§ 5. Некоторые черты прохождения государственной службы

Для решения проблем трудоустройства государственных слу­жащих, в том числе уволенных в связи с сокращением штатов, в КНР уделено определенное внимание созданию «рынка специа­листов».

Особенности правового регулирования прохождения государ­ственной службы связаны с классификацией и должностным по­ложением государственных служащих.

а)         Прием на государственную службу.

Замещение должностей государственных служащих произво­дится путем избрания и назначения (статья 38, часть 1). Прием на государственную службу проводится строго по штатному расписа­нию, при наличии соответствующих вакантных должностей (ста­тья 25 Закона)

Центральный компетентный орган государственной службы организует прием на государственную службу в органах централь­ных властей и ведомствах прямого подчинения Компетентные органы государственной службы провинциального уровня отвеча­ют за организацию приема на государственную службу в органах местных властей разных уровней. В случае необходимости компе­тентные органы государственной службы провинциального уров­ня поручают эту работу компетентным органам государственной службы городского уровня (в городах, состоящих из нескольких районов) (статья 22).

Обязательное публичное оповещение о приеме на работу го­сударственных служащих сопровождается указанием предлагае­мых должностей, их количества, условий, предъявляемых к пре­тендентам, необходимых документов при предъявлении заявле­ния и иной необходимой информации.

В сущности процедура поступления на государственную служ­бу должна отличаться в зависимости от того, является ли это по­ступление первичным или назначение осуществляется в порядке, например, аттестации и повышения по службе. В Законе КНР от 27 апреля 2005 г. аттестацией называется проверка пригодности и при первичном приеме. Так, из статьи 32, помешенной в главу 4 «Прием на работу», следует, что аттестацией называется экзаме­нация и при первичном приеме на работу. Статья 28 Закона по­зволяет проводить аттестацию для приема государственных слу­жащих «в письменном и устном форматах». Критерии медосмотра устанавливаются по показаниям должностей. По истечении срока публичного извещения центральные принимающие органы дово­дят список кандидатов до сведения центральных компетентных органов государственной службы; местные принимающие органы выносят список кандидатов на утверждение компетентных орга­нов государственной службы провинциального и муниципального уровней (статья 30, часть 2).

Закрытый характер приема также предусмотрен. Статья 45 Закона гласит, что кандидаты на руководящие должности ниже директора департамента в государственных учреждениях в случае возникновения вакансии подбираются на конкурсной основе внут­ри данного органа или его системы. Подбор кандидатов на неру­ководящие должности ниже директора департамента или выше специалиста или другие должности эквивалентного уровня в слу­чае возникновения вакансии «открыт для всех желающих в обще­стве» (статья 45, части 1 и 2).

Назначение на должности и смещение с должностей осуще­ствляются государственными административными органами в рам­ках установленной компетенции.

Назначение на некоторые государственные должности урегу­лировано Конституцией КНР.

В статье 101 Конституции определяется порядок назначения на высшие руководящие должности в народных правительствах всех уровней. Местные СНП различных ступеней избирают и име­ют право освобождать от должности губернаторов провинций, мэ­ров городов и заместителей мэров городов, начальников уездов и заместителей начальников уездов, начальников районов и замес­тителей начальников районов, волостных старшин и заместителей волостных старшин, поселковых старост и заместителей поселко­вых старост^[51].

Законом ограничены возможности состояния на государствен­ной службе близких родственников. Статья 68 гласит, что госслу­жащим, имеющим между собой супружеские отношения, прямые родственные отношения, родственные отношения в третьем коле­не по боковой линии, а также близким свойственникам, запреща­ется работать в одном и том же органе на постах, непосредственно подчиненных одному руководителю, или работать на постах, ко­торые имеют между собой непосредственно подчиняющие и под­чиненные отношения; запрещается также работать в организаци­ях, кадровых, ревизионных, финансовых и бухгалтерских отделах, в отделе по проверке дисциплины под руководством лица, имею­щего вышеизложенные отношения.

Коллективистский характер китайского государства отража­ется и в том факте, что согласно статье 77 (часть вторая) любое изменение в контракте государственного органа с вольнонаемным служащим, принятым на вспомогательные должности государ­ственного органа, обязано быть доведено до сведения кадровой службы соответствующего уровня.

б)         Реализация обязанностей и прав государственных служа­щих.

Зачисленные на государственные должности государствен­ные служащие имеют обусловленный условиями государственной службы комплекс прав и обязанностей.

Испытательный срок для впервые принимающихся госслу­жащих составляет один год (ст. 32). Выдержавшие испытание на­значаются на должности. При неудовлетворительном результате испытания прием не предусматривается.

Статья 12 Закона КНР от 27 апреля 2005 года перечисляет 9 довольно расплывчатых обязанностей государственного служа­щего:

1)       образцово соблюдать Конституцию и законы,

2)       добросовестно выполнять служебные обязанности...,

3)«всей душой и всеми помыслами служить народу и быть под его постоянным контролем» (тут сложности формулировок не дают соответствующей правовой точности для опенок соответ­ствия конкретного служащего провозглашенным в этом пассаже уровням, что позволяет субъективно и по усмотрению оценивать конкретную ситуацию и конкретного служащего),

4)       «защищать безопасность, честь и интересы государства»,

5)сложно оценить обязанности в пункте 5: «быть верными долгу службы, подчиняться и выполнять указания и решения ру­ководства, принятые в соответствии с законом».

6)       «сохранять государственную и служебную тайну».

7)       «соблюдать дисциплину и профессиональную этику, быть примером соблюдения общественных моральных норм». Обязан­ность служащего выполнять некие «общественные моральные нор­мы» может говорить только о том, что эта идеология — коммуни-

¹ ГудаиниковЛ.М, Пайщике Е.Г. Указ. СОЧ., етр. 191.

стическая, ибо государственный служащий должен выражать ин­тересы государства, а не смутно определенного общества или об­щественного объединения,

8)       «быть честным и беспристрастным»,

9)       Последняя обязанность «исполнять иные обязательства, предусмотренные законодательством» (пункт 9), сводит на нет все вышеизложенные, поскольку в остальных «обязательствах» (пра­вильно — обязанностях) может быть предусмотрено соблюдение совсем других правил и обязанностей, чем имевшиеся в виду здесь.

Расплывчатость понятий, подмена права моралью способны позволить органам государственного руководства в Китае тракто­вать их довольно свободно. Зато при всей расплывчатости форму­лировок чувствуется коммунистический высокий моральный дух, когда честь и интересы страны стоят на первом месте.

Права государственного служащего в КН Р тоже довольно мно­гочисленны и, наверное, столь же призрачны, они перечисле­ны в статье 13 Закона.

1)       иметь условия, необходимые для исполнения служебных обязанностей,

2)       государственные служащие «не подлежат освобождению, понижению в занимаемых должностях, увольнению или взыска­нию, за исключением тех случаев, когда это делается на законном основании и в соответствии с законной процедурой». Эго важный принцип стабильности государственного аппарата, но сформули­рован он здесь очень нечетко и не позволяет решить, является ли он отражением принципа несменяемости государственного слу­жащего. Да и является ли данное положение правом государствен­ного служащего? Ведь тутон просто подпадает под условия заме­щения должностей, которые являются правом не служащего, а государства на формирование аппарата,

3)       получать заработную плату, пособия и страховую гаран­тию,

4)«проходить переподготовку в целях повышения квалифи­кации». Это тоже вряд л и право служащего, это обязанность, дик­туемая интересами службы, повышение квалификации — интерес государства больше, чем право служащего,

5) критиковать и делать замечания в отношении служебной деятельности и руководства,

6)       предъявлять жалобу и иск,

7)«подавать заявку об увольнении». Заявление об увольне­нии вряд ли можно рассматривать правом именно государствен­ного служащего при условии свободы договора найма. Однако статья 81 данного Закона предусматривает ситуации, когда гос­служащему запрещается ходатайство об отставке,

8)       «иными правами, предусмотренными законодательством».

Поскольку основным результатом деятельности государствен­ного служащего является принятый им акт управления, известна дискуссия в китайской науке о разнообразии и унификации на­званий актов управления. Принятыми Госсоветом КНР в феврале 1981 г. Временными правилами об официальных документах орга­нов государственной администрации устанавливалось, что «акты, предусматривающие принятие принудительных административ­ных мер, именуются «минлин» (приказ, распоряжение), а акты, принимаемые в целях их соблюдения народными массами, име­нуются «бугао» (обращение, объявление)»^[52]. В советской и россий­ской правовой литературе отдаленно такие виды актов обычно определялись как акты управления с административной либо акты управления с дисциплинарной санкцией. Теперь такое деление в российской правовой литературе не проводится.

в)         Переводы и повышения.

В течение нахождения на государственной службе возможно применение прямо закрепленного в Законе КНР от 27 апреля 2005 года откомандирования и ротации государственных служа­щих (глава 11). По существу это закрепление статуса номенкла­турных работников. Статья 63 гласит: «Государство осуществляет режим обмена госслужащих. Обмен госслужащими может осуще­ствляться внутри рядов госслужащих, или сотрудников, посвяща­ющих себя государственной службе, в государственных предприя­тиях, народных организациях и массовых организациях. Формы обменов включают в себя перемещение, переход или же времен­ный переход для подготовки». Сотрудников, посвятивших себя государственной службе, в государственных предприятиях, народ­ных организациях и массовых организациях можно перевести в госорганы на руководящую должность или же на не руководящий пост выше специалиста или другой соответствующий пост (статья 64). Более того, такие государственные служащие не могут укло­ниться отданной обязанности. Статья 67 Закона гласит: «Госслу­жащие обязаны подчиняться решению органа об обмене между госслужащими». Впрочем, при этом «Личное заявление госслужа­щего о переходе на другую должность, в рамках управленческих компетенций рассматривается и решается».

Особой главой Закон КНР от 27 апреля 2005 г. регулирует подготовку кадров (глава 10), предусматривая, в частности: «Ста­тья 61. Госорганы обязаны:... (4) проводить без отрыва от работы курсы по переподготовке и по повышению работоспособности для всего коллектива госслужащих; а для госслужащих, занимаю­щихся специализирующей профессией, проводить специальную профессиональную подготовку для повышения квалификации по специальности. Государство планомерно усиливает подготовку ре­зерва руководящих работников».

Оценки, полученные госслужащим в период прохождения переподготовки, рассматриваются как составная часть аттестации, и основание для назначения или повышения в должности (статья 62).

гlang=RU style='background:white'>)          Гарантии и компенсации.

Оплате государственной службы, жалованью посвящена гла­ва 12 «Заработная плата, пособие и страхование».

Государство вводит единую систему заработной платы со­гласно должности и классу госслужбы в отношении госслужащих (статья 73). Система заработной платы в отношении госслужащих определяется по принципу распределения по труду, на основе их различия по уровню ответственности, работоспособности, дос­тигнутых успехов в работе и трудового стажа, поддерживается и рациональная разница заработной платы между разными должно­стями и классами службы.

Предусмотрен стимулирующий механизм регулярного увели­чения заработной платы для госслужащих, поскольку в соответ­ствии со статьей 74 заработная плата госслужащих включает в себя основную зарплату, пособие, надбавку и премирование. Госслу­жащим предоставляются по установленным государством прави­лам региональные пособия в связи с работой в отдаленных регио­нах, местностях с тяжелыми условиями труда и быта, по специаль­ным вахтам. Предусмотрены пособия или материальная помощь на проживание и лечение. В конце года за отличное качество и соответствие должностям в результате аттестаций производится премирование государственного служащего.

Очень интересно, что в статье 74 Закона специально предус­мотрено, что «Заработная плата госслужащим выплачивается сво­евременно и без вычетов». Статья 78 Закона добавляет, что «Любые органы не имеют права самовольно изменить установленные госу­дарством политики зарплаты, льготы, страхования для госслужа­щих, не имеют права также самостоятельно повышать или сни­жать их уровень зарплаты, льготы и страхование. Любые органы не имеют права снижать или задерживать зарплату госслужащих». Это совершенно правильно, так как служба — не предпринима­тельство. Эго не доход, и не компенсация, а жалованье. Но разли­чие трудовой и служебной концепции в этом законодательстве проведено нечетко. Иногда превалируют установки трудового права.

д)         Поощрения на государственной службе.

При прохождении государственной службы важными мето­дами ее стимулирования являются поощрение и ответственность.

«Поощрение осуществляется по принципу сочетания мораль­ных поощрений с материальными.

Интересным и достойным копирования представляется шка­ла заслуг, когда поощрение может быть градуировано. Статья 50 Закона предусматривает: «Поощрение подразделяется на похвалу, заслугу третьей степени, заслугу второй степени, заслугу первой степени и присвоение почетного звания. Заслуги поощряемых гос­служащих или коллектива госслужащих торжественно отмечаются с предоставлением единовременного денежного награждения или иных вознаграждений».

Коллективизм китайского общества отражается в содержа­нии статьи 48 Закона, где предусматривается поощрение не толь­ко отдельного государственного служащего за качество выполне­ния им его обязанностей, но и целых коллективов. Стимулирую­щая роль такого поощрения может быть признана только если коллектив является относительно монолитной общностью, а это характерно для социалистического, коммунистического, патриар­хального, патримониального общества, восточной деспотии

Можноотметить редко применяемый в законодательстве при­ем, — в статье 52 дается перечень нормальных обстоятельств, ког­да поощрение может быть отменено: «Поощрение госслужащих или коллектива госслужащих отменяется в одном из следующих обстоятельств:.

е)         Ответственность государственного служащего.

Закон содержит регулирование дисциплинарной и уголовной ответственности государственного служащего.

Что касается дисциплинарной ответственности государствен­ных служащих, то список запрещенных государственному служа­щему действий, за которые следуют дисциплинарные меры, на­считывает 16 позиций. Они отражают сами принципы организа­ции государственной службы в Китае.

Статья 53 главы 9 «Дисциплинарные меры» Закона от 27 ап­реля 2005 г. перечисляет действия, за которые к государственным служащим применяются дисциплинарные меры. Среди других там запрещаются «организация или участие в антигосударственных собраниях, митингах, демонстрациях» (п. 1); «создание или учас­тие в нелегальной организации, организация или участие в забас­товках» (п. 2) и другие, представляющие интерес при более под­робном и детальном рассмотрении и изучении Закона.

«Распространение заявлений, дискредитирующих государ­ство» — привлекает в наибольшей степени, так как отражает со­вершенно естественную обязанность государственного служащего символизировать собой, своей деятельностью само государство, и на государственном посту государственный служащий не имеет права дискредитировать государство, так как в этом случае он просто не выполняет своих обязанностей по реализации функций государства. В законодательстве РФ такое положение отсутствует.

Шкала дисциплинарных взысканий, предусмотренных Зако­ном КНР о государственной службе от 27 апреля 2005 г., включает следующие меры дисциплинарного взыскания: предупреждение, выговор, строгий выговор, понижение в должности, освобожде­ние от должности и увольнение (статья 56). Более широкий спи­сок взысканий, применяемых к государственному служащему, при которых он имеет право обращаться в соответствующие инстан­ции для проверки обоснованности их применения, включает 8 таких оснований, одновременно видов взысканий (статья 90 Зако­на). Взысканиями в смысле статьи 90 Закона являются:

(1)      выговор;

(2)      увольнение или отказ от принятия на работу;

(3)      снижение в должности;

(4)решение о том, что недостоин занимаемого поста в ре­зультате аттестации;

(5)      освобождение от должности;

(6)неодобрение заявки об отставке или досрочном выходе на пенсию;

(7)несоответствие решения об определении или сокращении зарплаты, пособия и страхового пособия с установленными пра­вилами;

(8)прочие случаи, при которых можно подать жалобу по закону и другими правовыми актами.

Решение о дисциплинарном взыскании в письменном виде сообщается лично госслужащему (статья 57). Его последствиями являются многочисленные неприятности для государственного служащего. Так, «Госслужащий не повышается по службе или в классе в период имеющегося взыскания, а для тех госслужащих, которые имеют выговор, строгий выговор, понижение или отстра­нение от должности, не может быть повышен разряд оплаты (ста­тья 58). У госслужащих, получивших взыскание в виде отстране­ния от должности, понижается класс в соответствии с установлен­ными правилами. Эта же статья устанавливает сроки давности взыскания: предупреждение — 6 месяцев; выговор — 12 месяцев; строгий выговор — 18 месяцев: понижение и отстранение от дол­жности — 24 месяца.

Уголовный кодекс КНР 1979 года в числе дополнительных наказаний предусматривает возможность лишения политических прав. В их числе лишение права занимать как руководящие долж­ности в государственном аппарате, так и руководящие должности на предприятиях, в учреждениях и народных организациях. Спе­циальных административных судов в КНР нет, а их функции вы­полняют палаты (коллегии) по административным делам в судах обшей юрисдикции. Там рассматриваются жалобы граждан и юри­дических лиц на нарушения администрацией их законных прав и интересов.

ж)         Прекращение государственной службы.

Государственная служба, в основном, заканчивается уволь­нением или отставкой, регулированию которых посвящена глава 13 «Увольнение и отставка». Закон устанавливает обязанность рас­смотрения органом заявления госслужащего об отставке в течение 30 дней после ее получения, а решение по подобным заявкам руководящих лиц — в течение 90 дней после ее получения (статья 80). Особенностью китайского законодательства является содер­жание статьи 81 Закона КНР от 27 апреля 2005 г.:

«В следующих ситуациях госслужащему запрещается хода­тайство об отставке.

(1)Госслужащим, работающим меньше минимального срока службы, установленного государством.

(2)Госслужащим, работающим на особом посту, связанном с государственной тайной, до истечения срока рассекречивания.

(3)До выполнения важной задачи, которую необходимо вы­полнить ему лично.

(4)Госслужащим, вовлеченным в производство по делам о проверке дисциплины или же обвиненным в преступлении до завершения судебной процедуры.

(5)Другие обстоятельства, при которых по закону или адми­нистративно-правовым нормам запрещается отказ от должности». Возможно, статус служащего отличается от трудящегося особенно рельефно именно в этой статье.

з) Правовой статус государственного служащего после пре­кращения государственной службы.

В Китае, в отличие от РФ, установлены довольно жесткие правила о возможности трудиться после выхода на пенсию.

Статья 102 Закона от 27 апреля 2005 года гласит: «Госслужа­щим, работавшим руководителями, в течение 3 лет после отставки или ухода на пенсию, а другим госслужащим на протяжении 2 лет. запрещается работать на предприятиях или в других коммерчес­ких организациях, имеющих непосредственные связи с их пре­жней должностью, запрещается заниматься коммерческой дея­тельностью, которая непосредственно связана с их прежней служ­бой. Представляется характерным, что и после выхода на пенсию госслужащий патриархально связан с учреждением прежней своей службы, так как этот орган обязан следить и не допускать проти­возаконной коммерческой деятельности своего бывшего сотруд­ника, находящегося на пенсии, а в случае обнаружения наруше­ний законодательства в соответствии с частью второй статьи 102 Закона применяет к своему бывшему' служащему определенные меры воздействия.