Условия, показатели и критерии эффективности ТПИ

Для того чтобы эффективность ТПИ как ее внутреннее свойство реально обнаружило себя в поведении субъектов и участников общественных отношений, необходимы определенные социальные факторы, наличие которых способствует активному проявлению эффективности ТПИ в объективной действительности, а их отсутствие, напротив, сдерживает этот процесс.

Данные факторы и являются условиями эффективности ТПИ. С точки зрения этимологии обстоятельства, от которых что-нибудь зависит являются соответствующими условиями (условиями последнего)*(1068).

В юридической науке, как мы уже отмечали, не было разработано понятия эффективности ТПИ. Соответственно, не были исследованы и условия ее эффективности, в связи с чем в методологическом плане приходится брать за основу определения условий эффективности, предложенные исследователями эффективности правовой нормы. Приемлемы, с отдельными оговорками, данные определения и в отношении понятия условий эффективности ТПИ. В частности, основываясь на позиции, выработанной еще Ф.Н. Фаткуллина и Л.Д. Чулюкина*(1069), мы можем определить условия эффективности ТПИ как те обстоятельства (факторы) от которых зависит реализация ее способности оказать благотворное воздействие на общественные отношения в заданном направлении. Под "реализацией" здесь мы понимаем ее этимологическое определение*(1070). Современный исследователь А.А. Зелепукин также полагает, что "представляется верным и продуктивным классифицировать условия эффективности правовых норм по основанию, связанному с элементами механизма действия права. В связи с этим выделяются: 1) условия, относящиеся к процессу правотворчества, 2) условия, связанные с действием, реализацией правовых норм, 3) условия, относящиеся к особенностям правосознания и поведения граждан, соблюдающих или нарушающих требования правовой нормы"*(1071).

То есть роль условий эффективности ТПИ выполняют различные обстоятельства.

Условия эффективности норм права освещались в ряде работ как советских, так и российских ученых. Некоторые из высказанных идей имеют достаточно универсальный характер и могут быть применены и при учете условий ТПИ. В то же время, даже на уровне данных работ имеется некоторая неопределенность и противоречивость суждений, которая, однако, если подойти к ней критически, может существенно обогатить категориальный аппарат ТПИ.

Так, например, В.И. Никитинский относит к числу условий эффективности правовых норм "учет общих принципов регулирования и управления в процессе нормотворческой деятельности", а равно "соблюдение в процессе нормотворчества существующих правил законодательной техники"*(1072). Между тем, по справедливому замечанию Ф.Н. Фаткуллина и Л.Д. Чулюкина, оба эти обстоятельства характеризуют, в первую очередь, состояние нормативно-правового регулирования, показывая, насколько обоснованно, полно и четко используется право как инструмент воздействия на общественные отношения и на их участников. С условиями эффективности непосредственно самих норм нрава они связаны лишь косвенно - в той мере, в какой нормативно-правовое регулирование в целом может расцениваться как одно из таких условий*(1073).

Подчас в систему условий эффективности правовых норм включают такие факторы, как обеспеченность норм надлежащими гарантиями, реальность их исполнения и непротиворечивость отдельной нормы и всей системы законодательства*(1074).

А.В. Малько понимая под условиями эффективности "обстоятельства, с одной стороны, способствующие наибольшей реализации ценности права, позволяющей полнее удовлетворять интересы людей, а с другой, сопутствующие факторы для действий индивида по достижению этой ценности, по ее использованию"*(1075). Нетрудно заметить, что с точки зрения такого "широкого" определения эффективности в условия эффективности попадет подавляющее большинство правовых феноменов! Это и произошло: руководствуясь данным определением А.В. Малько включает в условия эффективности правовых стимулов и ограничений "адекватность правовых стимулов и правовых ограничений (формы) интересам, мотивам и установкам (содержанию); совершенство законодательства и правоприменительной деятельности; уровень правовой культуры общества и отдельной личности; состояние законности"*(1076) и т.п.

Между тем, указанные обстоятельства не выступают в роли отдельных, самостоятельных условий эффективности нормы и относятся, скорее, к показателям состояния нормативно-правового регулирования.

Ф.Н. Фаткуллин и Л.Д. Чулюкин предлагают под условиями эффективности нормы понимать "социальную ценность нормы, эффективность нормативно-правового регулирования в целом, режим социалистической законности, надлежащий уровень реализации правовых норм, степень информированности адресатов их содержании, а равно уровень их правосознания и правовой культуры"*(1077).

С некоторыми оговорками данное положение можно взять за основу при исследовании условий эффективности ТПИ. Корректируя приведенную выше концепцию применительно к ИЮП отметим следующее.

Во-первых, социальная ценность ИЮП, как мы отмечали выше, понимается нами как составляющая самой ее эффективности, а, следовательно, не может быть одновременно частью целого, его компонентом и условием эффективности целого. В заключительном параграфе главы мы подробно исследуем данное свойство ТПИ и его соотношение со свойством эффективности последней.

Во-вторых, нас интересует не эффективность нормативно-правового регулирования в целом, а эффективность именно исполнительного регулирования общественных отношений правовыми средствами.

В-третьих, принцип законности - лишь один из принципов ТПИ, хотя его реализация и оказывает глобальное влияние на эффективность данного правового феномена.

В-четвертых, степень информированности адресатов правовых норм об их содержании является, все же, специфическим фактором эффективности именно правовой нормы. При моделировании условий ТПИ информированность также учитывается, однако трансформируется несколько иным образом.

Тем не менее, представленное выше положение вполне пригодно для его актуализации в отношении условий эффективности ТПИ.

Прежде всего, отметим, что при конструировании условий эффективности ИЮП нельзя забывать об ее имманентных свойствах, таких как единство ИЮД и опыта принудительного исполнения, согласованности деятельности компетентных органов как цели принудительного исполнения, организационном характере ИЮД, ее свойстве быть "последеятельностью" для других разновидностей юридической деятельности и т.п.

На наш взгляд, не все условия эффективности ТПИ имеют одинаковое значение, в связи с чем целесообразна группировка данных условий в два блока, именуемых основным и вспомогательным.

Основной блок включает в себя условия эффективности исполнительно-правового регулирования в целом и условия эффективности конкретного исполнительного процесса.

Условия эффективности исполнительно-правового регулирования состоят в правильном выборе общественных отношений, подлежащих принудительного исполнения; совершенстве правовых норм, регулирующих исполнительные процессы (по сути, речь идет о совершенстве внешней и внутренней формы ИЮП, формально-правовой определенности субъектов принудительного исполнения); систематизации и толкования правовых норм; их претворении в жизнь. Мы видим, что они сводятся к состоянию законодательства, его систематизации, официальному юридическому толкованию и практики реализации права.

Условия эффективности конкретного исполнительного процесса складываются из: правильного выбора конкретного метода исполнительно-правового воздействия, исполнительных приемов, способов, средств, исполнительной "тактики" и "технологии", что, во многом, сводится к верному выбору формы исполнительного взаимодействия - "стержню" содержания исполнительной деятельности; надлежащего обеспечения исполнительного процесса (управленческое, материально-ресурсное, информационное и иное обеспечение исполнительного процесса); правильного планирования, своевременности, оперативности и обоснованности исполнительных мероприятий; подготовки (выработки) и принятия исполнительных решений; эффективно организованного процесса исполнения исполнительных решений; действенного контроля исполнения судебных и иных решений.

К вспомогательному блоку мы относим, во-первых, неукоснительное соблюдение принципов ТПИ на всех стадиях (этапах) исполнительного процесса и, во-вторых, надлежащий уровень правосознания (особенно, правосознания профессионального) и правовой культуры, позволяющих считать исполнительные методы правового регулирования не только актуальными и значимыми, но и объективно необходимыми для повседневного применения.

Таким образом, в круг условий эффективности ТПИ мы включаем: условия эффективности исполнительно-правового регулирования в целом, условия эффективности конкретного исполнительного процесса, принципы ТПИ, а также правосознание и правовую культуру.

Говоря кратко, условиями эффективности ИЮП является эффективность ее компонентов (формы и содержания ИЮД, исполнительного опыта), рассматриваемых на макро- (в отношении всего процесса исполнительно-правового регулирования в данной правовой системе) и микроуровне (в отношении конкретного исполнительного процесса), и осуществляемых в соответствии с принципами принудительного исполнения на надлежащем уровне правосознания и правовой культуры.

Выше мы уже подробно описывали условия эффективности ТПИ при исследовании имманентных признаков ТПИ, компонентов ее структур и ее функций. Далее мы подробно проанализируем, как именно возможно повлиять на основные факторы, определяющие эффективность ТПИ в позитивном направлении, займемся, своего рода, формированием надлежащей "исполнительной среды". В связи с изложенным здесь остановимся лишь на некоторой краткой характеристике условий эффективности ТПИ, мало изученных прежде и подробно не исследуемых нами в дальнейшем.

Эффективность ТПИ обусловливается, в первую очередь, правильным выбором общественных отношений, подлежащих исполнительному правовому регулированию. Выпадение тех или иных общественных связей, зависимостей и отграничений, объективно нуждающихся в исполнительном правовом воздействии, из сферы нормативно-правового регулирования может привести к существенному снижению эффективности ТПИ. Такое же последствие возможно и в случае распространения исполнительного правового регулирования на общественные отношения, которые либо вовсе не требуют этого, либо предполагают правовое воздействие в совершенно ином объеме и плане*(1078), например, требуется применение иных субординационных приемов и средств.

На эффективности ТПИ неизбежно сказывается и оптимальность выбора формы исполнительного взаимодействия. Из всей суммы специфических юридических средств, способов, приемов, образующих в своем единстве такую форму, в каждом конкретном случае необходимо применять определенный их "набор" с тем, чтобы в максимальной степени учесть специфику регулируемых общественных отношений.

Эффективность ТПИ зависит также от своевременности, оперативности и обоснованности исполнительных мероприятий. Учитывая, что мир, в том числе регулируемые отношения, находится в постоянном движении, а также то, что исполнительное воздействие - относительно "жесткий" способ как правового воздействия, так и государственного управления, здесь особенно важен именно временной фактор.

Эффективность самой ИЮП при этом во многом зависит и от уровня исполнительной юридической "техники" и "технологии". Принудительное исполнение - достаточно сложный процесс, подразумевающий участие в нем множества субъектов, чьи действия неоднозначно взаимосвязаны, а приоритеты постоянно меняются, к тому же, процесс достаточно дорогостоящий. Организационная сторона вопроса не должна отвлекать субъектов исполнительных отношений от принятия исполнительных решений на разрешение несвойственных их уровню вопросов.

Не менее важна оптимальность самого исполнительного решения, закладываемого в основу исполнительно-правового регулирования. Чем оптимальнее такое решение, тем результативнее данный вид государственно-властной деятельности, тем выше эффективность конкретной ИЮП. Здесь, к сожалению, общетеоретических исследований почти не проводилось, а отдельные выводы в отраслевых юридических науках не выдерживают никакой критики. В частности, авторы учебника "Аграрное право" отмечают, что "эффективность действия нормативного акта, регулирующего экономические отношения, зависит, как минимум, от двух параметров: реализуемое управленческое решение должно отвечать требованиям научной обоснованности, своевременности, целесообразности и соответствовать условиям преобразования реальных общественных отношений"*(1079). "Невооруженным глазом" видно, что авторы пишут об условиях эффективности нормативных актов, сводя ее к условиям эффективности управленческих решений: так ведь верное управленческое решение само по себе является условием эффективности нормативных актов, точнее, их действия!

Непременным условием эффективности ТПИ является надлежащий уровень правосознания и правовой культуры как субъектов ТПИ, так и в обществе в целом. Это условие органически связано с правовым воспитанием*(1080) и предполагает не только осведомленность участников общественных отношений, но и осознание ими необходимости и ценности ИЮП.

В реальной действительности связь между эффективностью ТПИ и ее условиями всегда имеет двусторонний, диалектический характер. С одной стороны, например, определенный уровень правосознания и правовой культуры является одним из условий эффективности ТПИ, а с другой - эффективность последней способствует дальнейшему повышению уровня правосознания и правовой культуры индивидов.

Теперь обратимся к критериям эффективности ТПИ. При исследовании проблемы эффективности ТПИ принципиальное значение имеют те критерии, по которым может и должна определяться такая эффективность. Вообще, для того, чтобы любая система управления была конструктивной, необходимо наличие критериев, позволяющих оценить степень достижения цели, в нашем случае - эффективность. Как пишет специалист в области управления З.П. Румянцева: "Для оценки эффективности управления необходимо установить критерий: организации создаются и существуют для реализации определенных целей; управление может считаться эффективным, а организация добившейся успеха, если поставленные цели достигнуты"*(1081). И более того, "измерение и оценка эффективности являются обязательным условием успешного функционирования и развития организации"*(1082). А.А. Ливеровский и А.Б. Новиков полагают, что вопрос повышения эффективности государственного аппарата - краеугольный вопрос административной реформы, в рамках которой неизбежно возникают два требования: "1) требование повышения реальной эффективности государственно-управленческой деятельности, что влечет необходимость определения критериев эффективности и измерения (мониторинга) эффективности; 2) рассмотрение качества управленческих решений в виде базового критерия, определяемого новым внутренним содержанием управления"*(1083).

Недопустимо смешивать критерии эффективности с ее условиями, рассмотренными выше. Если эти условия представляют собой обстоятельства, от которых зависят мера и реализация способности ТПИ оказывать благотворное воздействие на общественные отношения в заданном направлении, то критерии - мерило оценки проявления такой способности во внешнем мире, то есть то, на основе чего производится суждение непосредственно о самой эффективности ТПИ, о ее достигнутой степени. Критерий (др. греч., средство для решения) - отличительный признак, на основании которого производятся оценка, определение или классификация чего-либо; оценочное мерило*(1084). В роли такого мерила тоже выступают определенные факторы, обстоятельства объективной действительности, служебное назначение которых состоит в правильном отражении роли ИЮП, в показе ее фактических последствий в общественной жизни.

Как сами критерии эффективности ТПИ, так и общие подходы к их определению юридической наукой не разработаны. Отдельные авторы определяют критерии эффективности норм права, других юридических категорий, правовой системы в целом, однако однозначного подхода не имеется и в указанном вопросе.

Представители социологии, например, рассматривают критерии эффективности на таких стадиях действия права как создание нормы права, правореализация, а также в сфере правосознания и правовой культуры*(1085).

Психологи полагают, что, главное, четко определять, с каким критерием мы имеем дело - объективным или субъективным и в зависимости от этого строить процесс оценки, при этом жестко связывая вопросы определения критериев для оценки с проблемой функциональности*(1086). В этой связи представляется особо интересным психологические исследования критериев социального опыта, равно как и его генезис. Во что пишет, например, А.Н. Леонтьев: "Достижения в развитии способностей и свойств человека накапливались, передаваясь от поколения к поколению. Следовательно, эти достижения необходимо должны были закрепляться. Но мы уже видели, что в эру господства социальных законов они не закреплялись в морфологических особенностях, в форме наследственно фиксируемых изменений. Они закреплялись в особой, а именно во внешней ("экзотерической") форме"*(1087).

В трудах ряда советских юристов предлагается разграничивать показатели и критерии эффективности норм права и других юридических категорий. В.И. Никитинский, в частности, показателем эффективности именует "соотношение между количественными характеристиками объекта воздействия", критерием - степень достижения социальной цели данного правового предписания*(1088). Эти понятия различаются и некоторыми другими авторами*(1089). В частности, М.А. Сутурнин указывает, что критериями эффективности правовых норм являются те объективные фактические данные и их соотношения, которые характеризуют реальные изменения, имевшие место в объекте воздействия этих норм, и связанные с их функционированием издержки*(1090).

Критикуя указанный подход, Ф.Н. Фаткуллин и Л.Д. Чулюкин отмечают, что по существу критерии как раз есть факторы, показывающие, насколько способной оказалась норма права благотворно влиять на объект воздействия в заданном направлении при обычных, средних издержках. Как не может быть критерия, ничего не "показывающего", так немыслим показатель, который не служил бы мерилом оценки. Правильнее, очевидно, рассматривать упомянутые термины как синонимы, обозначающие одни и те же жизненные факторы, на основе и с учетом которых определяется степень эффективности соответствующего правового установления*(1091). С их точки зрения, под критериями (показателями) эффективности правовых норм надо понимать "те объективные фактические данные и их соотношения, которые характеризуют реальные изменения, имевшие место в объекте воздействия этих норм, и связанные с их функционированием издержки"*(1092).

О.С. Гаврилов, исследуя эффективность правовой системы, также отмечает, что критерием эффективности может служить степень достижения цели. Ряд социальных и юридических феноменов связаны между собой отношением "средство"- "цель". Например, дисциплина труда - производительность общественного производства; процессуальные правила - законное и обоснованное юридическое решение; ограничение нежелательных миграционных процессов - оптимальное распределение трудовых ресурсов; нежелательная текучесть кадров - эффективность общественного производства. Состояние в этих отношениях в конечном итоге выступает в качестве критерия эффективности*(1093).

А.В. Малько пишет, что критерий эффективности, в конечном счете, состоит "в степени достижения соответствующих ценностей, а сама эффективность выступает как осуществленная цель-ценность, результативная ценность или ценностная результативность, качество реализованной ценности (полезности)". Само по себе данное определение, разумеется, представляется нам порочным не только с позиций терминологии: на наш взгляд, "цель-ценность", "результативная ценность", "ценностная результативность" и "качество реализованной ценности (полезности)" - вещи, хоть и "темные", но разные, но и с точки зрения самого подхода к определению эффективности сточки зрения соотношения "цели-результата". В то же время, сама мысль о критерии эффективности как степени достижения социальных ценностей представляется верной.

Любые критерии эффективности лежат в плоскости именно объекта воздействия и издержек функционирования непосредственно самой ИЮП. В то же время ряд авторов предлагает искать эти показатели среди других факторов. В частности, В.И. Каминская считает критерием эффективности уголовно-процессуального права в целом соотношение числа зарегистрированных преступлений и числа неотмененных оправдательных приборов, а показателем эффективности отдельных самостоятельных процессуальных установлений - процент отмены контролирующими органами актов, завершающих эту часть судопроизводства, ввиду недостижения результатов, требуемых по закону*(1094). П.П. Якимов полагает, что "количественные показатели законности и обоснованности постановлений, определений, приговоров, действий могут служить критериями... эффективности уголовно-процессуальных норм. Отношение числа законных и обоснованных решений ко всем соответствующим актам покажет степень такой эффективности"*(1095). Высказанные данными авторами позиции схожи в том, что указываемые ими показатели в своем большинстве ориентированы только на отчетные статистические данные, хотя исследование эффективности должно опираться на более обширный и конкретный фактический материал; они приложимы далеко не ко всем нормам права и, тем более, иным правовым явлениям; в значительной степени оторваны от объекта воздействия той или иной конкретной нормы права.

Данный традиционный и, к сожалению, достаточно "узкий" подход был продолжен и развит отдельными авторами и в настоящее время. Например, А.А. Зелепукин пишет, что критерий определяет "качественное состояние объекта (в нашем случае - эффективна ли норма вообще)... На основании этого критериями эффективности, позволяющими в принципе (качественно) судить об эффективности правовой нормы являются: цель, средства и результат правового регулирования"*(1096). А.Л. Скрябин также указывает, что "цели принятия актов юридического толкования выступают в роли критериев оценки их эффективности"*(1097). Более того, в другой работе данный автор прямо пишет, что результаты действия актов официального толкования права выступают в качестве показателя их эффективности*(1098). Логическим продолжением подхода к определению критерия эффективности в праве, который можно условно обозначить как подход "цели-результата" является подход В.П. Тимохова, который полагает, что "оценка эффективности правоприменительной деятельности ОВД должна осуществляться при помощи комплексного критерия, в который должен включаться широкий круг разнообразных объективных и субъективных факторов. При оценке эффективности необходимо учитывать такие объективные факторы, как социальная среда, в рамках которой осуществляется правоприменительная деятельность, правовой режим, действующий на территории региона, климатические и природные условия местности, время года. Основными субъективными факторами, влияющими на оценку уровня эффективности, являются количественный, качественный, затратный, функциональный"*(1099).

Подразделение критериев на объективные и субъективные представляется достаточно надуманным. Да, и, кроме того, как может быть критерием правоприменительной, в данном случае, деятельности социальная среда, сама по себе являющаяся объектом воздействия правоприменения, преобразующаяся и изменяющаяся под его воздействием? Вряд ли в качестве критерия могут расцениваться и изменения в социальной среде, поскольку здесь уже речь идет о результате, о показателе. А как оценить в качестве критерия климат? Ответов, как видим, меньше чем вопросов. Налицо, таким образом, элементарное смешение критериев и условий, критериев и показателей, что научно необоснованно и противоречит элементарному здравому смыслу.

Примерно таким же образом размышляет и В.И. Каныгин, совершенно правильно разделяющий критерии и показатели эффективности оперативно-розыскной деятельности аппарата БЭП и доказывающий целесообразность учета как количественных, так и качественных показателей эффективности деятельности подразделений БЭП*(1100).

В.В. Чевычелов, никак не определяя критерий эффективности исследуемых им юридических конструкций, тем не менее, без каких-либо обоснований приводит восемь таких критериев: "обусловленность социальными потребностями, целеполагание, целедостижение, полезность, обеспечение результатами правореализационной деятельности, пригодность результатов реализации, своевременность результатов, экономичность"*(1101). Не трудно заметить, что эти критерии не только являются разнопорядковыми величинами, но и частично входят один в другой, либо выходят далеко за рамки исследуемого автором объекта и никак не относятся к нему.

Нам представляется, что в чем-то подобная ситуация вызвана отсутствием в теории права строгих требований к самим критериям эффективности. В науках об управлении выделяют следующие требования к критериям: полноту (критерии, входящие в набор, должны обеспечивать адекватную оценку объекта); действенность (критерии должны быть однозначно понимаемы и быть операционными, то есть доступными для выработки на их основе тех или иных решений); разложимость (понятно, что всегда удобнее работать с небольшим число критериев); неизбыточность (для того, чтобы избежать дублирования информации); минимальная размерность (в целях снижения громоздкости многокритериальной процедуры оценки)*(1102). В психологии от критериев традиционно требуется: компактность, удобство при практическом использовании; возможность оценивать явление во всей целостности (с выделением самого существенного); сочетание количественных и качественных методов оценки; "понятность" критериев для широкого круга лиц; учет изначальной готовности к самооценке (когда речь идет именно о самооценке); прогностичность оценок-критериев*(1103).

Таковы самые общие требования к критериям, выработанные специалистами в области менеджмента и психологии. В юриспруденции аналогичные требования иногда разработаны в специальной литературе применительно к конкретным разновидностям юридической практики конкретных органов, однако, в данном случае, как и следовало ожидать, указанные требования не всегда полны, зачастую непоследовательны и не могут быть применены к критериям эффективности любой разновидности юридической практики*(1104). Анализ позиций ученых-юристов, сложившейся в органах государственной власти и местного самоуправления практики оценки эффективности деятельности, результаты проведенного автором статистического исследования позволили нам прийти к выводу о возможности формулировки требований к критериям оценки эффективности, но лишь применительно к конкретному компетентному органу, и сконструировать их в самом общем виде*(1105). К такому же выводу, к сожалению, пришли и специалисты в области психологии, отмечающие, что даже для различных категорий работников эти критерии будут различны, что они будут некоей новой "смесью" качественных и количественных процессуальных и результативных характеристик*^ 106).

Почему же это справедливо и в нашем случае?

Во-первых, критерии эффективности ТПИ конкретного органа не могут противоречить общим целям, стоящим перед этим органом. Во-вторых, они должны не только отражать общие цели данного органа, но и не противоречить друг другу. В-третьих, критерий только тогда выполнит свое предназначение, когда он будет стимулировать данный орган добиваться повышения количественных и качественных показателей. В-четвертых, критерии должны быть едиными как для данного органа (должностного лица), осуществляющего исполнительные полномочия, так и для вышестоящего органа (должностного лица), осуществляющего оценку эффективности ТПИ. В-пятых, критерий должен быть объективным. В-шестых, критерий должен быть достоверным и надежным. В-седьмых, критерий должен предусматривать возможность количественного измерения, в том числе и результатов труда. Наконец, в-восьмых, критерий должен поддаваться учету.

Теперь обратимся к другому аспекту проблемы. Выше в работе приводилась критика позиций тех авторов (А.А. Зелепукина, А.Л. Скрябина, В.П. Тимохова и других), которые воспринимают критерии эффективности достаточно узко. Вместе с тем, в их работах есть важное "рациональное зерно": данными авторами четко прослеживается принципиальная разница между критерием и показателем эффективности. Это, действительно, разные вещи, и одних лишь, пусть даже грамотно разработанных и выверенных критериев для производства оценки эффективности явно недостаточно. Показатели эффективности, будучи логичным "продолжением" разработки критериев эффективности закономерно вызывают не меньший интерес, чем последние.

С точки зрения отечественного менеджмента в числе показателей эффективности выступают внутренняя экономичность (выпуск на единицу продукции), рентабельность капитала (прибыльность вложений), ресурсоотдача (в ряде источников называется оборотом, оборачиваемостью) и т.п.*(1107)

Западные специалисты полагают, что здесь возможно выделение четырех групп показателей: экономической эффективности, внутренней интеграции и принудительного исполнения, адаптивности и реагирования на внешние воздействия, использования человеческого капитала*(1108).

Наверное, некоторые из приведенных показателей после последующей интерпретации и адаптации применимы и в праве.

Между тем, на сегодняшний момент большинство ученых-юристов,

интересовавшихся рассматриваемой проблемой, в систему показателей эффективности правовых норм (институтов, комплексов) включали те изменения в общественных отношениях, которые являются результатом благотворного их воздействия*(1109). Такой подход достаточно плодотворен. Действительно, общественные отношения, подвергающиеся исполнительному воздействию, представляют собой объект данного воздействия. Достоверные фактические данные, характеризующие исходное, достигнутое и намеченное состояния этих отношений, не могут не фигурировать в объеме эмпирического материала для определения показателей эффективности ТПИ. В то же время, объект правового воздействия - более широкое понятие, чем предмет правового регулирования; им охватывается и сфера сознания. Следовательно, система показателей эффективности ТПИ должна включать и фактические данные, характеризующие изменения в данной части объекта воздействия - изменения в сознании, личностных установках субъектов права.

В специальной литературе нередко в качестве показателей эффективности берутся фактические данные, помогающие фиксировать два разных - реально достигнутое и намеченное в виде цели - состояния объекта воздействия, и соотношение таких данных*(1110). Тем не менее, при всей ясности и определенности указанного подхода использование в качестве критериев эффективности только этого рода данных и их соотношения было бы недостаточным, неполным. Не менее важно сравнение результатов ТПИ с теми фактическими данными, которые помогают выявить исходное состояние объекта воздействия (прежде всего, разумеется, регулируемого общественного отношения). Такое сопоставление дает реальную возможность определить степень эффективности ТПИ даже в случаях, когда ее непосредственная цель пока в полном объеме не достигнута, однако уже имеются существенные сдвиги по сравнению с тем состоянием предмета регулирования, которое наблюдалось к моменту начала такого рода деятельности. Отметим также, что нельзя получить истинное представление об эффективности ТПИ, не располагая надежными данными о всех тех издержках (материальных, трудовых и духовных затратах, попутных негативных явлениях и т.д.), которые оказались неизбежными при осуществлении той или иной ИЮД. Это экономичность - одна из существенных составляющих эффективности. Важно не только то, что цель ТПИ в той или иной мере достигается, но и то, как, при помощи каких средств и затрат это происходит. Высокие издержки реализации исполнительных полномочий серьезно снижают, а подчас сводят вовсе к нулю эффективность ТПИ. Поэтому сведения о результатах ее функционирования должны быть соотнесены не только с данными об исходном и намеченном состояниях объекта воздействия, но и со связанными с этим издержками.

Интересно, что подобный подход вполне соотносится с разграничением критериев и показателей эффективности, предложенных представителями наук об управлении, которые, в частности, динамику выручки, скорость и качество выполнения задач и т.п. факторы рассматривают именно в качестве показателей

эффективности*(1111). Психологи в сфере исследований трудовой деятельности к показателям эффективности относят выполнение производственных заданий, норм выработки (сам факт выполнения), качество выполнения, трудовую дисциплину, экономию материалов, заботу о состоянии оборудования, инициативность в работе, участие в рационализации и изобретательстве и т.п.*(1112) Иногда вопрос понимается еще шире: отдельно выделяются такие показатели эффективности как продуктивность (эффективность в нашем понимании как материальная составляющая

действительности) и удовлетворенность членов группы трудом в группе

(эмоциональная удовлетворенность, "идеальная" составляющая действительности, которая зависит от общественной значимости труда, "сверхнормативной активности" и других критериев, выделяемых психологами)*(1113).

Таким образом, развернутое исследование эффективности ТПИ предполагает анализ одновременно трех различных - исходного, реально достигнутого и намеченного - состояний объекта ее воздействия, а равно сопоставление этих состояний. Следовательно, в ходе такого исследования требуется выяснить все положительные результаты воздействия на объект, полученные за известный, взятый с учетом особенностей рассматриваемой разновидности ТПИ и обоснованный отрезок времени; соотношение между этими результатами и величинами, характеризующими, с одной стороны, существовавшее к моменту начала изучаемой ИЮД, а с другой - намеченное состояние объекта воздействия вообще, регулируемого общественного отношения в особенности; соотношение между фактически достигнутыми положительными результатами и теми издержками, которые имели место при реализации исполнительных полномочий. Однако перечисленные выше факторы должны быть при помощи научно оправданных методов и приемов переведены в количественные величины, пригодные для сопоставления и измерения. При таком подходе показателями эффективности ТПИ могут служить: во-первых, конкретные сведения о том состоянии, в котором находился объект ее воздействия (прежде всего, регулируемое общественное отношение) к моменту начала ИЮД; во-вторых, конкретные сведения о тех положительных изменениях в заданном направлении, которые произошли в объекте воздействия вследствие целенаправленного влияния за анализируемый период времени; в-третьих, конкретные сведения о "целевом", намеченном в идеале состоянии того же объекта воздействия; в-четвертых, конкретные сведения об издержках осуществления ИЮД.

Названный подход при его кажущейся простоте и доступности в процессе реализации сталкивается со многими трудностями и проблемами.

Прежде всего, представляется, что все эти четыре характеристики трех различных (исходного, достигнутого и намеченного) состоянии одного и того же предмета и вполне определенных издержек - величины, не всегда легко выражаемые (особенно когда речь идет об исполнении требований неимущественного характера) в количественном виде. Позитивные изменения, вызванные осуществлением исполнительного регулирования, имеют, в таких случаях, скорее качественную, а не количественную природу.

Далее, ИЮП как правовой феномен функционирует не изолированно, а в целостной системе права, во взаимодействии с другими частями этой сложной и динамичной системы и, кроме того, на объект ее воздействия постоянно, стихийно или целенаправленно, оказывает свое влияние ряд иных, в том числе, неправовых средств. Как отделить эти неюридические факторы? Ф.Н. Фаткуллин и Л.Д. Чулюкин предлагают при этом исходить из предпосылки о постоянном, среднем уровне результатов действия остальных факторов в определенные периоды истории, взятые для изучения эффективности той или иной ТПИ. Когда же имеются достаточные основания что уровень результативности одного из неюридических средств резко изменился за исследуемый период, что он существенно отличается от предполагаемого среднего, то задача осложняется - возникает необходимость искать пути "вычленения" этих новых результатов*(1114). Видимо, такого подхода придется придерживаться и в дальнейшем.

Другой проблемой выступает вопрос о критериях эффективности правового воздействия с включением обоих видов правового регулирования.

Видимо, эти критерии следует различать: если показателями эффективности исполнительного нормативно-правового регулирования служат такие факторы, как полнота выбора подлежащих юридической регламентации методом принудительного исполнения общественных отношений, точность оценки характера и тенденций этих отношений, оптимальность закладываемых в основу регламентации решения, уровень законодательной техники, согласованность издаваемых правовых норм и т.д., то эффективность индивидуально-правового исполнительного регулирования определяется несколько другими факторами, характеризующими, прежде всего, координационную деятельность соответствующих органов и должностных лиц.

Кроме того, специфика ИЮД как "после-деятельности" вызывает необходимость сравнения показателей не только самой ИЮП, но и других разновидностей юридической практики, на которые оказала влияние ИЮД. Речь идет о некоей "надэффективности", внешней эффективности*(1115).

С другой стороны, следует говорить и о внутренней эффективности, то есть об эффективности не только самой ТПИ, но и об эффективности всех внутренних ее элементов.

Следовательно, выделяются три уровня эффективности: эффективность других разновидностей юридической практики, на которые оказали влияние ИЮП и ТПИ (1 уровень); эффективность самой ТПИ, либо ее разновидности (2 уровень); эффективность внутренних элементов ТПИ, например, УФПИ (3 уровень).

Сложность конструирования формул определения эффективности ТПИ в равной мере обусловлена как раз всеми указанными выше соображениями. Попытаемся

предложить несколько математических моделей для определения эффективности.

1. Линейные модели представим в следующих вариациях.

Отдельно следует исследовать разницу между намеченным и достигнутым состояниями объекта воздействия.

Н - Д = ДР (дальнейший возможный резерв, шаг)

Возможно определить разницу между намеченным и исходным состояниями объекта воздействия.

Н - И = ИР (изначальный возможный резерв, шаг)

Особую значимость имеет разница между достигнутым и исходным состояниями объекта воздействия, ее можно обозначить как "полезность ТПИ".

Д - И = П (полезность)

Если представить отношение дальнейшего возможного резерва (шага) к изначально возможному резерву (шагу) и выразить результат в процентах, то получим коэффициент использования возможностей ТПИ.

Кі

ДР

ИР

2. Элементарную модель расчета эффективности ТПИ (Э) можно представить в виде отношения разницы между достигнутым состоянием объекта воздействия (Д, результатом) и негативными побочными проявлениями (НП) к понесенным издержкам (ИЗ), выраженную в процентном исчислении.

Д-НП ИЗ Э

Здесь отметим два момента.

Во-первых, большую часть издержек подсчитать несложно на уровне конкретного исполнительного мероприятия: трудовые ресурсы руководителей координирующих и регулируемых субъектов и их помощников, материально-техническое обеспечение исполнительного процесса (канцелярские расходы, помещение, транспорт, связь и т.п.), духовные затраты и т.д. На уровне исполнительной практики, той или иной ее разновидности - это сумма понесенных издержек. Причем, в отношении стоимости рабочего времени и иных ресурсов нужно учитывать теорию экономической (или альтернативной) стоимости, которая заключается в том, что все эти ресурсы могли быть использованы для других целей.

Во-вторых, включение негативных побочных проявлений совершенно необходимо, поскольку они могут не только оказать серьезнейшее воздействие на показатель эффективности и резко снизить его, но и вообще свести эффективность на нет. Специалисты в области наук об управлении справедливо отмечали, что "...необходимо находить управленческие воздействия, дающие минимальный отрицательный эффект в конкретной ситуации принятия решения, обеспечивая достижение целей, стоящих перед организацией, наиболее эффективным способом"*(1116). Д.С. Конторов верно указывает, что "полезное воздействие на сложные системы состоит в стимулировании прогрессивных и ограничении регрессивных тенденций..."*(1117). А.В. Малько, исследуя препятствия как фактор снижения эффективности правовых стимулов и правовых ограничений, отмечает, что под такого рода препятствиями следует понимать "факторы, которые ставят преграду упорядочению социальных связей и действуют в противоречии с правовыми целями и принципами. Препятствия - это естественные и искусственные препоны, барьеры, тормозящие по тем или иным причинам управленческий процесс и мешающие удовлетворению правомерных интересов граждан и организаций"*(1118). Здесь же А.В. Малько совершенно правильно обращает внимание на проблему объективной предельности нормативного правового регулирования, невозможностью эффективно упорядочить общественные отношения в каждом конкретном случае*(1119). Метод принудительного исполнения как разновидность субординации универсален, таким путем можно решить любой вопрос, но не все вопросы эффективно решать именно (или только лишь) с помощью принудительного исполнения, то есть собственная предельность исполнительного регулирования когда "антистимулы" априори превысят полезный результат. В таком случае бесполезно даже рассматривать вопрос затратности исполнительного процесса.

Следовательно, нужно выявлять "антистимулы" ТПИ и стараться снизить их негативное воздействие на ее эффективность; идеальным бы было превращение "антистимула" в "стимул", что хотя и сложно, но вполне возможно, особенно если речь идет о людских ресурсах, человеческом факторе и т.п.

3. Модель рейтингов (модель экспертной оценки) достаточно давно используется в науках об управлении как наиболее действенный способ оценки управленческих действий и решений. Особенно важна коллективная экспертная оценка*(1120). По мнению специалистов данная экспертная оценка обеспечивает анонимность экспертных заключений, обратную связь, многотуровость, нивелирование возможных эффектов конъюнктурности и конформизма экспертных суждений и другие положительные факторы.

Интересно, что психологи особое внимание здесь уделяют вопросам специальных процедур отбора экспертов и даже их подготовки. Тот же Э.Ф. Зеер обращается к проблемам критериев оценки компетентности самих экспертов, определения численности экспертной комиссии, ознакомления с методикой и процедурой аттестации (оценки)*(1121).

Выделяют методы получения количественных (непосредственная количественная оценка метод средней точки, метод Чермена-Акофа, метод лотерей) и качественных (экспертная классификация, метод парных сравнений, ранжирование альтернативных вариантов, метод векторов предпочтений, дискретные экспертные кривые) экспертных оценок. Серьезное изучение автором настоящей работы экономической и управленческой литературы по данному вопросу позволило установить, что для исследования эффективности ТПИ "в чистом виде" не подходит ни один из заявленных теорией менеджмента методов. По понятным причинам почти не могут быть применены методы получения количественной экспертной оценки, однако и "прямое" применение методов получения качественной оценки затруднено, поэтому на основе нескольких методов получения качественной и количественной оценки автором были выработаны приблизительные рейтинговые исследовательские рекомендации.

С точки зрения нашего исследования смысл экспертной оценки заключается в том, что каждому из возможных критериев, параметров эффективности ТПИ заранее присваивается определенный вес в рейтинговой оценке, затем эксперты выставляют свои оценки каждому показателю, вычисляется усредненная оценка показателя, которая и отражается в рейтинге в соответствии с весом данного показателя.

Приведем простой пример.

Исследуется эффективность конкретного исполнительного мероприятия, например, исполнительного совещания по вопросу взаимодействия правоохранительных органов в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Опрошенные эксперты (руководители и сотрудники правоохранительных и контролирующих органов, ученые, независимые исследователи - представители общественных организаций и другие) по пятибалльной шкале оценивают своевременность проведения такого мероприятия, по пятибалльной шкале - качество его подготовки и проведения, по десятибалльной шкале - качественное влияние на ситуацию с незаконным оборотом наркотиков и иные показатели по другим шкалам (всего оценивается 6 показателей). Усредненные баллы, допустим, получаются следующие: 3,5; 4,4; 8,7; 6,5; 7,8; 9,8. Общая шкала рейтинга для удобства избрана десятибалльная; вес первого показателя в общем рейтинге - 20%, второго - 10%, и далее - 30%, 10%, 10%, 20%. Находим их средневзвешенный вес умножением веса показателя на экспертную оценку. Получается: 0,35; 0,44; 2,61; 0,65; 0,78; 1,96. Теперь складываем полученные данные и вычисляем сумму, равную 6,79. Это и есть рейтинг данного заседания исполнительного совещания.

Отметим, что сама по себе эта цифра ни о чем нам не говорит.

Более того, имея одну цифру, невозможно определить, какие факторы сделали весомый вклад в эффективность данного исполнительного мероприятия, а какие, напротив, существенно снизили его позитивное воздействие. То есть, нельзя сделать вывод, что именно нужно менять в целях повышения эффективности.

Кроме того, при использовании такой модели возможно наиболее полно отразить качественную сторону эффективности ТПИ, однако нельзя забывать, что в основе исследования здесь лежат субъективные оценки, основанные, разумеется, на тех или иных объективных данных, в том числе, количественных показателях.

Следовательно, данный рейтинг служит исключительно для сравнения эффективности проведения одного исполнительного мероприятия с другими, использования одной формы исполнительного взаимодействия с другими, сравнения эффективности разновидностей ТПИ, в том числе и по субъектному составу, цели и т.п.

Более того, сложив рейтинговые показатели конкретных исполнительных мероприятий и найдя усредненный показатель делением общей суммы рейтингов на количество проведенных исполнительных мероприятий за тот или иной период, можно вычислить рейтинг, например, ТПИ конкретного судебного пристава-исполнителя, службы судебных приставов того или иного района города, того или иного субъекта Федерации и органов принудительного исполнения в Российской Федерации в целом.

В дальнейшем возможно сравнение с учетом временных периодов, например, в 2006 году рейтинг составлял 5,8, а в 2007 г. - повысился до 7,2, что свидетельствует о качественном повышении эффективности ТПИ и т.п.

Между тем, заканчивая рассмотрение указанных моделей отметим, что большинство из приведенных здесь моделей требуют последующей серьезной разработки.

Подчеркнем, что особое внимание следует уделять вопросам обработки экспертных оценок - это вовсе не так очевидно как кажется на первый взгляд. Например, психологи даже разработали математические формулы, позволяющие проверять согласованность оценок экспертов, бланки экспертной оценки эффективности деятельности и т.п. Автоматизация экспертизы призвана облегчить обработку результатов, для решения этой задачи психологами предлагается разработать следующие программы: проверки согласованности экспертных оценок, вычисления весовых коэффициентов, расчета коэффициента вариации балльных оценок, проверки "нормальности" закона распределения значений экспертных оценок, расчета показателей управленческих функций и итогового комплексного показателя*(1122).

Современное состояние развития науки не позволяет реально пользоваться подобными математическими моделями, поскольку пока не разработаны ни надежные способы расчленения результатов воздействия на общественные отношения и на сознание их участников различных параллельно действующих факторов (правовых, политических, моральных, психологических и т.п.), ни апробированные пути определения их реального соотношения, ни конкретные формы выражения таких разнопорядковых сложных качественных состояний в виде точных количественных величин.

Среди перспективных направления использования метода моделей мы видим, прежде всего, не глобальное, а, "точечное" моделирование. Например, очень интересная формула определения эффективности лидеров - руководителей организаций - предложена специалисты журнала "Секрет фирмы"*(1123). Формула учитывает, в числе прочего, такие моменты как место данного конкретного лица в организации, срок нахождения в занимаемой должности и т.п. К сожалению, в основе их формулы лежат количественные показатели выручки предприятия и пригодна она лишь для руководителей коммерческих организаций, а не государственных структур.

Кроме того, она не решает одной из основных, на наш взгляд, проблем - проблемы учета труда руководителя в стратегическом плане, как предпосылки эффективности предприятия в будущем. С таким подходом эффективность неизбежно оценивается лишь с позиций затратности достижения тактических целей.

Все это еще раз свидетельствует о необходимости выделения общетеоретических вопросов моделирования в праве в отдельную юридическую прикладную науку.

Разработка методики изучения эффективности ТПИ предполагает не только выявление, описание и классификацию методов исследования, но и определение очередности их применения. Решение этого вопроса, в свою очередь, зависит от определения того, из каких основных этапов состоит исследование эффективности ТПИ и какова их очередность. Авторы придерживаются по этому поводу различных точек зрения.

В частности, Л.А. Быков считает, что всякое конкретное социальное исследование в праве проходит следующие этапы: а) общая постановка задачи, выдвижение гипотезы, составление плана исследования; б) определение объема первичной информации; в) выбор технических средств обработки информации; г) статистическая обработка данных, получение и разработка итоговых таблиц; д) статистическая оценка гипотез, социологический анализ и интерпретация полученных данных*(1124).

С.В. Боботов и Ф.Т. Селюков считают, что основными этапами социально-правового исследования являются: а) подготовительная стадия, включающая в себе составление программы исследования, выбор технических приемов и процедур исследования, объектов и единиц наблюдения, пробное исследование ("пилотаж"); б) сбор информации; в) обработка информации*(1125).

И.С. Самощенко, В.И. Никитинский и А.Б. Венгеров выделяют следующие этапы исследования эффективности правовой нормы: а) разработка гипотезы о результатах действия конкретной нормы права и о тех факторах, которые также влияют на этот результат; б) выявление социальной цели правовой нормы и результата ее действия; в) перевод теоретических понятий и категорий в форму, позволяющую их наблюдать и измерять (нахождение операциональных определений); г) измерение соотношения цели и результата; д) содержательное истолкование результатов исследования и выработка рекомендаций по совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности*(1126).

Ф.Н. Фаткуллин и Л.Д. Чулюкин полагают, что исследование эффективности правовых норм состоит из следующих этапов: а) выбор объекта исследования; б) выдвижение гипотез об эффективности (неэффективности) изучаемой нормы и факторах, на нее влияющих; в) определение периода времени, за который должны быть получены данные, характеризующие параметры эффективности изучаемой нормы; г) сбор информации о состоянии эффективности изучаемой нормы (об условиях ее эффективности, о целях нормы, о результатах действия, об исходном состоянии общественных отношений, об издержках применения нормы), ее обработка и измерение степени эффективности изучаемой нормы; д) формулирование общего вывода по результатам исследования и выработка конкретных рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики его применения*(1127).

При всех положительных и отрицательных моментах указанных подходов при применении их к целям настоящей работы им всем свойственен один существенный недостаток: такого рода схемы имеют либо слишком общий характер, не охватывает специфических черт методики изучения эффективности ТПИ, либо применимы лишь к определению этапов исследования эффективности правовых норм.

При определении этапов (стадий) исследования эффективности ТПИ мы исходим из того, что стадией некоторого процесса можно назвать деятельность с характером, однородным самому процессу и другим его стадиям. Любое научно-практическое исследование осуществляется по определенным этапам, стадиям, то есть совершение исследовательских действий происходит планомерно и поступательно. Под стадией мы можем понимать такую относительно обособленную и сравнительно самостоятельную часть исследовательского процесса (совокупность действий и т.д.), которая, наряду с его общими задачами (в самом общем виде это установление эффективности ТПИ), имеет свойственные только ей задачи и особенности. На каждой стадии мы наблюдаем определенные действия, которые являются частными по отношении к общей цели исследования. Стадии органично связаны между собой и последующая начинается только после окончания предыдущей. В то же время, возможен и алгоритмический возврат к предыдущей стадии, например, в целях уточнения тех или иных показателей.

Исходя из изложенного, на наш взгляд этапами (стадиями) процесса исследования эффективности ТПИ являются следующие: а) подготовительная стадия; б) поисковая стадия; в) аналитическая стадия; в) заключительная стадия. В соответствии с указанными этапами исследования эффективности ТПИ может быть определена последовательность применения методов ее изучения. Однако следует иметь в виду, что в числе методов изучения эффективности ТПИ имеются и такие, которые применяются лишь на одном этапе исследования, и методы, которые применяются па нескольких или на всех этапах изучения ее эффективности. Правда, в этом случае конкретные формы использования того или иного метода на различных этапах исследования эффективности ТПИ могут быть различны.

Отметим также, что и применение методов исследования также осуществляется постадийно и процедурно. Например, применяя такой метод исследования как наблюдение мы первоначально определяем предмет наблюдения, выбираем способ наблюдения и регистрации данных, строим план наблюдения, выбираем метод обработки результатов, осуществляем обработку и интерпретацию полученной информации*(1128).

Рассмотрим каждую из выделенных стадий несколько подробнее.

1. Подготовительный этап состоит из выбора объекта исследования; выдвижения гипотез об эффективности (неэффективности) изучаемой ТПИ и факторах, на нее влияющих; определения периода времени, за который должны быть получены данные, характеризующие параметры эффективности изучаемой ТПИ; выбора критериев ее эффективности, а также способов, приемов и средств, подлежащих применению. На этой же стадии формируется общее представление о намеченных целях ТПИ, причем эти цели переводятся, по возможности, в количественные показатели и должны приобрести впоследствии качества сравнимости и однородности.

В принципе возможно изучение эффективности любой разновидности ТПИ, либо ТПИ конкретного органа. Однако наиболее рационально изучение эффективности той ТПИ, в отношении которой имеются определенные данные полагать, что она не обладают достаточной степенью эффективности.

Такие разновидности ТПИ могут быть выделены при помощи метода изучения документов. К документам, изучение которых позволяет определить объект исследования, относятся, в первую очередь, официальные тексты действующего (и существовавшего ранее) законодательства и руководящих разъяснения соответствующих органов по поводу его применения. К документам, изучение которых также позволяет определить объект исследования, относятся акты правоприменения, материалы официальной статистики правоприменительных органов и т.п. Метод изучения материалов официальной статистики может быть применен не только для выбора объекта исследования, но и для сбора информации о состоянии эффективности изучаемой ТПИ. Одна из проблем заключается в том, что официальная государственная статистика по вопросам принудительного исполнения отсутствует и ведется лишь отдельными органами достаточно разрозненно. В качестве метода выбора объекта исследования может применяться и опрос (в форме интервью, анкетирования, беседы). В некоторых случаях выбор объекта исследования может быть осуществлен и при помощи метода непосредственного наблюдения за действием, реализацией на практике исполнительных полномочий.

Выбор объекта исследования предполагает выдвижение требующих проверки предположений об эффективности (неэффективности) ТПИ, подлежащей изучению, и факторах, на нее влияющих. При этом необходимо руководствоваться теми требованиями к гипотезе, которые разработаны в философии. В частности, гипотеза должна: объяснять весь круг явлений, для анализа которых она выдвигается, по возможности не противоречить установленным фактам и научным исследованиям; быть принципиально проверяемой; быть приложимой к возможно более широкому кругу явлений; характеризоваться предельной принципиальной простотой*(1129). Чем больше следствий из предложенной гипотезы подтвердится фактическими материалами, тем больше оснований предполагать, что верна именно эта гипотеза.

Изучая эффективность ТПИ нельзя не учитывать, что любая ИЮД осуществляется не изолированно, а во взаимосвязи и взаимозависимости с иными правовыми явлениями. Следовательно, на данном этапе необходимо попытаться выявить это постороннее влияние.

Здесь же необходимо определиться с тем отрезком времени, за который должны быть получены данные об эффективности изучаемой ТПИ.

Нужно отметить критерии эффективности исследуемой ТПИ, а также способы, приемы и средства, подлежащие применению.

Важно также сформировать параметры того "идеального" состояния согласованности общественных отношений, которое возможно достичь с помощью исполнительных методов правового воздействия в принципе.

2. Поисковый этап.

На данном этапе начинается сбор информации об исходном состоянии общественных отношений, подвергнутых исполнительному воздействию, о состоянии изучаемой ТПИ, издержках по осуществлению ИЮД, а также о тех побочных, негативных последствиях (эффектах), к которым привела данная ИЮД. В указанном помогают отмеченные выше методы исследования, основными из которых считаем изучение документов и социологические опросы.

Специалисты в области психологии предлагают для оценки эффективности деятельности решать на данном этапе как минимум следующие вопросы: выявление особенностей изучаемого объекта по выделенным параметрам с использованием адекватных методов исследования; выявление закономерностей в развитии; сравнительный анализ психологической структуры и процесса; изучение влияния различных факторов; исследование эффективности определенного воздействия; "текущие" сравнение и анализ*(1130).

Здесь, что естественно, возникает немало сложностей. Справедливо отмечает, например, Ю.Ю. Ветютнев: "Процесс исследования государственно-правовой закономерности всегда должен опираться на достаточный массив эмпирических данных; он не может вестись спекулятивным, умозрительным путем, сводиться к сопоставлению абстрактных понятий"*(1131). Другая крайность здесь - считать ИЮП как государственно-правовую закономерность, осуществляемую компетентными органами, в качестве некоей эталонной данности, которую нужно лишь объяснить с точки зрения имеющихся правовых категорий, без должной ее оценки, неважно аксиологической или оценки эффективности, то есть нельзя забывать, что закономерность, в отличие от нормы, лишь фиксирует наличное положение дел и не может носить характера предписания или пожелания*(1132). Важно и то, что "не реальная действительность должна сообразовываться с законами, а наоборот - последние верны лишь постольку, поскольку они соответствуют объективному миру"*(1133).

Указанная информация обрабатывается, в том числе, с помощью логико-математических и кибернетических средств и моделей. Собранная информация должна быть подвергнута самому тщательному обобщению и формализации. Возможно ее выражение в табличной или графической форме.

К сожалению, в официальных источниках крайне мало аргументированных и объективных оценок эффективности ТПИ органами государственной власти и их должностными лицами, превалируют лишь самые общие, весьма размытые положения.

В частности, на официальном сайте Президента России только в 2007 г. было размещено 61 выступление Президента РФ, где он давал оценку эффективности деятельности государственных органов и 1797 документов "по теме" за 2004-2007 гг. Но какого рода эти выступления, каково содержание официальных документов в этой части? Вот наиболее типичное: "В. Путин положительно оценил действия, направленные на снятие избыточных ведомственных барьеров в сфере ВТС, отметил возросшую эффективность... действий различных органов в этой сфере"*(1134). Таковы и иные выступления, почти никогда не подтверждающиеся некоторыми цифровыми данными.

В то же время, неплохо и то, что в 2007 году Президент РФ явно озаботился конкретной оценкой эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В результате, в целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был издан Указ Президента РФ "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"*(1135), которым был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Печально лишь, что в 43-х достаточно весомых и детализированных показателях не нашлось места для показателей эффективности ИЮП (ТПИ)! Наверное, в этом виновата и сама наука, не представившая пока развернутую систему таких показателей.

Во исполнение названного Указа, кстати, Комиссией при Президенте по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия разработаны и утверждены перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Федерации; методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации; форма доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.

Несколько более конкретны в смысле оценки эффективности официальные источники Правительства РФ. Вообще, на официальном сайте Правительства РФ вопросы эффективности обсуждаются в 57 документах, вообще же, эффективность упоминается в 6324-х случаях.

Приведем два примера, прежде всего, подборку информации об оценке эффективности налоговых органов:

"Сумма доначисленных налогов, эффективность проверок, администрирование НДС и мнение бизнеса о налоговиках - по этим показателям власть будет судить о работе налоговиков. Проект этих критериев Минфин внес на согласование в правительство. Минфин и Федеральная налоговая служба (ФНС) неоднократно обещали выработать критерии оценки работы налоговиков. Наконец на днях Минфин направил их в правительство. Критерии сгруппированы в два блока, рассказал замдиректора налогового департамента министерства Сергей Разгулин ... Одним из главных критериев станет эффективность налоговых проверок: сколько было доначислено и взыскано налогов, в том числе по выигранным судебным процессам... Когда критерии будут утверждены, пока не известно. Но при достижении определенных показателей налоговиков будут материально стимулировать, говорит Разгулин. В бюджете на 2007 г. на поощрение налоговиков и таможенников, которые тоже сейчас разрабатывают критерии оценки, заложено 30 млрд. руб.".

"Налоговые инспекции будут оценивать по новым правилам... Отмена в 2005 году по инициативе президента плановых заданий для налоговиков, мотивированная тезисом, что налоговые органы должны перестать терроризировать бизнес, поставила задачу введения новых критериев оценки деятельности фискалов. Если ранее сотрудник налоговых органов, выполнивший план "по валу", автоматически получал премию, то уже в прошлом году (в бюджете-2006 не фигурировала плановая цифра по сбору налогов) встал вопрос, что считать успешной работой налоговой службы в целом и каждого инспектора в частности. Поэтому налоговики сами же и сели писать новые критерии оценки эффективности своей работы".

"Работа фискальных органов признана неудовлетворительной. "Бухгалтеры всей страны, объединяйтесь!" - под таким лозунгом под аккомпанемент гимна России открылась вчера Всероссийская конференция бухгалтеров. На ней было принято решение о создании своеобразного бухгалтерского профсоюза, который участники мероприятия назвали неполитическим общественным объединением. В отличие от традиционных профсоюзов, главной целью объединения станет не защита его членов во взаимоотношениях с работодателями, а защита бухгалтеров при взаимоотношениях с контролирующими органами, в первую очередь налоговыми... О том, что отношения бухгалтеров и налоговиков в настоящее время складываются непросто, свидетельствуют результаты опроса, проведенного при поддержке журнала "Главбух" в 56 российских регионах. По результатам опроса более 11 тысяч бухгалтеров был составлен рейтинг 298 российских налоговых инспекций. 84% опрошенных назвали в целом работу налоговых инспекций неудовлетворительной. Оценки инспекциям бухгалтеры давали по таким критериям, как удобство, информационное обеспечение, оперативность, обходительность и уровень квалификации инспекторов. Любопытно, что 33 инспекции из попавших в рейтинг (11%) не получили ни одной положительной оценки"*(1136).

Другой пример - об оценке эффективности деятельности таможенных органов: согласно пресс-релизу "на заседании Правительства Российской Федерации 5 июля 2007 г. по рассматриваемым вопросам были приняты следующие решения.

1. О результатах и основных направлениях деятельности Федеральной таможенной службы на 2008-2010 годы и критериях оценки эффективности деятельности таможенных органов.

Правительство Российской Федерации одобрило в основном Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной таможенной службы на 2008-2010 годы. ФТС России поручено доработать, с учетом состоявшегося обсуждения, указанный Доклад, обратив особое внимание на: сокращение времени прохождения транспортных средств в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации; внедрение электронных способов обмена информацией и создание межведомственной информационной базы; совершенствование законодательства, необходимость повышения качества правоприменительной практики таможенных органов в целях обеспечения эффективной защиты государственных интересов.

Результаты проделанной работы необходимо представить в Правительство Российской Федерации до 5 августа 2007 г.

На заседании также были одобрены, с учетом состоявшегося обсуждения, критерии оценки эффективности деятельности таможенных органов.

Минфину России, ФТС России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти необходимо подготовить на основе указанных критериев предложения по механизму материального стимулирования работников таможенных органов, включая работников центрального аппарата ФТС России, и до 1 сентября 2007 г. представить их в Правительство Российской Федерации. ФТС России, Минэкономразвития России, Минфину России, Росстату с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и Банка России поручено проработать поднятый на заседании вопрос совершенствования методов анализа внешнеторгового оборота Российской Федерации с учетом использования данных "зеркальной" статистики внешней торговли стран - основных партнеров Российской

Федерации"*(1137).

Это, подчеркнем, наиболее яркие примеры, к тому же приведенные в отношении ведомств, эффективность деятельности которых исторически оценивалась в некоторых общеизвестных количественных показателях. При этом - об оценке эффективности принудительного исполнения, эмпирических материалах для такой оценки - ни звука!

Еще хуже обстоит дело с конкретными органами власти. Автором изучены официальные сайты всех федеральных министерств, служб и агентств, но нигде не обнаружено никакого конкретного эмпирического материала для указанных целей. Как правило, речь идет только о никоим образом не обоснованных оценках, предположениях, пожеланиях.

Попутно отметим, что в части собирания информации об издержках исполнительного процесса прохождение данного этапа особых проблем не вызывает, но только в том случае, если мы оцениваем затраты единого исполнительного органа, действующего на постоянной основе, состоящего из членов-представителей регулируемых субъектов, занимающегося только принудительным исполнением.

В иных случаях подсчитать затраты достаточно непросто. Здесь нужно иметь в виду, по нашему мнению, что приоритетным должен быть учет психологических, а не управленческих затрат. Указанное, однако, не означает какой-либо их изолированности. Например, техника учета и анализа затрат времени предусматривает такие стандартные, но результативные формы учета как блокнот, таблицы, карточки затрат времени, анализ и планирование расходования времени, логика распределения дел во времени, графики, картотечную систему и т.п.*(1138), что применимо как при учете временных затрат конкретного должностного лица, так и органа власти (группы людей).

На данном этапе полезно собрать сведения и об эффективности, как пишут психологи, волевых усилий, которая связана со степенью трудности препятствий и значимостью действий, с отношением к действию, с побудительной силой мотивов. Эффективность волевых усилий оказалась более высокой на фоне повышенного уровня активности, высокого тонуса человека, в то время как утомление, стресс, страх снижают интенсивность волевых усилий*(1139).

3. Аналитический этап.

На данном этапе происходит само измерение эффективности ТПИ. Основное значение здесь имеет постоянный учет цели конкретной ТПИ, которая, по существу, превалирует над конкретными показателями эффективности.

Выше мы уже отмечали, что эффективность ТПИ должна определяться исходя из ее ближайшей, непосредственной цели, поскольку она не многозначна и поддается учету. Причем следует отметить, что цель ТПИ устанавливается, в основном, путем теоретического анализа, ибо специфика цели в праве исключает возможность применения эмпирических методов исследования.

Помимо указанного, важно здесь отметить два обстоятельства. Прежде всего, необходимо использовать предложенные модели измерения эффективности в комплексе, стараться перепроверять результаты одного метода посредством результатов другого. Кроме того, не следует забывать о качественной стороне эффективности, поскольку она наиболее субъективна и наименее отражена в предложенных моделях. В частности, очень важно сделать вывод, обладает ли изучаемая разновидность ИЮП социальной ценностью. В противном случае говорить об эффективности ТПИ не представляется возможным как бы не были внешне эффектны результаты количественных измерений. При выявлении социальной ценности целесообразно исследование различного рода научных работ, рассматривающих как объективные закономерности общественного развития в целом, так и вопросы функционирования и реализации исполнительных полномочий.

Сведения о наличии или отсутствии такого важного условия эффективности ТПИ, как эффективность исполнительного правового регулирования в целом, могут быть получены также путем изучения различного рода специальных теоретических юридических исследований, опроса, анкетирования и т.д. Определенное значение в этом отношении имеет детальный анализ документов ИЮП, правоположений объективированного исполнительного опыта. Важно также учитывать здесь, как повлияли результаты ИЮД на уровень правосознания (особенно, профессионального) и правовую культуру в целом.

4. Заключительный этап.

Данная стадия представляется нам наиболее важной, хотя и с несколько "двойственной" природой. С одной стороны, без ее реализации бессмысленно само исследование эффективности ТПИ. С другой стороны, результаты данной стадии являются в некотором смысле "заложниками" предыдущих этапов исследования и могут быть неверными, нечеткими, неформализованными, противоречивыми и иными негативными если, к примеру, применены ненадлежащие методы и приемы исследования, сделана некорректная выборка, неправильно определены объект исследования и критерии эффективности изучаемого явления и т.п.

На заключительном этапе исследования эффективности ТПИ реализуются две взаимосвязанные задачи: во-первых, происходит формулирование общего вывода по результатам исследования, во-вторых, производится выработка конкретных рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики его применения.

По сути говоря, здесь имеет место номологизация, то есть придание факту, событию статуса неслучайного, закономерного явления. Она сводится к логической демонстрации того, что установленный в эмпирическом исследовании факт является неслучайным, закономерным*(1140).

Основное требование к результатам данного этапа исследования - это конкретность и определенность выводов и рекомендаций. Важно не просто определить, эффективна ли данная ТПИ, а указать, насколько именно она эффективна и что именно препятствует ее большей эффективности.

Возможно конструирование неких образцов, эталонов поведения, благодаря которым осуществление исполнительных полномочий будет более эффективным. Например, в психологии давно разработаны упражнения, направленные на оценку эффективности любых совещаний в коллективе (что имеет познавательную и воспитательную функции, функцию обратной связи и активизирующую функцию), разбор ошибок и создание оптимальной модели совещания для данного коллектива и данного вопроса*(1141). После выработки такой идеальной модели возможна и выработка рекомендаций для руководства как по ее применению в исходном виде на практике, так и к ее видоизменению в соответствии с ситуацией, на основе, в частности, инструктажа, ознакомления с новинками управленческой мысли, рассмотрения предложений, выдвижения идей, планирования распределения времени и т.п.*(1142)

Помимо разработки конкретных предложений по повышению эффективности ТПИ уместно также предложить свой прогноз эффективности ТПИ в дальнейшем, указать факторы, которые не только могут способствовать, но и препятствовать росту ее эффективности в будущем.

Отметим, при этом, что могут быть и своего рода "побочные" результаты данного этапа, например, применение поощрительных мер к должностным лицам компетентных органов, существенно повысивших эффективность осуществляемой ими ИЮД, обобщение их положительного опыта. Может быть и, напротив, привлечение недобросовестных и некомпетентных работников к юридической, например, дисциплинарной ответственности.

5.4.