5.3. Територіальна підсудність

Територіальна підсудність - сукупність правил, що визначають розмежування компетенції адміністративних судів одного рівня щодо розгляду адміністративних справ по першій інстанції залежно від території, на яку поширюється їхня діяльність.

судів (у випадку, коли вони розглядають адміністративну справу як суди першої інстанції) відповідно до територіальних меж юрисдикції певного суду (території, на яку поширюється компетенція суду), що й досягається за допомогою правил територіальної підсудності.

КАС України, залежно від місцезнаходження сторін, характеру спірних правовідносин, наявності зв’язку між справами, встановлено декілька різновидів територіальної підсудності:

– загальну територіальну підсудність;

– альтернативну територіальну підсудність;

– територіальну підсудність за місцезнаходженням позивача;

– виключну територіальна підсудність;

– територіальну підсудність за зв’язком справ.

Загальна територіальна підсудність встановлює правило щодо

розгляду адміністративних справ за місцезнаходженням відповідача, якщо для певної категорії адміністративних справ не встановлено інші правила територіальної підсудності. Відповідно до ч. 1 ст. 19 КАС України адміністративні справи вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, передбачених КАС України. За місцезнаходженням відповідача розглядаються у тому числі й справи: з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об’єднань), якщо така особа не має місця проживання (перебування, знаходження) в Україні (ч.

Альтернативна територіальна підсудність встановлює правило щодо розгляду адміністративної справи за вибором позивача (позивачів) адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) позивача (одного з позивачів) або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача (одного з відповідачів). Зазначене правило поширюється на справи щодо оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи і обумовлюється необхідністю забезпечення у адміністративному процесі доступності правосуддя для фізичних та юридичних осіб, які не є суб’єктами владних повноважень. Відповідно до ч. 2 ст. 19 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об’єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача, або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, передбачених КАС України.

Зазначене правило не поширюються на справи щодо оскарження деяких правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності деяких суб’єктів владних повноважень, а саме на справи щодо:

- оскарження ненормативних актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, що оскаржуються до Вищого адміністративного суду України (ч. 2 ст. 171-1 КАС України);

- оскарження рішень, дії або бездіяльності Центральної виборчої комісії, члена цієї комісії, якщо спори стосуються встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів чи всеукраїнського референдуму - такі справи розглядаються Вищим адміністративним судом України (ч. 4 ст. 18, ч. З ст. 172 КАС України) або якщо спори (крім вищевказаних) пов’язані з виборчим процесом чи процесом референдуму (тобто одночасно відповідають двом критеріям: виникли під час виборчого процесу чи процесу референдуму; виникли з правовідносин, що пов’язані з виборчим процесом чи процесом референдуму) - такі справи розглядаються Київським апеляційним адміністративним судом (ч. З ст. 172 КАС України);

- оскарження рішень, дій чи бездіяльності інших виборчих комісій, членів цих комісій (рішення, дії чи бездіяльність виборчої комісії Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських (в тому числі міст Києва та Севастополя), районних у містах виборчих комісій щодо підготовки та проведення місцевих виборів; територіальних (окружних) виборчих комісій щодо підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України; обласних комісій з референдуму і комісії Автономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму, а також членів зазначених комісій оскаржуються до окружного адміністративного суду за місцезнаходженням відповідної комісії, рішення, дії чи бездіяльність інших виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій, оскаржуються до місцевого загального суду як адміністративного суду за місцезнаходженням відповідної комісії (ч.

- оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб, які порушують законодавство про вибори та референдум, що оскаржуються за їх місцезнаходженням (ч. З ст. 174 КАС України);

- уточнення списку виборців, що розглядаються місцевим загальним судом як адміністративним судом за місцезнаходженням відповідної комісії (ч. 2 ст. 173 КАС України);

- усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання (орга

нізатор (організатори) зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань мають право звернутися до адміністративного суду за місцем проведення цих заходів (ч. 1 ст. 183 КАС України)).

Такі виключення здебільшого зроблено з огляду на необхідність якнайшвидшого розгляду зазначених справ, для яких встановлено скорочені строки розгляду, і забезпечення при цьому участі у розгляді справи представників відповідної виборчої комісії, комісії з референдуму, надання необхідних доказів тощо.

Також правило альтернативної територіальної підсудності поширюється й на справи за позовами центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органів охорони державного кордону або Служби безпеки України про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства за межі території України. Такі адміністративні справи вирішуються за місцезнаходженням відповідного суб’єкта владних повноважень або за місцезнаходженням пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України (ч. 1 ст. 183-5 КАС України).

За вибором позивача обирається й адміністративний суд, якщо в одній позовній заяві заявлено кілька вимог, які пов’язані між собою і якщо справа щодо пов’язаних вимог територіально підсудна різним однорівневим місцевим адміністративним судам (ч. 1 ст. 21 4 КАС України). Тобто, якщо одна з вимог підсудна певному окружному адміністративному суду, а інша вимога (вимоги) - іншому окружному адміністративному суду, позивач має можливість обрати один з цих окружних адміністративних судів.

Крім того, відповідно до ч. 5 ст. 19 КАС України у разі невизначеності КАС України територіальної підсудності адміністративної справи така справа також розглядається місцевим адміністративним судом за вибором позивача. Слід зазначити, що, вказана норма вступає в певну суперечність із правилом загальної територіальної підсудності, яке, як зазначалося вище, поширюється на всі адміністративні справи, крім тих, для яких встановлено інші правила, територіальної підсудності, а отже і на ті адміністративні справи, територіальну підсудність яких окремо КАС України не визначено. Але правилом, закріпленим ч. 5 ст. 19 КАС України в певних випадках все ж слід користуватися.

Так, у КАС України не встановлено особливості визначення територіальної підсудності при пред’явленні адміністративного позову декількома позивачами чи до декількох відповідачів. Слід зазначити, що хоча інститут процесуальній співучасті (наявність у адміністративній справі двох (та більше) осіб на одній процесуальній

стороні, наприклад, два (та більше) позивача, або два (та більше) відповідача) прямо у КАС України і не згадується, це жодною мірою не виключає його існування у адміністративному процесі, про що свідчить системний аналіз адміністративно-процесуальних норм (ч. З ст. 106, ст. 116, ч. 1 ст. 258 КАС України)^[72]. Тому, наприклад, за правилом, закріпленим ч. 5 ст. 19 КАС України, може визначатися територіальна підсудність у разі, якщо декілька позивачів заявив спільну вимогу щодо правового акту індивідуальної дії і проживають у різних місцях^[73]. У цьому випадку позивачі можуть пред’явити адміністративний позов (з урахуванням положень ч. 2 ст. 19 КАС України) не тільки до адміністративного суду за місцезнаходженням відповідача, але й до адміністративного суду за місцем проживання одного чи декількох з позивачів за їхнім вибором.

Також у КАС України не визначена територіальна підсудність для розгляду таких справ особливого провадження адміністративного процесу, як справи за зверненням Служби безпеки України

щодо накладення арешту на активи, що пов’язані з фінансуванням тероризму та стосуються фінансових операцій, зупинених відповідно до рішення, прийнятого на підставі резолюцій Ради Безпеки ООН, зняття арешту з таких активів та надання доступу до них. Такі справи розглядаються за загальними правилами підсудності встановленими КАС України (ч. 2 ст. 183-4 КАС України). З урахуванням того, що в цих справах передбачена участь тільки заявника (ч. 5 ст. 183-4 КАС України) і, відповідно, у цьому випадку не може бути застосоване загальне правило територіальної підсудності, для визначення територіальної підсудності у цьому випадку слід також користуватися ч. 5 ст. 19 КАС України. Отже, такі справи розглядаються місцевим адміністративним судом за вибором заявника, а фактично за його місцезнаходженням.

Територіальна підсудність за місцезнаходженням позивача поширюється на справи за адміністративними позовами суб’єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (ч. 1 ст. 182 КАС України). При цьому фактично місцезнаходження органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, що мають право звернутися до окружного адміністративного суду із позовною заявою про заборону проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо, збігається з місцем проведення мирних зібрань^[74]. Отже, для правильного та своєчасного розгляду таких справ (зважуючи на скорочені строки розгляду, знаходження основної маси доказів тощо), значення має їх розгляд за місцем проведення мирних зібрань. Тому для таких справ доцільно встановити правило їх розгляду саме за місцем проведення мирних зібрань (виключна територіальна підсудність), як, до речі, це зроблено для справ про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання (ч. 1 ст. 183 КАС України).

Для визначення компетентного адміністративного суду в наведених вище випадках необхідно з’ясування зареєстрованого у встановленому законом порядку місця проживання (перебування, знаходження) сторони. При цьому КАС України не розкриває змісту понять зареєстрованого у встановленому законом порядку місця

проживання, місця перебування, місцезнаходження. Визначення місця проживання фізичної особи наведене у ст. 29 Цивільного кодексу України, де воно визначається як житловий будинок, квартира, інше приміщення, що придатне для проживання в ньому (гуртожиток, готель тощо), у відповідному населеному пункті, в якому фізична особа проживає постійно, переважно або тимчасово. Це визначення охоплює як місце проживання, так і місце перебування у розумінні Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір проживання в Україні» від 11 грудня 2003 р., відповідно д ст. 1 якого місцем проживання фізичної особи є адміністративно- територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком понад шість місяців на рік; місцем перебування фізичної особи є адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком менше шести місяців на рік.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір проживання в Україні» громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов’язані протягом десяти днів після прибуття до нового місця проживання зареєструвати місце проживання. Якщо ж фізична особа проживає строком менше шести місяців на рік за іншою адресою, задля зручності офіційного листування та вручення особі офіційної кореспонденції, така особа має право зареєструвати й своє місце перебування. Реєстрація місця проживання та місця перебування особи здійснюється управліннями, відділами (секторами) Державної міграційної служби України в районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. Реєстрація місця проживання (перебування) фізичної особи полягає у внесенні інформації до Єдиного державного демографічного реєстру про місце проживання або місце перебування особи із зазначенням адреси, за якою з особою може вестися офіційне листування або вручення офіційної кореспонденції. Зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування) фізичної особи вважається адреса житла особи чи адреса спеціалізованої соціальної установи, закладу соціального обслуговування та соціального захисту, військової частини за даними Єдиного державного демографічного реєстру. До документів, до яких вносяться відомості про місце проживання та місце

перебування особи відносяться: паспорт громадянина України; тимчасове посвідчення громадянина України; посвідка на постійне проживання; посвідка на тимчасове проживання; посвідчення біженця; посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту; посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист; довідка про звернення за захистом в Україні. На вимогу особи органом реєстрації їй видається довідка про реєстрацію місця проживання або місця перебування, що також підтверджує реєстрацію місця проживання або місця перебування особи.

Місцем проживання фізичної особи - підприємця, відповідно до ст. 1 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» від 15 травня 2003 р., є житловий будинок, квартира, інше приміщення, придатне для проживання в ньому, у відповідному населеному пункті, в якому фізична особа проживає постійно, переважно або тимчасово, що знаходиться за певною адресою, за якою здійснюється зв’язок із фізичною особою - підприємцем. Зазначені дані вносяться до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців. Отже, зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання фізичної особи - підприємця є відповідна адреса за даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.

Місцезнаходженням юридичної особи, відповідно до ст. 93 Цивільного кодексу України є фактичне місце ведення діяльності чи розташування офісу, з якого проводиться щоденне керування діяльністю юридичної особи (переважно знаходиться керівництво) та здійснення управління і обліку. У дещо іншому вигляді місцезнаходження юридичної особи формулюється у ст. 1 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців», де воно визначається як адреса органу або особи, які відповідно до установчих документів юридичної особи чи закону виступають від її імені. Дані про місцезнаходження юридичної особи містяться у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб та фізичних осіб підприємців. Отже, місцезнаходженням юридичної особи є відповідна адреса за даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.

Слід зазначити, що не всі органи державної влади чи місцевого самоврядування мають статус юридичної особи (наприклад, Кабінет Міністрів України), отже, у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців відсутні і відомості про їх місцезнаходження. Місцезнаходження таких органів визначається відповідно до правових актів індивідуального характеру, які не завжди можуть бути доступні позивачеві. Але встановлення їх місцезнаходження на практиці не викликає труднощів внаслідок поширеності відповідної інформації у довідкових службах, довідниках, Інтернеті тощо. У разі, якщо суб’єктом владних повноважень виступає посадова чи службова особа, її місцезнаходження визначається за місцезнаходженням відповідного органу.

Наступним різновидом територіальної підсудності виступає виключна територіальна підсудність. Виключна територіальна підсудність встановлює правило щодо розгляду адміністративної справи судом, що прямо визначений у законі. Таким чином, цей різновид територіальної підсудності не залежить від місця проживання (перебування, знаходження) сторони. Правило щодо розгляду певних категорій адміністративних справ одним конкретним адміністративним судом серед інших встановлюється з метою забезпечення сприятливих умов для правильного та оперативного їх вирішення з огляду на специфіку предмету спору, знаходження за місцем діяльності суду основної маси доказів та місцезнаходження (проживання, перебування) сторін тощо.

Так, за правилами виключної підсудності. Окружним адміністративним судом м. Києва розглядаються адміністративні справи:

- з приводу оскарження нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб’єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України, (ч. З ст. 19 КАС України), крім нормативно- правових актів органів, що зазначені у ст. 171-1 КАС України. Розгляд зазначених справ у Окружному адміністративному суді м. Києва зумовлений необхідністю уникнення ситуації, коли правомірність таких актів, що стосуються прав багатьох осіб, могла б перевірятися паралельно різними адміністративними судами, що могло б призводити до різних результатів вирішення цих справ;

- відповідачем, у яких є закордонне дипломатичне чи консульське представництво України, їхня посадова чи службова особа (ч. З ст. 19 КАС України). Встановлення у даному випадку виключної підсудності обумовлено тим, що зазначені суб’єкти владних повноважень знаходяться поза межами території України, позивачі у таких справах також в деяких випадках не мають місця проживання в Україні (наприклад, громадяни України, які постійно проживають за кордоном), що унеможливлює використання інших правил територіальної підсудності;

- про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії (ч. З ст. 19 КАС України). Анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії здійснюється за позовом Міністерства юстиції України (ст. 24 Закону України «Про політичні партії в України» від 05 квітня 2001 р.). Заборона політичної партії здійснюється за позовом Міністерства юстиції України чи Генерального прокурора України (ст. 21 Закону України «Про політичні партії в України»). Керівні органі більшості політичних партій також розташовані у м. Києві. За таких умов законодавець визнав за доцільне визначити територіальну підсудність таких адміністративних справ Окружному адміністративному суду м. Києва;

- з приводу оскарження рішень Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель (ч. З ст. 19 КАС України);

- щодо оскарження бездіяльності кандидата на пост Президента України, дій чи бездіяльності ініціативних груп всеукраїнського референдуму, інших суб’єктів ініціювання всеукраїнського референдуму, що порушують законодавство про вибори чи референдум (ч. З ст. 175 КАС України).

До справ, що за правилами виключної підсудності розглядаються Київським апеляційним адміністративним судом віднесено адміністративні справи:

- щодо оскарження рішень, дії або бездіяльність Центральної виборчої комісії, члена цієї комісії, якщо спір пов’язаний з виборчим процесом чи процесом референдуму (тобто одночасно відповідає двом критеріям: виник під час виборчого процесу чи процесу референдуму; виник з правовідносин, що пов’язані з виборчим

процесом чи процесом референдуму), крім рішень, дії або бездіяльність Центральної виборчої комісії щодо встановлення нею результатів виборів чи всеукраїнського референдуму (ч. З ст. 172 КАС України);

- про оскарження дій кандидатів на пост Президента України, партій (блоків) - суб’єктів виборчого процесу з виборів Президента України, їх довірених осіб (ч. 7 ст. 176 КАС України, ч. З ст. 99 Закону України «Про вибори Президента України»),

Адміністративним судом за місцезнаходженням контрольного пункту в'їзду (виїзду) на тимчасово окуповану територію розглядаються адміністративні справи з приводу оскарження рішень суб’єктів владних повноважень, прийнятих на контрольних пунктах в’їзду (виїзду) на тимчасово окуповану територію, їхніх дій або бездіяльності (ч. 4 ст. 19 КАС України).

Адміністративним судом за місцем вчинення дії чи місцем, де ця дія повинна бути вчинена розглядаються адміністративні справи щодо оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії, їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб’єктів ініціювання референдуму, офіційних спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу (крім справ щодо оскарження дій чи бездіяльності кандидата на пост Президента України, дій його довірених осіб, дій партій (блоків) — суб’єктів виборчого процесу з виборів Президента України, їх довірених осіб, ініціативних груп всеукраїнського референдуму, інших суб’єктів ініціювання всеукраїнського референдуму) (ч. З ст. 175, ч. 7 ст. 176 КАС України, ч. З ст. 99 Закону України «Про вибори Президента України»),

Адміністративним судом за місцем проведення заходів розглядаються адміністративні справи про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання (ч. 1 ст. 183 КАС України).

Апеляційним адміністративним судом за місцем розташування нерухомого майна розглядаються адміністративні справи про примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності (ч. 2 ст. 183-1 КАС України).

Різновидом територіальної підсудності адміністративних справ виступає територіальна підсудність за зв’язком справ, що встанов-

лює правило про розгляд позову, незалежно від територіальної підсудності, адміністративним судом, який розглядає іншу, пов’язану з ним адміністративну справу. Це дозволяє розглянути усі вимоги у одному провадженні. Таким чином, створюються ліпші умови для дослідження всіх матеріалів справи, досягається економія часу і процесуальних засобів^[75]. Правила територіальної підсудності за зв’язком справ поширюються на пред’явлення позовів третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, що відповідно до ч. 1 ст. 53 КАС України підсудні суду, який розглядає справу, у яку вступає третя особа.

При визначенні територіальної підсудності адміністративних справ слід також мати на увазі, що до відновлення конституційного ладу України на тимчасово окупованій території унеможливлено здійснення правосуддя судами Автономної Республіки Крим та міста Севастополя. Тому, розгляд адміністративних справ, які територіально підсудні судам Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, тимчасово здійснюється іншими судами того самого рівня. Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» від 15 квітня 2014 р. адміністративні справи, підсудні:

- місцевим загальним судам як адміністративним судам, розташованим на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя розглядаються місцевими загальними судами міста Києва, що визначаються Київським апеляційним адміністративним судом;

- Окружному адміністративному суду Автономної Республіки

Крим розглядаються Київським окружним адміністративним судом;

- Окружному адміністративному суду міста Севастополя розглядаються Окружним адміністративним судом міста Києва;

- Севастопольському апеляційному адміністративному суду розглядаються Київським апеляційним адміністративним судом.