§ 9. Элементы прохождения государственной службы

Представленные в сборнике страны имеют различные харак­теристики организации государственной службы. Некоторые из таких особенностей представлены ниже в соответствии с алгорит­мом служебных отношений: от испытательного срока при зачис­лении на государственную службу до отставки и пенсионного обес­печения.

Испытательный срок.

Основные обязанности государственных служащих. Основные обязанности и права государственного служащего определяются должностью. Должность — это категория для обозначения распре­деления компетенции государственного органа между физически­ми исполнителями, она представляет собой совокупность прав и обязанностей, то есть полномочия. Довольно подробное регулиро­вание должностных обязанностей государственных служащих за­креплено, единственно, в уставе Римской курии, где включено описание должностных обязанностей конкретной должности государственного служащего: ст. 24—32 главы IV «Должностные полномочия». Должностные инструкции приводятся в приложе­нии III «Общий свод должностных инструкций Римской курни». Такое четкое и разумное распределение обязанностей, возможно, дает дополнительную силу небольшому аппарату выполнять с вы­сокой степенью успеха свою миссию по всему миру.

Закон о государственной службе Японии содержит, на мой взгляд, архаическое правило, когда требует от государственного служащего, правда, только члена Палаты по делам персонала, при­несения письменной присяги перед Верховным судом Японии, прежде чем он будет допущен к выполнению своих обязанностей (ст.

Хороший принцип правового регулирования закреплен в швейцарском законе: провозглашение личного характера государ­ственной службы (ст. 21), то есть никто не может подменять долж­ностное лицо, и делегировать кому-либо свои обязанности долж­ностное лицо не имеет права. Что касается делегации полномочий между работниками государственного аппарата, государственны­ми служащими, то она распространена в законодательстве доволь­но широко. Делегация компетенции Федерального совета в Швей­царии возможна пост. 67 закона 1927 г.

Служебные обязанности, особенно в теократическом госу­дарстве, отражают корпоративный дух. В разделе VI устава Римс­кой курии служащим предписывается «выполнять свою работу с усердием, точностью, чувством ответственности и в духе сотруд­ничества» (ст. 35), «служащие должны отличаться примерным ре­лигиозным и моральным поведением, также и в частной и семей­ной жизни, в соответствии с доктриной Церкви» (ст. 36). «Одежда служаших-мирян должна выглядеть достойно» (ст. 37, параграф 2). То есть прекрасно прописан необходимый для государственно­го служащего дух возвышенного служения долгу. Добросовест­ность — это в конечном счете не признак религиозной организа­ции государственного аппарата. Подобный подход должен был бы быть воспринят и светскими государственными аппаратами, если это достижимо в обществе, расколотом на классовые противоре­чия.

Важной характеристикой деятельности государственного слу­жащего на государственной должности являются его идеологичес­кие убеждения. Коллектив тем сильнее и организованнее, чем более он объединен единством мышления и духа.

В Японии служащий «обязан использовать для исполнения своих служебных обязанностей все рабочее время и все внимание, связанные со служебными обязанностями, и заниматься только служебными обязанностями, содержащими такую ответственность, нести которую должно правительство» (ст. 101). Здесь прямо зап­рещено государственному служащему совместительство (ст. 101) за исключением ситуаций землетрясений, пожаров и других круп­ных бедствий. Сформулировано: «если служащий совмещает офи­циальную должность, ему запрещается получать за это заработную плату». Дело не в экономии зарплаты, а в обязанности служащего уделять работе все свое время. Одновременно обязанность долж­ностных лиц оказывать взаимную помощь и заменять друг друга на своей работе прямо закреплена в ст. 21 закона Швейцарии. Конечно, взаимозаменяемость противоречит персональной ответ­ственности. Но в этой системе права за ошибки государственного служащего отвечает государственный орган.

Требования к государственному служащему определяются иногда довольно точно. Так, в Бразилии они определяются декре­том президента Республики Бразилия № 1.171 от 22 июня 1984 г. «Кодекс профессиональной этики гражданского публичного слу­жащего федеральной исполнительной власти». Раздел I «Правила должного поведения должностного лица» (Деонтологические пра­вила), раздел II «Основные обязанности публичному служащему», раздел III «Запреты публичному служащему» содержат требования должного поведения государственного служащего.

Зачастую законодательство содержит неопределенные фор­мулировки по отношению к обязанностям государственного слу­жащего. Так, в ст. 74 закона Японии «Основные критерии служеб­ного положения, дисциплинарных взысканий и гарантий» гово­рится о том, что они «должны быть справедливыми», в ст. 98 государственному служащему запрещаются конфликтные действия при выполнении своих служебных обязанностей. Может быть, это и допустимо в условиях патриархальной Японии, но сама по себе формулировка позволяет проявлять большую степень субъектив­ности и быть основанием для злоупотреблений. Такие формули­ровки допускаются и в законодательстве Швейцарии. Широко сформулированы обязанности государственного служащего: вер­но и добросовестно выполнять свои обязанности, делать все, что соответствует интересам Конфедерации, и воздерживаться от все­го, что вредит им (ст. 22). Во-первых, личная верность — это типичный признак системы добычи, он предосудителен. Во-вто­рых, нельзя перекладывать на любого государственного служаще­го определение интересов Конфедерации. Он представляет инте­ресы государства. Конфедерации, но определение смысла и цен­ностей Конфедерации—обязанность соответствующих отдельных должностей в ней, а не любого из них. Поскольку кухарка сможет управлять государством только в пределах своей кухни.

Важной особенностью швейцарского законодательства явля­ется связь государственного служащего с местом его проживания Статья 17 предусматривает обязанность должностного лица про­живать в служебном помещении и платить за него. В Российской Федерации такое правило в общем применяется к Президенту, депутатам Государственной Думы и специалистам, работающим по распределению.

Французский закон № 84—16 1984 г. предусматривает, что служащий должен все свое время отдавать службе, вместе с тем он предусматривает и возможность извлечения прибыли во время службы, так как запрещает частную деятельность, приносящую доход, кроме культурной, научной или исследовательской дея­тельности (это следует из содержания ст. 71). В ряде статей пре­дусматривается совмещение работ: выделяются главная и иная работа, например, в ст. 76, 78 закона 1984 г., особенно для лиц, имеющих неполный рабочий день по главной работе. Представля­ется более правильной формулировка устава Римской курии: «они не могут быть заняты на частных работах в свое рабочее время» (ст. 20). Статья 42 устава Римской курии запрещает служащим «заниматься в служебное время работами, не входящими в круг служебных обязанностей». Это совершенно естественно, созна­тельный гражданин не ходит на работу, чтобы там делать свои личные дела. В Римской курии это закреплено официально. Так­же в этой статье запрещено «принимать посторонних лиц на рабо­чем месте»: «хранить за пределами места работы личные записи, касающиеся вопросов ведомства»: а также «при выполнении слу­жебных обязанностей действовать прямо или косвенно в личных интересах». Все свои мысли — на службу должности, обществу и государству.

Принцип возможности использования служащих Римской курии на иных, нежели обусловленных должностью, работах про­веден в ст. 40 устава Римской курии: «Работники Римской курии принимают участие в рамках своих служебных обязанностей так­же в других работах в зависимости от своих специфических спо­собностей». Такое использование рабочей силы, в общем-то, ло­гично, так как только в процессе труда сознательно участвующих в его разделении граждан можно открыть наиболее приемлемое для способностей каждого применение. Сознательный гражданин никогда не откажется выполнить полезную для общества работу, даже если она и не входит в круг его обязанностей. Это отличает наемника от участника.

В ст. 33 устава Римской курии, параграф 4, предусмотрено: «служащие должны быть готовы к временному исполнению обя­занностей, не соответствующих занимаемой должности: или заме­щению отсутствующих коллег по поручению своего руководителя». Таким образом, служащий в Ватикане обязан обладать универ­сальным кругом знаний, быть гармоничным и высококвалифици­рованным человеком, чтобы выполнить обязанности по замещае­мой должности, при этом выплата зарплаты по более высокой должности будет ему назначена только через полгода исполнения этих обязанностей. Права претендовать на занятие более высокой должности только в силу выполнения временного (до полугора лет) ее обязанностей — у заменяющего не возникает (ст. 33, пос­ледний абзац). При таких условиях можно вводить сокращенный рабочий день, закреплена 36-часовая рабочая неделя для служа­щих (ст. 46 параграф I устава Римской курии). Причем «в случае особой служебной необходимости Государственный секретариат может предоставить ведомствам право самим определять ежеднев­ный график в рамках общего графика, установленного для Рим­ской курии (параграф 3). Главы ведомств могут давать разрешение отдельным служащим на смещение на полчаса времени начала и соответственно окончания работы» (ст. 46 устава Римской курии). То есть дисциплина и жесткость регулирования в Римской курии не означают окостенения, они предусматривают подвижный гра­фик работы.

Невозможность обязывать государственного служащего вы­полнять еще и иную работу, кроме его служебных обязанностей, закреплена в японском законе в ст. 105: «на служащего в этом его качестве не возлагается иной долг, кроме выполнения служебных обязанностей, основанных на законе, подзаконных актах, прави­лах и распоряжениях».Ограничения прав человека и щажданина, связанные с государ­ственной службой. Обычно правовой статус государственного слу­жащего содержит ограничения, обусловленные характером госу­дарственной службы. Служба в государственных органах является по своему существу политической службой, поэтому в первую очередь среди ограничений прав гражданина, являющегося госу­дарственным служащим, ограничиваются его политические пра­ва. Политические права государственных служащих ограничены рамками правовой системы в стране. Так, в швейцарском законо­дательстве четко проведен принцип разделения общественных и государственных обязанностей. Ограничены личные права в от­ношении участия в общественных движениях (ст. 14), прочие ра­боты являются совместимыми с федеральной службой только в той мере, в какой не вредят выполнению служебных обязанностей (ст. 15). В странах англосаксонской системы права специальными законами определены совместимость мандата государственного служащего с мандатом депутата представительного органа власти. Ограничения права выступать на митингах, голосовать и тл. име­ют ранжированный характер. Не имеют ограничений на полити­ческие высказывания и забастовки только нижние слои государ­ственных служащих.

Ограничения частного предпринимательства закрепляются в законодательстве зарубежных стран повсеместно. В Японии пря­мо закреплены в законе следующие ограничения. Статья 102 — ограничения политической активности служащего, ст. 103 — ограничения частного предпринимательства. Прямо запрещено активное участие в политических партиях, служащий не может становиться кандидатом на публичную должность, замещаемую путем публичных выборов, то есть не обладает пассивным изби­рательным правом. В течение двух лет после оставления госу- дарст-венной службы он не может занимать пост в извлекающих прибыль организациях, если их деятельность связана с прежним местом службы государственного служащего. Законом зарезерви­ровано право только премьер-министра и руководителя ведом­ства, где трудится государственный служащий, дать разрешение на совмещение государственной службы с деятельностью в орга­низации по извлечению прибыли (ст. 104). То есть высшие долж­ностные лица косвенно освобождены от ограничений по вопро­су совместительства государственной службы с частными интере­сами, в отношении остальных — нарушение запрета извлекать прибыль может влечь уголовную ответственность в виде лише­ния свободы до трех лет с привлечением к принудительному тру­ду (ст. 110, пункт 19). Ограничены также и профсоюзные права (ст. 108-11). Служащим полиции, служащим Агентства безопасно­сти на море и в тюрьмах профсоюз запрещен прямо, остальным это право ограничивается в зависимости от их контрольных слу­жебных обязанностей по должности. Причем регистрация таких организаций служащих осуществляется прямо в Палате по делам персонала (ст. 108-111). Закон подробно регулирует требования к уставу такой организации. Эти профсоюзы могут вести перегово­ры о заключении коллективного договора, по вопросам условий труда, о заработной плате и тд. (ст. 108-V). Участие государствен­ного служащего в забастовке, саботаже и иных конфликтных дей­ствиях запрещено в ст. 98 закона Японии.

Связанным со статусом представителя государственной влас­ти является и статус государственного служащего, отражающийся в швейцарском законе в ст. 23, где должностному лицу запрещает­ся объявлять забастовку или подстрекать к этому. Статья 24 требу­ет от государственного служащего такого поведения на службе и вне нее, которое вызывало бы доверие и уважение, которых требу­ет его должностное положение. С этим связаны и некоторые лич­ные права государственных служащих в статье 38 устава Римской курии, где предусматривается, что «без соответствующего разре­шения компетентного органа никто не может выступать с заявле­ниями и давать интервью касательно персонала, текущей деятель­ности и направлений работы Римской курии. Все официальные сообщения и заявления прессе должны осуществляться только через пресс-службу Святого престола в соответствии с нормами ст. 115 параграфе». В Японии участие государственного служаще­го в забастовке, саботаже и иных конфликтных действиях запре­щено в ст. 98 закона.

Специфика правового статуса государственного служащего в странах с социалистической системой права приводит к тому, что профсоюзы государственных служащих здесь не запрещены. Ве­роятно, в силу трудового характера отношений государственного служащего с властями. Так, ст. 174 декрета Президента Демокра­тической Республики Вьетнам от 12 марта 1947 г. предусматривала’ «Трудящиеся имеют право на свободу объединения и забастовок. Специальное постановление определит область распространения указанных свобод, а также процедуру примирения и арбитража»¹. Единственно, что забастовка невозможна ни со стороны государ­ственных служащих, ни со стороны рабочих: власть не может ее допустить, ибо это свидетельствовало бы о неумении этой власти управлять социалистическими, обобществленными делами.

Совместная служба родственников прямо ограничивается, например, в ст. 7 швейцарского законодательства. В Римской ку­рии запрет совместной службы родственников установлен при родственных связях до четвертого колена кровных родственников и до второго колена некровных родственников (ст. 15). Это гене­тическое ограничение имеет, по существу, расовый характер или отражает противоречие интересов государства и отдельной лично­сти.

Система стимулов. Главным организационным стимулом по­вышения качества труда для государственного служащего являет­ся классификация. Классификация государственных служащих во Франции — самая сложная: должность, штат (это совокупность служащих, регулируемых одним и тем же особым статутом и спо­собных претендовать на получение тех же рангов), внутри штата должности объединены в чины, ранги, категории А, В, С, О; ран­ги делятся на разряды (классы приравниваются к рангу', когда они приобретаются в порядке, установленном для повышения в ран­ге), положение. Своеобразным качеством французского законо­дательства является и законодательное закрепление списков про­фессиональной пригодности и профессиональной ценности кан­дидатов на государственные должности (например, в ст. 119 закона от 9 января 1984 г.).

Особенностью французского законодательства является чрез­вычайно динамичный его характер. Государственный служащий не может не двигаться вперед, не повышать свою квалификацию и не занять через определенный промежуток времени более высо­кий уровень в своем штате. Если служащий по каким-либо причи­нам отказывается подняться на более высокую ступень службы, он может быть исключен из списка повышения в должности или из списка классификации (ст. 58 закона 1984 г.). В этой статье говорится, что «каждый служащий, получающий повышение в ранге, обязан принять должность, которая ему предписывается в его новом ранге».

Денежное содержание государственных служащих. Главным ма­териальным стимулом повышения качества труда государственно­го служащего является уровень жалованья. Принцип платности работы в государственных органах возник как результат классовой борьбы: могут обходиться без государственного содержания толь­ко состоятельные люди, а в этом случае они проводят на государ­ственной должности интересы имущих классов, которые могут не совпадать с интересами бедного населения и даже государства в целом. Бесплатное выполнение государственных функций пре­дусматривает только Устав Римской курии (ст. 21). Но уже в зако­не о чистке государственного аппарата в Иране возможности ра­ботать в государственном органе бесплатно не предусматривается, что более роднит иранский закон с принципами законодательства в этом вопросе основных стран континентальной системы права.

Зарплата является естественным стимулом государственному служащему для надлежащего выполнения им своих обязанностей и для роста в квалификации и по службе. В Я понии это отражено в статьях 63, 64 закона, правда, там записана отсылка к Правилам заработной платы, устанавливаемых законом» (ст. 63). Лучшим же способом регулирования является шкала заработных плат по ше­дулам в США, приводимая в данном сборнике, поскольку прямое закрепление таких ставок и открытое их опубликование сокраща­ют возможности спекуляций на таком серьезном для служащего вопросе, создает надежные стимулы роста и повышения квалифи­кации служащим. В законодательстве США наиболее простым образом решен вопрос и об уровнях служебной лестницы, в то время как в законе Японии отсылочная норма к Правилам зара­ботной платы предусматривает наличие в этих правилах разрядов, служебных классов государственных служащих, надбавки за сверх­урочные работы: работу в ночное время и выходные дни... (ст. 65 закона Японии). Хорошим принципом является и правило, со-

гласно которому «реестр заработной платы должен храниться так, чтобы служащие Палаты в любое время могли проверить его» (сг. 68, пункт 2 закона Японии).

В период прохождения государственной службы Палата по делам персонала в Японии может проверять, когда это ей пока­жется необходимым, реестр заработной платы (ст. 69) и приказы­вать вносить в него исправления, когда она признает это необхо­димым: реестр заработной платы (должностного оклада) должен быть составлен всеми липами, выплачивающими заработную пла­ту служащим (ст. 68). Получается, что государственному служаще­му платят все, кто угодно, в то время как они должны работать на государство и получать должны тоже только от государства. В проверках участвуют в Японии также и Счетно-аудиторская пала­та, прокурор (ст. 70). Служащий же «обязан использовать для исполнения своих служебных обязанностей все рабочее время и всю внимательность, связанную со служебными обязанностями, и заниматься только служебными обязанностями, содержащими та­кую ответственность, нести которую должно правительство» (ст. 101). В законе Японии государственному служащему прямо запре­щено совместительство (ст. 101) за исключением периодов земле­трясений, пожаров и других крупных бедствий, при этом «если служащий совмещает официальную должность, ему запрещается получать за это заработную плату».

В Японии служащий может обратшься с требованием приня­тия административных мер относительно условий его труда или жалованья в Палату по делам персонала, в компетенции которой проведение разбирательства по жалобе служащего (ст. 86—88). При этом Палата обязана исходить из задачи «увеличения потенциала служащего».

Повышение квалификации. Аттестация. Повышение квалифи­кации, как условие качественного труда государственного служа­щего, особенно четко отражено в законодательстве Японии. В ее законе есть часть 5: «Потенциал», в которой закреплена обязан­ность служащего повышать свою квалификацию. Забота об увели­чении потенциала служащего возложена не только на Палату по делам персонала, но в большей мере — на премьер-министра (ст. 71). Забота о том, чтобы не отбросить слабоуспевающего государ­ственного служащего, проявляется в пункте 3 ст. 72: «премьер- министр должен готовить предложения и принимать надлежащие меры о поощрении лиц с выдающимися успехами по службе и способах исправления лиц с особо малыми успехами». Тот же патриархальный подход^[54]. Можно отметить, что в исламскую рево­люцию в Иране при чистке коррумпированного шахского режима среди проступков, по которым предписывалось проводить рассле­дование на предмет установления проступков и преступлений про­тив общественной нравственности и постулатов ислама (ст. 16, п. 8 Закона о реорганизации...), назывались и подмена экзамена­ционных билетов, и другие махинации, связанные с прохождени­ем и аттестацией государственных служащих.

Во Франции паритетная административная комиссия дает заключение по спискам профессиональной пригодности государ­ственных служащих (ст. 128, пункт 2, абзац 4). «Списки пригодно­сти, предусмотренные во втором пункте, составляются после зак­лючения паритетной административной комиссии принимающе­го штата новой должности» (ст. 119 закона от 9 января 1986 г.).

Отпуск государственного служащего. Для зарубежных стран типичным является подвижный характер предоставления и ис­пользования отпуска. При жестком регулировании порядка его предоставления и использования ст. 50 устава Римской курии пре­дусматривает возможность его использования в порядке, отлич­ном от предусмотренного, «в случае наличия особых на то при­чин» (ст. 50, параграф 4 устава Римской курии). Случаи предос­тавления дополнительных отпусков прямо записаны в ст. 53. параграф 2 устава Римской курии. Подробное регулирование воп­росов отпусков (ст. 52—57), охраны труда и болезни служащего (ст. 58, 59), а также прямые предписания проверяющим обстоя­тельства органам Римской курии («компетентная служба присту­пает без промедления к расследованию причин...», ст. 59, пара­граф 1 устава), «сообщать о причинах своего решения» (ст. 57, параграф 2 устава Римской курии), — говорят о внимательном отношении администрации к своим служащим, кроме служебных обязанностей являющихся еще и единомышленниками в общем деле.

Своеобразным видом отпуска является вариант его предос­тавления в Японии. Когда появляются основания, дающие воз­можность считать служащего опороченным, он может быть вре­менно отстранен от должности вопреки его воле. В Японии это ст. 79. В случае если служащему требуется длительный отдых вслед­ствие психических или физических повреждений или в случае, если против него возбуждено уголовное дело. Таким образом, от­пуск становится последствием определенных обстоятельств госу­дарственной службы, а в определенных случаях и своеобразным наказанием.

Ответственность государственных служащих. Государственная служба — это служба общественная, публичная, и она не может быть изъята из-под контроля общества на всех этапах ее прохож­дения. Специфика правового статуса государственного служаще­го, должностного лица заключается в том, что презюмируется сво­бода его действий в рамках его компетенции. Таким образом, это лицо приобретает иногда чрезвычайно важные для людей полно­мочия.

Подпись государственного служащего в некоторых особо важ­ных для государства случаях требует своего подтверждения иными государственными органами, так, международные договоры сна­чала парафируются, потом ратифицируются представительными органами. Государственная Дума РФ специально принимала акты, чтобы прекратить получение иностранных займов правительством Черномырдина, активно эти займы разворовывавшим.

Свобода действий государственного служащего от имени уп­равляемого им государства и возможные в связи с этим злоупот­ребления заставляют продумать систему контроля за деятельнос­тью такого чиновника как со стороны властей, так и со стороны народа. Такой контроль может быть организован различными спо­собами: периодически публикуемыми для всеобщего сведения от­четами государственного служащего о выполненной им на посту' работе, декларациями о доходах и имущественном положении, правом гражданина вызвать государственное должностное лицо в административный суд для разбирательства правомерности его поведения на государственной службе и т.д. Основанием ответ­ственности является дисциплинарный проступок. Ответственность может применяться в порядке подчинения, в порядке судебной процедуры или в порядке процедуры в административных судах. Лучшей формой такого контроля являются суды административной юстиции.

Предоставление сведений о доходах государственного служа­щего как способ борьбы с коррупцией в законодательстве закреп­лено широко. Запрет коррупции, взяток, подарков закреплен в ст. 26 швейцарского закона. Запрет коррупции содержится и в п. V Кодекса этики правительственной службы, принятый Резолюци­ей Конгресса США в 1958 г.^[55] Запрет взяток в Японии, правда, плохо сформулированный, — содержится в ст. 39 закона. В случае нарушения запрета уголовное наказание определяется до трех лет лишения свободы с принудительным привлечением к труду или штрафом на сумму не свыше 100 тысяч йен (ст. 110) с конфиска­цией или возмещением суммы взятки.

Статья 25 швейцарского закона обязывает должностное лицо добросовестно и разумно выполнять служебные приказы своих начальников, ответственность за которые несет начальник. А вот в суд он может идти только по разрешению компетентного органа (ст. 28). Статья 29 закона Швейцарии предусматривает, что Кон­федерация отвечает перед третьими лицами за содержание специ­альных постановлений федерального права, но в этом случае она подает жалобу в суд против виновного должностного лица. Это право иска Конфедерация сохраняет и после прекращения слу­жебных обязанностей должностного лица. С этим связаны и по­следствия ответственности государственных служащих. В законе Швейцарии прямо было закреплено, что ответственности госу­дарственный служащий может подвергаться дважды или трижды за одно и то же деяние. В 1958 году именно эта статья была отменена. Статья 30 закона гласит, что «дисциплинарная мера недействительна в отношении ответственности за причиненный ущерб и в отношении уголовной ответственности должностного лица». То есть за одно деяние могут быть применены три наказа­ния. Третий абзац ст. 31 гласит: «в исключительных случаях могут одновременно налагаться несколько дисциплинарных взысканий» Но срок рецидива увеличен — пять лет (ст. 32, часть 4), то есть нужно пять лет, чтобы считалось, что служащий не привлекался к дисциплинарной ответственности. Статья 80 устава Римской ку­рии: «Порядок дисциплинарных взысканий не применяется при увольнении в связи с вынесением компетентными органами влас­ти государства-города Ватикан или других государств обвини­тельного приговора за совершение умышленного преступления». То есть применяется один вид ответственности: или дисципли­нарная, или уголовная. В Японии вопросы уголовной ответствен­ности государственных служащих решены в законе о государ­ственной службе, ст. 109—111. Уголовная ответственность не пре­пятствует применению и дисциплинарной ответственности, так следует из ст. 85 закона Японии.

В Японии дисциплинарные взыскания применяются тем же лицом, которое имело и право найма (ст. 84-1). Важной гарантией прав служащего является требование закона об обязательном пред­ставлении принимающим дисциплинарные меры лицом письмен­ного объяснения лицу, подвергающемуся дисциплинарному нака­занию, о причинах принятия серьезных дисциплинарных мер к нему вопреки его воле (ст. 89, пункт 1). К серьезным мерам отно­сятся, в частности, сокращение заработной платы, понижение, временное отстранение от должности, увольнение и подобные меры. Закон определяет также и некоторые реквизиты такого объяснения, например, срок и место обжалования взыскания.

Французский закон 1984 г. содержит широкий набор мер взыс­кания, позволяющий варьировать наказания без излишней жесто­кости, но с возможностью мягкой детализации их применения (ст. 66), отсрочки исполнения наказания. По французскому зако­ну государственный служащий пенсии может быть лишен и после ухода на пенсию (ст. 72). Срок рецидива увеличен до 3 или 5 лет. Взыскания могут применяться как основные, так и дополнитель­ное взыскание, каковым является исключение из списка повыше­ния в должности. Среди взысканий предпочитаются меры эконо­мического наказания (прекращение выплат всякого вознагражде­ния). Само назначение наказания обусловлено предварительным заключением дисциплинарного совета (ст. 67), что очевидно сни­жает субъективный характер применения наказания соответству­ющего органа, уполномоченного применять наказания.

Отметим симптоматическое для государственной службы пра­вонарушение, наказываемое по Закону о реорганизации в Иране (ст. 26, п. 10), в соответствии с которым наказывается «активное участие в заключении при прежнем режиме грабительских или наносящих стране убытки договоров, как внутренних, так и вне­шних, военных и невоенных в форме внесения предложений, ут­верждения несправедливых цен, разработки и утверждения нере­альных обоснований, вмешательства, руководство и участие в их парафировании, подписании и тщ.». Правда, только увольнением со службы в государственных учреждениях без права приема на государственную службу в будущем. Содержание этой статьи име­ет прямую проекцию на ряд революций в истории XX века.

Механизм контроля общества над своим порученцем-чинов­ником показывает степень демократичности общества. Демокра­тичность заключается в степени участия граждан в делах обще­ства. Буржуазные демократы основное участие граждан видят в участии их в выборах. Однако деятельность избранных по распре­делению бюджета была бы тут более показательна. Среди техни­ческих приемов контроля над аппаратом буржуазная наука приво­дит к судам административной юстиции. Советская система дава­ла прием отзыва депутата, но российские «демократы» отменили его при перестройке.

Суды административной юстиции, дисциплинарные суды — эффективный способ участия граждан в контроле за качеством государственной службы. Гражданин, который в порядке адми­нистративного иска выступает стороной в административном три­бунале, гораздо последовательнее служащих в защите своих инте­ресов и интересов общества, инициативен и бескомпромиссен Поэтому суды административной юстиции по вопросам государ­ственной службы необходимы

Административный суд по вопросам государственной служ­бы в США— Merit System Protection Board — выделился из Ко­миссии гражданской службы именно потому, что в противном случае их взаимозависимость лишает судей беспристрастности Очень хорошо, что набор государственных служащих, точнее, их тестирование, идет в постороннем по отношению к учреждению их службы государственном органе. В Канаде для этих целей пре­дусмотрен Трибунал по вопросам кадрового обеспечения.

Во Франции высока роль паритетных административных ко­миссий: они, похоже, выполняют роль У КС в США, то есть без их согласия невозможно производить большое число назначений (на­пример, ст. 52 закона от 26 января 1984 г.) и взысканий. Заключе­ние паритетной административной комиссии требуется и при увольнении с государственной службы лица, состоящего в резерве (ст. 72 закона от 26 января 1984 г.). Паритетная административная комиссия заседает в качестве дисциплинарного органа (ст. 90 за­кона от 26 января 1984 г.).

Статус дисциплинарной комиссии Римской курии регулиру­ется ст. 71,79 устава Римской курии. Отличается последователь­ностью и логичностью требование устава Римской курии, что «уво­ленный работник не может быть принят на работу в другое ве­домство или организацию, находящиеся в подчинении Святого Престола» (ст. 75 устава Римской курии). Это очень хорошо. Ста­тья 81 устава Римской курии предусматривает, что «в соответ­ствии с уставами отдельных ведомств в них учреждаются компе­тентные службы, которые рассматривают факты нарушений тру­довой дисциплины, собирают соответствующие свидетельства, оценивают степень тяжести этих нарушений и определяют вид дисциплинарного взыскания, которое должно применяться за со­вершенное нарушение».

В Римской курии применение дисциплинарной ответствен­ности производится Дисциплинарной комиссией Римской курии (ст. 45, параграф 4). Среди взысканий (ст. 65 устава Римской ку­рии) преобладают наказания, связанные с ограничениями в рабо­те, как основном смысле служебной деятельности служащего. За нарушение без уважительной причины рабочего графика следует денежное взыскание в размере, не превышающем половины зара­ботка за один день (ст. 67 устава). Особо оговариваются такие нарушения, как «нарушения правил и порядков в частной жизни, которые наносят ущерб репутации ведомства» (ст. 69, пункт 6), «уголовное преследование, что делает служащего не заслуживаю­щим доверия» (ст. 69, пункт 7). «Споры межау двумя или более ведомствами, связанные с разграничением полномочий, рассмат­риваются Верховным трибуналом апостольской сигнатуры», — гла­сит ст. 113 устава Римской курии. Трудовые споры «рассматрива­ются Службой труда Апостольского Престола» (параграф 5 ст. 120 устава Римской курии).

В Японии предусмотрены только четыре вида дисциплинар­ных взысканий: увольнение, приостановка пребывания в должно­сти, сокращение заработной платы, предупреждение (ст. 82).

Случай применения в СССР принципа внепартийной ответ­ственности «номенклатуры» приведен М. Восленским: председа­теля колхоза, растратчика, предают суду, только с предваритель­ным исключением его из партии^[56]. В целом Закон о реорганизации в Иране показывает довольно бережное отношение к вычищае­мым государственным служащим, например, ст. 47 предусматри­вает возможность использования специалистов государственного управления по своему прямому назначению по усмотрению адми­нистрации, хотя это и обставлено соблюдением некоторых усло­вий, Закон предусматривает возмещение ущерба за причинение убытков от необоснованного обвинения государственного служа­щего. Причем органы и процедура применения такой ответствен­ности названы в Конституции Ирана — создание судов админист­ративной юстиции по дисциплинарным вопросам.

Процедура разбирательства урегулирована с большей степе­нью подробности, чем это обычно принято для документов тако­го уровня^[57] (ст. 121—122 устава Римской курии). «Конгресс, поми­мо других функций, определенных уставом ведомства:...с) рас­сматривает прошения и жалобы в рамках компетенции ведомства» (ст. 103 устава Римской курии). «Конгресс может также представ­лять на рассмотрение соответствующего трибунала вопросы, под­лежащие судебному рассмотрению, в соответствии с положения­ми ст. 52 Апостольской Конституции «Пастор Бонус»· (ст. 104 устава Римской курии).

Подробно урегулирована процедура разрешения споров, вы­текающих из государственной службы, в законодательстве Япо­нии (ст. 89—92).

В Швейцарии органы административной юстиции по спорам из отношений государственной службы предусмотрены в ст. 58 закона 1927 г. В ст. 59 приводятся некоторые элементы процесса. Статья 60 предусматривает возможность Конфедерации быть сто­роной по делу. Уже перечень должностей Римской курии (ст. 5,6) говорит о том, что большая из них часть занята церковным право­судием.

Расследования по вопросам, связанным с управлением пер­соналом (ст. 17 закона Японии), проводит сама Палата по делам персонала или назначенные ею лица. «Временное прекращение работы служащими, их восстановление на работе, отставка и уволь­нение осуществляются липом, обладающим правом назначения» на должности (ст. 61 закона Японии), а это руководители под­разделений министерств, как это было отмечено выше. Патриар­хальный порядок. В Японии есть специальный Закон о рассмот­рении возражений на административные действия (закон № 160— 1962 г.).

Декрет Президента Республики Бразилия № 1.171 от 22 июня 1984 г., утвердивший «Кодекс профессиональной этики гражданс­кого публичного служащего федеральной исполнительной влас­ти» в главе II «Комиссии по этике» предусматривает, что в каждом органе и учреждении Федеральной публичной администрации, как государственном, так и зависимом от государства или им уч­режденном, равно как и в любом органе и учреждении, выполня­ющем функции, делегированные публичной властью, должна быть создана Комиссия по этике, деятельность которой направлена на регулирование и содействие профессиональной этике служащего в отношении лиц и публичной собственности и которая уполно­мочена на ведение конкретного обвинения или разбирательство дел, подпадающих под цензуру (пункт XVI). Каждая Комиссия этики, состоящая из трех публичных служащих и соответствую­щих заместителей, может возбуждать по должности процедуру по актам, фактам и поведению, рассматриваемым как допускающие нарушение этико-профессиональных принципа или нормы, с пра­вом консультирования, расследования, предъявления обвинения против публичного служащего, определения области, в которой произошел проступок, а также других вопросов, относящихся к публичным функциям публичного служащего (пункт XVII). После определения тяжести проступка служащего или его рецидива Ко­миссия этики переходит к вынесению решения и принятию соот­ветствующего документа для Постоянной Комиссии дисципли­нарного производства соответствующего органа и одновременно в соответствующем случае для учреждения, в котором выполняет профессиональные обязанности состоящий в штате публичный служащий, для принятия дисциплинарных мер. Запаздывание с процедурой, предписанной здесь, влечет этическую компромета­цию самой Комиссии и подводит Комиссию этики под разбира­тельство и применение мер иерархически вышестоящим органом (пункт X).

Федеральный закон об ответственности государственных слу­жащих от 30 декабря 1982 г. в Мексике содержит довольно под­робный перечень нарушений и процедур восстановления закон­ности в деятельности государственных служащих Мексики, вклю­чая регистрацию имущества государственных служащих^[58].

В Израиле сложился свод прецедентного права на базе реше­ний Верховного Суда. Выступая в качестве Высшего суда справед­ливости, Верховный суд принимает как суд первой и последней инстанции жалобы граждан на действия правительственных орга­нов, учреждений и официальных лиц^[59]. Также мягкими и плавны­ми в своем возрастании являются виды наказаний государствен­ных служащих, применяемые даже в период революции в Исламс­кой Республике Иран (ст. 19 Закона о реорганизации): в основном ущемление нарушителя в денежном содержании и выплатах, то есть шкала, характерная для западных стран.

Германское административно-процессуальное законодатель­ство предусматривает рассмотрение конфликтов между нанимате­лем и чиновником в административном суде, при этом обязатель­но предварительное рассмотрение дела в государственном учреж­дении перед подачей иска в административный суд. Эго сделано для предоставления возможности нанимателю откорректировать свою позицию и предотвратить ненужные судебные процессы. Такой порядок применяется для разрешения исков по вопросам выплат или по вопросу установления факта^[60].

Прекращение государственной службы. Типичными основа­ниями для прекращения государственной службы являются дос­тижение пенсионного возраста, отставка по решению государ­ственного служащего, отставка по решению администрации госу­дарственного органа.

Принцип несменяемости чиновника особенно рельефно и недвусмысленно закреплен в ст. 8 закона Японии: «член Палаты не может быть уволен вопреки его воле за исключением случаев, когда он подпадает под один из нижеследующих подпунктов...» К нему применяется процедура импичмента в Верховном суде (ст. 9) при обвинении его Парламентом, чтобы иметь основание для увольнения. Необычным основанием прекращения государствен­ной службы в Японии является диспозиция ст. 38, пункт I: «ли­шенный права распоряжаться имуществом или приравненный к таковому»... «естественным образом утрачивает должность» (ст 76). То есть недостаточное материальное положение является ос­нованием к отрешению от должности. Список причин, когда го­сударственный служащий может быть понижен в должности или уволен вопреки его воле, перечисленный в ст. 78 закона Японии, содержит ряд неопределенных формулировок, когда учитываются субъективно оцениваемые критерии результатов работы, психи­ческих и физических повреждений, недостаточности необходи­мых качеств соответствия официальной должности.

Во Франции паритетная административная комиссия штата (ст. 96 закона от 26 января 1984 г.) при отказе компетентного органа принять отставку служащего выдает мотивированное зак­лючение о ситуации.

Определенная демократичность без ущерба д ля дисциплины службы проявляется в Ватикане и в процедуре увольнения госу­дарственного служащего. Статья 45 параграф 2, устава Римской курии гласит, что при осуществлении таких перемещений необхо­димо выслушать мнение самого служащего»: но туг же добавляет­ся: «который, однако, не имеет права отказаться от перехода на новое место работы». Может, это и не ответственность, но когда появляются основания, дающие возможность считать служащего опороченным, он может быть временно отстранен от должности вопреки его воле. В Японии это ст. 79. Она применяется, в частно­сти, в случае если служащему требуется длительный отдых вслед­ствие психических или физических повреждений или в случае, если против него возбуждено уголовное дело. То есть в обоих случаях законодательство и Ватикана, и Японии бережно относят­ся к своим служащим даже и в вопросе применения к ним ответ­ственности.

Последним институтом, характеризующим особенности труда государственных служащих, являются условия пенсионного обес­печения после отставки. Среди особенностей правового регулиро­вания можно отметить, что в Японии целью пенсионного обеспече­ния служащего и находившихся на его иждивении членов его семьи объявляется поддержание надлежащего уровня жизни после оставления государственной службы (ст. 107) на основе «здравых математических принципов страхования». Однако это устанавли­вается законом, то есть все равно в меру' понимания законодателей. Но в ст. 109 закона прямо закреплен запрет служившего в Палате по делам персонала в течение года после отставки замещать иную официальную должность, под страхом лишения свободы с прину­дительным трудом, уголовной ответственности. Перечень нару­шений, влекущих уголовную ответственность, прямо закреплен в законе (ст. 109). Служебные сведения остаются тайной и после окончания государственной службы (ст. 27 закона Швейцарии).