3.3.1. Пакет четырех регламентов 2004 г.
Уже на ранних этапах развития авиации стало ясно, что эффективное использование воздушного пространства растущим числом пользователей требует более совершенного механизма регулирования.
В Европе эта проблема стоит особо остро, поскольку именно на европейском континенте сосредоточены некоторые из наиболее загруженных воздушных маршрутов. Эти маршруты пересекают воздушное пространство многих европейских стран, каждая из которых по-разному регулирует собственные небольшие участки воздушного пространства, что еще больше усугубляет общую сложную обстановку.
Наиболее наглядно эту проблему демонстрирует пример из практики специалистов Организации гражданских аэронавигационных служб (CANSO от англ. Civil Air Navigation Services Organisation). Воздушное судно, направляющееся из Лондона в Афины, сначала покинет узловой диспетчерский район[268] Лондонского района. Ввиду близости Лондона и континентальной Европы, воздушное судно далее продолжит набор высоты в узловом диспетчерском районе Франции, Бельгии или Нидерландов. Несмотря на то, что маршрут через Бельгию был бы наиболее прямым, на практике воздушные суда часто пользуются узловыми диспетчерскими районами Нидерландов, в которых аэронавигационные сборы ниже бельгийских. Достижение рубежа высоты в 24 500 футов (около 7,5 тыс. м.) над Нидерландами обуславливает передачу воздушного судна в ведение Маастрихтского центра по управлению воздушным движением в верхнем воздушном пространстве. Далее оно последовательно передается аэронавигационным службам Германии, Швейцарии, Италии и Греции, прежде чем воздушное судно совершит посадку в пункте назначения.
Соответственно, воздушное судно, пытаясь избежать уплаты более высоких аэронавигационные сборов, вынуждено отклонятся от наиболее прямого маршрута. Этот факт, вместе с неоднократной корректировкой высоты полета при постоянной передаче судна из ведения одного центра управления
271
воздушным движением в другой, способен увеличить расход топлива на 12%.
Анализ данного примера подчеркивает неэффективность традиционной системы регулирования воздушного движения в Европе, которая нуждалась в срочных переменах.Необходимость совершенствования регулирования аэронавигации в ЕС привела к появлению проекта «Единое европейское небо».[269] [270] [271] Данный проект - это первый важный положительный результат сотрудничества ЕС и Евроконтроля в сфере аэронавигации. Правовой фундамент данного проекта образуют четыре регламента о Едином европейском небе, принятые 10 марта 2004 г.[272] [273] [274] Регламент № 549/2004 (также известный как Рамочный регламент), устанавливает правовые рамки и терминологическую основу концепции Единого европейского неба, суть которой раскрывается в других регламентах. Именно в данном регламенте содержится общая цель концепции Единого европейского неба, состоящая в «улучшении существующих стандартов безопасности и общей эффективности для воздушного движения в Европе, оптимизации пропускной способности, отвечающей требованиям всех 275 пользователей воздушного пространства, и минимизации задержек». Для достижения указанных целей, Евроконтроль, руководствуясь собственным опытом и по поручению Европейской Комиссии, будет предоставлять последней проекты правовых норм, которые, после прохождения соответствующих этапов законодательного процесса, помогут в будущем обеспечивать эффективность законодательства о Едином европейском небе.[275] [276] В этих целях Регламент № 549/2004 раскрывает роль и других органов, участвующих в продвижении проекта «Единое европейское небо». Так, предусматривается учреждение государствами-членами ЕС независимых надзорных органов, призванных следить за надлежащим применением 277 принимаемых в рамках проекта мер. Регламент № 549/2004 также создает два органа, которые, учитывая интересы различных пользователей воздушного пространства и прочих заинтересованных лиц, оказывают содействие Европейской Комиссии в продвижении проекта. Как указывается в публикации Европейской Комиссии, выпущенной после принятия пакета регламентов по проекту «Единое европейское небо», участником проекта также следует признать платформу для диалога между представителями работодателей и работниками в сфере аэронавигационных услуг.[280] [281] В целях установления условий безопасного и эффективного воздушного 282 движения Регламент № 550/2004 (также известный как Регламент о предоставлении услуг) подробно регулирует организационные вопросы УВД. Содержание Регламента разделено на три части. В первой части, преимущественно посвященной вопросам повышения безопасности аэронавигации, более подробно раскрывается компетенция, организация и порядок деятельности национальных надзорных органов, равно как и система общеевропейского лицензирования авиадиспетчеров. Во второй части Регламента № 550/2004 делается попытка упорядочения крайне дифференцированной на национальном уровне европейской сети аэронавигационных служб. Дело в том, что одни из них принадлежат государству, другие в различной степени приватизированы. Таким образом, все они выступают на аэронавигационном рынке ЕС в различных организационно - правовых формах, что усложняет модернизацию всего рынка. В этих целях Регламент № 550/2004 пытается, не ограничивая свободу учреждения, создать общие стандарты организации и деятельности данных служб. Как пишет Н. ван Антверпен, установление определенного перечня единых прав и обязанностей на уровне ЕС позволит снять границы в небе и между аэронавигационными 283 службами. Наконец, третий раздел Регламента № 550/2004 посвящен аэронавигационным сборам. Также как и в случае с тарифами на авиасообщения, законодатель делает акцент на повышении транспарентности ценообразования во благо всех пользователей европейского воздушного пространства, среди которых много транзитных судов из третьих стран. Однако главным нововведением, отражающим смысл всей концепции Единого европейского неба, является реструктуризация европейского воздушного пространства. Согласно второму разделу Регламента № 551/2004 «Архитектура воздушного пространства», граница между верхним и нижним воздушным пространством ЕС устанавливается на эшелоне полета 285.[282] [283] [284] Поскольку, как показано на примере полета из Лондона в Афины, нижнее воздушное пространство используется воздушными судами в разных целях и в разном объеме, крайне важно эти отличия учитывать при модернизации регулирования. В верхнем воздушном пространстве государств-членов ЕС (а в будущем, возможно и других европейских государств, не являющихся членами Союза ) создается единый для всего ЕС «Европейский район полетной информации», в котором аэронавигационная поддержка полетов предоставляется независимо от национальных границ. Само верхнее воздушное пространство подразделяется на функциональные блоки, в которых возможно участие и третьих стран, и в рамках которых соответствующие государства по соглашению между собой оказывают аэронавигационные услуги.[285] [286] [287] [288] Помимо реконфигурации верхнего воздушного пространства в функциональные блоки, Регламент № 551/2004 посвятил отдельный раздел весьма важному вопросу сотрудничества военных и гражданских пользователей европейского воздушного пространства. Согласно концепции гибкого использования воздушного пространства (FUA от англ. Flexible Use of Airspace), воздушное пространство не должно быть строго разграничено между военными и гражданскими пользователями, а должно представлять собой континуум, в котором каждой группе пользователей предоставляется право его использования в зависимости от их нужд. На практике, такая концепция, впервые разработанная Евроконтролем в 90-ые годы и активно имплементированная на территории ЕС с принятием пакета регламентов по Единому европейскому небу, способна существенно увеличить пропускную способность воздушного пространства, при увеличении нагрузки на аэронавигационные службы.[289] Дело в том, что традиционно закрепляемые только за военными пользователями районы воздушного пространства, используемые для военных учений, испытательных полетов, взрывных работ и т.п., не используются ими постоянно. Соответственно, использование данного воздушного пространства гражданской авиацией, когда оно свободно, не только увеличивает общую пропускную способность воздушного пространства, но и снижает стоимость полетов гражданских воздушных судов за счет прямолинейности движения. Наконец, отдельный регламент посвящен вопросам взаимодействия различного разрабатываемого оборудования, систем и соответствующих процедур Европейской сети УВД.[290] Естественно, весь проект модернизации регулирования аэронавигации в Европе окажется эффективным в той мере, в какой указанные технические составляющие новой концепции, производимые в разных государствах-членах ЕС, а в ряде случаев и за их пределами, будут сочетаться друг с другом. Соответственно, предлагается создать общие стандарты, соответствие которым производители будут подтверждать получаемыми декларациями соответствия оборудования (декларациями по проверке систем).[291] Представляется, что, не ограничивая технологические прорывы навязыванием какой-то одной общеобязательной платформы для разработчиков аэронавигационного оборудования, создание системы сертификации позволит обеспечить должный уровень совместимости различных разработок и их надежность, особенно, что касается трансграничных аэронавигационных услуг. Подытоживая вышеизложенное, хотелось бы отметить, что пакет четырех регламентов по проекту «Единое европейское небо» последовательно и весьма обстоятельно изложил видение европейским законодателем нового этапа правового регулирования аэронавигации в ЕС. В то же время, сами регламенты содержат множество крайне разноплановых новелл, среди которых создание общего для всего Союза «Европейского района полетной информации»; группирование воздушного пространства государств-членов ЕС в функциональные блоки; предоставление аэронавигационных услуг по функциональному, а не территориально - политическому принципу; налаживание более тесного сотрудничества между гражданскими и военными пользователями воздушного пространства и т.п. Между тем, связующим элементом всех этих нововведений служит основная цель пакета регламентов, состоящая в «создании прогрессивно все более интегрированного воздушного пространства и общих процедур проектирования, планирования и управления, обеспечивающих эффективное и безопасное осуществление управления воздушным движением».[292]