ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Кардинальные изменения во всех сферах общественной и социальной жизни России, начавшиеся на рубеже XX и XXI столетий и продолжающиеся до настоящего времени, закономерно повлекли масштабное преобразование всех государственно-правовых институтов, направлений и механизмов их деятельности.

Не мог остаться в стороне от этих перемен и такой важнейший государственный орган, призванный осуществлять от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, как прокуратура. Общество и государство вправе рассчитывать на усиление роли этого уникального федерального централизованного надзорного органа в укреплении законности и правопорядка в стране, конституционных прав и свобод граждан. Особую значимость прокурорский надзор обретает в сфере уголовного судопроизводства, где степень ограничения прав и свобод человека и гражданина наиболее высока, а вторжение государства в частную жизнь граждан наиболее существенно. Положение прокурора в уголовном процессе носит исключительный характер. C одной стороны, прокурор в уголовном судопроизводстве является единственным участником, осуществляющим уголовное преследование как в досудебном, так и в судебном производстве, а с другой, он обязан оправдать свое конституционное назначение - обеспечить права и свободы гражданина.

При этом положение прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса принципиально изменилось сначала с принятием в 2001 году Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации, а затем с внесением в кодекс изменений и дополнений.

Вместе с тем необходимость обеспечения законности в деятельности органов предварительного следствия в досудебном производстве остается, как и прежде, актуальной. Обусловлено это тем, что применение мер процессуального принуждения влечет ограничение конституционных прав граждан, на досудебной стадии формируется доказательственная база по уголовному делу, что во многом предопределяет дальнейшую «судьбу» уголовного дела в суде. Созданные институты судебного и ведомственного (руководителя следственного органа) контроля по целому ряду причин, как показывает правоприменительная практика, не могут стать полноценной заменой отлаженному годами прокурорскому надзору.

Реализация предоставленных в настоящее время УПК РФ прокурору полномочий носит ярко выраженный проблемный характер, причиной чему является непоследовательность законодателя, отсутствие системного подхода к формулированию прав и обязанностей прокурора.

Совокупность изложенных факторов свидетельствует о несомненной актуальности данного исследования. Потребности правоприменительной практики диктуют необходимость детального научно-теоретического исследования проблем, связанных с реализацией процессуальных полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. Данное обстоятельство подтверждает и продолжающаяся дискуссия ученых юристов и практиков, высказывающих по поводу процессуальных полномочий прокурора на досудебных стадиях подчас диаметрально противоположные суждения.

Степень разработанности темы исследования.

К вопросам отдельных аспектов реализации полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов следствия обращались ученые - юристы, стоявшие у истоков судебной реформы Российской Империи: Н.А. Буц- ковский, М.В. Духовской, А. А. Квачевский, Н.В. Муравьев, В.К. Случевский, Д.Г. Тальберг, И.Я. Фойницкий и другие.

В советский и постсоветский периоды процессуальные полномочия прокурора становились предметом исследований как ученых-процессуалистов, так и правоведов, формировавших науку прокурорского надзора: К.И. Амирбекова, В.И. Баскова, В.П. Божьева, Н.В. Булановой, В.М. Быкова, Ю.И. Винокурова, В.В. Клочкова, О.А. Кожевникова, А.Ф. Козлова, Л.Д. Кокорева, Н.А. Колоколова, Г.Н. Королева, А.П. Кругликова, В.Ф. Крюкова, В.А.

Вопросы реализации полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия рассматривались в диссертационных исследованиях на соискание ученой степени доктора юридических наук, в том числе М.Е. Токаревой «Современные проблемы законности и прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса» (1997 г.), А.А. Тушева «Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации: система функций и полномочий» (2006 г.), В.Ф. Крюкова «Правовой статус прокурора в уголовном преследовании (досудебное и судебное производство)» (2012 г.), а также в кандидатских диссертациях С.Н. Алексеева (2002 г.), Ж.К. Коняровой (2008 г.), Э.Р. Исламовой (2009 г.), Г.Г. Анисимова (2010 г.), А.Ю.Чуриковой (2010 г.), Е.А. Буглаевой (2011 г.), Е.Н. Бушковской (2011 г.), К.В. Андреева (2012 г.), Е.Д. Xa- ребава (2012 г.), М.В. Серебрянниковой (2013 г.).

Однако достигнутый уровень научной разработки проблем законодательного регулирования и практики реализации полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия нельзя признать достаточным. Остаются остро дискуссионными и требуют переосмысления и продолжения научных исследований вопросы определения задач прокурорского надзора в досудебном производстве, значения надзорных полномочий прокурора в обеспечении прав участников процесса, соотношения прокурорского надзора с судебным контролем и ведомственным контролем руководителя следственного органа. Проведенное исследование показало, что существует немало теоретических и практических проблем, касающихся реализации конкретных полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный системный анализ теоретических и практических вопросов реализации прокурором предоставленных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, выработка на основе проведенного анализа научных теорий, нормативных актов, исторического опыта предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего деятельность прокурора по надзору за соблюдением законности органами предварительного следствия.

Для достижения указанной цели нами были поставлены следующие задачи:

- изучить историю становления и развития института прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия;

- исследовать понятие, специфику и правовую природу полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия;

- определить значение полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия в обеспечении прав участников процесса;

- разработать и предложить законодательное закрепление задач прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, как приоритетных для прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса;

- определить место исследуемых полномочий прокурора в системе государственных гарантий прав и свобод человека и гражданина в уголовном процессе, соотнеся эти полномочия с контрольными полномочиями суда и руководителя следственного органа;

- обосновать необходимость сохранения и совершенствования прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия наряду с иными процессуальными механизмами и институтами, гарантирующими права участников уголовного судопроизводства;

- исследовать на основе анализа нормативных актов, правоприменительной практики полномочия прокурора, реализация которых носит проблемный характер; рассмотреть как сами полномочия, так и вопросы, возникающие в ходе их осуществления;

- сформировать и обосновать предложения по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства, регулирующего надзорную деятельность прокурора в ходе предварительного следствия.

Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные правом уголовно-процессуальные правоотношения, складывающиеся в ходе реализации прокурором полномочий по надзору за органами предварительного следствия.

Предметом исследования является совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность прокурора при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью следователя в досудебном производстве, а также практика их применения. В предмет также входят теоретические разработки, концепции и воззрения по вопросам участия прокурора в уголовном судопроизводстве.

Методологическая основа исследования основывается на общенаучном диалектическом методе познания социальных и правовых явлений. Для решения отдельных задач использовались общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция, системно-структурный), частнонаучные (статистический, анкетирование, лингвистический анализ) и частноправовые (логико-юридический, историкоправовой) методы познания.

Нормативную основу исследования составляют памятники российского права (Устав уголовного судопроизводства 1864 г. и др.), Конституция Российской Федерации, нормы международного права, федеральные законы и другие нормативные акты, в том числе приказы Генерального прокурора Российской Федерации. Также были изучены решения Конституционного суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Эмпирическую основу исследования составляют результаты изучения более 400 уголовных дел и более 100 материалов судебных производств по ходатайствам следователей об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и продлении срока содержания под стражей, рассмотренных судами Свердловской, Челябинской, Оренбургской, Курганской, Тюменской областей, Пермского края, Ханты - Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в 2008-2014 г. г. В ходе исследования проведено анкетирование 88 работников прокуратуры 18 субъектов Российской Федерации. Использовались данные официальной статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов РФ, прокуратур городов и районов, результаты эмпирических исследований, опубликованных другими авторами, а также личный опыт работы диссертанта в органах прокуратуры Свердловской области и Уральской транспортной прокуратуры на протяжении 16 лет.

Научная новизна исследования заключается в комплексном исследовании полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. В исследовании обосновано, что поскольку внутри данной системы права прокурора тесно взаимосвязаны, то лишь комплексное их использование делает систему эффективной в целом.

Научную новизну диссертации определяют также следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия - это определенная уголовно-процессуальным законодательством РФ система прав и обязанностей прокурора, обусловленная целями и задачами, которые поставлены перед прокуратурой, как государственным органом, и позволяющая прокурору в полной мере реализовать свое назначение в досудебном производстве - эффективно предупреждать, выявлять и устранять нарушения уголовно-процессуального закона, допускаемые со стороны органов следствия. При этом права прокурора в данной системе носят властный характер, полностью определяются кругом общих обязанностей, возложенных на прокуратуру государством в досудебном производстве, и должны быть осуществлены при определенных законом обстоятельствах.

2. Для обеспечения стабильности и устойчивости рассматриваемых полномочий прокурора необходимо законодательное закрепление в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» целей (задач) прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, как приоритетных для прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса.

В этой связи предлагается внести изменения и дополнения в статью 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», изменив ее наименование на «Предмет и задачи надзора» и дополнив ее частью второй следующего содержания:

«Прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов органами дознания и органами предварительного следствия с тем, чтобы:

1) было обеспечено точное и неуклонное исполнение законов всеми органами и должностными лицами, осуществляющими рассмотрение сообщений о преступлении и предварительное расследование уголовных дел;

2) никто не подвергался незаконному и необоснованному уголовному преследованию, иному незаконному ограничению в правах в сфере уголовнопроцессуальной деятельности;

3) была гарантирована защита прав и законных интересов всех лиц и организаций, оказавшихся в том или ином процессуальном качестве в сфере уголовного судопроизводства, а также защита охраняемых законом интересов общества и государства».

3. Обосновывается, что полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия наряду с контрольными полномочиями суда и контрольными полномочиями руководителя следственного органа направлены на достижение единых задач: обеспечение точного и неуклонного исполнения законов следователями, защиту прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства.

При этом каждый из перечисленных властных субъектов должен действовать в строго очерченных уголовно-процессуальным законом рамках, определяемых с учетом присущих этим субъектам функций, не подменяя друг друга. Поскольку надзор за исполнением законов является исключительной функцией прокуратуры, никакому другому органу соответствующие полномочия (в том числе, по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия) переданы быть не могут.

4. На основе проведенного анализа действующего законодательства, следственно-прокурорской практики, точек зрения ученых в исследовании сделан вывод о том, что совокупность имеющихся у прокурора полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия не отвечает требованиям достаточности и действенности, поскольку прокурор, используя данные полномочия, не имеет реальной возможности устранить выявленные им нарушения закона, а следовательно, решать поставленные перед ним задачи: обеспечивать объективное, полное и всестороннее исследование обстоятельств уголовного дела и соблюдение прав и свобод участников уголовного судопроизводства.

По целому ряду ключевых вопросов по уголовному делу - избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, признания доказательств недопустимыми, принятия решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, у прокурора возникают проблемы, которые либо существенно затрудняют разрешение поставленных задач обеспечения законности и защиты прав и свобод граждан, либо фактически делают это невозможным.

5. Исследование показывает, что многие права и обязанности прокурора, закрепленные в статье 37 УПК РФ, нуждаются в значительной законодательной корректировке. Обосновывается вывод, что полномочия прокурора как по выявлению нарушений закона, допущенных органами предварительного следствия, так и по устранению нарушений закона, должны быть существенным образом дополнены. Поскольку полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия рассматриваются в диссертационном исследовании как единая система, то представляется необходимым предложить в целом новую редакцию части 2 статьи 37 УПК РФ (см. Приложение №

г.

6. Согласно действующему УПК РФ, при рассмотрении судом ходатайства следователя об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу прокурор фактически отстранен от участия в принятии такого решения, лишен возможности оценить постановление следователя с точки зрения соответствия закону и принять меры к устранению (недопущению) этих нарушений. В судебном заседании прокурор уполномочен обосновать соответствующее ходатайство или поручить сделать это следователю. В диссертационном исследовании обосновывается, что исключение прокурора из числа лиц, участвующих в принятии решения о применении меры пресечения в виде заключения под стражу в ходе предварительного следствия, не отвечает поставленным перед прокурором задачам обеспечения законности и защиты прав и свобод граждан. В этой связи предлагается изложить часть 6 статьи 108 УПК РФ в следующей редакции: «6. В начале заседания судья объявляет, какое ходатайство подлежит рассмотрению, разъясняет явившимся в судебное заседание лицам их права и обязанности. Затем следователь или руководитель следственного органа по делам, расследуемым в форме предварительного следствия, прокурор либо по его поручению дознаватель по делам, расследуемым в форме дознания, обосновывает его, после чего заслушиваются другие явившиеся в судебное заседание лица. После заслушивания всех участвующих в судебном заседании лиц, исследования материалов, подтверждающих обоснованность ходатайства, и материалов, предоставленных стороной защиты, судья предоставляет слово для заключения об обоснованности заявленного ходатайства прокурору. Данное заключение оглашается прокурором и предоставляется судье в письменном виде. В случае если прокурор не поддерживает ходатайство об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, судья прекращает производство по ходатайству, о чем выносит постановление».

Соответствующие изменения предлагается внести в часть 8 статьи 109 УПК РФ.

7. Обосновывается необходимость расширения полномочий прокурора при рассмотрении поступившего от следователя уголовного дела с обвинительным заключением посредством предоставления права прекращать уголовное дело (уголовное преследование) по основаниям, предусмотренным статьями 24, 27, 28.1 УПК РФ. C этой целью предлагаются соответствующие изменения в статью 221 УПК РФ.

8. В диссертационном исследовании обосновывается, что отсутствие в УПК РФ перечня вопросов, подлежащих разрешению прокурором по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, а также определенных законодателем оснований возвращения прокурором уголовного дела для производства дополнительного следствия необходимо расценить как серьезный недостаток законодательного регулирования. Такая правовая неопределенность может приводить к произвольному использованию соответствующего полномочия прокурора, что недопустимо, поскольку полномочия прокурора реализуются при определенных законом обстоятельствах, в конкретной ситуации и при наличии достаточных оснований.

Поэтому предлагается дополнить УПК РФ статьями 221.1 и 221.2, определяющими вопросы, подлежащие разрешению прокурором по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, и основания возвращения уголовного дела для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо переквалификации действий обвиняемых (см. Приложение №1).

Теоретическое и практическое значение результатов исследования состоит в том, что выводы и предложения, сделанные в исследовании, могут помочь в совершенствовании уголовно-процессуального законодательства и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Использование результатов исследования возможно также в практической деятельности правоохранительных органов. Положения диссертационного исследования применимы в преподавании дисциплин «Уголовно-процессуальное право (уголовный процесс)», «Прокурорский надзор», «Предварительное следствие в органах внутренних дел» и других. Они могут быть полезными при подготовке проблемных научных и научно- методических работ.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли свое отражение в 6 научных статьях общим объемом 2,7 п.л. Результаты диссертационного исследования обсуждались на кафедре уголовного процесса Уральского юридического института МВД России, а также докладывались на различных научных форумах: межведомственной научно-практической конференции «Актуальные вопросы научного обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» (г. Екатеринбург, февраль 2013 г.), Всероссийском круглом столе «Проблемы формирования и функционирования российской правовой системы» (Екатеринбург, октябрь 2013 г.), Всероссийской конференции «Проблемы и перспективы развития современного уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации» (Екатеринбург, май 2014 г.).

Полученные результаты внедрены в учебный процесс Свердловского межрегионального центра профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих по программе «Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия».

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений.