ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследуемой диссертационной темы обусловлена напряженной социально-экономической обстановкой на территории Кыргызской Республики, вызванной многолетними внутренними волнениями и беспорядками, неготовностью государственных органов к случаям нарастающих кризисных событий, теоретической и практической значимостью вопросов по совершенствованию организационно-правового обеспечения деятельности органов и подразделений Министерства внутренних дел Кыргызской Республики (далее МВД КР) по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков.
За двадцать с лишним лет своей независимости Кыргызская Республика с пятимиллионным населением пережила две «цветные» революции, межэтнические столкновения, многочисленныенесанкционированные митинги, предпосылками которых, безусловно, быливнутренние проблемы, отчасти общие для постсоветского географического пространства. Уже состоявшееся присоединение Кыргызской Республики к Евразийскомуэкономическому союзу (ЕАЭС), безусловно, будет способствовать релаксации социальной напряженности и росту правосознания граждан, но пока об этом приходится говорить именно в будущем времени.На постсоветском пространстве, охваченном в течение двух десятилетий синдромом всевозможных реформ, переживающем переходный период от социалистической командной к рыночной экономике, право приобрело полисистемный характер, что стало дополнительным стрессом для всего комплекса общественных отношений. Данная проблема лишь соприкасается с темой нашей работы и уже имеет обширную литературу. Применительно к Кыргызской Республике отрицательное влияние полисистемного характера права анализировалось Р.У. Мамазакировым, который отмечает: «В переходных условиях декларирование прав, которые могут быть реализованы гражданами только в условиях экономически развитого общества, порождает существенное несоответствие между законодательными положениями и реально складывающейся действительностью.
В таких обстоятельствах право перестает быть ценным для граждан ввиду того, что оно теряет свои свойства надежного гаранта. Как следствие, формируется правовой нигилизм, увеличивается количество противоправных действий»[1].Вот здесь мы уже выходим на тему нашей работы.
Проведенный анализ нормативных правовых актов МВД КРи государственной статистики[2] говорит о том, что с 2002 г. и по 2014г. в странеросло число гражданских протестов, повышался уровень социальной напряженности,возникали конфликты разного характера и масштаба.В результате этих акций был выявлен ряд недостатков в организации деятельности органов и подразделений МВД по их предупреждению и пресечению, в частности: 1) низкий уровень готовности; 2) слабый профессионализм сотрудников в применении тактики предупреждения и пресечения внутренних волнений и беспорядков; 3) отсутствие взаимодействия между органами и подразделениями МВД, органами государственной власти и общественными объединениями. Вышеуказанные недостатки подтвердились результатом анкетирования. При опросе сотрудников МВД КР «Удовлетворяет ли Вас уровень организации деятельности органов и подразделений МВД Кыргызской Республики по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков?» - 68,8 % респондентов ответили нет и только 31,2% опрошенных респондентов ответили да. В этот же период анализ деятельности органов и подразделений МВД КР показывает, что практически не велась по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности работа с лидерами партий и общественных движений, а также не проводились профилактические мероприятия в обществе с целью склонения населения к порядку и повиновению. Исходя из статистических данных за этот период, МВД практически не арестовали ни одного лидера и зачинщиков конфликта различного характера и масштабности. В основном задерживались и возбуждали уголовные дела непосредственно в отношении граждан, которые совершали противоправные деяния.
По-прежнему неустойчива экономика, лишенаопределенностисоциальная политика государства.Среди граждан высок уровень недоверия к органам власти, что, несомненно, также является почвой для всякого рода конфликтов. К дестабилизирующим общественно-политическую ситуацию в странефакторам отнесем и низкий уровень жизни большинства населения.Высока безработица.Обычна коррупция в органах власти, не изжиты клановость, трайбализм и др. Протестные настроения граждан в итоге выражаются внесанкционированных митингах, противоправных акциях, шествиях, которые зачастую заканчиваются беспорядками. В числе их участниковнередки мало осведомленные граждане, которые за определенное денежное вознаграждение со стороны организаторов, провокаторов данных акций психологически готовы к грубым нарушениям общественного порядка и общественной безопасности, погромам, поджогам и грабежам государственных, частных и общественных организаций и учреждений. Участники акций вступают в стычки с представителями правоохранительных органов, что, безусловно, вызываетжертвыкак среди мирного населения, так и среди сотрудников органов и подразделений МВД Кыргызской Республики.В 2014 г. в республике было зарегистрировано 882 акции протеста. По данным МВД КР, больше всего митингов – 445 – было зафиксировано в Бишкеке, в Джалал-Абадской области зарегистрирована 101 акция протеста, в Иссык-Кульской – 63 митинга, в Баткенской – 59, в Нарынской – 43, в Ошской области– 37 митингов[3].
Несмотря на проведение неоднократно заявленных реформ[4], принятия необходимых законов,указов и других нормативных правовых актов, в стране не снижается число внутренних волнений и беспорядков. В связи с этим актуален вопрос о решительных изменениях в организациидеятельности органов и подразделений МВД КРпо предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков.
Например, митинги, прошедшие 3 октября 2012 года в столице республики, устроенные оппозиционерамиякобы с целью национализации природных богатств, переросли в массовые беспорядки, а органы и подразделенияМВДпри этом оказались не вполне эффективными, следовательно, в подобных экстремальных ситуациях требуется осознанная активность действий правоохранительных органов, организация взаимодействия между органами и подразделениями МВД, повышение уровня их готовности, а также профессионализма их сотрудников.
Не менее важной задачей оказывается совершенствование тактики предупреждения ипресечения внутренних волнений и беспорядков, на основеоперативного получения, проверки и анализа информации о намерениях и действиях организаторов разного рода акций протестов, возможное принятие верных управленческих решений по их пресечению. Судя по прогнозам аналитиков и недавним откровенным высказываниям оппозиционеров[5], митинги будутпродолжаться. Есть опасность того, что они будут все более решительными и ожесточенными. Все это накаляет обстановку в республике, настораживает общественность, требует внимания и усилийправоохранительных органов.В целях охраны конституционных прав и свобод граждан Кыргызской Республики, президент Кыргызской Республики АлмазбекШаршеновичАтамбаев29 октября 2014 года подписал закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты» (в Кодекс об административной ответственности, Уголовный кодекс),которым вводятся штрафы и уголовное наказание за несанкционированные митинги, шествия, пикеты[6]. То есть внутренние волнения, происходящие в Кыргызской Республике,которые могут перерасти в беспорядки, вызывают крайнюю озабоченность у первого лица.
В этой связи возникает необходимость научной проработки проблемы совершенствования организации деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков, что предопределило актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования.
Важное общетеоретическое и методологическое значение для изучения рассматриваемой темы составили труды авторов, прежде всего, ученых Российской Федерации в области государственного управления, среди которых: У.И. Абдуллаев,Е.А. Агеев, А.П. Алехин, С.А. Аникиенко, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило,Д.Н. Бахрах, В.А. Быкадоров, И.И. Веремеенко, В.Г. Вишняков, В.В. Гордиенко, В.М. Гессен, Р.Б. Гукасян, Л.Л. Грищенко, Г.И. Демин, А.Н.
Домрин, М.П. Киреев, А.М. Кононов, В.Б. Княжев, Л.М. Колодкин, Л.С. Корж, В.Н. Кудрявцев, С.В. Лебедь, И.Д. Левин, А.Ф. Майдыков, А.Х. Миндагулов, А.В. Мелехин,Р.С. Мулукаев, Р.Т. Мухаев, В.А. Манаев, А.В. Малько Э.М. Мурадьян, Д.К. Нечевин, О.А. Ралитной,М.М. Розин, И.С. Самощенко, А.И. Соловьев, Ю.П. Соловей, К.Х. Солиев, С.В. Тихомиров, Н.Ю. Трещетенков, В.А. Толстик, Г.А. Туманов, А.П. Шергин и другие.Кроме того, формулируемые предложения и выводы в рамках диссертационного исследования основывались на научных позициях следующих ученых, занимающихся непосредственным исследованием проблем безопасности личности, общества и государства: К.С. Бельского,В.В. Беликина, В.А. Баранова, В.А. Быкадорова,И.В. Гончарова, Л.Л. Грищенко, М.А. Громова, А.В. Грязнова, А.В. Губанова, В.В. Гущина, А.Г. Елагина, А.И. Иойрыша, М.П. Киреева, А.Л. Колегова, В.Б. Коробова, В.Б. Княжева, И.Е. Ложкина,А.П. Москальца, М.В. Назаркина, В.В. Овчинникова, С.Ю. Паничкина, Н.Ф. Поповой, С.В. Пчелинцева, А.В. Снегового, С.А. Старостина, А.Г. Степанова, С.В. Степашина, Г.В. Федулова, Ф.Р. Шарипова, С.П. Щербы, В.М. Щукина, Н.Г. Янголы и других.
Вопросы организации деятельности органов и подразделений МВД рассматривались в трудах ученых и практических работников правоохранительных органов Кыргызской Республики и других стран-участниц СНГ Центрально-азиатского региона, таких как М.Ю. Абдылдаева, А.Н. Адилова, Т.А. Асаналиева, С.И. Бегалиева, А.Г. Гольева, С.А. Давлатова,Т.А. Джалилова, Т.К. Исманова, К.К. Кадыркулова, М.Т. Конгантиева,С.Н. Наматбаева, Р.Р. Раимбердиеваи других.В настоящее время организационные и правовые проблемыпо предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков в Кыргызской Республике приобрели особую остроту.
Указанные обстоятельства и обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления деятельности органов и подразделений МВД по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков в Кыргызской Республики.
Предмет диссертационного исследования составляют правовые и организационные основы деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков, а также их формы и методы.
Гипотеза диссертационного исследования заключается в том, что повышение эффективности деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков находится в прямой зависимости от состояния организационного и правового обеспечения этой деятельности.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является постановка и разработка актуальных теоретических проблем правового и организационного обеспечения деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков, а также выработка предложений и научно-практических рекомендаций, направленных на совершенствование иповышение эффективности этой деятельности.
Достижение указанной цели обусловило постановку и решение следующих задач:
- рассмотреть организационные основы деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению беспорядков;
- сформулировать авторское определение понятия «внутренние волнения» и «организация деятельности органов и подразделений МВД КРпо предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков»;
- исследовать правовое обеспечение регулирующей деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков;
- рассмотреть организационные основы деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению внутренних волнений;
- рассмотреть состояние организации деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков, сформулировать предложения по повышению эффективности деятельности органов и подразделений МВД КР;
- разработать методическую рекомендацию по совершенствованию организации деятельности органов и подразделений МВД КРпо предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков:
Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего тем, что в работе изучены и обобщены теоретические и практические проблемы, не являвшиеся ранее предметом исследования. В частности:
- рассмотрены организационные основы деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению беспорядков;
- предложено авторское определение понятий «внутренние волнения», «организация деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков»;
- обоснованы направления совершенствования правовых основ организации деятельности органов и подразделений МВД Кыргызской Республик по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков;
- рассмотрены организационные основы деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению внутренних волнений;
- разработана модель организации деятельности органов и подразделений МВД Кыргызской Республики по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в обосновании особенностей организации деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждениюи пресечению внутренних волнений и беспорядков, в подготовке предложений по дальнейшему совершенствованию организации деятельности органов и подразделений МВД Кыргызской Республики по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков, в разработке методических рекомендаций по обеспечению готовностиорганов и подразделений МВД Кыргызской Республики по предупреждениюи пресечению внутренних волнений и беспорядков и в разработке методических рекомендаций поорганизации деятельности органов и подразделений МВД Кыргызской Республики в процессе предупреждения и пресечения внутренних волнений и беспорядков.
Изложенные в диссертационном исследовании основные положения, выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы:
- в практической деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков;
- в процессе преподавания в ведомственных образовательных учреждениях МВД КРи в других образовательных учреждениях, связанных с организацией деятельности органов и подразделений МВД КРпо предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков;
- в процессе совершенствования законодательных и иныхнормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов и подразделений МВД КРпо предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков;
- в научно-исследовательской работе для дальнейшей разработки проблем организации деятельности органов и подразделений МВД КРпо предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков.
Методологическая основа и методы исследования.
В соответствии с общенаучными подходами к проведению теоретических исследований, методологическую основу диссертационной работы составили базовые положения диалектического метода познания, позволяющие отразить взаимосвязь теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процессов развития и качественных изменений, рассматриваемых социально-экономических, социально-политическихи уголовно-правовых событий, а также совокупность специальных методов исследования:
– исторический – при изучении событий внутренних волнений и беспорядков в первом десятилетии 21 века, произошедших в Кыргызской Республике;
– сравнительно-правовой анализ – при сопоставлении методов предупреждения и пресечения внутренних волнений и беспорядков органами и подразделениями МВД Кыргызской Республики с методами МВД России, а также с методами правоохранительных органов ряда зарубежных стран;
– статистический – при изучении количественных данных, характеризующихвнутренние волнения и беспорядки;
– методы социологического исследования (интервьюирование, анкетирование, опрос, экспертные оценки) при исследовании организационных основ деятельности органов и подразделений МВД КРв условиях внутренних волнений и беспорядков.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Организация деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению беспорядков представляет собой целостный, сложный, проводимый под контролем органов власти и управления комплекс различных взаимосвязанных мероприятий, осуществляемых органами и подразделениями МВД КР и другими взаимодействующими силами, и направленных на достижения поставленных целей по обеспечения охраны общественного порядка, общественной безопасности, стабилизации обстановки в обществе, государстве и в отдельных регионах Республики.
2. Авторские определения понятий «внутренние волнения» и «организация деятельности органов и подразделений МВД Кыргызской Республики по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков».
Под внутренними волнениями понимается состояние недовольства большей части населения внутри определенного государства в целом или в регионах, которая своим открытым поведением (публичные высказывания, митинги, шествия, демонстрации, пикеты) показывает правительству страны неудовлетворенность социальными условиями, приводящими к дестабилизации в обществе. Внутренние волнения могут происходить: а) в рамках закона;
б) вне рамок закона, что характеризуется большим количеством правонарушений (несанкционированные митинги, шествия, демонстрации и т.д.), актами вандализма.
Под организацией деятельности органов и подразделений МВД Кыргызской Республики по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков следует понимать целенаправленную работу управления субъектов органов и подразделений МВД КР, содержанием которой является реализация управленческих функций, осуществление процедур по подготовке, принятию и обеспечению исполнения управленческих решений по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков органами и подразделениями МВД Кыргызской Республики.
3. Предложения о внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «Об органах внутренних дел Кыргызской Республики» от 11 января 1994 г.:
- статью 8 Закона «Обязанность органов внутренних дел» дополнить пунктом следующего содержания: «принимать в соответствии с законом меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение внутренних волнений».
4. Организация деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению внутренних волнений представляет собой совокупность управленческих решений, направленных на достижение поставленной цели по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности путем проведения профилактических мероприятий силами и средствами органов и подразделений МВД КР.
Эта организация включает в себя:
- разъяснение населению положений законодательных актов, регулирующих порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в КР, а также ответственность за их нарушение. Одновременно органы и подразделения МВД КР через СМИ регулярно информируют граждан о состоянии общественного порядка на обслуживаемой территории, в населенном пункте;
- своевременный сбор максимально полной информации о предстоящем массовом мероприятии;
- рациональная расстановка и комплексное использование имеющихся сил и средств, умелое маневрирование ими с учетом конкретных местных условий и характера складывающейся оперативной обстановки;
- незамедлительное и решительное реагирование на возникающие конфликтные ситуации, в процессе которых личный состав обязан совершать профессионально грамотные действия, проявлять выдержку, дисциплинированность и организованность, строжайше соблюдать законность, демонстрировать высокую правовую культуру;
- осуществление постоянного взаимодействия с другими органами и подразделениями МВД, государственными органами, администрацией предприятий, учреждений и организаций, трудовыми коллективами, ДНД и иными общественными формированиями, участвующими в охране общественного порядка.
5. Обосновывается необходимость осуществления ряда новых подходов к организации и тактике деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков:
1) создание новой системы управления (закрытых пунктов управления, органов оперативного управления, новой системы кодирования и связи);
2) формирование и задействование необходимых функциональных групп, объединенных в различные (ведомственные, межведомственные) группировки сил и средств;
3) организация взаимодействия и координации совместных действий, привлекаемых сил и средств (трехуровневая система управления силами и средствами: 1) взаимодействие государственных органов с правоохранительными органами; 2) взаимодействие ОВД с муниципальными органами; 3) на уровне создания групп ведения переговоров из сотрудников правоохранительных органов с организаторами внутренних волнений и беспорядков).
6. Авторский проект методических рекомендаций по «Организации деятельности органов и подразделений МВД КР в процессе предупреждения и пресечения внутренних волнений и беспорядков», включающий в себя: общие положения; основные понятия (официальные и авторские), используемые в настоящих методических рекомендациях; основные направления организации деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению внутренних волнений; основные направления организации деятельности органов и подразделений МВД КР по предупреждению и пресечению беспорядков.
Нормативно-правовой базой являются: международно-правовые акты, в том числеЖеневские конвенции (1949 г.), Гаагские конвенции (1961 г.),Конституция Кыргызской Республики 1993 г. и действующая ее редакция (2010 г.), Конституция Российской Федерации 1993 г., Указы Президента Кыргызской Республики, Указы Президента Российской Федерации, а также Постановления правительств Кыргызской Республики и Российской Федерации, нормативные правовые акты МВД Кыргызской Республики и Российской Федерации, аналогичные источники других стран Содружества Независимых Государств по вопросам охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, предупреждения и пресечения внутренних волнений и беспорядков.
Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные в процессе реализации плановых процедур на двух этапах.
Первый этап включает в себя первичные источники, полученные в ходе целевого исследования, проведенного по инициативе диссертанта в 2012-2015 гг.: в МВД Кыргызской Республики, в ГУВДг. Бишкек, в ГУВД Чуйской области, в ГУВД г. Ош и Ошской области, в УВД Ошской области и в УВД Джалал-Абатской области(Приложение №1).
Экспертному опросу подверглись 274 сотрудника органов и подразделений МВД КР, непосредственно участвовавших в деятельности по предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков и составивших три основные группы по занимаемой иерархии в системе управления органами иподразделениямиМВД КР: первая – высокостатусная (руководители служб и структурных подразделений МВД КР– 24 чел.), вторая – среднестатусная (руководители служб и структурных подразделений управления внутренних дел г. Ош и УВД областей –50 чел.) и третья – низкостатусная (рядовые сотрудники служб и подразделений, участвовавшие в предупреждении и пресечении внутренних волнений и беспорядков – 200 чел.).
Второй этап представлен эмпирическими данными по результатам исследований, проведенных ранее другими авторами (В.А. Бурковская, 2006 г.; С.Н. Поминов, 2007 г.; Р.М. Узденов, 2008 г.; А.М. Тагаева, 2010 г.; Э.Т. Жээнбеков, 2011 г., К. Ч. Бердалиев, 2013 г. и др.), выводы которыхчастично были использованы в целях разработки предложений и рекомендаций по организационному и правовому обеспечению органов и подразделений МВД КРв указанной сфере.
Кроме того, были проанализированы: данные государственного статистического наблюдения, осуществляемого Национальным статистическим комитетом Кыргызской Республики относительно социально-экономического состояния республики за 2012-2015 гг., с целью определения взаимосвязи между уровнем социально-экономического развития страны и ростом численности преступлений; более тридцати ведомственных актов органов и подразделений МВД КРв сфере предупреждения внутренних волнений и пресечения беспорядков за 2000-2015 гг. (положения, приказы, инструкции и др.); более двухсот нормативно-правовых актов, регулирующих правоохранительную деятельность силовых структур в указанной сфере за 2000-2015 гг. (законы, концепции, программы и др.); более пятидесяти справочно-информационных материалов МВД КР (бюллетени, справки, обзоры и др.) за 2000-2013 гг.; информационные и статистические бюллетени ИАУ ГШ МВД КР, а также данные МВД об общественно-политическом состоянии общества за период с 2005 по июнь 2015 года; более ста обзорных и отчетных документов органов и подразделений МВД КРпо предупреждению и пресечению внутреннихволнений и беспорядков за 2005-2010 гг. (справки, отчеты, обзоры и др.).
Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования подтверждаются применением методологий системного, исторического, деятельностного подхода; использованием юридического и социологического инструментария в исследовании проблем организационного и правового обеспечения деятельности органов и подразделений МВД КРпо предупреждению и пресечению внутренних волнений и беспорядков.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения и практические рекомендации отражены автором в 7 опубликованных научных статьях, 3 из которых – в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации. Результаты исследования докладывались на международных научно-практическихконференциях (30 ноября 2012 г., г. Москва;25 ноября 2013 г., г. Москва). Материалы диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность ГУВД г. Ош и Ошской области, УВД Ошской области, полка ППСм УВДОшской области, Десятого Главного управления МВД Кыргызской Республики по Южному региону и в учебный процесс Академии МВД Кыргызской Республики им. генерал-майора Э.Алиева.
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры управления органами внутренних дел в особых условияхАкадемии управления МВД России.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.