МОДЕЛИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ

Избирательная система определяет основные параметры действующей в государстве правовой и организационной конструкции выборной демократии, способов выявления и реализации воли народа на предмет избираемых органов публичной власти и должностных лиц .

В современном мире существуют различные виды и подвиды избирательных систем не только в узком понимании этого термина, как способ определения победителей на выборах, но и в широком, учитывающего все составляющие избирательного процесса и их юридическое закрепление. К последним относятся:

- установление избирательных прав и гарантий их реализации на уровне законодательных актов,

- организационно-технологическая база национальных выборов,

- правовое регулирование стадий избирательного процесса.

Стадии избирательного процесса, хотя и по-разному закреплены в законодательстве каждого отдельного государства, тем не менее, всегда относительно универсальны и независимо от конкретной страны включают:

- назначение выборов,

- формирование инфраструктуры для проведения выборов,

- выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов,

- информационное обеспечение выборов, включая агитацию,

- голосование, подсчет голосов, установление результатов и их обнародование.

В ряде государств законодательно закреплены стадии возможного обжалования результатов выборов и назначения повторного голосования или повторных выборов[46] [47]. Такая практика сложилась практически во всех постсоветских государствах и обусловлена остротой предвыборной борьбы в отсутствии сложившейся политической культуры участия населения в свободных выборах.

В зависимости от конкретных условий развития той или иной нации законодательные органы государств по-разному структурируют свою избирательную систему, учитывая свои национальные особенности, обусловленные под влиянием различных факторов: начиная от исторического обычая, заканчивая текущим социально-экономическим развитием общества.

В конституциях многих зарубежных государств нет самостоятельной главы (раздела или т.п.), посвященной избирательной системе. При этом нормы об избирательных правах и избирательной системе нашли свое отражение разных разделах основных законов этих стран. Такая схема реализована в конституциях (конституционных актах) Азербайджана, Армении, Бельгии, Германии, Грузии, Ирландии, Испании, Италии, Казахстана, Китая, Кыргызстана, Молдовы, Монако, Нидерландов, Польши, США, Таджикистана, Турции, Финляндии, Швейцарии[48].

В конституциях некоторых государств содержаться специальные главы (разделы), посвященные избирательной системе государства (Туркменистан, Турция, Узбекистан, Украина).

По-разному строится система законодательного закрепления элементов национальной избирательной системы. В ряде государств, в частности, в Азербайджане, Аргентине, Армении, Белоруссии, Бельгии, Грузии, Кыргызстане, Молдове, Франции приняты избирательные кодексы. В некоторых странах действуют законодательные акты о выборах повышенного правового статуса (например, в Абхазии, Казахстане, Южной Осетии - конституционные законы), либо имеется совокупность взаимосвязанных законодательных актов[49].

Не касаясь вопросов устройства национальных политических систем, которые входят в исключительную компетенцию суверенного государства, необходимо обратить внимание на различное построение архитектуры избираемых органов.

Во многих государствах законодательные органы всех уровней и представительные органы местного самоуправления избираются населением напрямую. В большинстве цивилизованных государств на конституционном уровне закреплен институт президентства. В одних государствах президент является главой государства (например, Российская Федерация), в других - будучи главой государства, одновременно возглавляет и исполнительную власть (например, Азербайджан, Таджикистан. Туркменистан). В большинстве стран срок полномочий президента составляет в основном 4 года (например, в Молдове, Сербии, США), в некоторых странах (например, в Азербайджане, Армении, Белоруссии, Грузии, Кыргызстане, Польше, Туркменистане, Украине, Франции, ФРГ) - 5 лет, либо 6 лет (Аргентина, Россия, Финляндия), либо 7 лет (Ирландия, Италия, Казахстан, Таджикистан, Турция, Узбекистан), тогда как в Швейцарии - 1 год (в связи с ежегодной ротацией).

В настоящее время используется несколько моделей порядка избрания президента. В США Президента избирает коллегия выборщиков, в других - депутаты парламента (например, в Турции, Италии), либо президент избирается из состава коллегиального органа исполнительной власти на ротационной основе (Швейцария), либо в ходе всеобщих выборов (в большинстве стран, где данный институт законодательно предусмотрен), либо в ходе специального расширенного заседания парламента (ФРГ) .

По-разному решены вопросы организации и деятельности легислатур. В ряде государств парламенты имеют двухпалатную структуру, например, в Аргентине, Белоруссии, Бельгии, Великобритании, Ирландии, Испании, Италии, Казахстане, Нидерландах, Польше, России, США, Таджикистане, [50]

Франции, ФРГ, Швейцарии, в других странах - в Азербайджане, Армении, Грузии, Китае, Кыргызстане, Молдове, Монако, Сербии, Туркменистане, Турции, Узбекистане, Украине, Финляндии - парламенты являются

53

однопалатными .

Количество депутатов парламента значительно варьируется от страны к стране и слабо коррелируется с численностью избирательного корпуса и с площадью государства: в Бельгии - 221 парламентария (из них

соответственно 150 депутатов нижней палаты и 71 член верхней палаты), в Великобритании - 1264 (соответственно 646/618), в Италии - 915 (из них соответственно 630 депутатов и 315 сенаторов), во Франции - 898 (577/321), в России - 616 (450/166), в Испании - 607 (350/257), в ФРГ - 565 (496/69), в Польше - 560 (460/100), , в США - 535 (435/100), в Аргентине - 329 (257/72), в Швейцарии - 246 (200/46), в Ирландии - 226 (166/60), в Нидерландах - 225 (150/75), в Белоруссии - 174 (110/64), в Казахстане - 154 (107/47) парламентария. Срок полномочий парламента варьируется от 4 до 6 лет. Например, в Бельгии, Испании, Польше, Финляндии он составляет 4 года, во Франции нижняя палата избирается на 5-летний срок, тогда как верхняя палата - на 6-летний срок полномочий[51] [52].

Одним из международных стандартов демократических выборов является обязательное проведение выборов самостоятельными и независимыми избирательными органами, статус, компетенция и полномочия которых установлены конституцией и законодательными актами.

В настоящее время практика придерживается двух принципиальных схем организации избирательных органов: в ряде государств выборы организуются системой избирательных комиссий - специализированных коллегиальных органов, для которых организация выборов является основной функцией, в других государствах функция избирательного органа на период выборов передается одному из государственных министерств (министерству внутренних дел, юстиции или др.).

Система избирательных комиссий существует в большинстве государств Центральной и Восточной Европы, министерство внутренних дел организует выборы в основном в государствах Западной Европы (Бельгия, Италия, Нидерланды, Франция и др.). В США на федеральном уровне образованы две избирательные комиссии, функции которых разделены, при этом ни одна из них не принимает непосредственного участия в подсчете голосов и установлении результатов выборов. В Ирландии система избирательных органов базируется на Министерстве по делам окружающей среды, национального наследия и местного управления.

В ряде государств функционируют специализированные судебные органы, занимающиеся только избирательными делами. Так, в Бразилии система специализированных судов состоит из Высшего избирательного суда, региональных избирательных судов (в каждом штате), избирательных судей и избирательных советов. В Перу функции избирательных органов возложены на специализированные судебные органы - Национальный судебный совет по выборам. Кроме того, в Перу в избирательном процессе задействованы Национальное ведомство по избирательным процессам, Национальный регистрирующий орган по актам гражданского состояния и выдаче удостоверений личности, а также на региональном уровне - специальные судебные советы по выборам, ведомства по избирательным процессам, участковые избирательные бюро и временные избирательные бюро.

В государствах, где избирательными органами являются специальные комиссии, способы их формирования достаточно разнообразны, но призваны решить одну задачу - сформировать компетентный независимый и беспристрастный орган для проведения выборов.

В состав Избирательной комиссии Великобритании входит не менее пяти, но не более девяти членов, которые назначаются Королевой по совету

Палаты общин на срок, не превышающий 10 лет. Члены Избирательной комиссии не могут состоять в какой-либо партии, занимать выборные должности, а также входить в списки спонсоров политических партий в течение последних 10 лет перед их назначением[53].

В Польше Государственная избирательная комиссия формируются из трех представителей Верховного Суда, Конституционного Трибунала и Высшего Административного Суда, которые избираются соответствующими судами и утверждаются Президентом Республики. В Сербии Центральная избирательная комиссия формируется Парламентом, при этом наряду с постоянными членами назначаются их заместители (резервные члены), а партии, участвующие в выборах, вправе назначить членов с правом совещательного голоса. В Испании центральная избирательная комиссия формируется из 13 членов, 8 из которых назначаются посредством жребия из числа судей Верховного суда, а 5 - парламентом из числа профессоров университетов. Участковые избирательные комиссии в Испании формируются в составе трех членов из списка избирателей посредством случайной выборки (жребием).

В Ливане избирательная администрация возглавляется Центральной избирательной комиссией (в буквальном переводе - Комиссия по надзору за избирательной кампанией) по согласованию с Министром внутренних дел и муниципалитетов. Центральная комиссия формируется Советом министров по представлению Министра внутренних дел и муниципалитетов, состоит из 10 членов, которые назначаются по профессиональному принципу, а именно: судья Кассационного суда, назначенный из трех кандидатур, предложенных Высшим советом юстиции, который является председателем комиссии; судья Государственного совета, назначенный из трех кандидатур, предложенных Бюро Государственного совета, который является заместителем председателя комиссии; судья, назначенный из трех кандидатур, предложенных

Национальным аудиторским бюро; адвокат, назначенный из трех кандидатур, предложенных Бейрутской ассоциацией адвокатов; адвокат, назначенный из трех кандидатур, предложенных Трипольской ассоциацией адвокатов; два эксперта по массовой информации и рекламе, назначенные из шести кандидатур, предложенных Национальным советом по СМИ; три эксперта по вопросам выборов, включая управление, финансирование и рекламную кампанию.

Каждое государство для обеспечения беспристрастности избирательного органа устанавливает определенные ограничения для членов избирательных комиссий.

Членами избирательных комиссий в государствах на территории бывшего СССР не могут быть:

- лица, заинтересованные в результатах выборов (кандидаты, их доверенные лица уполномоченные представители и т.п.). Запрет установлен в Азербайджанской Республике, Республике Армения, Республике Беларусь, Грузии, Кыргызской Республике, Российской Федерации, Республике Узбекистан и Украине;

- лица, находящиеся у них в непосредственном подчинении или являющиеся их родственниками, - в Азербайджанской Республике, Кыргызской Республике и Российской Федерации;

- лица, занимающие определенные должности, - в Республике Армения, Грузии, Кыргызской Республике и Российской Федерации;

- лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, - в Грузии, Республике Казахстан, Кыргызской Республике, Российской Федерации и Украине;

- лица, признанные недееспособными или ограниченно дееспособными,

- лица, нарушавшие избирательное законодательство (выведенные ранее из состава комиссии, привлеченные к ответственности) - в Азербайджанской Республике, Республике Армения, Грузии и Российской Федерации.

В ряде государств аналогичные ограничения установлены и для реализации пассивного избирательного права. Например, для кандидатов на выборах в Великобритании законодательно установлен достаточно обширный список ограничений. Не вправе баллотироваться в Парламент Великобритании:

1) лица, на которых распространяется действие приказа о банкротстве в Англии или Уэллсе, которые были признаны в судебном порядке банкротами в Северной Ирландии, и лица, чья собственность была конфискована в Шотландии;

2) лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы сроком свыше 12 месяцев;

3) лица, занятые на службе Короны - государственные гражданские служащие, служащие полиции, военнослужащие, руководители некоммерческих компаний, назначаемые государством (например, Би-би-си), судьи и некоторые др.;

4) лица, признанные виновными в совершение определенных правонарушений в сфере избирательного законодательства;

5) наследственные пэры, участвующие в заседании Палаты лордов;

6) епископы и некоторые другие лица[54].

Важным элементом организации выборов является регистрация избирателей и составление списков избирателей. Именно эта процедура должна обеспечивать реализацию на практике принципа всеобщего избирательного права, поскольку возможность реализовать свое активное избирательное право гражданин имеет в случае, если он внесен в списки избирателей.

В современном мире применяются пассивная и активная (заявительная) система регистрации избирателей. В первом случае в список избирателей независимо от их воли включаются все лица, обладающие активным избирательным правом. Такая система используется в государствах- участниках СНГ, Испании и др.

Вторая - активная или заявительная система регистрации - предполагает официальное обращение лица, обладающего активным избирательным правом, в уполномоченный орган или к уполномоченному должностному лицу с заявлением о регистрации его в качестве избирателя. Порядок подачи и форма такого заявления различны, но избиратель, не обратившийся в установленный срок с таким заявлением, лишается возможности реализовать свое активное избирательное право на соответствующих выборах. Такая система используется, в частности, в большинстве штатов США, Франции и др.

Используемые в государствах мира процедуры составления списков избирателей можно также подразделить на предполагающие возможность дополнительного внесения избирателей в список избирателей до окончания голосования (например, Российской Федерации, Республика Беларусь и др.), и запрещающие внесение таких изменений после определенного срока вообще (Франция, Турция и др.), либо запрещающие внесение изменений после определенного срока без решения суда (Финляндия, Украина, Черногория и др.).

Для организации голосования и подсчета голосов на всех выборах образуются избирательные участки. Во многих государствах предусмотрена возможность образования избирательных участков не только на территории государства, но и за границей для голосования постоянно проживающих или временно находящихся там избирателей.

При организации избирательных участков на территории государства, в котором проводятся выборы, законодательством, как правило, устанавливаются предельная численность избирателей на избирательном участке. Такая предельная численность устанавливается национальными законодателями по разному: 200 избирателей в Турции, 1000 избирателей в Черногории, Финляндии, 1200 в Нидерландах, 1500 в Азербайджане, 2000 в Армении, Испании и Турции, 2500 в Украине, 3000 в России, Казахстане, 4000 во Франции . В Ливане предельная численность избирателей на участке может быть до 400 человек, но в исключительных случаях - не более 800. В Бельгии предельная численность избирателей на избирательных участках установлена в зависимости от способа голосования - при голосовании по бумажным бюллетеням - не более 800 избирателей, при электронном голосовании - не более 2000 избирателей. В ряде государств установлено минимальная численность избирателей на избирательном участке: например, в Украине - 20, в Ливане - 100.

Первым этапом избирательной кампании для кандидата на любых выборах является процедура выдвижения и регистрации, которая предполагает получение гражданами официального статуса кандидата на соответствующих выборах.

Законодатели устанавливают различные цензы для реализации пассивного избирательного права. Основными из них являются ценз оседлости и возрастной ценз. Например, в США установлены следующие возрастные цензы: 25 лет - для Палаты представителей Конгресса США, 30 лет - Сената, 35 - Президента. Для реализации права баллотироваться на должность Президента США необходимо иметь постоянное место жительство на территории США в течение 14 лет. Во Франции с 1980 года пассивным избирательным правом при выборах в Сенат пользуются граждане, достигшие 35 лет, в Национальную Ассамблею - 23 года. [55]

Французским избирательным кодексом 1975 г. установлен 10-летний срок электоральной натурализации граждан .

В зависимости от вида выборов и применяемой избирательной системы кандидат может выдвигаться непосредственно (т.е. в индивидуальном качестве) либо в составе списка кандидатов (при проведении выборов в представительный орган по пропорциональной системе).

Субъекты выдвижения кандидатов, списков кандидатов устанавливаются законодательством государств. Таким правом могут наделяться на выборах президента и депутатов представительного органа по одномандатным или многомандатным избирательным округам политические партии, иные общественные объединения, группы избирателей, граждане в порядке самовыдвижения; на выборах депутатов представительного органа по пропорциональной системе - политические партии, иные общественные объединения. При этом, как правило, один субъект выдвижения вправе выдвинуть одного кандидата (в многомандатном округе - число кандидатов, равное числу мандатов) или один список кандидатов в каждом избирательном округе.

Законодательством всех государств предусмотрены определенные процедуры регистрации кандидатов, списков кандидатов. Кроме представления в избирательный орган установленного законом пакета документов, условием регистрации является представление определенного количества подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов и (или) внесение избирательного залога. Во многих государствах кандидаты, списки кандидатов, выдвинутые от политических партий или иных общественных объединений, удовлетворяющих определенным критериям, освобождаются от сбора подписей и внесения залога. [56]

Количество подписей избирателей, необходимое для регистрации, устанавливается либо в абсолютном выражении, либо в процентах от числа избирателей соответствующего избирательного округа. Так, например, в Бельгии кандидат в депутаты Палаты представителей должен представить от 200 до 500 подписей избирателей в зависимости от избирательного округа, в Дании - 25 подписей избирателей, кандидат в сенаторы Польши - 3 тыс. подписей избирателей соответствующего воеводства. Во Франции для регистрации кандидату на должность Президента необходимо собрать подписи не менее 500 граждан - членов Парламента, региональных и генеральных советов, территориальных собраний заморских территории или мэров, при этом среди подписантов должны быть представители не менее 30 департаментов; кандидат на должность Президента Азербайджана должен представить не менее 40 000 подписей избирателей, собранных не менее чем в 60 избирательных округах; кандидат на должность Президента Республики Беларусь - 100 000 подписей; кандидат на должность Президента

Узбекистана должен представить подписи не менее чем 5% избирателей, Черногории - не менее 1,5%, Казахстана - не менее 1%[57].

В некоторых государствах для ограничения участия в выборах кандидатов, не пользующихся поддержкой избирателей, предусмотрен избирательный залог (денежный залог, депозит, залоговый депозит): в Канаде - 200 канадских долларов, в Японии - 2 млн. иен, в Ирландии - 500 евро.

В некоторых государствах условием регистрации кандидата является представление определенного числа подписей избирателей и внесение избирательного залога одновременно. Так, в Великобритании кандидат в депутаты парламента должен представить 10 подписей избирателей и внести залог в размере 500 фунтов стерлингов, который возвращается при получении им не менее 5% голосов избирателей.

Модели финансирования выборов (в части проведения избирательных кампаний кандидатов, политических партий и других участников выборов) могут быть классифицированы следующим образом: полностью государственное финансирование, смешанное финансирование, финансирование участниками выборов самостоятельно, финансирование участниками выборов и другими лицами.

Так, например, в Беларуси и Узбекистане финансирование деятельности кандидатов на должность Президента осуществляется за счет средств, выделенных из государственного бюджета всем кандидатам в одинаковом размере; а также предусмотрена возможность внесения пожертвований, которые вносятся на специальный счет центральной избирательной комиссии и распределяются между кандидатами в равном размере.

Информационное обеспечение выборов, в том числе регулирование предвыборной агитации, также по-разному осуществляется в различных странах. При этом национальный законодатель призван решить проблему равного доступа кандидатов к средствам массовой информации. В законодательстве ряда государств предусмотрена возможность осуществления мониторинга участия организаций, осуществляющих выпуск СМИ в период выборов. При этом в некоторых странах партии образовывали своеобразный мониторинговый пул в целях обеспечения соблюдения равенства освещения их предвыборной деятельности в государственных СМИ.

Различные схемы использовали законодатели государств в ходе непосредственного голосования: от многодневных (Индия, Италия), до нескольких часов (Боливия, Перу). Наиболее распространенный интервал времени голосования - 10-14 часов (почти все Европейские страны). В некоторых государствах применяется досрочное голосование (Россия, США, Турция, Узбекистан, Украина, Финляндия, Швейцария). В день голосования вводятся ограничения, в первую очередь на проведение агитации. В некоторых государствах этот перечень ограничений достаточно обширен. Например, в Аргентине запрещено: поводить собрания избирателей, находиться с оружием в радиусе 80 метров от места подачи голосов, проводить народные представления, театрализованные праздники, спортивные соревнования, осуществлять продажу любого вида алкоголя, предлагать избирателю бюллетень для голосования в радиусе до 80 метров до места подачи голосов (бюллетени изготавливаются самими участниками избирательного процесса), использовать флаги, девизы и другие отличительные символы, публиковать прогнозы по результатам выборов и некоторые другие[58].

Подсчет голосов избирателей обычно производится в участковых избирательных комиссиях. В Бельгии, Великобритании, Ирландии - в помещениях специальных счетных центров, в Эстонии - в вышестоящих комиссиях. В Финляндии и Нидерландах подсчет избирательных бюллетеней осуществляется дважды, первоначально в участковой избирательной комиссии и на следующий день в окружной избирательной комиссии. В ряде государств после подсчета бюллетени сразу уничтожаются (Боливия, Испания).

Помимо процедурных различий в стадиях избирательного процесса демократические цивилизованные государства в архитектуре своего политического устройства применяют и различные способы определения победителей на выборах (избирательные системы в узком смысле этого слова). На сегодняшний день из 213 государств и территорий (из них 199 государств - члены ООН, остальные 14 - самоуправляемые или зависимые (протекторатные) территории) мажоритарную избирательную систему относительного большинства применяют 47 государств, квалифицированного большинства - 22, исключительно пропорциональную (различных видов) - 72, смешанную систему выборов (разные модели) - 30, остальные

государства и территории используют еще более утонченные варианты указанных избирательных систем. При этом из 31 новой демократии (после развала СССР и социалистического лагеря) первоначально 6 государств избрали мажоритарную систему выборов, а остальные 25 -

пропорциональную (из них: смешанную - 6, исключительно

пропорциональную - 19)[59]. Как отмечают современные исследователи в мире наметился крен в пользу применения пропорциональных систем. Только за последние пятнадцать лет около трех десятков государств перешли на пропорциональную систему распределения депутатских мандатов[60]. К их числу относится и Россия, которая проводила выборы депутатов Г осударственной Думы пятого созыва в 2007 г. по чисто пропорциональной системе.

Совершенствуя избирательную систему (в широком смысле) каждое государство стремиться найти оптимальный вариант своего демократического устройства на конкретном историческом этапе своего развития. И как видно из приведенных примеров какой-либо универсальной модели избирательной системы не существует, а национальный законодатель стремиться сконструировать из множества фрагментов электоральных «пазлов» (англ. «puzzle») наилучший образ своей «суверенной демократии».