ВЫБОР ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

Избирательный процесс лишь частично направлен на реализацию прав человека. В своем изначальном качестве данный процесс определяет форму и способы обеспечения управления государством, а в отдельных государствах является составной частью общего процесса демократизации.

Эффективность избирательной системы с ее институтами, системой законодательства, организаторами и участниками выборов, инфраструктурой во многом зависит от того, насколько она является отражением правовой культуры избирателей, соответствует текущему состоянию развития общества. Избирательная система, как зеркало, должно отражать в себе электорально-правовую культуру, правосознание граждан, развитие социально-экономических отношений и соответствовать им. Если становление избирательных институтов не имеет политико-культурных корней в обществе или, напротив, правовой формат организации выборов отстает от требований времени, неизбежен конфликт между правовыми регуляторами, определяющими основания и порядок передачи власти, и социальными регуляторами общественных отношений.

Современные избирательные системы (в широком понимании этого термина) с элементами досконального учета избирателей, механизмами образования избирательных округов, различными многовариантными системами фиксации и распределения голосов в пропорциональной системе и наделения полномочиями избранных лиц достаточно сложный механизм, в идеале позволяющий учесть при формировании представительных (законодательных) органов власти любое, даже незначительное, изменение политического настроения избирателей.

Именно такой подход положен в основу реализации избирательных прав граждан в современных демократических государствах. Порядок, способы реализации избирательных прав должны идеально соответствовать текущему состоянию общества, отвечать ожиданиям и потребностям населения.

Пренебрежение этим условием приводит к необратимым последствиям, откату общества назад, приходу к власти антинародного правительства, и как следствие, к ослаблению государства и его деградации. В качестве примера можно привести события 1917 года в России, когда общество (за исключением, пожалуй, его элиты) еще не было готово к либеральным идеям, и вследствие этого в последующем пришлось заплатить огромную цену за допущенные ошибки и промахи.

Неготовность восприятия обществом сущности демократических преобразований, объяснимая, помимо прочего, и слабым экономическим базисом, порой выливается в отторжение современных электоральных процедур, а любые последовательные и плавные шаги к свободным и всеобщим выборам воспринимаются отдельными представителями общества «в штыки», в прямом и переносном смысле этого слова. Такую картину мы наблюдаем в некоторых странах, пытающихся встать на демократический путь развития (Афганистан, Ирак).

Что касается выбора конкретной избирательной модели, то в данном случае определяющей является четкая постановка целей использования самой избирательной системы (системы выборного представительства), которая определяется законодателем с участием политическими сил и общественности.

Согласно одному из них, необходимо обеспечить реальное представительство населения в выборном органе, т.е. динамичное начало. По мнению других, намного важнее создать сильный парламент и сильное правительство, даже в ущерб реальному представительству (стабильное начало). Третьи полагают, что система организации выборов должна представлять из себя комбинацию указанных двух начал41.

Соответственно, как отмечается в специальной литературе, «пока не достигнуто справедливое соглашение о целях, тщетно пытаться упорядочить средства» . Мнение, безусловно, справедливое при единственном замечании, что содержание понятия «справедливости» в данном случае только отчасти следует выяснять в морально-этической сфере. В основном же оно отражает реальную расстановку основных политических сил и на этой теме должны быть сосредоточены основные усилия. Конечным выражением указанной расстановки сил является компромисс между соответствующими политическими партиями и группами.

Помимо аспекта политической выгоды на выбор избирательной системы влияет широкий спектр политических, общественных и иных, в том числе экономических, причин. [39] [40]

Необходимо заметить, что юридические правила, определяющие характер и содержание прямого волеизъявления граждан на выборах, в законодательстве постсоветских государств постепенно сближаются по содержанию с правилами, выработанными в демократических странах мира. И это объективный процесс. Прямая демократия в современном обществе - не самоцель. Ведь законодатель в своей практической деятельности руководствуется не отвлеченными идеалами, а рациональным расчетом. В условиях развитой системы представительства, структурированной партийной системы и более рациональное использование механизмов пропорционального представительства открывает большие возможности.

Опираясь на международные нормы и обязательства каждая нация, реализуя свой суверенитет, может и имеет право создать свою национальную избирательную систему.

Любой народ или нация, учреждая демократию, должен сделать выбор конкретной формы устройства власти и государства. Определяющее значение в выборе формы демократии заложено в следующей триаде:

- президентская или парламентская республика,

- унитарное или федеративное государство,

- тип избирательной системы.

Если в России выбор по первым двум позициям был сделан в 1993 г. и закреплен в Конституции Российской Федерации (федеративное государство с президентско-парламентской формой правления), то выбор избирательной системы (как на федеральном, так и на региональном уровне) остался открытым, и может определяться законом без внесения изменений в Основной закон государства.

Г лавная задача при выборе избирательной системы (на всех уровнях и родов власти) состоит в том, чтобы создать такой саморегулирующийся механизм, который сам стал средством удержания демократических основ в стабильном (или достаточно стабильном) состоянии. Этот механизм должен иметь систему контроля народа над правительством, которая должна быть гармонично встроена в механизм управления государством и четко реагировать на все отклонения и сбои в его работе. При этом система контроля не должна мешать работать этому механизму, обеспечивающего поступательное движение вперед.

Мы должны понимать, что, создавая оптимальную систему органов государственной власти (включая и избирательную систему), закладывая в нее саморегулирующие механизмы, невозможно создать равные по своему влиянию в обществе ветви власти. При республиканской форме правления законодательная власть неизбежно оказывается господствующей. Если солидный вес законодательной власти требует ее разделить, то слабость исполнительной, напротив, требует ее укрепить[41].

Моделирование избирательной системы необходимо начинать с процедур формирования высшего законодательного (представительного) органа государственной власти. Верхняя палата двухпалатного парламента должна играть свою ключевую роль сдерживающего фактора в саморегулирующемся механизме.

Мировой опыт цивилизованных государств свидетельствует о необходимости разделения «политических корней» палат парламента. Так, Конгресс США состоит из двух палат, которые представляют различные политические сферы: Палата представителей (435 членов) избирается по мажоритарной системе относительного большинства в одномандатных округах при активном участии партий; Сенат (100 человек) избирается в двухмандатных (неравных) округах в 50 штатах. Великобритания: Палата общин (659 членов избирается населением, доминирует партийная система) и Палата Лордов (до недавнего времени формировалась на наследственной основе). Германия: Бундестаг (663 депутата избираются всеобщим прямым голосованием по смешанной системе) и Бундесрат (формируется правительствами земель). Франция: Национальное Собрание (577 депутатов избираются в мажоритарных округах при активном участии партий) и Сенат (321 сенатор избирается на косвенных выборах коллегией выборщиков и, в большей мере, представляет интересы территорий).

Следующий этап моделирования избирательной системы предусматривает непосредственное определение и создание механизмов формирования парламента для «лучшей жизни» своих граждан. Этот выбор во многом определяет политическую жизнь каждого конкретного государства: в одних случаях он дает импульс для прогрессивного развития нации, в других - имеет катастрофические последствия для перспектив национального развития.

Установленная национальным законодателем избирательная система (в узком смысле этого слова) должна оптимально соответствовать реалиям времени, учитывать все нюансы историко-политического развития государства и задавать направления его развития.

Избирательная система, как в узком, так и в широком понимании этого термина[43], обслуживает основополагающую составляющую демократии - выборы и референдумы.

Со второй половины прошлого века зарубежные и отечественные исследователи активно включились в анализ и перспективы развития возможных моделей избирательных систем и их влияния на политическое состояние общества. Однако все они прямо или косвенно приходили к выводу, что идеальной (универсальной) избирательной системы не существует. Одни и те же системы совершенно по-разному проявляют себя в конкретных условиях[44] и в государстве должна быть выбрана именно та модель избирательной системы, которая наиболее полно удовлетворяет потребностям общества с учетом его исторических, географических, социальных, экономических и культурных условий развития.

В зависимости от целей и устремлений правящей элиты избирательную систему можно моделировать (конструировать), априори настраивая весь спектр политического звучания многомерного механизма своего социума. Сложность при выборе избирательной системы состоит в том, чтобы расставить цели и устремления в приоритетном порядке, исходя из степени их важности, а уже потом настраивать механизм, комбинируя и выстраивая избирательную систему, способствующую достижению этих целей.

Настройка может производиться по множеству параметров для обеспечения достижения ряда функций избирательной системы, таких как: обеспечение представительства (как территориального и национального, так и политического), обеспечение доверия к выборам и власти, обеспечение разрешения политических конфликтов в обществе, формирование сильного и эффективного правительства, обеспечение контроля и надзора над правительством со стороны общества, обеспечение устойчивой политической системы и других.

Например, по оценкам Российского общественного института избирательного права, в жестких рамках Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации» законодатель субъектов Российской Федерации может самостоятельно устанавливать конкретные параметры более трех десятков юридических параметров по вопросам регулирования региональных и местных выборов.

Конкретный выбор национальной избирательной системы может быть ограничен только международными договорами, общепризнанными принципами и нормами международного права, связанными с защитой и реализацией политических прав граждан, которые сегодня, по сути, являются сборником политических, а не юридически обязательных норм (подробнее см. главу «Международные электоральные обязательства»). Поэтому, разрабатывая или совершенствуя избирательную систему, необходимо, прежде всего, расставить в приоритетном порядке критерии, которые являются наиболее важными в определенном политическом контексте в конкретном государстве в текущий период его развития.

Процесс «настраивания» избирательной системы всегда будет перманентным, а избирательное право останется одним из самых «мягких» подвидов законодательства для того, чтобы адекватно отвечать новым политическим, демографическим, социальным и правовым веяниям и текущим вызовам.

Необходимо заметить, что выбранная избирательная система хотя и играет значительную роль в существовании демократических институтов, но является лишь составной частью в сложном механизме государственного устройства, правил и процедур участия населения в управлении делами государства. Действенного эффекта от применения той или иной модели избирательной системы можно ожидать только при сбалансированном взаимодействии с другими элементами структуры политических институтов в целом (структурирование и деятельность политических партий, общественных объединений, средств массовой информации, правозащитных организаций, органов местного самоуправления и т.д.).

В своей классической работе «Политические партии» известный французский политолог Морис Дюверже утверждает, что избирательный механизм играет значительную, если не решающую, роль в формировании партийной (политической) системы. При этом качественные показатели политической системы общества зависят практически от всех параметров выбранной избирательной системы: мажоритарная, пропорциональная или смешанная, каково количество распределяемых мандатов в округе, размер округа и т.п. Конкретный вид или подвид избирательной системы может характеризовать более ста юридических параметров, закрепленных в национальном законодательстве, начиная от величины заградительного барьера для допуска списка кандидатов к распределению мандатов, заканчивая продолжительностью периода голосования.

Выбор вида или типа избирательной системы демократического государства опирается на два основных критерия: политического курса, определяемого «партией власти» и законодательно установленными ограничениями, прежде всего, международными обязательствами

47

государства .

Как бы мы того не хотели (исходя из общедемократических ценностей), но избирательная система обслуживает и отражает политические приоритеты властных институтов, прежде всего, «партии власти» (под которой можно понимать как общественно-политическое объединение, так и политическую элиту общества), хотя в идеале должна отражать консолидированную волю всех граждан - электоральное настроение избирательного корпуса. Сегодня в мире нет ни одного демократического государства (либо государства, стремящегося к этому статусу), в основу выбора избирательной системы которого не была бы положена политическая выгода. [45]

В основу устойчивости политической системы общества заложена избирательная система, позволяющая за счет постоянно динамически меняющегося политического курса «партии власти» (отчетливо это видно после проведения очередных выборов) сохранять баланс между электоральным настроением (ожидаемым курсом) и проводимым политическим (реальным) курсом.

К сожалению, эти два политических вектора, характеризующие реальное и ожидаемое развитие общества, никогда не сольются в один «идеальный», хотя всегда стремятся это сделать, исходя из природы общественно-политических отношений.

Каждое государство через законодательные органы, отражая консолидированную волю своего народа, создает национальную избирательную систему, постоянно стремясь к идеалу, реализует свое право на электоральный суверенитет.

31