§ 10. Подготовка специалистов государственной службы

Подготовка управленческих кадров — дело государственной важности. Оно осуществляется в развитых странах через специ­альные школы управления.

Касаясь соотношения специалистов и «политиков», можно отметить, что политики избираются населением и выполняют роль связи масс с аппаратом государства.

Впервые мысль о необходимости создать школу, которая бы готовила кадры для государственного административного аппара­та, возникла во Франции в 1848 году, когда была создана Нацио­нальная административная школа, просуществовавшая один год. В 1945 году Временное правительство, которое возглавлял генерал Де Голль, издало декрет, согласно которому основывалась Адми­нистративная школа с задачей готовить кадры для работы в Госу­дарственном Совете Франции, для дипломатической карьеры, для государственной финансовой инспекции, для префектур и других государственных служб. В 1993 году Административная школа в связи с политикой децентрализации была частично переведена из Парижа в Страсбург. 75 процентов ее выпускников работают на государственной службе.

Административную школу последнее время много критику­ют.

В любой стране должна существовать система, которая гото­вила бы кадры для работы в государственной администрации. Обычно такие структуры существуют. Административную школу Франции сравнивают с Высшей партийной школой, которая су­ществовала в СССР. Сравнение оправдано только тем, что в жиз­ни общества обе Школы выполняли одинаковую функцию. Част­ные учебные заведения в принципе не могут готовить государ­ственных служащих, поэтому слава Стенфордского университета в США или Оксфордского и Кембриджского университетов в Ве­ликобритании не может заменить необходимости государственно­го подхода к общественным делам, без налета частного интереса. Частный интерес — это лоббизм, влияние на государственные дела со стороны не уполномоченных государством лиц. Эго одна из разновидностей системы добычи.

В Бразилии попытались перенять опыт французской Нацио­нальной административной школы. В 1986 г. Министерство уп­равления в рамках проводившейся тогда административной ре­формы создало Национальную школу публичной администрации (ЭНАП). Задачей специальной школы администрации являлось решение проблем: обеспечение административной преемственно­сти, ликвидация блатного вмешательства в публичную админист­рацию и необходимость предоставлять большую прозрачность и техническое качество процессу формулирования публичной по­литики. Назначение на должность и занятие должности карьер­ным Правительственным управляющим ставилась в зависимость от окончания этих курсов с хорошими оценками, в рамках подоб­ных традиций международных правительственных школ и автори­тетных бразильских учреждений, таких как Итамарати (диплома­тическая школа) и Школа должностных лиц Вооруженных Сил.

Правительственными управляющими в Бразилии являются федеральные гражданские служащие, подпадающие под разряд специалистов Публичной политики и правительственных адми­нистративных специалистов, перечень которых утвержден зако­ном № 7.834 от 6 октября 1989 г., для работы в области формули­рования, имплементации и оценки публичной политики, а также руководства и сотрудничества в высших эшелонах всей федераль­ной администрации.

Однако административные реформы этого периода не пред­ставляли собой последовательных стратегических предложений для обеспечения бразильского государства штатом менеджеров и советников, способных планировать и проводить публичную по­литику компетентно, без влияния блата (клиентизма), взаяточни- чества и вмешательства частного интереса. Основной упор был сделан на оплату правительственных управляющих, начальные уровни заработной платы были установлены (без учета дополни­тельных) как двойные по отношению к высшему уровню работни­ков Федеральной Администрации и Плана должностной класси­фикации. Однако инфляция привела к тому, что карьера прави­тельственных управляющих обладает заработной платой, делающей это преимущество недостаточным для того, чтобы сделать их ка­рьеру одной из наиболее привлекательных для публичной службы.

В Аргентине функции школы администраторов выполняются Национальным институтом публичной администрации. Мотивы создания Корпуса правительственных администраторов изложе­ны в декрете Президента Аргентинской Нации № 2098/87 от 30 декабря 1987 г. «Национальная публичная администрация», которым утверждены Устав и Реестр Корпуса правительственных администраторов. Статья 2 этого декрета уполномочивает Секре­тариат публичной службы Президентства Нации подписывать до­говоры с провинциями и муниципалитетами с целью урегулирова­ния условий поступления агентов этих организмов в программы подготовки, учреждаемые в качестве обязательных для включения в Корпус правительственных администраторов.

В Российской Федерации первым о необходимости подго­товки специалистов управления в противовес «коммунистичес­ким» идеям отмирания государства и управленческих кадров объя­вил в журнале «Коммунист» председатель Совета Министров СССР Тихонов Н.А. Указом Президента РФ от 6 июня 1994 г. № ] 140'

¹ СЗ РФ, 1994, № 7. ст.

Заключение

Сравнительное изучение законодательства зарубежных стран позволяет сделать вывод о принципиальной тождественности принципов правового регулирования государственной службы в различных правовых системах. Различие организации государ­ственной службы в правовых системах различных государств и семей систем нс столь велико, как это может показаться. Общие закономерности организации государственно организованного общества вынуждают власти действовать примерно одинаковыми методами, благодаря чему есть реальная возможность заимство­вать опыт организации государственного аппарата, невзирая на различия правовых систем и способы организации власти. Кон­вергенция вызвана тем, что сущность государства исторически неизменна, интересы дела требуют более или менее одинакового регулирования аппарата, обеспечивающего реализацию функций того или иного общества, будьте светского, будь то религиозного или партийного.

Рассмотренные выше тенденции правового регулирования государственной службы приводят к выводу о желательности се­рьезно обратиться к мировому опыту и реформировать государ­ственную службу Российской Федерации в направлении ограни­чения субъективного фактора в комплектовании и работе го­сударственного аппарата. Настоящие административные реформы лежат на пути профессионализации государственного аппарата. Необходимо ввести систему заслуг при комплектовании государ­ственного аппарата. И это требует создания специализированного образования государственных служащих. Требуется создание спе­циализированного единого органа управления государственной службой, отделенного от иных министерств и органов исполни­тельной власти.

В открытом обществе каждый гражданин охвачен участием (в силу научно-технической революции) в едином производствен­ном процессе в рамках всеобщего разделения труда, имеет во з­можность участвовать на равных со всеми «чиновниками» в уп­равлении государством. В этом контексте государственные служа­щие выполняют лишь один из видов общественно полезного труда. Выполнение государственными служащими общественных задач позволяет обществу и обязывает его наладить такой контроль за их деятельностью на благо этого же общества, при котором каж­дый гражданин, каждый управляемый субъект имел бы право и возможность влиять на параметры деятельности чиновников, то ли методом их избрания, то ли методом привлечения их к ответ­ственности в публичном суде административной юстиции. То есть в обществе, где гражданин активен и участвует в делах общества, обособление части государственного аппарата в чиновничью зак­рытую касту, может, и возможно по системе блата, но не продук­тивно и не является адекватным решением проблемы качествен­ного управления обществом.

Административная власть в теократическом государстве орга­низована, возможно, лучше и четче, чем в светских государствах, в силу идеологического субстрата его деятельности.

Для капиталистического периода развития Российской Фе­дерации необходимо изменить все правовое регулирование госу­дарственной службы, резко отграничив его от иных трудовых от­ношений. Цели учета иностранного опыта на этом пути может помочь и настоящее издание^[63].

Приводимое законодательство может явиться удобным об­разцом при рассмотрении проблем правового регулирования госу­дарственной службы в Российской Федерации.