<<
>>

Основные правовые пути повышения эффективности ТПИ

Проблема повышения эффективности государственного управления является одной из важнейших задач, стоящих ныне перед Российской Федерацией. Самое активное участие в ее решении должна принять и юридическая наука*(1143).

Особое внимание, на наш взгляд, здесь следует уделить повышению, с помощью исполнительных инструментов, эффективности исполнительно-распорядительной власти (и, прежде всего, правосудия), которая объективно доминирует в системе разделения государственных властей государства переходного типа*(1144) и больше всего нуждается в повышении эффективности.

Жизнь такова, что ни одно из социальных явлений не может быть совершенным; любой феномен, в том числе и правовой, каким бы позитивным он не был, какие бы социально полезные цели перед ним не стояли, насколько бы он ни был эффективным, имеет определенные достоинства и недостатки. ТПИ не представляется исключением. Проведение исследований эффективности ТПИ, безусловно, имеет значительную самостоятельную ценность, однако, в общем смысле, определение ее эффективности все же более чем само по себе ценно для нас тем, что выступает в качестве действенного механизма вскрытия свойственных данной разновидности юридической технологии недостатков, выявлением проблем, стоящих перед ТПИ, постановкой целей и задач по ее совершенствованию.

Таким образом, исследование эффективности ТПИ - важнейшая предпосылка к ее оптимизации, совершенствованию. Нахождение наилучших форм правового воздействия - это процесс его оптимизации, который включает в себя ряд черт. Оптимальность - одно из основных понятий теории управления. Современная наука уточняет содержание категорий "оптимальность", "оптимум", "оптимизация", "критерий оптимальности". Термин "оптимальность правового регулирования" начинает постепенно применяться в юридических исследованиях, однако его понимание не всегда точно и не всегда однозначно.

Представляется, что понятие оптимальности включает три элемента: эффективность как соотношение между результатом правового воздействия и поставленной целью; полезность, то есть разница между результатом действия и побочными непредвидимыми последствиями; экономичность - количественная характеристика материальных затрат, которые необходимы для приведения института исполнительной практики в действие. Основываясь на позиции

О.А. Гаврилова, высказанной им при исследовании оптимальности правовых норм отметим, что оптимальность исполнительной практики - это максимальная (наилучшая, наивысшая) при данных условиях ее эффективность*(1145). Оптимизация ТПИ обеспечивает наивыгоднейшее значение критерия эффективности, то есть наилучшее достижение цели правового регулирования.

С этой точки зрения недостатком ИЮП (ТПИ) можно считать любые экономические и политические, социальные и духовные, объективные и субъективные, правовые и неправовые обстоятельства реальной действительности, препятствующие достижению наибольшей ее оптимальности. Данное определение позволяет отличать недостатки ТПИ от юридической ошибки, которая определяется авторами как невиновное, объективно-субъективное противоправное деяние (действие, бездействие) субъекта юридической практики, нарушающее общие принципы и нормы права, другие юридические предписания, не достигающее целей правового регулирования и влекущее применение определенных мер социально-правовой защиты*(1146). Важно также не смешивать недостаток между должным и сущим с юридическим конфликтом интересов сторон*(1147).

Важно не только выявить недостатки ТПИ, но и, хотя бы приблизительно, классифицировать их. Данная логическая операция, на наш взгляд, будет способствовать как уяснению негативной роли каждого из недостатков в процессе оптимизации ТПИ, так и их наиболее своевременному, качественному и экономичному устранению.

Прежде всего, по отношению к объективной реальности недостатки ТПИ можно подразделить на объективные (то есть, не зависящие от сознания и воли людей, главным образом, субъектов и участников исполнительного процесса) и субъективные (не только связанные, но и обусловленные человеческим сознанием).

К числу объективных можно, например, отнести отсутствие единой исполнительной политики в деятельности разнообразных государственных органов, нестабильность ИЮП и т.п.; в ряду субъективных укажем, в частности, недостаточность юридических, управленческих и иных знаний субъекта ТПИ, отсутствие у него для того или иного вида ИЮД личностных свойств и качеств и другие.

К данной классификации близко, но не до степени смешения, подразделение недостатков ТПИ на общесоциальные и специально-юридические. Действительно, анализируя проблемы низкой эффективности ТПИ, можно сделать вывод о существовании двух групп такого рода проблем. Во-первых, это общие проблемы, стоящие перед российским государством вообще и государственным аппаратом в частности: низкая квалификация кадрового состава компетентных органов, отсутствие материальных и человеческих ресурсов для осуществления принудительного исполнения на должном уровне и т.д. Они, разумеется, могут быть решены в полном объеме лишь долгосрочными общегосударственными мерами. Однако проблемы второй группы относятся непосредственно к практике осуществления ИЮД компетентными органами и могут быть решены уже сегодня без существенных материальных и иных затрат.

По сути, недостатки ТПИ можно также подразделить на три основные группы в зависимости от уровня недостатка, степени имлицитности того или иного недостатка по отношению к ТПИ: недостатки, органически присущие самой ТПИ (внутренние недостатки) в силу своеобразия ее социально-правовой природы; недостатки присущие тем или иным разновидностям ТПИ; недостатки осуществления исполнительных полномочий в реальной действительности (исполнительно-правового регулирования) в целом.

Данный подход имеет не только значительную познавательно-оценочную, но и сугубо практическую ценность. Действительно, при такого рода делении возможно прийти к следующим "черновым" предпосылкам.

Прежде всего, те недостатки, которые имманентно присущи ТПИ в силу своеобразия ее социально-правовой природы (внутренние недостатки) окончательно устранить невозможно; возможно лишь уменьшить их негативное влияние, локализовать их и т.п.

Далее, недостатки осуществления исполнительных полномочий в реальной действительности (исполнительно-правового регулирования) в целом до определенного предела устранимы.

Наконец, недостатки присущие тем или иным разновидностям ТПИ также обладают способностью к устранению. При этом в процессе устранения недостатков конкретной разновидности ТПИ очень важен метод сравнительного анализа, позволяющий "перенести" и применить способы, приемы, средства достижения позитивных результатов в отношении одного типа исполнительной практики на другой. Отметим также, что устранение недостатков конкретной разновидности ТПИ способно создать необходимую базу для совершенствования ТПИ в целом.

Ввиду отсутствия сколько-нибудь значимых научных разработок по указанному вопросу, широких статистических и аналитических данных целесообразным представляется обращение к мнению практиков. С этой целью автором в 2001 и 2010 гг. было произведено анкетирование судебных приставов-исполнителей, а также сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления.

Проблемный подход *(1148) в праве с неизбежностью предполагает как минимум три этапа: вскрытие и обобщение проблем (недостатков) того или иного правового явления; анализ причин недостатков данного явления; разработка методов и способов искоренения (нейтрализации) данных недостатков. Приемлем такой подход и в отношении исполнительной практики. Обращаясь к мнению практиков, автор на основании личного опыта работы по юридической специальности предложил вниманию практических работников пять основных, на его взгляд, недостатков ТПИ организации респондента, предоставив последним право внести в анкету сведения об иных недостатках ТПИ, не отмеченных автором. Всего в ходе анкетирования было изучено мнение 324 (в 2010 г. - 420) респондентов. Среди опрошенных 58% - мужчины (в 2010 г. - 73%) и 42% - женщины (в 2010 г. - 27%) со средним возрастом до 40 лет (84% в 2001 г. и 87% в 2010 г.) и средним стажем работы по юридической специальности 7 лет (78% в 2001 г., 89% в 2010 г.).

Лишь 4% опрошенных признали ТПИ, с которой они сталкивались, либо осуществляли, очень эффективной (5% в 2010 г.), 17% - эффективной (21% в 2010 г.), 38% - недостаточно эффективной (40% в 2010 г.) и 41% - совершенно неэффективной (34% в 2010 г.).

В числе главных недостатков ТПИ их организаций 36% респондентов указали слишком общий и необязательный характер решений (37% в 2010 г.), 25% - отсутствие контроля за исполнением решений и ответственности за их неисполнение (23% в 2010 г.), 17% - недостаток полномочий судебного пристава-исполнителя (14% в 2010 г.), 11% - недостатки планирования, подготовки, осуществления исполнительных

мероприятий (17% в 2010 г.) и 6% (то же - в 2010 г.) - слишком большие издержки исполнительных мероприятий (временные, экономические и т.п.). Пять процентов опрошенных в 2001 г. (3% в 2010 г.) указали в качестве главного недостатка другие варианты, среди которых в числе основных были указаны недостаток технических средств и иных резервов для производства данных мероприятий, а также отсутствие в должностных инструкциях указаний на обеспечение ими принудительного исполнения той или иной деятельности.

Как видим, имеется некоторая положительная динамика в определении ТПИ организации респондента эффективной, однако недостатки исполнительной практики в 2010 г. указываются практически те же, что и десять*(1149) лет назад.

Кроме того, автором исследования было запрошено мнение руководителей правоохранительных и иных органов государственной власти Ярославской области по вопросу эффективности исполнительного процесса, а именно: главного федерального инспектора по Ярославской области, начальников: УВД области, УФСБ РФ по Ярославской области, СУВДТ, Управления юстиции Минюста РФ по Ярославской области, Ярославской таможни, УИН Минюста РФ по Ярославской области, Управления Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ по Ярославской области, главного судебного пристава области, Ярославского межрайонного природоохранного прокурора, военного прокурора Ярославского гарнизона, начальника отдела по взаимодействию с правоохранительными органами и воинскими формированиями Администрации Ярославской области.

Таким образом, по мнению практиков, основными недостатками следует признать слишком общий и необязательный характер решений, с которым тесно связано отсутствие контроля за исполнением исполнительных решений и ответственности за их неисполнение, а также недостаток полномочий судебного пристава-исполнителя. Действительно, даже в тех случаях, когда принудительное исполнение проводится достаточно активно и имеется неплохой опыт в осуществлении исполнительных мероприятий, решения нередко декларативны. Но даже при их конкретности и четкости, их реализация в повседневной работе субъектов и участников контролируется слабо. В тех же ситуациях, когда такой контроль все же осуществляется, рычагов воздействия в руках судебного пристава-исполнителя в случае неисполнения исполнительного решения не имеется, а потому контрольные мероприятия сводятся, как правило, к констатации отсутствия позитивных изменений и устной "проработке" руководителя компетентного органа, не выполняющего решение.

На основе собственного опыта ИЮД, с учетом мнения ученых и практиков, автор полагает, что основные недостатки ТПИ (одновременно, причины ее низкой эффективности) сводятся к следующим группам.

1. Недостаточная законодательная регламентация исполнительного процесса, в том числе, полномочий судебного пристава-исполнителя, прав и обязанностей сторон исполнительного производства, противоречия и бессистемность законодательства, регулирующего вопросы ТПИ. Отсутствие единообразных подходов в толковании законодательства.

2. Ненадлежащее организационное, методическое, материально-техническое и иное ресурсное обеспечение конкретных исполнительных процессов (недостаток временных ресурсов, большая служебная загруженность субъектов ИЮП и т.п.).

3. Незначительное внимание, уделяемое субъектами ТПИ, исполнительному процессу, вызванное непониманием важности, гибкости и потенциально высокой эффективности данного метода правового регулирования.

Какими же мерами можно повысить эффективность ТПИ? Вновь обратимся к мнению практиков. Согласно данных опроса подавляющее большинство респондентов (54% в 2001 г. и 56% в 2010 г.) полагает, что в качестве основной меры должно выступать четкое нормативное регулирование исполнительного процесса, прав и обязанностей субъектов исполнительной практики, форм исполнительного взаимодействия и т.п. С данной мерой тесно связаны меры по усилению контроля за исполнением исполнительных решений (в том числе, установление ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение) - 28% респондентов (26% в 2010 г.), а также стимулирование субъектов ТПИ - 11% опрошенных (12% в 2010 г.). При этом 3 и 2% респондентов (то же в 2010 г.) полагают, что основные меры - расширение полномочий судебного пристава-исполнителя и области исполнительного воздействия. Два процента опрошенных (1% в 2010 г.), напротив, высказались за уменьшение сферы исполнительного воздействия.

Таким образом, по мнению автора, совершенствованию подлежат правотворческий, интерпретационный, правореализационный факторы, а также фактор систематизации правовых актов, что, в свою очередь, должно благотворно сказаться на изменениях в правосознании участников исполнительного процесса, субъектов ТПИ.

Предваряя рассмотрение указанных направлений позитивного воздействия на эффективность ТПИ, отметим, что их совершенствование следует рассматривать не как самоцель, а именно в контексте повышения эффективности самой ТПИ.

На протяжении значительной части работы, уже отмечалось, что недостаточная законодательная регламентация вопросов ТПИ является крайне серьезным обстоятельством, негативно сказывающемся на эффективности последней. Таково мнение как ученых-теоретиков, так и практиков, реализующих исполнительные полномочия в реальной действительности, либо участвующих в исполнительном процессе.

В самом приближенном виде правотворчество представляет собой "процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур"*(1150). То есть, по своей социальной сути "правотворчество есть процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных нормативно-правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения - государственным велениям общеобязательного характера"*(1151). В.Н. Карташов определяет правотворческую практику как "особую разновидность юридической деятельности, направленную на разработку, издание и

совершенствование (изменение или отмену) нормативно-правовых предписаний, взятую в единстве с накопленным правотворческим опытом (социально-правовой памятью)"*(1152).

Правотворчество является составной частью правовой системы и правовой культуры любого общества. Как отмечает В.Н. Карташов: "Именно через правотворчество в первую очередь правовая система общества снабжается нормативно-правовой, регулятивной энергией, те или иные правила приобретают юридическую силу"*(1153). Правотворческой деятельности вообще свойственно иметь направленность на обеспечение согласования социальных интересов в рамках правообразующего интереса*(1154).

О проблемах несогласованности общефедерального и регионального законодательства пишет Н.И. Матузов*(1155). Он же указывает, что "разбалансирована синхронность правовой системы, многие ее составные части плохо согласуются друг с другом, не подчинены общей цели"*(1156).

В.К. Гулиев видит здесь корень проблемы в отсутствии организационной согласованности законотворческого процесса, он пишет: "Речь идет о разнобое в законопроектной деятельности. Законопроекты готовит большое количество ведомств, далеко не всегда в полной мере подготовленных к этой деятельности. Их проекты, часто друг с другом не согласованные, подчас одновременно вносятся в законодательные органы"*(1157). В результате не обеспечиваются ни их доктринальная выдержанность, ни какое-то концептуальное единство*(1158). Непозволительно, чтобы государственные законопроектные работы велись несогласованно, не придерживаясь единой линии.

Теория ТПИ должна присутствовать уже на уровне планирования

правотворческой деятельности, только так можно повысить эффективность правотворческих процессов*(1159).

Другой аспект проблемы: говорим о несогласованности законодательства с Конституцией Российской Федерации, а ведь сама действующая российская Конституция не лишена противоречий и неувязок*(1160). В.М. Сырых отмечает, что несогласованность воль правотворческих органов, принимающих нормативные правовые акты по одному и тому же вопросу, до сих пор несмотря на принимаемые меры, в том числе, государственный учет общеобязательных нормативных правовых актов центральных органов исполнительной власти полностью устранить не удается*(1161).

Тем не менее, даже внутренне несогласованная правотворческая практика способна положительно воздействовать на эффективность практики исполнительной. При этом следует помнить совет Г. Спенсера, данный им законодателю: "прежде чем вмешиваться в социальные процессы, тщательно их изучите"*(1162).

Возможно рассматривать позитивное воздействие правотворческой практики на эффективность ТПИ на трех уровнях. Прежде всего, правотворчество, совершенствуя всю правовую систему общества, тем самым способствует и повышению эффективности ТПИ как ее составного элемента.

С другой стороны, правотворчество, благотворно влияя на иные разновидности юридической практики, объективно должно приводить к их большей согласованности и эффективности, что опять-таки способствует оптимальности исполнительного процесса.

В рамках настоящей работы нас, однако, больше всего интересует правотворческая деятельность как фактор совершенствования самой ТПИ и речь идет, главным образом, о надлежащей законодательной регламентации последней.

Пока ситуация с нормативно-правовым регулирование процессов принудительного исполнения оставляет желать лучшего.

Действительно, отсутствие нормального нормативного регулирования ТПИ является первичным фактором ее недостаточной эффективности, остальные факторы производны от первого. Мы видим, что государство пытается "залатать" имеющиеся "дыры", однако пока к весомым позитивным результатам это не приводит.

На наш взгляд, в данном случае необходим комплексный законодательный подход к проблеме. В связи с изложенным, авторами давно уже предлагается разработка и принятие соответствующего Исполнительного кодекса Российской Федерации, в котором была бы зафиксирована своего рода идеальная модель ТПИ.

Нормативное регулирование ТПИ на федеральном уровне не должно оканчиваться лишь принятием общего закона о принудительном исполнении - Исполнительного кодекса, нужны и соответствующие изменения в иных правовых актах.

Из указанного объективно вытекает необходимость расширения полномочий судебного пристава-исполнителя, а также расширения области исполнительного регулирования (отношений и сфер, подлежащих принудительного исполнения, состава компетентных органов, участвующих в исполнительном процессе и т.п.), что обусловлено требованиями к деятельности сложного и разветвленного современного государственного аппарата.

В то же время, хотелось бы предостеречь от опасности впасть в другую крайность - излишней формализации процесса, когда жесткий по своей природе исполнительный механизм еще более будет "стиснут" рамками временных, организационных, процедурных и иных формальных условий и ограничений. То есть, нельзя рассматривать законодательную регламентацию ТПИ как своего рода панацею. Во многих случаях возможность осуществления исполнительных полномочий диктуется жизнью.

В работе отмечалось, что надлежащая законодательная регламентация вопросов ТПИ является одним из основных факторов повышения ее эффективности. Далее будут рассмотрены такие факторы повышения эффективности исполнительной практики как систематизация нормативных правовых актов и их интерпретация.

Если толкование права представляет собой необходимый "мостик" между "производством" правовых норм и их "потреблением", то систематизация нормативных правовых актов - обратная сторона правотворческого процесса, в какой-то степени его "техническая" часть; обе эти разновидности юридической практики представляют собой продолжение процесса правотворчества, облегчают претворение нормативно-правовых предписаний в жизнь. Некоторые авторы прямо указывают, что "такие виды систематизации, как консолидация и кодификация, также являются правотворчеством"*(1163). Одновременно отметим, что ряд ученых саму систематизацию считает средством юридической техники *(1164), а техника изначально направлена на согласование различных воль в праве*(1165). Кстати, и сама деятельность по систематизации объективно нуждается и нуждалась в принудительного исполнения*(1166).

В первую очередь приступим к рассмотрению вопросов систематизации нормативных правовых актов в их связи с эффективностью ТПИ. Наличие обильного нормативно-правового материала обусловливает необходимость его постоянной обработки и упорядочения, то есть их приведения в определенную систему. Такого рода деятельность и выражается в систематизации законодательства, то есть упорядочения нормативных правовых актов в целях удобства пользования ими на практике.

Вообще, вопрос об определении категории "систематизация" в литературе не решается однозначно, хотя большинство авторов сходятся на том, что это, прежде всего, деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства*(1167).

Подводя некоторые "промежуточные" итоги идущей и по сей день дискуссии и "расширяя" содержание систематизации до отдельного типа юридической практики проф. Карташов предлагает понимать под правосистематизирующей практикой "деятельность по упорядочению юридических актов (нормативных, интерпретационных, правоприменительных, судебных и т.п.), взятую в единстве с накопленным правовым опытом"*(1168). Как показывают последние работы, сегодня это мнение уже становится доминирующим*(1169).

При этом, основная цель систематизации видится в повышении эффективности правового регулирования*(1170), на то же направлены и функции правосистематизирующей практики *(1171).

Выше мы уже отмечали обилие нормативных правовых актов, содержащих исполнительные нормы. На наш взгляд, их выявление, обработка, упорядочение, приведение в систему является важным, а, главное, относительно доступным и экономичным фактором повышения эффективности ТПИ.

В юридической науке до настоящего времени не сложилось единого мнения по поводу разновидностей деятельности по систематизации нормативных правовых актов*(1172). Оценка выводов названных и иных авторов не входит в цели настоящей работы, в связи с чем при рассмотрении вопроса систематизации нормативных правовых актов мы будем исходить из принятой большинством ученых-юристов точки зрения о том, что в понятие систематизации следует включать четыре самостоятельных формы правовой деятельности: учет нормативных правовых актов; инкорпорацию, консолидацию и кодификацию законодательства, каждая из которых, в большей или меньшей мере может служить повышению эффективности ТПИ.

В самом общем виде учет нормативных правовых актов представляет собой сбор государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам.

Исходя из того, что ИЮД - это разновидность юридической, государственно-властной деятельности компетентных органов, особо важен учет нормативных правовых актов, содержащих предписания исполнительного характера для деятельности органов и должностных лиц, непосредственно участвующих в процессе принудительного исполнения. Такой учет, например, налажен в органах прокуратуры*(1173), органов внутренних дел*(1174), органов государственной власти и местного самоуправления*(1175).

При организации учета законодательства обязательно должны быть выдержаны следующие принципы: полноты информационного массива, обеспечивающей фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствия пробелов и упущений в информационном массиве; достоверности информации, основанной на использовании официальных источников опубликования нормативных правовых актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений в акты, включенные в информационный массив; удобства пользования, необходимого для оперативного и качественного поиска нужных сведений.

Ведение учета законодательства возможно в различных формах. Наиболее простой вид учета - фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах (журнальный учет), которая может осуществляться по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Мы полагаем, что в отношении учета норм исполнительно-правового содержания наиболее приемлем системно-предметный принцип. Другая, несколько более совершенная форма учета - картотечный учет, в ходе которого создаются разного рода картотеки, то есть заполняются карточки, располагаемые по определенной системе. Важна и третья форма учета - ведение контрольных текстов (экземпляров) действующих нормативных актов, то есть внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.

В то же время, в современных условиях, видимо, все формы учета должны применяться комплексно, несмотря на их некоторую архаичность, с постепенным переходом к автоматизированному учету на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики.

Другой формой систематизации нормативных правовых актов является инкорпорация законодательства, в ходе которой нормативные акты определенного уровня объединяются полностью или частично в разного рода сборники или собрания в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). В данном случае каких-либо изменений в содержании помещаемых в сборники актов обычно не вносится и содержание правового регулирования по существу не меняется.

По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические (нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания) и систематические (по тематическим разделам в зависимости от содержания акта). В зависимости от объема охватываемого нормативного материала различают генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т.п., и частичную инкорпорацию, когда составляют собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам. Выделяют также официальную (когда процесс систематизации осуществляется по поручению либо с санкции

правотворческого органа, который утверждает или иным способом одобряет подготовленное собрание, или же самим правотворческим органом), официозную или полуофициальную (процесс систематизации также осуществляется по поручению либо с санкции правотворческого органа, однако последний не утверждает и не одобряет иным способом подготовленное собрание, в силу чего оно не приобретает официальный характер) и неофициальную инкорпорацию (осуществляется любыми субъектами, которые не имеют на то специальных, предоставленных правотворческим органном полномочий).

На наш взгляд в целях совершенствования ТПИ наиболее целесообразны и практически осуществимы на данном этапе развития государства формы официальной и полуофициальной частичной инкорпораций, осуществленные по предметному признаку. Давно назрела необходимость и в создании официальной генеральной инкорпорации, которая должна быть осуществлена по предметному (систематическому) признаку.

К сожалению, к вопросам инкорпорации нормативных правовых актов исполнительного характера какого-либо видимого внимания со стороны органов государственной власти не наблюдается; по существу такого рода инкорпорации отсутствуют. Предпринимаемые различными органами попытки инкорпорации также мало затрагивают вопросы исполнительной практики.

Следующая форма систематизации законодательства - его консолидация. Ее необходимость заключается в том, что с течением времени в любой развитой правовой системе образуется значительное число нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. Следовательно, время от времени требуется ликвидировать множественность нормативных актов, укрупнить их, создать своеобразные "блоки" законодательства. В процессе консолидации возможно объединить большое число нормативных актов по одному и тому же вопросу в один укрупненный акт, который должен быть утвержден компетентным правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние, разрозненные акты признаются утратившими силу.

В области нормативных правовых актов, регулирующих исполнительные отношения, такого рода консолидированных источников права не появлялось, хотя, на наш взгляд, такого рода акты могут иметь большую эффективность и технически не сложны на уровне компетентных органов, участвующих в правотворческом процессе.

В качестве наиболее совершенной формы систематизации законодательства выступает его кодификация, которая заключается в коренной переработке действующих нормативных актов в определенной сфере отношений и представляет собой способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также "расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм"*(1176).

В кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни; такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений. Будучи итогом совершенствования законодательства кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний. Он является единым, внутренне связанным документом, "включающем в себя как проверенные жизнью, общественной практикой действующие нормы, так и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества"*(1177).

Различают всеобщую (выражается в принятии целой серии кодифицированных актов по всем основным отраслям законодательства и создание на их основе объединенной системы таких актов, "кодекса кодексов"), отраслевую (охватывает законодательство той или иной отрасли права) и специальную или комплексную (включает акты той или иной подотрасли, института или однородного комплекса законодательства) разновидности кодификации. Вопросы создания всеобщей и отраслевой кодификации выходят за рамки настоящей работы, однако специальная кодификация нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы исполнительной практики, не только возможна в настоящее время, но и необходима.

По сути, предложенные авторами и поддержанные нами выше разработка и принятие Исполнительного кодекса Российской Федерации и является примером такого рода специальной кодификации.

Таким образом, рассматривая систематизацию нормативных правовых актов в качестве важного фактора повышения эффективности ТПИ еще раз подчеркнем, что для этих целей пригодны все виды систематизации: в большей мере - кодификация законодательства, регулирующего вопросы осуществления компетентными органами исполнительных полномочий, в меньшей степени - учет нормативно-правового материала указанной тематики. При этом осуществление каждого из видов систематизации, от более простого к более сложному, создает предпосылки для реализации остальных видов, упрощает их практическое осуществление.

Интерпретационная практика представляет собой важнейшую разновидность юридической практики, значение которой трудно переоценить. В условиях нестабильного, противоречивого и неясного законодательства проблема юридического толкования, которое направлено на установление точного, правильного и единообразного понимания осуществления нормативно-правовых предписаний, приобретает особую актуальность.

"Толкование правовых норм - это сложный волевой процесс, направленный на установление точного смысла, содержащегося в норме права, предписания, обнародование его для всеобщего сведения"*(1178). Интерпретационная практика - это "деятельность по установлению содержания и формы правового явления (акта-документа, действия, понятия и т.п.), взятая в единстве с накопленным интерпретационным опытом (социально-правовой памятью)"*(1179). Говоря кратко, "суть интерпретационной практики выражается в формулируемых правовых разъяснениях и правоположениях*(1180), хотя, ранее высказывались и иные точки зрения, сторонники которых делали акцент на отдельных элементах толкования ("уяснении" или "разъяснении")*(1181).

Вообще говоря, любая деятельность плодотворна и эффективна только в том случае, когда она осуществляется с полным пониманием дела. Грамотное юридическое толкование не только повышает качество правовой системы, что позитивно влияет и на ТПИ как элемент последней, интерпретационная практика также способствует правильному осуществлению правоприменительной, контрольной, надзорной и иных разновидностей юридической деятельности, что облегчает их объективно-необходимую координацию в будущем, своего рода, "улучшает почву" для их последующей процедуры принудительного исполнения, приводит к экономии исполнительно-правового воздействия.

При этом в силу недостаточно четкой законодательной регламентации исполнительного процесса, многочисленности и противоречивости (как внешней, так и внутренней) нормативных правовых актов, регулирующих вопросы исполнительного воздействия на общественные отношения, эффективная исполнительная практика попросту невозможна без грамотной и эффективной интерпретационной деятельности.

Исполнительная и интерпретационная практика достаточно тесно

взаимосвязаны. Прежде всего, разнообразные типы, виды и подвиды интерпретационной практики могут существовать лишь в исполнительных и субординационных взаимосвязях*(1182). Исследуя коммуникативную функцию интерпретационной практики Л.В. Половова справедливо отмечает, что данная функция "обеспечивает коррелятивные связи, взаимодействия, включающие в себя координацию и субординацию элементов, разновидностей интерпретационной практики. Принудительное исполнение подразумевает согласование как

интерпретационной деятельности, так и результатов толкования, учет интерпретационного опыта"*(1183).

Примером четкого согласования практики Верховного Суда РФ с решениями Конституционного Суда РФ является принятие в связи с вынесением решения Конституционного Суда РФ от 11.04.2000*(1184) постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда РФ"*(1185), в котором в полном соответствии с положениями, содержащимися в постановлении Конституционного Суда РФ, толкуются понятия нормативно-правового акта, правового акта индивидуального характера и другие*(1186).

Согласование интерпретационной юридической практики Управления

законодательства субъектов Российской Федерации, территориальных органов Министерства юстиции РФ, Научного центра правовой информации и других субъектов предусматривается Положением о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29.11.2000 г. *(1187)

Интерпретационная практика оказывает воздействие на совместную

деятельность в отдельных социальных организациях, трудовых коллективах.

В частности, Н.Н. Вопленко, рассматривая ценность толкования права в деятельности следователя, пишет: "Правильное и умелое использование предоставленных ему прав в значительной мере связано с необходимостью истолкования норм, регулирующих внутриорганизационную жизнь следственного аппарата. То есть толкование права в деятельности следователя влияет не только на качество расследования уголовных дел как основной итог его работы, но и на чисто служебные отношения, в которых он выступает в качестве составной части механизма государства. Понимание следователем своего места в системе общественных отношений, своих прав, обязанностей и принципов взаимодействия с другими органами обусловливает эффективное выполнением им своих функций"*(1188). В настоящее время практики также отмечают значимость правильного толкования норм права для надлежащим образом осуществляемой принудительного исполнения*(1189).

Между тем, в ряде случаев различное толкование одной и той же нормы, одного и того же исполнительного процесса, практики реализации исполнительных полномочий отрицательно сказывается на эффективности исполнительного процесса, создает неопределенность в деятельности судебных приставов-исполнителей в будущем.

В работе уже отмечалось о согласованном подходе высших судов Российской Федерации к толкованию действующего законодательства, однако такой подход удается выдержать не всегда: суды, как правило, слишком долго производят изменения в своих интерпретационных актах.

В частности, Конституционным Судом Российской Федерации еще 28 мая 1999 года было принято Постановление N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 266 и 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях*(1190), однако необходимые изменения и дополнения в свои Постановления Пленум Верховного Суда РФ внес лишь 10 октября 2001 г., то есть спустя почти 2,5 года*(1191). Интересно, что несогласованность постановлений высших судов характерна и для западных стран, например, Г.А. Гаджиев приводит случаи коллизии имели место между Федеральным Конституционным Судом и Верховным Судом Германии*(1192).

По поводу объекта юридического толкования в науке в течение уже длительного времени ведутся весьма жаркие споры*(1193). Не вдаваясь в сущность дискуссии можно согласиться с мнением большинства авторов, что к объектам юридического толкования относятся те правовые явления, на которые оно направлено, то есть объектом толкования может выступать как нормативный правовой акт исполнительного содержания, так и любые правовые нормы исполнительного характера.

Рассматривая проблемы толкования как фактора повышения эффективности ТПИ, укажем, что здесь допустимо применение всех общепризнанных способов толкования, таких как грамматическое, логическое, систематическое, специально-юридическое, историко-политическое и телеологическое. Грамматическое толкование представляет совокупность специальных приемов, направленных на уяснение морфологической и синтаксической структуры текста акта, выявление значения отдельных слов и терминов, употребляемых союзов, предлогов, знаков препинания, грамматического смысла всего предложения. Логическое толкование предполагает использование законов и правил логики для уяснения подлинного смысла нормы, который иногда не совпадает с ее буквальным изложением из-за неудачно выбранных законодателем словесных форм. Систематическое толкование - это уяснение содержания и смысла правовых предписаний исходя из места, которое они занимают в данном нормативном акте, системе права в целом. Историко-политическое толкование заключается в изучении исторической обстановки создания акта, расстановки политических сил, социально-экономических и политических факторов, обусловивших появление акта и оказавших влияние на волю законодателя. Телеологическое толкование исполнительных правовых актов направлено на установление целей их издания: непосредственных, удаленных, конечных. Специально-юридическое толкование связано с анализом специальных терминов, технико-юридических средств и приемов выражения воли законодателя.

Как известно, по субъекту разъяснения правового акта выделяют официальное и неофициальное толкование. Ввиду сложности ТПИ, необходимости тонкого и гибкого применения исполнительных методов регулирования общественных отношений наибольшее значение для нас имеет официальное толкование, исходящее от компетентных, специально уполномоченных на то органов и должностных лиц.

Между тем, отметим, что одна из основных проблем юридического толкования исполнительно-правовых норм как раз заключается в отсутствии органа, специально уполномоченного на официальное толкование такого рода правовых явлений. Юридическое толкование различных исполнительных норм пока, к сожалению, не распространено и касается лишь интерпретации нормативных правовых актов исполнительного содержания в рамках вертикальной и горизонтальной структур тех или иных органов власти.

Не лучше и положение с неофициальным толкованием. Доктринальное практически не развито, обыденное толкование в реальной действительности не проявляется ввиду специфичности и сложности толкуемых норм и сводится, по сути, к оценке конечных результатов ИЮД. Компетентное толкование также, к сожалению, не актуально и пропасть между официальным и компетентным неофициальным толкованием исполнительных правовых норм и актов крайне велика.

Еще одна проблема - отсутствие четких критериев и посылок (как научных, так и доктринальных) для толкования исполнительных норм. На практике это нередко приводит либо к необоснованному расширению, либо к сужению истинного смысла исполнительных норм.

Подводя итоги, отметим, что в целях оптимизации использования механизма юридического толкования как фактора повышения эффективности ТПИ мы можем предложить следующие шаги: следует определить, в том числе законодательно, субъектов, способных осуществлять качественное официальное толкование; обязать органы исполнительной власти, издающие нормативные правовые акты исполнительного содержания, периодически обобщать практику их применения и разъяснять субъектам "потребления" данных норм их смысловое содержание; шире использовать возможности доктринального толкования, уделять должное внимание (возможно, и посредством поощрения) субъектов компетентного неофициального толкования. Само официальное толкование должно изжить в себе элементы внутренней несогласованности, примеры чему приводились выше, повысить своевременность и оперативность уяснения смысла норм и доведения его результатов до сведения их потребителей. По аналогии с экологической возможна своего рода "исполнительная" экспертиза правовых актов на предмет их внешней и внутренней согласованности и непротиворечивости в части последующей исполнимости юрисдикционных актов.

Полагаем, что указанные меры, реализованные комплексно и творчески, безусловно, скажутся положительно на эффективности ТПИ. В то же время, все вышеперечисленные шаги большей частью упираются в несовершенство самого законодательства, регулирующего вопросы применения методов исполнительного правового регулирования, а практически - его отсутствия. Юридическое толкование может быть подспорьем в вопросах совершенствования исполнительной практики, но объективно не может находиться впереди должной нормативной регламентации.

Реализация (лат. realis - вещественный) - осуществление, приведение в жизнь какой-либо задумки, плана, проекта, идеи*(1194). Как справедливо отмечает В.В. Лазарев: "Право выступает в качестве высшей социальной ценности, но лишь тогда, когда его принципы и нормы воплощаются в жизнь, реализуются в действиях субъектов социального общения"*(1195). В самом общем виде реализация права представляет собой деятельность, согласную с выраженной в законе волей и может рассматриваться и как процесс и как конечный результат. Как пишут Ф.А. Григорьев и А.Д. Черкасов: "Под реализацией права понимают претворение, воплощение предписаний юридических норм в жизнь путем правомерного поведения субъектов общественных отношений (государственных органов, должностных лиц, общественных организаций и граждан)"*(1196). То есть, реализация права понимается, с одной стороны, как процесс, а, с другой стороны - как результат*(1197).

В последние годы в понимании сущности реализации права закономерно превалирует деятельностный подход. В частности, по мнению В.Н. Карташова, практика реализации права - это "деятельность по осуществлению (воплощению, претворению и т.п.) юридических предписаний в жизнь, взятая в единстве с накопленным правовым опытом (социально-правовой памятью)"*(1198). Иные современные подходы к пониманию реализации права, по существу, производны от выводов этого ученого и являются своего рода продолжением и конкретизацией сделанных им посылок*(1199).

Правовые нормы реализуются в различных формах. Ниже мы будем учитывать лишь те классификации форм реализации права, которые имеют значение в целях настоящей работы.

Так, по субъектному составу различают индивидуальную и коллективную формы реализации. Из самой сущности ТПИ вытекает, что она может реализовываться не иначе как в коллективной форме.

По характеру действий субъектов, степени их активности и направленности выделяют соблюдение, исполнение, использование и применение. Соблюдение норм права имеет место тогда, когда субъекты воздерживаются от совершения действий, запрещенных правом. При исполнении норм права субъекты исполняют возложенные на них юридические обязанности. Использование норм права выражается в том, что субъекты по собственному усмотрению и желанию используют предоставленные им права. Применение права - комплексная властная деятельность по реализации правовых норм, сочетающая в себе одновременно различные поведенческие акты. Учитывая активный характер исполнительной практики, ее государственно-властные характеристики, когда компетентные органы не только вправе, но и обязаны использовать исполнительные полномочия, укажем, что для реализации исполнительно-правовых норм свойственно именно их применение.

На наш взгляд, в дополнение к указанной выше в качестве классификации форм реализации права можно рассматривать разновидности юридической практики. Их позитивное влияние на ТПИ в совокупности и можно будет считать фактором повышения эффективности последней путем реализации права. Выше указывалось на такие факторы повышения ТПИ как правотворческую практику, интерпретационную практику, практику систематизации законодательства. Нисколько не пытаясь умалить важность данных разновидностей юридической практики в деле повышения эффективности ТПИ, отметим, что какой бы четкой и масштабной ни была законодательная регламентация исполнительного процесса, насколько бы грамотно и полно соответствующие нормативно-правовые акты не систематизировались бы, какая бы правильная и своевременная их интерпретация им не сопутствовала бы, это не приведет к существованию эффективной ТПИ без применения указанных норм. Только посредством применения права и сопутствующих разновидностей юридической практики, объективно и исторически выделившихся из правоприменительной практики можно получить реальный координационный результат. В.П. Тимохов верно отмечает, что "применение права выступает как организующая властная деятельность государства или иных специально уполномоченных субъектов"*(1200), поэтому "правоприменительная деятельность обладает повышенной социальной значимостью по сравнению с другими формами реализации права"*(1201).

Кратко обобщая существующие в литературе точки зрения, отметим, что применение права - это властная организующая деятельность компетентных органов и лиц, имеющая совей целью содействие адресатам правовых норм в реализации принадлежащих им прав и обязанностей, а также контроль за данным процессом*(1202). Правоприменительная деятельность состоит в разработке и фактическом осуществлении организационных мер, направленных на то, чтобы обеспечить претворение предписаний правовых норм в жизнь*(1203). В.В. Лазарев отмечает, что применение права - это властная организующая деятельность компетентных органов и лиц, имеющих своей целью содействие адресатам правовых норм в реализации принадлежащих им прав и обязанностей*(1204).

В литературе выделяют две формы применения права: оперативно-исполнительную и правоохранительную.

Оперативно-исполнительная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в силу самой ее сложности и многообразия направлений невозможна без согласования деятельности различных органов власти, их территориальных и структурных подразделений. В советское время значение исполнительной практики применительно к сфере управления рассматривалось, главным образом, с точки зрения совершенствования партийного руководства и контроля за деятельностью министерств и ведомств, местных органов власти*(1205). Однако понималось большое значение исполнительной практики и для народнохозяйственной практики.

Важность принудительного исполнения в сфере оперативно-распорядительной деятельности государственных органов не вызывает сомнений. Практика

оперативно-распорядительной деятельности государственных органов необыкновенно многообразна и состоит в работе совместных органов, имеющих соответствующие исполнительные полномочия; разработке, принятии и реализации совместных приказов, указаний, директив и т.п. Тем не менее, плюсы принудительного исполнения были бы куда более ощутимы и весомы, если бы работниками соответствующих органов власти и управления, придавалось большее значение исполнительному процессу как простому и достаточно экономичному средству и способу повышения эффективности деятельности этих органов по осуществлению возложенных на них функций. Достаточно велико значение ТПИ и для исполнительно-распорядительной

деятельности органов местного самоуправления.

Особо следует остановиться на соотношении исполнительной практики с правоохранительной практикой государства, ее отдельными наиболее значимыми подвидами: уголовным преследованием, деятельностью по борьбе с иными правонарушениями, профилактикой правонарушений. Большая роль исполнительной практики при выполнении компетентными органами функции уголовного преследования очевидна. Сама судебная система не может существовать без исполнительной составляющей.

Все вышеизложенное позволяет говорить о тесной взаимосвязи правоприменения и принудительного исполнения, вследствие чего первое может и должно выступать серьезным фактором повышения эффективности последнего.

В самом общем виде правоприменительная практика способствует формированию той или иной ТПИ, а также является материалом, почвой для исполнительного воздействия, что определенным образом трансформирует, приспосабливает ТПИ к специфике и нуждам правоприменителя.

Отсюда мы можем сделать выводы об основных направлениях повышения эффективности ТПИ за счет улучшений в процессе применения правовых норм исполнительного содержания.

Прежде всего, возникает проблема с разобщенностью органов, осуществляющих ТПИ. Еще более актуальной проблемой представляется недостаточность полномочий судебного пристава-исполнителя.

По нашему мнению, одно лишь упорядочение исполнительных структур способно существенно повысить эффективность реализации компетентными органами своих исполнительных полномочий, стабилизировать государственный механизм в целом. Здесь мы вновь видим, что правоприменительная практика не может оказывать своего позитивного влияния на исполнительную практику без своей надлежащей законодательной регламентации.

Особое значение в ИЮД, планировании и целенаправленном осуществлении совместных мероприятий занимает информационно-аналитическое обеспечение этой деятельности. Успех работы во многом зависит от того, насколько она опирается на знание действительного состояния, структуры и динамики общественных отношений, способствующих и препятствующих причин и условий, процессов и явлений, которые происходят в данной сфере. Недаром специалисты в сфере управления отмечают, что принудительное исполнение обеспечивает целостность и устойчивость управления деятельностью, что невозможно как без достоверной информации, так и ее аналитической обработки*(1206).

Для организации целенаправленной и дифференцированной деятельности необходимо иметь полное и четкое представление о реальном уровне согласованности, о том, как влияют на состояние согласованности различные социальные и экономические процессы. При этом важно выявить как негативные, так и позитивные факторы, локализующие несогласованность. В этих целях систематически обобщается судебная, следственная, прокурорская и иная правоприменительная практика. Главная задача - на базе исходных материалов получить всестороннюю информацию, которая могла бы служить основой для принятия скоординированных решений. Информационно-аналитическая работа предполагает динамичный сбор, накапливание и анализ информации о состоянии согласованности деятельности компетентных органов в той или иной сфере и прогнозирование тенденций ее развития.

О возможностях позитивного влияния на эффективность и качество ТПИ контрольной и надзорной юридической практики мы подробно указывали ранее.

Здесь же подчеркнем, что все факторы повышения эффективности ТПИ тесно взаимосвязаны и могут привести к положительному результату только при комплексном, взаимоувязанном применении. В противном случае, как мы доказываем в работе, результат может быть даже негативным.

Эффективные ИЮП и ТПИ не только позволяет более оптимально решать стоящие перед ней и другими разновидностями юридической практики задачи. Она также оказывает огромное позитивное влияние на формирование как индивидуального, так и общего правосознания, повышение качества выполнения правосознанием своих функций, что особенно важно в условиях общемирового системного кризиса. Одновременно ИЮП выступает важным фактором формирования правовой культуры, в том числе правовой культуры должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации, что важно во все времена. От ее эффективности опосредованно зависит как полнота реализации индивидами своих

прав, так и стабильность и самодостаточность российской государственности в целом.

<< | >>
Источник: А.А. Максуров. Технология принудительного исполнения актов юрисдикционных органов. - «ЭкООнис», 2014г.. 2014

Еще по теме Основные правовые пути повышения эффективности ТПИ:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -