В. Юридичний характер адміністрації

Вся адміністраційна діяльність держави, це з юридичної точки погляду акти волі держави. В не-юридичнім, «природ­нім» розумінню, ці акти є все актами волі фізичних осіб. Актами державної волі вони стають через те тільки, і виключно тільки дякуючи цему, що так «приписує» право.

На цім тлі виринає ось яке теоретично і практично дуже важливе питаннє: чи держава може відповідати правно за безправні вчинки своїх орґанів, як за свої власні безправні вчинки?

Практика здавна відповіла на це питаннє потакуючо. В імя «правовости» держави, для дійсного забезпечення прав одиниці супроти своєвілля орґанів державної влади, разом з иншими «конституційними» домаганнями видвинуто і дома- ганнє відповідальности держави за безправні вчинки її орґа- нів, як за «безправства держави». Це домаганнє випливало з мірковань передусім практичного порядку. Відповідальність самих тільки державних орґанів, яку встановляло — переду­сім карне — законодавство, не давало покривдженим зло- вживаннєм достаточної охорони. Можливий засуд урядовця держави за безправство давав для покривджених правну під­ставу вимагати від кривдника вирівнання нанесеної шкоди, — але це домаганнє залишалося часто практично без- вартним, коли відповідальний за шкоду урядовець не посідав майна. В таких випадках тільки відповідальність держави за шкоду давала дійсне забезпеченнє. Це одна причина, чому поставлено домаганнє, розтягнути і на державу відповідаль­ність за наслідки безправного вчинку.

Проти цих домагань, що мають на меті практичні ціли, висунено було таке теоретичне міркуваннє. Безправним вчинком є вчинок, яким порушено постанови діючого права. Діюче право — це юридично воля держави. Вчинок держав­ного орґану є проявом волі держави, коли держава визнає його за свій, то є, коли так постановляє право. Таким спосо­бом кождий вчинок державного орґану, оскільки він є юри­дично вчинком держави, мусить бути правним вчинком. Коли державний орґан порушив право, то він не діяв як орґан держави, він діяв поза цими межами, в яких держава визнає його вчинки за свої. Безправного вчинку не можна уважати вчинком держави, — він може бути тільки вчинком приват­ної людини. Держава не може допуститися безправства. Коли якийсь акт волі є актом волі держави, тоді він мусить бути правним, — коли він безправний, то це значить, що він не є актом волі держави.

Таке міркуваннє можна допустити виключно як теоретич­ну критику тої юридичної концепції, що основує відповідаль­ність держави на безправности державних актів волі. Іменно-ж можна оспорювати таким способом юридичну пра­вильність такого пояснювання відповідальности держави.

Прінціп, що держава відповідає за шкоду нанесену її уря­довцями, треба визнати істотним для розуміння правової держави. Без него «правовість» держави, — менше з тим, як її конструувати юридично, — мусить остати тільки пустим звуком. До наведених вже арґументів треба додати ще два, що вказують, якою необхідною є з цеї точки погляду установа державної відповідальности. Один випливає зі складности урядового апарату в модерній державі. Наслідком цеї склад­ности може бути часто просто немислимим встановити інди­відуальну вину якогось урядовця. Шкода може бути виклика­на не одним тільки вчинком одного урядовця, але бути наслідком кількох ріжних актів. В таких випадках приватній людині може бути неможливим найти виновника. Далі треба мати на увазі, що кождий орґан державної влади має більшу, як приватна людина, можливість нанести шкоду, а власне, можливість зловжиття власти. Цій можливости збільшеної небезпеки повинна відповідати і більша міра запоруки за викликану зловжиттє шкоду. її може дати тільки встановлен- нє відповідальности держави за вчинки її орґанів.

Характер якогось акту волі, як державного акту, основуєть­ся все на постанові права. Відносно актів державної адміні­страції те визнаннє їх державними актами відбувається шля­хом означення компетенції адміністраційних орґанів. Актом державної адміністрації є те, що діє адміністраційний орґан в межах своєї компетенції. При цім велике значіннє має спосіб, в який означено компетенцію адміністраційного орґану. Закон може вдоволитися самою тільки постановою, що для такого-то роду справ є компетентним такий-то орґан, і в цих загальних межах (означення роду справ) оставити адміністраційному орґанови повну волю рухів. Він має в таких випадках руково- дитися виключно тільки тим, що визнають доцільним та від­повідним інтересам держави в дорученій собі области справ. Або може закон не обмежуватися самим тільки означеннєм справ, для яких є компетентним означений орґан. Закон може ще містити постанови про те, як треба справи полагоджувати. Таким способом «компетенція» адміністраційного орґану є означена точніше та тісніше. В межах так означеної компетен­ції адміністраційна діяльність є тільки «виконуваннєм», стосо- ваннєм в конкретних випадках діючого права. На основі цих ріжниць теорія та практика розріжняє два роди адміністрацій- них актів. Перший — це акт «невязаний» вирішеннє справи на основі «вільної оцінки». Другий — це «звязаний» адміністра- ційний акт, акт, що по своїй істоті має — так як і судовий акт — стисло тільки «виконаннє» права.

Те розріжнюваннє поміж вільним та звязаним адміністра- ційним актом не має абсолютного значіння. Тільки виїмково компетенція якогось орґану, означена справді самим лишень родом доручення йому справ. Звичайно вона означена тісні­ше, більше або менше загальними постановами про те, як він повинен полагоджувати доручені собі справи.

Помимо цего поділу адміністраційної діяльности на вільну та звязану, ми маємо ще чимало спроб, систематично поді­лити її зі становища правного характеру її актів. Поміж дав­нішими спробами такої класифікації адміністраційних актів найважніший був поділ на адміністраційну власть розпоряд­ку, орґанізації та примусу. Перша — це власть видавати загальні норми адміністраційної діяльности, друга — твори­ти апарат для неї, трета — власть уживати засобів примусу, щоби забезпечити осягненнє адміністраційних цілий, не зва­жаючи на спротив або непослух. Цей поділ виходить з надто широкого розуміння адміністрації. Він обхоплює собою і зако­нодавчу, і по части судову діяльність держави. новіша теорія визнає взагалі неможливість провести вичерпуючу клясифі- кацію адміністраційної діяльности. Вона вдоволяється вка- заннєм головних засобів для осягнення адміністраційних цілий. як такі можна вказати:

Адміністраційні досліди. їх мета — пізнаннє істнуючих в державі та поза її границями відносин та потреб. Це дослі- джуваннє відбувається шляхом зносин з населеннєм, запитів, анкет, переписів, звідомлень та докладів, екскурзій та науко­вих виправ, веденнє статистики і т.д. Діяльність державної адміністрації в цім напрямі розвинулася особливо в модерній державі і росте постійно. можна сказати, що цей розвій адмі- ністраційних дослідів, це одна з характеристичних рис роз- вою. як в науці метод систематичного досліду стає поволі і в політиці з окрема-ж в державній адміністрації, пануючим методом. Адміністрація проявляє тенденцію найти для себе основу в систематично зорґанізованім досліді. Вона таким чином раціоналізується, стає науково обоснованою системою практичного діяння.

Безпосереднє заспокоєннє спостережених потреб. Це най­більше істотне завданнє адміністрації. Шляхи для здійснен­ня його дуже ріжнородні. Сама ця діяльність має переважно орґанізаційний характер. Орґанізація влад, урядів, заведень, та ініціятива й допомога для засновування «автономних» таких орґанізацій та заведень орґанізація «примусових» спі­лок, — все те засоби для заспокоєння істнуючих, переважно коллєктивних потреб.

Нагляд над життєм в державі — це окрема форма адмі- ністраційної діяльности. Особливо йде тут про нагляд над установами, що — не будучи самі державними — виконують завдання, визнані важливими з точки погляду державної адміністрації. Це можуть бути установи місцевого самовря­дування, нетериторіяльні автономні установи, або врешті установи приватні, що їх підчинено під нагляд держави з огляду на забезпеченнє ріжних публичних інтересів. Що до останніх, треба вказати на фінансові та промислові підпри­ємства. Модерна держава зразу не обмежувала в нічім їхньої діяльности. Згодом два моменти, оба звязані переду­сім інтересами широких народніх мас, наказали поширити на ці поля державний догляд. На полі фінансових підпри­ємств виявилося, що безконтрольність спекуляції є постій­ною загрозою для широких кол незаможних, що з довірєм віддавали свої дрібні ощадности в руки нечесних або крайно легкодушних «ґріндерів» шумно реклямованих банкових і т.п. підприємств. Фінансова руїна таких підприємств тягла відтак за собою в пропасть десятки тисячів «дрібних капіта­лістів» і в ціле господарське життє держави вносила зако­лот. Домаганнєм демократії стало, підчинити під догляд держави, як засновуваннє, так і діяльність фінансових уста­нов, основаних на участи ширших кол людности. Це дома- ганнє здійснене в модерній державі таким чином, що «щад- ниці», акційні та инші спілки можна засновувати тільки з дозволу державної влади та додержуючи приписаних пра­вом умов, та що такі підприємства є обовязані додержувати­ся в своїй діяльности ріжних приписів відносно книговод- ства, складання білянсів, публичного складання рахунків, способу скликування зібрань своїх учасників і т.д. Все те остає під доглядом державної влади. Друге велике поле, піддане державному доглядови, це промислове виробни­цтво. Догляд має тут на меті ріжні ціли — в головнім три. Це є охорона інтересів працюючих, інтересів споживачів — консументів, та загальних інтересів всеї людности. Охорона працюючих шляхом державного догляду необхідна тому, бо самі працюючі наслідком економічної своєї залежности не можуть з успіхом боронитися перед всім лихом та небезпека­ми, якими погрожує їм праця. Держава переняла на себе під політичним натиском працюючих кляс те завданнє. Повстало «охоронне» законодавство, яким означено обовязкові способи забезпечення працюючих від нещасливих пригод, шкідли­вих для здоровля впливів ріжних галузий і родів виробни­цтва, видано приписи відносно часу і пори праці, праці дітий та жінок і т.д. Догляд над додержаннєм цих правних приписів належить до державної адміністрації. Анальоґічно повстало законодавство та державний догляд з метою охоро­ни консументів перед шкідливими або менше-вартними виробами. Врешті істнує законодавство та державний нагляд з метою хоронити всю людність перед шкодами та небезпе­ками, якими могла би погрожувати їй безоглядне веденнє деяких галузий виробництва, — через занечищуваннє пові­тря або води, небезпеку зривів і т.д.

Це є головні напрями адміністраційного нагляду, — його суспільно найважливіші напрями. Але вони не вичерпують всеї «наглядаючої» адміністрації. її поле ширше і воно поши­рюється разом з цим, як росте скількість інтересів, що їх визнано загальними. Так охорона памяток мистецтва, історії, краси природи, охорона лісів, піклованнє про естетику при нових будівлях та перебудовах, — все те поля для адміністра- ційного нагляду з боку держави.

Дальша форма адміністраційного акту — це адміністра- ційне зарядженнє. Його метою викликати якісь конкретні зміни в зовнішнім світі, або, коли воно має неґативний зміст, не допустити до таких змін. Змістом адміністраційно­го зарядження може бути наложеннє на когось обовязку, увільненнє від істнуючого обовязку, наданнє, зміна або віді- браннє субєктивних прав, дозвіл на якусь діяльність або заборона її і т.д. Зміст адміністраційного зарядження все конкретний. Воно може відноситися до більшої скількости випадків, але це мусять бути конкретно означені випадки. (При цім треба все тямити, що протиставленнє конкрет­ний — загальний не є абсолютне.). Цим ріжниться адміні- страційне зарядженнє від слідуючої форми адміністраційно- го акту.

Адміністраційний розпорядок — це виданнє загальних норм. З огляду на цю загальність норм, що є його змістом, розпорядок є що до своєї істоти актом не адміністрації, тіль­ки законодавства. Він є адміністраційним актом в формаль­нім, не матеріяльнім розумінню. Тільки, коли зважити, що ріжниця поміж загальним та конкретним характером норм не є абсолютна, що нема ані абсолютно загальних ані абсо­лютно конкретних, — ми можемо приняти можливість роз­порядків також в матеріяльнім розумінню. На цім основу­ється ріжниця між «правовими» та «адміністраційними» розпорядками. Перші з них «мають на меті пристосованнє законів до індивідуальних відносин шляхом їх докладнішо­го розроблення», другі — «впорядковують докладніше пере­дусім улаштованнє та діяльність влад». На всякий випадок розпорядок що до своєї істоти находиться на межі законо­давства та адміністрації.

Адміністраційне судоводство зачисляє дехто до адміні­страції в формальнім розумінню. В дійсности його навіть в такім розумінню треба уважати іменно судовою, а не адміні- страційною владою. Адміністраційні суди є судовою владою і їхня діяльність є також з формальної точки погляду право- суддєм, а не адміністраційною діяльністю.