тех номеров, которые большинство або­нентов с легкостью нашли бы сами.

Разумеется, предложение комиссии вызвало бурю протестов. Профессора социологии и прочие экспер­ты, выступавшие на слушаниях комиссии, утвержда­ли, что отсутствие доступа к бесплатной справочной

службе серьезно повредит сложившимся в обществе социальным связям. Когда стало ясно, что предло­жение будет отвергнуто, председатель комиссии Аль­фред Кан внес в него простую поправку. За получен­ную по телефону справку все равно взималась бы плата в размере ю центов, но за счет денег, сэконом­ленных благодаря переводу операторов справочной службы на другую, более полезную работу, каждый абонент также ежемесячно получал бы кредит в раз­мере 30 центов. Соответственно, тем абонентам, ко­торые в среднем звонили в справочную менее трех раз в месяц, отныне нужно было платить за телефон меньше, чем раньше. С этой поправкой предложение комиссии было принято практически единогласно.

Ничтожные суммы, фигурирующие в этом приме­ре, демонстрируют масштаб озабоченности пробле­мами распределения в сфере публичной политики. Даже если бы звонки в справочную службу остались бесплатными, мало какая семья делала бы больше де­сяти таких звонков в месяц; соответственно, трудно себе представить, чтобы кто-нибудь усмотрел в возра­стании ежемесячных расходов на один доллар серь­езную угрозу для благосостояния даже беднейших семей. Этот пример также показывает, что противо­действие эффективным политическим мерам можно преодолеть, если в нашем распоряжении имеется та­кой политический инструмент, как выплаты их функ­ционального эквивалента в денежном выражении.

Прямое перераспределение доходов, применяемое для содействия эффективным политическим изме­нениям, встречается также в сфере сельского хозяй­ства. В данном случае источником проблемы являет­ся постоянное экономическое давление, ощущаемое американскими семейными фермами, неспособны­ми угнаться за быстрым ростом производительности на корпоративных сельхозпредприятиях. Резко рас­ширив масштабы производства, современный агро­бизнес добился такого снижения цен на свою продук-

193

ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА

ГЛАВА 7. ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ

цию, что многие семейные фермы не могли свести концы с концами. Озабоченность судьбой этих ферм периодически вынуждала Конгресс повышать мини­мальный уровень цен на сельскохозяйственную про­дукцию. Политика поддержки цен приводила к тому, что фермеры тратили миллиарды долларов на наем­ных работников, оборудование, семена, удобрения, инсектициды и прочие капиталовложения, необхо­димые для производства продукции, которую потре­бители не желали покупать по установленным ценам. Правительству приходилось скупать излишки, боль­шая часть которых пропадала после продолжитель­ного и дорогостоящего хранения. Едва ли Конгрессу удалось бы нарочно придумать более неэффективный способ помочь семейным фермам.

Однако Министерство сельского хозяйства США осуществляет как минимум еще одну, намного более эффективную программу помощи бедным фермерам. Я имею в виду Программу резервирования террито­рий (CRP), в рамках которой фермеры получают де­нежные выплаты за то, что перестают использовать часть своих земель. Эта программа дает дополнитель­ный доход нуждающимся семейным фермам, в то же время не вынуждая их к производству продукции, ко­торую никто не хочет покупать.

И хотя программа CRP намного эффективнее, чем поддержка минимального уровня цен, она до сих пор вызывает много споров. Собственно, несложно понять причину нападок на программу, в рамках которой фермерам платят не за работу, а за бездействие. Впро­чем, привлекательность этой программы станет ясна при ее сравнении с альтернативным вариантом, ко­гда фермерам платят завышенные цены за производ­ство продукции, отправляющейся на свалку. В любом случае, этот пример показывает, что противодействие перераспределению доходов не всегда мешает переходу к менее расточительной политике. Однако при этом встает вопрос —почему это происходит так редко?

\' 194

О других препятствиях к проведению эффективной политики

Если в некоторых случаях нам удается прийти к эф­фективным решениям, то почему мы избегаем логи­ки издержек и выгод в других случаях? Причиной может служить то, что поскольку буквально все проб­лемы, выносимые на суд общественности, в той или иной мере связаны с распределением дохода, то ком­пенсация на индивидуальной основе может просто оказаться непрактичной. Возможно, было бы разумно надеяться на эффективные решения лишь в тех слу­чаях, когда можно придумать простые механизмы компенсации —такие, как выплаты пассажирам, доб­ровольно отказавшимся от брони, или ежемесячная компенсация платы за звонки в справочную службу. Однако во многих случаях такие простые механизмы, очевидно, работать не будут.

Тем не менее эффективные решения нередко оста­ются недоступными даже тогда, когда организовать компенсацию не составляет проблемы. Например, если контроль за арендной платой неэффективен, то почему городские власти не используют вауче­ры, которыми компенсировался бы отказ жильцов от квартир, снимаемых на условиях контролируемой арендной платы, и их переезд в квартиры поменьше, снимаемые по рыночной ставке?

В том же духе можно использовать аукционы при решении вопроса о том, где строить новые тюрьмы и другие непривлекательные учреждения. Местные власти могли бы подавать закрытую заявку с указа­нием минимальной суммы, которую они готовы были бы принять в обмен на согласие выделить ме­сто для подобного учреждения. И те, чья заявка ока­залась бы самой низкой, получили бы новое учрежде­ние, а вместе с ним право на денежную компенсацию, равную, допустим, величине минимальной из осталь-

195

ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА

ных заявок5. Эта компенсация будет выплачиваться за счет налога на другие общины, пропорционально­го поданным ими заявкам —такой налог станет серь­езным стимулом к тому, чтобы общины честно назна­чали величину заявок.

Таким образом, просматриваются по меньшей мере два препятствия к достижению эффективных реше­ний посредством анализа издержек и выгод в публич­ной сфере. Одно из них сводится к тому, что многие люди — в первую очередь активисты-либертарианцы — в принципе выступают против перераспределения доходов государством. Второе заключается в том, что при наличии множества подобных проблем, которые приходится решать едва ли не ежедневно, перерас­пределение средств на индивидуальной основе мо­жет просто оказаться неосуществимым на практике.

Но какими бы убедительными ни казались оба эти препятствия, ни одно из них не выдерживает тща­тельной проверки. Сперва рассмотрим заявление о том, что перераспределение доходов незаконно в принципе («Это же ваши деньги...»). Сторонники такой точки зрения считают, что раз человек зарабо­тал свои деньги путем справедливого, добровольно­го рыночного обмена, то он может делать с ними все, что пожелает. Однако в такой буквальной трактовке этот аргумент становится неубедительным, так как из него следует, что у государства нет никакого права взимать с граждан налоги. Как отмечалось в главе 1, такое государство не сможет содержать армию и его гражданам рано или поздно придется платить нало­ги иностранным захватчикам.

5. См., например: Michael O\'Hare, Lawrence Bacow, and Debra Sander­son, Facility Siting and Public Opposition, New York: Van Nostrand Reinhold, 1983; и Howard Kunreuther and Paul Kleindorfer, «A Sealed-Bid Auction Mechanism for Siting Noxious Facilities», American Economic Review 76 (2), May 1986: 295-299.

196

Принцип «Это же ваши деньги...» следует отверг­нуть еще по одной важной причине практическо­го характера. Сторонники этого принципа, очевид­но, выступают за него, будучи убеждены в том, что людям следует иметь непосредственный контроль над максимально возможной долей ресурсов, в про­изводстве которых они принимали участие. Одна­ко этот принцип едва ли стоит защищать, если, как я уже отмечал, его воплощение в реальности сокраща­ет долю подконтрольных людям ресурсов. Опять же демократии должны выбирать между непосредствен­ным перераспределением ресурсов в пользу бедных или защитой их интересов иными, более затратны­ми способами.

А как же второе препятствие на пути к эффектив­ности — тот факт, что не всегда бывает возможно ор­ганизовать выплату индивидуальных компенсаций по каждому ,из бесчисленных политических реше­ний, с которыми мы сталкиваемся ежедневно? В от­вет на это можно сказать, что анализ издержек и вы­год осуществим и без этого громоздкого шага. Дело не в том, что компенсация не требуется, а в том, что ее не обязательно производить на индивидуальной основе. Критики анализа издержек и выгод правы в том смысле, что эксплуатация готовности платить практически гарантирует принятие всевозможных программ, ориентированных на предпочтения бога­тых людей — по той простой причине, что богатые люди в состоянии заплатить больше.

Но вместо отказа от анализа издержек и выгод у нас имеется более удачный вариант. Мы можем без всякого стеснения эксплуатировать готовность пла­тить и использовать налоги и систему социально­го обеспечения для компенсации соответствующе­го ущерба семьям с низкими доходами. Опять же эту компенсацию не обязательно — да и невозмож­но — производить на индивидуальной основе. Лица с низкими доходами просто будут получать налоге-

197

ДАРВИНОВСКАЯ ЭКОНОМИКА

вые льготы, соответствующие их предполагаемым по­терям от осуществления анализа издержек и выгод на основе готовности платить. Такие льготы станут дополнением к социальным выплатам и налоговым послаблениям, которые необходимы по причинам, рассматриваемым в следующей главе.