Відкриття справи про адміністративне правопорушення

Відкриття справи є початковою стадією провадження у справах про адміністративні правопорушення (проступки). Приводів порушення справи в КУпАП законодавець не визначає в той час, як у ст.

360 МКУ такі приводи зафіксовані. Але виходячи із теорії процесу приводами порушення справи слід вважати одержання уповноваженими особами будь-якої інформації про діяння, що мають ознаки проступку. Такою інформацією може бути:

1) безпосереднє виявлення адміністративного проступку уповноваженою особою;

2) заяви громадян, повідомлення представників громадськості, установ, організацій, засобів масової інформації в пресі, по радіо, телебаченню, інші повідомлення;

3) повідомлення про вчинення правопорушення, отримані від інших правоохоронних та контрольно-наглядових органів;

4) повідомлення про вчинення правопорушення, отримані від митних, прикордонних та правоохоронних органів іноземних держав, а також міжнародних організацій тощо.

Як зазначає В. К. Колпаков, КУпАП також не фіксує момент, з якого часу вона має вважатися порушеною, і не визначає процесуального документа, яким порушення справи оформляється. Але КУпАП вказує на матеріальну обставину, за наявності якої справа повинна бути порушена. Цією обставиною є ознаки адміністративного проступку в діях певних осіб^[316].

Виходячи з цього можна припустити, що саме ознаки адміністративного правопорушення є тією єдиною підставою, яка дає можливість, навіть зобов’язує відповідні органи, їх посадових осіб порушити (відкрити) провадження у справі про адміністративний проступок.

Аналіз змісту поняття адміністративного правопорушення (проступку), визначений законодавцем у ст. 9 КУпАП, дає змогу виділити ознаки адміністративного проступку. До них належать:

1) виключно діяння, тобто дія, яку вчинила особа, чи бездіяльність, коли особа зобов’язана була вчинити певну дію, але не вчинила її.

Ніякі думки, бажання, інші психічні вияви не можуть бути ознакою адміністративного проступку;

2) протиправність, яка виражається в забороні нормами матеріального права певних діянь і випливає з того, що особа здійснює заборонену законодавством дію або не здійснює тих дій, які необхідно здійснити. Протиправність відокремлює адміністративні проступки від інших проступків, на які законодавством не встановлено будь-яких заборон;

3) винність, яка виражається власним ставленням особи до свого діяння і його наслідків. Законодавець вказує на форми вини які, мають юридичне значення при кваліфікації проступку та призначенні міри стягнення. Це умисел або необережність;

4) адміністративна караність, яка виражається у призначенні міри стягнення, передбаченого законом за вчинення конкретного правопорушення. Ця ознака дозволяє відмежувати адміністративний проступок від інших протиправних вчинків, які хоча і заборонені нормами права, але за їх вчинення не встановлена законом адміністративна відповідальність;

5) об’єкт посягання, на який спрямовані діяння. Це діяння, що посягають на державний чи громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління. Проте суспільні відносини охороняються нормами адміністративної відповідальності значно ширше, ніж зробив перелік законодавець;

6) антигромадська спрямованість, яка виражається ступенем суспільної небезпеки і має принципові положення для розмежування злочинів, адміністративних і дисциплінарних правопорушень.

Вказані ознаки адміністративного правопорушення (проступку) в своїй сукупності складають наявність події адміністративного правопорушення (проступку), юридичного явища як такого, спонукають уповноважені на те органи до вчинення відповідних процесуальних дій — складання протоколів про адміністративне затримання, особистий огляд і огляд речей, вилучення речей і документів, складання протоколу про адміністративне правопорушення тощо.

Встановлення ознак адміністративного проступку здійснюється відповідно до повноважень, визначених адміністративно-процесуальним законом, органами, їх посадовими особами шляхом вчинення відповідних процесуальних дій з одночасною обов’язковою фіксацією у процесуальних документах.

Ознаки адміністративного проступку встановлюються:

1) особами, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, що визначені ст. 255 КУпАП, ст. 354 МКУ;

2) особами, які уповноважені накладати стягнення у вигляді попередження або штрафу (у розмірі до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян) на місці вчинення проступків у випадках, передбачених ст. 258 КУпАП, без складання протоколу;

3) особами, які уповноважені здійснювати доставлення правопорушника відповідно до ст. 259 КУпАП;

4) особами, які мають право здійснювати адміністративне затримання відповідно до ст. 262 КУпАП, ст. 374 МКУ;

5) особами, які уповноважені провадити особистий огляд і огляд речей відповідно до ст. 264 КУпАП;

6) особами, які мають право на вилучення речей і документів відповідно до ст. 265 КУпАП, ст. 377 МКУ;

7) особами, які мають право щодо відсторонення від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та огляд на стан сп’яніння відповідно до ст. 266 КУпАП;

8) особами, які можуть проводити митне обстеження — ст. 378 МКУ та пред’являти товари, транспортні засоби, документи для впізнання — ст. 379 МКУ.

Отже, встановлена уповноваженою особою і зафіксована процесуальним документом подія адміністративного проступку є підставою для порушення (відкриття) провадження у справі про адміністративне правопорушення. Процесуальним документом, в якому зафіксована подія проступку, у всіх випадках є протокол про адміністративне правопорушення. Він є майже первісним документом (крім протоколу про адміністративне затримання), оскільки в ньому можуть фіксуватися всі дані, пов’язані з виявленням ознак проступку: результати особистого огляду і огляду речей; вилучення речей і документів; здійснення обстеження тощо.

В юридичній літературі поширена точка зору, що саме протокол про адміністративне правопорушення є процесуальним оформленням факту адміністративного проступку^[317], що складання протоколу уповноваженою на те особою є початком провадження в справі про адміністративне правопорушення¹, з чим, звісно, ми погоджуємося.

Тим більше, що ця позиція знаходить підтримку в законодавця, який у ст. 358 МКУ зазначає, що справа про порушення митних правил вважається розпочатою з моменту складання протоколу про порушення митних правил. На сьогодні протокол про адміністративне правопорушення є універсальним документом, в якому реалізуються дві функції адміністративного провадження: порушення справи і розслідування її обставин^[318] ^{^[319], адже в ньому фіксується не тільки факт проступку, а й висновок щодо кваліфікації діяння за відповідною статтею КУпАП або іншого закону, якими передбачена адміністративна відповідальність, а також інші відомості, необхідні для вирішення справи. Разом із тим, з огляду на розвиток законодавства про адміністративні проступки, в якому значне місце посідають склади правопорушень, що потребують певного часу для виявлення ознак проступку (проведення експертизи, митного обстеження, перевірки засобів ваги, міри, пред’явлення речей для впізнання, перевірки документообігу), складання протоколу про адміністративне правопорушення в такому випадку, мабуть, є передчасним. Він може бути складений лише після з’ясування відповідних обставин правопорушення і отримання висновків експертизи, обстеження, перевірки, впізнання тощо. Невипадково в цьому зв’язку I. Голосніченко, М. Стахурський, Н. Золо- тарьова пропонують виділити попереднє адміністративне розслідування в самостійну процесуальну стадію провадження^[320].
Не можна також не погодитися із запереченням В. К. Колпакова щодо визнання протоколу універсальним документом, який виконує функцію порушення справи. Він зазначає, що за ст. 255 КУпАП протоколи про адміністративне правопорушен- ня можуть складати не тільки посадові особи, які мають державний статус, а й представники громадських організацій, позаштатні громадські інспектори, власники підприємств та уповноважені ними особи, адміністрація підприємств. На підставі цього робить логічний висновок, що іноземці й особи без громадянства (власники підприємств), представники громадських утворень і адміністрації підприємств, позаштатні й громадські інспектори опиняються у числі суб’єктів з юрисдикційни- ми функціями, що мають право: порушувати справи про адміністративні проступки; здійснювати від імені держави офіційну кваліфікацію певної групи протиправних діянь; встановлювати дані про особу правопорушника; опитувати правопорушника і свідків; оцінювати докази за своїм внутрішнім переконанням на підставі дослідження всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю; роз’яснювати правопорушникові його права і обов’язки; надсилати органу (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення.
I як висновок В. К. Колпаков вказує, що зазначені положення ст. 255 КУпАП не відповідають правовим реаліям українського сьогодення і потребують перегляду. Він пропонує на законодавчому рівні: по-перше, надавати право складання протоколу про адміністративний проступок лише представникам органів публічної лади; по-друге, ввести до КУпАП норму, яка б встановлювала, що справа порушується особою, уповноваженою розглядати справи про адміністративні правопорушення і про порушення справи ця особа виносить мотивоване рішення, яке оформляється окремим документом або відповідним записом у першому за терміном складання документі про виявлення ознак адміністративного проступку^[321]. З чим ми повністю погоджуємося. Про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженою на те особою, перелік яких визначено ст. 255 КУпАП, ст. 359 МКУ, ст. 13 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», ст. 12 Закону України «Про боротьбу з корупцією», ст. 47 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», ст. 29 Закону України «Про приватизацію державного майна». До них належать як спеціально уповноважені складати протоколи особи, так й посадові особи органів виконавчої влади, що розглядають справи, віднесені до їх відання.
За загальним правилом, протокол складається за кожним фактом адміністративного проступку окремо на кожну особу правопорушника в одному примірнику. Але у відомчих нормативних актах з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення з метою забезпечення прав і інтересів правопорушника і потерпілого та відшкодування завданої правопорушенням шкоди передбачається складання протоколу в двох-трьох примірниках. Наприклад, п. 2.1 Хнструкції з організації провадження та діловодства у справах про адміністративні правопорушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху¹, передбачено, що на вимогу учасника провадження видається копія протоколу, в Методичних вказівках про притягнення до адміністративної відповідальності порушників законодавства у сфері захисту рослин^[322] ^{^[323] протокол і рішення складаються у двох примірниках (п.}
6.4), а в Хнструкції про порядок і стягнення штрафів за порушення санітарного законодавства^[324] протокол складається у трьох примірниках (п. 2.4), один із яких передається в триденний термін посадовій особі, яка уповноважена розглядати справу, другий — порушнику, третій — зберігається у особи, що склала протокол. При вчиненні однією особою двох або більше адміністративних правопорушень (у випадку коли матеріали будуть розглядатися однією посадовою особою одночасно), можна складати про всі правопорушення один протокол, в якому вказуються всі факти з посиланням на відповідні нормативно-правові акти, що були порушені. При розгляді такого протоколу, посадова особа, що виносить постанову, накладає стягнення в межах санкції, встановленої за більш серйозне правопорушення з числа вчинених (ст. 36 КУпАП).
Зміст протоколу про адміністративне правопорушення визначений ст. 256 КУпАП, на підставі його органи органами центральної виконавчої влади розробляються відповідні підза- конні акти з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення із затвердженням зразків процесуальних документів та з урахуванням особливостей сфери управління.
Відповідно до вимог ст. 256 КУпАП та інших законів у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються:
— дата і місце його складення;
— посада, прізвище, ім’я, по батькові особи, яка склала протокол;
— відомості про особу порушника (прізвище, ім’я та по батькові, дата і місце народження, громадянство, місце роботи і посада, місячний заробіток, кількість на утриманні осіб, фактичне місце проживання на час вчинення правопорушення, чи піддавався протягом року адміністративному стягненню);
— місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення. Суть правопорушення повинна бути описана таким чином, щоб якомога точніше відповідати вимогам відповідної частини статті КУпАП, а в разі потреби — з відповідним посиланням на нормативний акт, положення якого порушено, і частину статті КУпАП, іншого закону, згідно з якою настає адміністративна відповідальність за вчинені протиправні дії;
— прізвища, адреси свідків і потерпілих у разі їх наявності;
— пояснення порушника;
— інші відомості, необхідні для вирішення справи (наприклад, фіксація вимірювальними приладами несанкціонованих польотів, порушень правил польотів, ведення радіообміну тощо), відмітки про те, чи чинила опір або непокору особа, на яку складається протокол;
— якщо правопорушенням завдано матеріальну шкоду громадянинові, підприємству, організації чи установі, то в протоколі зазначаються прізвище, ім’я та по батькові потерпілого, адреса місця його проживання або назва підприємства, установи, організації, їх місцезнаходження, ставиться підпис потерпілого або представника підприємства, установи, організації і вказується розмір завданої правопорушенням матеріальної шкоди;
— у протоколі робиться відмітка про роз’яснення порушнику його прав, що передбачені ст. 268 КУпАП, та про попередження його про час і місце розгляду справи про адміністративне правопорушення;
— якщо в протоколі відсутня відмітка про попередження порушника про час та місце розгляду справи або порушник відмовився від пояснень та підписання протоколу, посадова особа, в провадженні якої перебувають матеріали про адміністративне правопорушення, повинна повідомити про це особу, стосовно якої буде розглядатися справа про адміністративне правопорушення, рекомендованим листом з повідомленням про вручення, щодо часу та місця розгляду справи;
— протокол підписується особою, яка вчинила адміністративне правопорушення, та особою, яка його склала;
— за наявності свідків, понятих і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами;
— у разі відмови особи, яка вчинила правопорушення, надати пояснення та підписати протокол, у ньому про це робиться відповідний запис, який засвідчується підписами особи, яка склала протокол, та інших осіб, які брали участь у виявленні правопорушення.
Особа, яка вчинила правопорушення, має право надати в протоколі пояснення і зауваження щодо його змісту, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання та робити заяви і клопотання. У разі коли порушник викладає свої пояснення на окремому аркуші, в протоколі про це робиться відповідна відмітка.
Посадова особа, яка розглядає протокол, виносить рішення про задоволення чи відхилення заяви або клопотання, про що робиться відповідний запис у протоколі.
У випадках коли в особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, вилучалися документи або речі, що мають значення для розгляду адміністративної справи і прийняття об’єктивного рішення, у протоколі робиться відповідний запис із зазначенням того, які саме документи або речі долучаються до протоколу.
Законом не передбачено, але ми вважаємо, що у разі коли особа порушника не встановлена (порушник вчинив правопорушення і зник з місця його скоєння), протокол складається без зазначення у ньому відомостей про особу порушника. Якщо правопорушником завдані матеріальні збитки, протокол негайно направляється до територіальних органів внутрішніх справ для встановлення особи правопорушника.
Протокол складається у двох примірниках. Оригінал протоколу надсилається посадовій особі, яка буде розглядати справу про адміністративне правопорушення, а копія надсилається рекомендованим листом або вручається особисто правопорушнику.
Оригінал протоколу про правопорушення надсилається до органів, які проводять дізнання, досудове слідство чи опера- тивно-розшукову діяльність, або до суду для притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення, передбачені ст. 221 КУпАП, а також притягнення до адміністративної відповідальності неповнолітніх.
Протокол не складається у випадках, коли відповідно до закону штраф накладається і стягується, а попередження фіксується на місці вчинення правопорушення за проступки, визначені ст. 258 КУпАП. Ці випадки є вичерпними. Але якщо правопорушник оспорює стягнення, що на нього накладається, то складається протокол про адміністративне правопорушення.
До протоколу долучаються матеріали, що підтверджують факт вчинення адміністративного правопорушення (рапорти посадових осіб, заяви, пояснення правопорушників, свідків правопорушення, протоколи, акти виявлення, знищення тощо).
Кожен документ має свої реквізити (дату, адресу, назву, підпис, штампи, печатки тощо) і повинен відповідати своєму призначенню, містити достовірну інформацію, відповідати вимогам законодавства.
Складений протокол разом із матеріалами надсилається органові (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення (ст. 257 КУпАП). Законодавець не встановлює строку, протягом якого протокол має бути направлений, однак виходячи із зазначених правил документообігу цей строк, на нашу думку, не може перевищувати трьох робочих днів.
Таким чином, стадія порушення справи про адміністративний проступок складається з кількох етапів провадження, що мають важливе юридичне значення. До них належать: встановлення ознак правопорушення; збирання доказів; процесуальне оформлення події правопорушення; направлення матеріалів справи для розгляду за підвідомчістю.
Підсумковим процесуальним документом є протокол про адміністративне правопорушення.
17.3.}

<< | >>

↑

Источник: Адміністративне процесуальне право України : навч. посіб. / Е.Ф. Демський. — К. : КНУ,2008. — 496 с.. 2008

Еще по теме Відкриття справи про адміністративне правопорушення:

- Административный процесс России - Адміністративний процес України -