<<
>>

1. Основные направления взаимодействия федеральныхорганов государственной власти в денежно-кредитной сфере(законотворчество, кадровая политика, контроль)

Серьезной причиной, порождающей проблемы в денежно-кредитной сфере России, является отсутствие правовых норм, устанавливающих взаимосвязанную систему институтов, образующих единый согласованный механизм регулирования денежно-кредитных отношений, разграничивающих их компетенцию, определяющих порядок взаимодействия и распределения ответственности между ними.

В соответствии с конституционным принципом разделения властей, лежащим в основе всей системы организации государственной власти, в РФ установлено независимое, в пределах предоставленных полномочий, осуществление органами государственной власти возложенных на них функций.

Однако реализация принципа разделения властей не означает их полной автономии друг от друга. Все они являются частями единого государственно-правового механизма.

Сохраняя свою независимость и самостоятельность, органы, осуществляющие функции государственного управления, обязаны взаимодействовать между собой в интересах достижения общих целей - укрепления экономического, духовного, научного, политического и оборонного потенциалов России.

В формировании здорового нравственного климата и обеспечении конституционной законности в денежно-кредитной сфере решающая роль принадлежит государству, государственным органам и государственным должностным лицам. Поэтому усиление этических, основанных на Конституции России начал в государственной политике, направленной на регулирование банковской системы как элемента единой денежно-кредитной сферы России, явилось бы серьезной гарантией эффективности банковской деятельности и устойчивости банковской системы в РФ. Не оценив сложившуюся в денежно-кредитной сфере РФ ситуацию, не определив целей предполагаемых преобразований и используемых при этом методов, государство вряд ли сможет верно сформулировать стратегию своей денежно-кредитной политики, принять справедливые решения по поводу реструктуризации банковской системы, ее будущего устройства.

Без постоянной координации между государственными органами невозможно достижение согласованных совместных действий.

Это общее требование, обеспечивающее эффективное руководство всеми сферами жизнедеятельности государства, в том числе денежно-кредитной и банковской. В связи с этим актуальной является проблема разграничения полномочий между Банком России и другими органами государственной власти и создания условий, обеспечивающих взаимодействие между ними, способствующих обеспечению законности и соблюдению интересов российского общества при реализации государственной денежно-кредитной и банковской политики. В этой связи стоит подумать о создании правовых норм, ограничивающих возможность проявления субъективизма служащих Банка России и других государственных органов при принятии юридически значимых решений в банковской сфере.

Как отмечалось в предыдущих главах, помимо Банка России, регулирование банковской системы осуществляют и другие федеральные органы государственной власти, с учетом их конституционных полномочий. Все они обязаны действовать на основе взаимного участия в разработке и координации вопросов экономической политики, проведения регулярных консультаций, взаимного информирования о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение.

Анализируя особенности взаимодействия федеральных органов государственной власти по поводу регулирования банковской системы и реализации денежно-кредитной политики, необходимо учитывать соответствующие функции Президента России, Правительства России, обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации и Банка России.

Президент России возложенные на него функции осуществляет, опираясь на свою Администрацию, созданные в этой Администрации структурные подразделения, а также через Правительство РФ.

Администрация Президента России формируется в соответствии с п. "и" ст. 83 Конституции РФ и является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента России (п. 1 Положения об Администрации Президента России <*>). Именно Администрация Президента призвана создавать необходимые условия для реализации Президентом России функций гаранта Конституции РФ; защиты прав и свобод человека и гражданина; функций по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; определению основных направлений государственной внутренней и внешней политики; решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению; обеспечению Президентом России согласованного функционирования органов государственной власти и иных возложенных на него полномочий.

--------------------------------

<*> Указ Президента России от 2 октября 1996 г.

N 1412 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 41. Ст. 4689.

Каждое из упомянутых направлений деятельности Президента России и его Администрации может иметь и имеет отношение к денежно-кредитной сфере в целом и к банковской системе России в частности. На Администрацию Президента России возлагается функция по взаимодействию в порядке, установленном Президентом России, с органами государственной власти России, включая содействие Президенту РФ в реализации полномочий по кадровым вопросам, закрепленным за главой государства Конституцией Российской Федерации и законодательством России.

Администрация Президента России при реализации возложенных на нее функций взаимодействует с палатами Федерального Собрания России, Правительством России, Конституционным Судом России, Верховным Судом России, Высшим Арбитражным Судом России, иными судами России, Генеральной прокуратурой России, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов РФ и их аппаратами, органами местного самоуправления, а также с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными общественными объединениями и организациями (п. 7 вышеназванного Положения).

Однако остается открытым вопрос о необходимости взаимодействия Администрации Президента России с Банком России по вопросам денежно-кредитной политики. В числе упомянутых органов и организаций, с которыми обязана взаимодействовать Администрация Президента России при реализации возложенных на нее функций, Банк России не упоминается. Применительно к Администрации Президента России и ее взаимодействию с другими государственными органами не упоминается и такое важное направление государственной политики, как денежно-кредитная политика. Между тем в реальности теснейшее взаимодействие Администрации Президента России с Банком России и другими федеральными органами государственной власти по всем направлениям единой государственной денежно-кредитной политики, безусловно, осуществляется.

Поэтому основы и порядок такого взаимодействия было бы полезно зафиксировать в правовых нормах.

В структуре Администрации Президента России действуют экономическое управление, аппарат Совета Безопасности, аппарат помощника Президента России по экономическим вопросам, управление кадровой политики, главное государственно-правовое управление, принимающие активное участие в формировании и подготовке решений Президента России по вопросам государственной денежно-кредитной политики, организации банковской системы и осуществления банковской деятельности.

Согласно Положению об Экономическом управлении Президента России <*> это управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента России. На Экономическое управление Президента России возложено:

--------------------------------

<*> Указ Президента России от 16 апреля 1997 г. N 356 "Об Экономическом управлении Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 16. Ст. 1858.

информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента России по экономическим вопросам;

подготовка для Президента России информации и предложений по вопросам экономической политики государства;

подготовка для Президента России предложений по разработке президентских программ и организации их выполнения (п. п. 1, 4 вышеупомянутого Положения). Среди основных задач Экономического управления Президента России упоминаются, в частности: анализ социально-экономической ситуации в России, прогнозирование ее развития и выработка предложений Президенту России; анализ хода исполнения федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; подготовка предложений по реализации указов и распоряжений Президента России в области экономической политики государства; экономическая экспертиза проектов федеральных законов, проектов указов, распоряжений и поручений Президента РФ; экспертиза проектов постановлений и распоряжений Правительства России, решений федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическим вопросам, а также подготовка прогнозных оценок последствий реализации указанных нормативных правовых актов; участие в подготовке для Президента России аналитических материалов по вопросам экономической безопасности государства и проектов соответствующих решений; участие в подготовке ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию России о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, в подготовке бюджетных посланий и иных программных документов Президента России по вопросам экономической политики государства; сбор, оценка достоверности и полноты, а также обработка информации по вопросам экономического развития страны; координация планов и работ по развитию и уточнению концепции экономических реформ в России и т.п.

(п. 5 Положения).

Осуществление Президентом России государственной политики в денежно-кредитной сфере выражается и в принимаемых им кадровых решениях. Это могут быть решения, связанные с представлением к назначению либо постановкой вопроса об освобождении от должности Председателя Банка России или с согласованием кандидатур членов Совета директоров Банка России перед их назначением либо с освобождением от должности, а также решения по назначению представителей Президента России в Национальном банковском совете. При этом обеспечение деятельности Президента России по решению кадровых вопросов, отнесенных к его ведению Конституцией России и федеральным законодательством, возложено на Управление кадров Президента России <*>.

--------------------------------

<*> Указ Президента России от 31 мая 1999 г. N 680 "Об утверждении Положения об Управлении кадров Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 23. Ст. 2818.

На формирование политики Президента России в денежно-кредитной сфере значительное влияние оказывает Совет Безопасности России и аппарат, обеспечивающий его деятельность <*>.

--------------------------------

<*> Указ Президента России от 28 марта 1998 г. N 294 "Об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 14. Ст. 1536; Указ Президента России от 25 декабря 2000 г. N 2078 "Об утверждении структуры аппарата Совета Безопасности Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 1. Ст. 67.

При решении вопросов национальной безопасности России в целом, в том числе и экономической безопасности, Совет Безопасности России способен оказывать влияние на формулирование позиции главы государства по поводу государственной политики в денежно-кредитной сфере, ее устойчивости, наличии тех или иных угроз денежно-кредитной системе России. Так, осенью 1994 г. после банковского кризиса, известного как "черный вторник", именно Совету Безопасности России как координирующему органу при Президенте РФ и его аппарату было поручено изучить причины и условия, способствовавшие банковскому кризису, а также подготовить предложения, исключающие его повторение <*>.

--------------------------------

<*> Решение Совета Безопасности Российской Федерации от 2 ноября 1994 г.

"Об итогах работы Государственной комиссии по рассмотрению резкой дестабилизации финансового рынка" // Рос. газ. 1994. 9 ноября.

Определенное влияние на реализацию Президентом России своих полномочий по государственному регулированию денежно-кредитных отношений в сфере обеспечения национальной обороны России оказывал Совет Обороны России - постоянно действовавший до 1998 г. совещательный орган, осуществлявший подготовку решений Президента России в области военного строительства и по вопросам оборонной политики <*>.

--------------------------------

<*> Указ Президента России от 25 июля 1996 г. N 1102 "О Совете Обороны Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 31. Ст. 3699; Указ Президента России от 3 марта 1998 г. N 220 "О некоторых мерах по совершенствованию государственного управления в области обороны и безопасности" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 10. Ст. 1155.

Одной из задач, возложенных на Совет Обороны России, являлось решение проблем финансирования расходов на оборону, а также контроль за расходованием средств, выделенных на оборону и для обеспечения деятельности Вооруженных Сил России, других войск и воинских формирований (п. 6 Положения). В связи с этим Совет Обороны России не оставлял без внимания некоторые вопросы банковской деятельности в интересах Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, а также вопросы доведения выделенных из государственного бюджета денежных средств на оборону до конкретной воинской части через банковскую систему России. В этом плане Совет Обороны России оказывал определенное влияние на развитие кредитной системы РФ <*>.

--------------------------------

<*> См.: Указ Президента России от 25 ноября 1996 г. N 1592 "О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 49. Ст. 5533; Указ Президента России от 16 мая 1996 г. N 726 "О мерах по своевременному финансированию государственных органов и сил обеспечения безопасности" // Рос. газ. 1996. 25 мая.

Среди органов государственной власти важную роль в осуществлении государственного регулирования кредитной системы занимают обе палаты Федерального Собрания РФ. Порядок взаимоотношений Государственной Думы и Совета Федерации с Банком России и Правительством России в сфере регулирования банковской системы и денежно-кредитной политики, помимо Конституции России и Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", регулируется Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ (гл. 21 Регламента) и Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания РФ <*>. При этом во взаимоотношениях с Президентом России, с Советом Федерации Федерального Собрания России, с Правительством России, с Банком России и другими государственными органами Государственную Думу представляет ее Председатель.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 801; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 7. Ст. 635.

Государственное регулирующее воздействие на денежно-кредитную сферу России, осуществляемое Советом Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думой Федерального Собрания РФ, проявляется в основном в форме законотворчества. В соответствии с Конституцией России Государственной Думой России принимаются, а Советом Федерации России одобряются законодательные акты по вопросам организации и функционирования денежно-кредитной системы России.

Процесс принятия законодательных актов, или законодательная процедура, в том числе в сфере денежно-кредитного регулирования, призван создать условия, исключающие принятие того или иного законодательного акта не в интересах всего общества, а в интересах одной или нескольких политических, экономических или корпоративных группировок, не отражающих национальные интересы России. Если опубликованные в средствах массовой информации примеры корыстного отношения законодателей к подготовке, рассмотрению и принятию законодательных актов соответствуют действительности, то остается сожалеть по поводу сохранения в России столь отвратительных примеров корыстного отношения к выполнению общественного и государственного долга.

Вот только один пример. Газета "Время МН" со ссылкой на генерального директора АРКО сообщает, что "некие представители, близкие к депутатскому корпусу, предлагали агентству несколько миллионов долларов за активное включение АРКО в лоббистскую игру вокруг Закона "О банкротстве кредитных организаций". Таким образом, пишет газета, "стал известен пусть приблизительный, но все же понятный "ценовой ориентир" работы над особо важными для страны законами. Стала понятна и цена, которую нечистоплотные дельцы готовы платить за то, чтобы фактические банкроты годами оставались "на плаву", умножая расстройства кредиторов и вкладчиков" <*>.

--------------------------------

<*> Время МН. 2002. 26 дек.

Банковские, как и любые другие, законодательные акты не могут быть нацелены только на обеспечение предпринимательских или иных частных интересов либо только на защиту интересов государства и его органов. Частные, общественные и государственные интересы в банковской сфере в равной степени должны признаваться высшей ценностью и равным образом защищаться федеральным банковским законодательством.

При этом государственные органы не могут игнорировать объективные нравственные законы и принимать банковские правовые нормы, противоречащие законам этики. Это может привести к возведению безнравственного поведения в разряд правомерного и поощряемого государством.

Действующее федеральное банковское законодательство не учитывает и не закрепляет алгоритма государственного воздействия на банковскую систему в условиях возможного наступления чрезвычайной ситуации в денежно-кредитной сфере России или на международных финансовых рынках. Действующее федеральное законодательство о чрезвычайных ситуациях и чрезвычайном положении также содержит пробел в регулировании этого вопроса. Так, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" увязывает состояние чрезвычайной ситуации лишь с техногенными или природными стихийными бедствиями. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" также не предполагает изменения механизма государственного регулирования денежно-кредитной сферы в условиях введенного чрезвычайного положения, не устанавливает формы и методы государственного управляющего воздействия на отношения в сфере денег и кредита в чрезвычайной ситуации. Более того, саму возможность влияния денежно-кредитной сферы на возникновение чрезвычайной ситуации в стране или в отдельном ее регионе, так же как и влияние чрезвычайной ситуации или чрезвычайного положения на функционирование денежно-кредитной сферы, вышеназванные федеральные законодательные акты не предполагают вовсе.

Между тем необходимо прогнозировать и регулировать возможность возникновения чрезвычайных ситуаций в денежно-кредитной сфере, а также введения правового режима чрезвычайного положения в связи с возможными угрозами, возникающими в денежно-кредитной сфере. Необходимо на законодательном уровне установить алгоритм возможных действий органов денежно-кредитного регулирования в условиях чрезвычайных ситуаций. Примеры Аргентины, Бразилии, Венесуэлы и других стран лишь за период 2001 - 2003 гг. свидетельствуют, что денежно-кредитная система может стать катализатором серьезнейших социальных конфликтов, приводящих к катастрофическим последствиям для государства. Именно в условиях чрезвычайной ситуации или чрезвычайного положения в первую очередь должен вводиться особый правовой режим в денежно-кредитной сфере.

Однако федеральное законодательство не предполагает самой возможности возникновения чрезвычайных (кризисных) ситуаций применительно к денежно-кредитной сфере России. Соответственно, оно не содержит правовых норм, предусматривающих юридические основания (признаки), позволяющие признать ту или иную кризисную ситуацию (политическую, экономическую, техногенную, энергетическую, военную) угрожающей для экономики отдельного региона или России в целом, и не устанавливает какие-либо специальные чрезвычайные правовые режимы функционирования денежно-кредитной сферы в случае наступления вышеупомянутых обстоятельств. Например, нельзя исключать возникновение явлений, способных спровоцировать блокирование электронных расчетов в рамках банковской системы. Государство и сами банки должны предусмотреть такие организационно-правовые механизмы, которые позволили бы банковской системе обеспечивать расчетные отношения между клиентами на основе не только электронных, но и с использованием иных форм. Возможны и иные кризисные или чрезвычайные ситуации в денежно-кредитной сфере, требующие введения специальных правовых режимов. Так, вполне очевидно, что государство не может разрешать любые инвестиции в банковский или иной сектор экономики в боевой обстановке, в условиях боевых действий. В подобных случаях федеральное законодательство должно предусматривать возможность введения специальных правовых режимов функционирования в регионе кредитных организаций и их филиалов, вплоть до временного приостановления их деятельности, прекращения инвестиционного процесса в регион и из региона, блокирования корреспондентских счетов кредитных организаций, расположенных в регионе, и имеющихся у них финансовых ресурсов. При этом ответственность за обеспечение функционирования платежной системы, за оказание расчетно-кассовых банковских услуг населению и юридическим лицам в регионе с чрезвычайной (кризисной) ситуацией обязаны в полном объеме принять на себя государство и его институты. Таким образом, сама возможность существования специальных, чрезвычайных правовых режимов в денежно-кредитной сфере, основания и порядок их введения и отмены, их содержание, ограничивающее инвестиционные и иные права участников денежно-кредитных отношений, правовые гарантии, ответственность субъектов экономических отношений подлежат установлению в федеральном законодательстве.

Имеющиеся недостатки в правовом регулировании особенностей государственной денежной и кредитной политики говорят о необходимости совершенствования законодательства. Однако практика последнего десятилетия XX в. свидетельствует: изменения в системе государственного управления и многочисленные поправки в федеральное законодательство, принимаемые без серьезной подготовки и без концепции, нацеленной на достижение позитивных экономических, политических и социальных целей, как правило, не приводят к устойчивому положительному результату.

В условиях современной России с ее нестабильной политической, экономической, правовой системой принятие решений, кардинально изменяющих механизм государственного регулирования денежно-кредитной сферы без серьезной подготовки, может лишь в очередной раз спровоцировать усиление негативных явлений в экономике.

Любые возможные изменения в федеральное законодательство должны носить комплексный характер, основываться на согласованном и взаимоувязанном понимании содержания государственной денежной и кредитной политики; банковской деятельности и ее отличий от других видов деятельности в денежно-кредитной сфере; банковской и платежно-расчетной систем, а также соотношения между ними. Потребуется уточнить роль и значение денег не только как объекта, но и как средства государственного управления экономикой; раскрыть содержание и роль валютной политики, валютного регулирования и контроля в денежно-кредитной сфере и их соотношение с единой государственной политикой в сфере денег и кредита. Кроме того, целесообразно разработать механизм, способствующий добровольному и выгодному для граждан включению сберегаемых ими рублей и иностранной валюты в легальный экономический оборот. Но прежде всего Российской Федерации следует установить государственные стандарты организации и функционирования денежно-кредитной системы страны.

Приоритетной является работа по созданию надежной системы юридических, экономических и организационных гарантий прав граждан, предпринимателей и государств - участников денежно-кредитных отношений. Основной целью государственного регулирования должно стать обеспечение прав и законных интересов личности независимо от ее статуса или каких-либо иных обстоятельств. Только на такой основе можно добиться реального и стабильного повышения эффективности экономических отношений и стимулирования экономического роста.

Регулирующая деятельность государства не может и не должна быть направлена против личности, в том числе против личности предпринимателя. Призывы государства к развитию свободного предпринимательства без серьезной правовой, организационной, материальной и нравственной защиты участников соответствующих правоотношений выглядят, по меньшей мере, странными, если не сказать провокационными. В существующих же условиях, пропагандируя идеи свободного рынка и предпринимательства, государство на деле за целое десятилетие не сформировало сколько-нибудь серьезных институциональных основ для свободной коммерческой деятельности и судебной защиты нарушенных прав. В результате многие предприниматели становятся заложниками сложившейся ситуации и потенциально во многих случаях рискуют быть признаны правонарушителями, а потребители их услуг рискуют быть обманутыми.

В таких условиях законодательство не может ограничиваться лишь закреплением экономических или юридических стандартов банковской деятельности. Оно обязано защищать интересы потребителей не только банковских, но и иных видов услуг в денежно-кредитной сфере, а также интересы предпринимателей и публичные интересы, предъявляя особые морально-нравственные требования к субъектам банковской деятельности, собственникам кредитных организаций, банковским руководителям, служащим и их клиентам. Но в первую очередь государство обязано обеспечить этичность собственной деятельности и высокий уровень нравственности своих служащих.

Соответствие правовых норм банковского законодательства этическим требованиям и общенациональным интересам России может быть обеспечено: а) созданием законотворческой процедуры высокого качества и скрупулезным ее соблюдением; б) созданием взаимосогласованных правовых норм, основанных на законности и категориях нравственности, и их неукоснительным исполнением всеми и повсеместно.

Законопроекты о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" по вопросам, касающимся денежно-кредитной политики, прибыли Банка России, его налогообложения, взаимоотношений с органами государственной власти и органами местного самоуправления, международной и внешнеэкономической деятельности Банка России, предварительно рассматриваются на заседании Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.

Законопроекты о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" по вопросам, касающимся организации наличного денежного обращения, банковского регулирования и надзора, взаимоотношений Банка России с кредитными организациями, организации безналичных расчетов, предварительно рассматриваются на заседании Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам.

Законопроекты о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" по вопросам, касающимся статуса, полномочий и ответственности Банка России, капитала Банка России, органов управления Банком России, принципов организации Банка России, служащих Банка России, операций Банка России, отчетности Банка России, аудита Банка России, предварительно рассматриваются на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам.

По упомянутым выше вопросам законотворческой деятельности Государственной Думы в денежно-кредитной сфере Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству готовит заключения, которые направляет в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. При рассмотрении законопроектов по указанным вопросам Государственная Дума заслушивает доклад представителя Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству (ст. 166 Регламента Государственной Думы).

Помимо законотворчества Государственная Дума РФ оказывает серьезное влияние на денежно-кредитную систему РФ в процессе реализации возложенной на нее функции контроля за деятельностью Банка России. В федеральном законодательстве определено, что Банк России подотчетен Государственной Думе РФ как представительному и законодательному органу.

Подотчетность Банка России Государственной Думе Федерального Собрания РФ, как это следует из ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Регламента Государственной Думы, означает, что Государственная Дума:

во-первых, назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента России (п. "г" ст. 83 Конституции России). Президент России представляет на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России не позднее чем за три месяца до истечения срока полномочий Председателя Центрального банка Российской Федерации. Кандидатура для назначения на должность Председателя Банка России предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры, представленной для назначения на должность Председателя Банка России, Президент России в течение двух недель вновь представляет кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России. Одна кандидатура не может быть представлена более двух раз. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка России Президент России представляет на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру для назначения на указанную должность в течение двух недель со дня освобождения от должности Председателя Банка России.

Кандидат для назначения на должность Председателя Банка России выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений в Государственной Думе и комитетов палаты.

Председатель Банка России считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса.

Повторное рассмотрение той же кандидатуры или рассмотрение новой кандидатуры для назначения на должность Председателя Банка России проводится в том же порядке.

При освобождении Председателя Банка России от должности соответствующее представление Президента России предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Решение об освобождении от должности Председателя Банка России принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса (ст. ст. 167, 168, 169 Регламента Государственной Думы);

во-вторых, назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом России. Кандидатура для назначения в Совет директоров предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Кандидат для назначения в Совет директоров выступает перед Государственной Думой с изложением своих взглядов на предстоящую деятельность. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по обсуждаемой кандидатуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений в Государственной Думе и комитетов палаты. Член Совета директоров считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса.

В случае если срок полномочий членов Совета директоров не истек, они освобождаются от должности Государственной Думой по представлению Председателя Банка России. Представление Председателя Банка России об освобождении от должности члена (членов) Совета директоров предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Решение по данному вопросу принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса (ст. ст. 170, 171 Регламента Государственной Думы).

В практической деятельности Государственной Думы при реализации конституционных полномочий по осуществлению кадровой политики в банковской сфере, выражающихся, в частности, в назначении Государственной Думой членов Совета директоров Банка России, также имелись существенные изъяны. Например, после принятия и вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" <*> вопреки установленному законом сроку и порядку формирования Совета директоров Банка России последний в течение длительного времени так и не был сформирован. В то же время решения, которые относились к исключительной компетенции Совета директоров Банка России, в этот период (примерно шесть месяцев) продолжали приниматься. Известно, что в момент вступления в силу 4 мая 1995 г. Федерального закона от 26 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" Банком России руководил исполняющий обязанности Председателя Банка России. Существовавший в тот период Совет директоров Банка России был сформирован на основании утратившего силу Устава Банка России, а вовсе не в установленном в Конституции России и федеральном законодательстве порядке. Именно поэтому в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 26 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" было установлено: "...внесение кандидатуры Председателя Банка России на рассмотрение Государственной Думы осуществляется не позднее месяца со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Внесение кандидатур членов Совета директоров по представлению Председателя Банка России осуществляется в течение месяца со дня назначения на должность Председателя Банка России". Однако это требование упомянутого Федерального закона так и не было выполнено. Председатель Банка России был назначен в установленном Конституцией России порядке лишь через шесть месяцев после вступления в силу рассматриваемого Федерального закона <**>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 18. Ст. 1593.

<**> Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 ноября 1995 г. "О назначении С.К. Дубинина на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации" // Деньги и кредит. 1995. N 12.

Что же касается назначения членов Совета директоров Банка России, то требование федерального законодательства о внесении кандидатур членов Совета директоров в течение месяца со дня назначения Председателя Банка России также не было выполнено. Одновременно было нарушено требование Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", которое касалось обеспечения кворума на заседании Совета директоров Банка России, влияющего на законность принимаемых этим коллегиальным органом юридических решений. Однако каких-либо активных юридических действий по обеспечению законного функционирования высшего органа управления Банком России со стороны Государственной Думы как конституционного органа, ответственного за назначение высших должностных лиц Банка России, в течение длительного времени не принималось;

в-третьих, Государственная Дума направляет и отзывает своих представителей в Национальном банковском совете в рамках своей квоты. К моменту подготовки настоящей работы Государственная Дума не привела свой Регламент (ст. 172 Регламента) в соответствие с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в части, касающейся изменившегося порядка комплектования Национального банковского совета;

в-четвертых, рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение.

Как отмечается в Регламенте Государственной Думы, основные направления единой государственной денежно-кредитной политики предварительно рассматриваются Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам, который вносит проект постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам и Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству готовят заключения по указанному вопросу, которые направляют в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам.

При рассмотрении основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Банка России о деятельности Банка России, а также содоклады представителей Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам и Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству.

Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Председателю Банка России и его содокладчику (содокладчикам), высказывать свое мнение по основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики и деятельности Банка России. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений в Государственной Думе и комитетов палаты. По итогам рассмотрения основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Государственная Дума принимает постановление (ст. 174 Регламента);

в-пятых, рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение. Банк России ежегодно не позднее 15 мая представляет Государственной Думе годовой отчет, утвержденный Советом директоров и рассмотренный Национальным банковским советом. Государственная Дума направляет годовой отчет Банка России Президенту России, а также на заключение в Правительство РФ (ст. 25 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Государственная Дума рассматривает годовой отчет Банка России до 1 июля года, следующего за отчетным. Годовой отчет Банка России предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству готовит заключение по указанному вопросу, которое направляет в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам.

При рассмотрении годового отчета Банка России Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Банка России о деятельности Банка России, а также содоклады представителей Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам и Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Председателю Центрального банка Российской Федерации и его содокладчику (содокладчикам), высказывать свое мнение о деятельности Банка России и его годовом отчете. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений в Государственной Думе и комитетов палаты. По итогам рассмотрения годового отчета Банка России Государственная Дума принимает постановление (ст. 173 Регламента).

Кроме того, Государственная Дума принимает решение о проверке Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений (указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета); проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей; заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики). Кроме того, Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту России информацию в порядке, установленном федеральными законами (ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Устанавливая подотчетность Банка России Государственной Думе, федеральное законодательство не определяет, какие именно решения могут быть приняты Государственной Думой для реализации принципа подотчетности Банка России и каково их правовое значение.

Регламентом Государственной Думы предусмотрены формы взаимодействия Государственной Думы с федеральными государственными органами, непосредственно осуществляющими денежно-кредитную политику. Например, как правило, каждую среду на заседании Государственной Думы проводится "правительственный час" для ответов Председателя Правительства России, Председателя Банка России или иных должностных лиц на вопросы депутатов Государственной Думы (ст. 41 Регламента); Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Председателю Правительства России, Председателю Банка России по вопросам, входящим в их компетенцию, с соблюдением требований ст. 17 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", запрос Председателю Правительства России, Председателю Банка России по вопросам, входящим в их компетенцию; с соблюдением установленных требований запрос вправе направить и депутат Государственной Думы. Запрос депутата Государственной Думы направляется им самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты (ст. 47 Регламента).

Похожими полномочиями наделен и Совет Федерации Федерального Собрания России, Регламент которого также предполагает проведение на заседании палаты "правительственного часа" для ответов членов Правительства России на вопросы членов Совета Федерации в первый день очередного заседания палаты. Кроме того, Совет Федерации вправе пригласить на заседание палаты Председателя Банка России, руководителей федеральных органов государственной власти. Совет Федерации наделен правом направить парламентский запрос Председателю Правительства России, членам Правительства России, Председателю Банка России, Председателю Счетной палаты России, руководителям федеральных органов государственной власти по вопросам денежно-кредитной политики, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц (ст. ст. 77, 81 Регламента).

Совет Федерации Федерального Собрания России, так же как и Государственная Дума, оказывает серьезное влияние на состояние денежно-кредитной сферы России, непосредственно участвуя в процессе законотворчества. Принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам, особо оговоренным в Конституции России, подлежат одобрению Советом Федерации. В соответствии со ст. 106 Конституции России обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, денежной эмиссии. Следовательно, Конституция России устанавливает особую конституционную процедуру принятия законодательных актов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, денежной эмиссии, юридический и нравственный потенциал которой не всегда должным образом используется на практике. Предусмотренная Конституцией России процедура принятия федеральных законодательных актов, регулирующих отношения в денежно-кредитной сфере, должна позволять блокировать подписание Президентом России таких федеральных законов, которые приняты вопреки общественным интересам.

Речь идет об обязательном рассмотрении Советом Федерации России законодательных актов, принятых Государственной Думой России. Принятый Государственной Думой закон по вопросам, упомянутым в ст. 106 Конституции РФ, не подлежит подписанию главой государства, если он не рассматривался Советом Федерации Российской Федерации или его рассмотрение не завершилось одобрением либо отклонением <*>.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации" // Рос. газ. 1995. 29 марта.

Причем фактическое соблюдение вышеупомянутой конституционной процедуры должно быть юридически зафиксировано в тексте или в приложении к федеральному закону при его официальной публикации. К сожалению, действующее законодательство такого требования не содержит, а законотворческая практика его не применяет. Во многих федеральных законодательных актах, регулирующих денежно-кредитную сферу России, указывается лишь дата их принятия Государственной Думой, но не упоминается дата одобрения или отклонения Советом Федерации. Поэтому, например, из анализа Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" невозможно получить представление о том, соблюдена ли при его принятии конституционная процедура или нет, а следовательно, могут возникать сомнения в его конституционной законности с точки зрения соблюдения особой конституционной процедуры принятия и вступления в силу.

Президент России при наличии к тому оснований, подтверждающих использование незаконных методов при прохождении законотворческой процедуры либо при явном несоответствии федерального закона интересам общества и государства, также мог бы активнее использовать свое конституционное право отклонять и не подписывать принятый законодательный акт, информируя о причинах своего решения общественность (ст. 107 Конституции РФ).

Для реализации возложенных на Совет Федерации конституционных функций в денежно-кредитной сфере им образованы Комитет Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению и Комитет Совета Федерации по бюджету. При этом Комитет Совета Федерации по бюджету предварительно рассматривает кандидатуры представителей Совета Федерации в коллегиальных органах управления федеральных министерств, ведомств и организаций, ведающих вопросами финансовой политики, а также государственных финансово-кредитных учреждений и Банка России.

К ведению Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению относятся вопросы законодательного обеспечения: деятельности Банка России, иных банков и кредитных организаций; денежно-кредитной политики; системы платежей и расчетов; рынка ценных бумаг; инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов; валютного регулирования и валютного контроля, трансграничных финансовых операций; сферы страхования, ипотечного кредитования и лизинга; бухгалтерского учета и аудита; оборота драгоценных металлов и драгоценных камней; участия России в деятельности международных финансовых организаций, а также финансового мониторинга. Комитет Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению предварительно также обсуждает и вносит на рассмотрение Совета Федерации: кандидатуры на должности членов Национального банковского совета, представляющих Совет Федерации; кандидатуры на должности членов коллегии Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг и государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций"; кандидатуры представителей Совета Федерации в наблюдательных советах банков с государственным участием (ст. 30 Регламента Совета Федерации).

На функционирование банковской системы существенное влияние оказывает деятельность Счетной палаты России как специального конституционного контрольного органа. Именно на Счетную палату России возложен контроль за банковской системой (ст. 19 Федерального закона от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" <*>). При этом Счетная палата России осуществляет контроль за деятельностью Банка России, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета; за деятельностью Банка России по обслуживанию государственного долга Российской Федерации. Контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России федеральное законодательство также упоминает в качестве одной из задач Счетной палаты России (ст. 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации").

--------------------------------

<*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

Проверки финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений Счетная палата России осуществляет в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на кредитные организации и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Федеральное законодательство предполагает взаимодействие Счетной палаты России с другими контрольными органами Российской Федерации, включая контрольные органы Президента России, Правительства России, Банка России, Минфина России и т.п. При этом органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты России, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата России вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов. Все органы государственной власти в России, органы местного самоуправления, Банк России, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты России информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

При проведении ревизий и проверок Счетная палата России получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию. По требованию Счетной палаты России Банк России, коммерческие банки <*> и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты России справки и копии документов по операциям и расчетам с ними. Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты России, а также предоставление ложной информации влекут за собой ответственность, установленную федеральным законодательством (ст. ст. 2, 12, 13, 19, 22, 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации").

Термин "коммерческие банки" в федеральном банковском законодательстве не используется.

<< | >>
Источник: Я.А. Гейвандов. СОЦИАЛЬНЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 2003

Еще по теме 1. Основные направления взаимодействия федеральныхорганов государственной власти в денежно-кредитной сфере(законотворчество, кадровая политика, контроль):

  1. 1. Основные направления взаимодействия федеральныхорганов государственной власти в денежно-кредитной сфере(законотворчество, кадровая политика, контроль)
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -