§ 3. Правотворчество в Российской Федерации и его принципы

Правотворчество — это «творение» правовых норм. Оно со­ставляет часть более широкого явления — правообразования, вклю­чающего в себя ряд объективных (закономерных) и субъективных (волевых) факторов.

Правотворчество осуществляется по-разному. Оно происхо­дит в процессе референдумов, т.е. всенародных голосований по тем или иным законопроектам, результаты которых в соответст­вии с Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» считаются обя­зательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. Его элементы содержатся в повседневной предпринимательской прак­тике, в ходе которой вырабатываются позитивные обычаи делово­го и банковского оборота, признаваемые в ряде случаев норма­тивным источником права. Локальное правотворчество характер­но и для учредителей хозяйственного товарищества или обще­ства, вырабатывающих нормы его жизнедеятельности и т.д. В стра­нах, входящих в традиционно-религиозное семейство правовых систем, правотворчество в известной мере выражается также в при­дании юридической силы религиозным нормам или общинным традициям.

Однако как специфическая деятельность по созданию право­вых правил, наделяемых обязательной юридической силой, пра­вотворчество представляет собой функцию преимущественно государственных органов и должностных лиц, уполномоченных принимать, изменять или отменять нормативно-правовые решения или, по крайней мере, такие индивидуальные решения, которым придается значение правоприменительного (судебно­го, административного) прецедента.

Такая специфическая государственная деятельность выражает­ся главным образом в принятии, изменении или в отмене норма­тивных правовых актов.

В России творят право тоже органы и должностные лица госу­дарства, действуя в рамках правотворческой компетенции, опре­деленной в Конституции и других законах. Практика, при кото­рой такой же деятельностью могли заниматься некоторые обще­ственные объединения (например, профсоюзы), была в прошлом, в годы советской власти. Ныне делегирование правотворческих полномочий общественным организациям не предусматривается. Оно возможно лишь между различными ветвями власти или меж­ду отдельными звеньями государственного механизма.

Если при правообразовании при помощи прецедента, религиоз­ных правил и общинных традиций в большей мере закрепляются уже сложившиеся отношения, то при правотворчестве путем созда­ния нормативных правовых актов не меньше внимания уделяется изменению русла складывающихся отношений, способствуя их утверждению в соответствии с вновь устанавливаемыми образца­ми. В демократическом государстве при этом, несомненно, долж­ны учитываться естественные права и свободы личности, фактиче­ское состояние и тенденции регулируемых отношений, оптималь­ные пределы, уровни и методы правового регулирования, имеюща­яся юридическая практика, действующие в данной сфере обычаи, традиции, нравственные, этические и иные социальные нормы.

Истинное правотворчество всегда требует должной оператив­ности, глубоких знаний реальной жизни и возможностей права, уважения к общечеловеческим ценностям и морально-этическим нормам, умения пользоваться средствами, способами, приемами и формами правового регулирования, владения правотворческой техникой и т.д.

В зависимости от различных факторов выделяют те или иные виды правотворчества. Можно различать:

— правотворчество, в котором решающую роль играет мнение народа, выраженное на референдуме;

— правотворчество, осуществляемое только органами и долж­ностными лицами государства;

— правотворчество, осуществляемое работодателем совместно с трудовым коллективом, как, скажем, при заключении коллек­тивного договора в соответствии со ст. 8 ТК РФ;

— правотворчество, совместное для органов государства и мест­ного самоуправления;

— договорное правотворчество, выражающееся в установлении тех или иных норм в учредительных документах или в соглашени­ях между государствами, их центральными и региональными орга­нами или между самими регионами.

Эта классификация весьма важна для выявления как конкрет­ной роли тех или иных структур в формировании системы права, так и особенностей создаваемых ими правовых норм. Причем сле­дует учесть, что из государственных структур в правотворчестве участвуют представительные (законодательные) органы, президен­ты, правительства, министерства и ведомства, региональные и местные органы власти, а порой даже структурные части того или иного органа, как, к примеру, Центральная аттестационная ко­миссия Министерства финансов РФ, утвердившая нормативный акт о порядке аттестации претендентов на аудиторскую деятель­ность.

Определенное значение имеет выделение обычного и делеги­рованного правотворчества. Первое из них осуществляется в пре­делах постоянной правотворческой компетенции того или иного органа (должностного лица) государства, второе — в рамках времен­но переданных ему полномочий. Истории известны даже факты делегирования законодательной властью своих полномочий на разработку и принятие законов, т. е. нормативных актов высшей юридической силы. До начала декабря 1992 г., к примеру, Прези­денту РФ было делегировано право принимать законодательные акты в части экономической реформы.

Конституция РФ 1993 г. не содержит нормы, которая предус­матривает возможность делегирования Федеральным Собранием РФ законотворческой функции другим ветвям власти, в том чис­ле Президенту.

В цивилизованном мире принято последовательно различать законотворчество и творение подзаконных нормативных право­вых актов. Законодательной деятельностью в принципе должны заниматься только органы законодательной власти, тогда как иные виды правотворчества осуществляются различными органами и должностными лицами государства. Это объясняется рядом сооб­ражений. Прежде всего тем, что различное место в государствен­ном механизме занимают органы и лица, принимающие те или иные нормативные акты.

Кроме того, тем, что именно законотворческому процессу все­гда присуща в достаточной мере сложная и имеющая важное зна­чение процедура, которая состоит из ряда глубоко продуманных и последовательно развивающихся операций и стадий. Хотя другие разновидности правотворчества тоже не сводятся к одному, еди­ничному акту, тем не менее в них присутствуют лишь отдельные элементы законотворческого процесса.

Правительство, к примеру, готовит проекты своих норматив­ных постановлений, обсуждает их на заседаниях, принимает и обнародует их, однако во всей этой деятельности четко не выде­лены определенные стадии, свойственные законотворчеству. Та­кая же картина наблюдается при подготовке и принятии подза­конных нормативных актов другими органами (должностными лицами) Российского государства.