Истоки экологического законодательства Великобритании

Понимание действующего экологического законодательства требует некоторого понимания истории, того, как происходило его зарождение и развитие^{[109] [110].}

До недавнего времени, разумеется, не многие могли бы подумать об этих законах как о составных элементах экологического права, поскольку они нацелены прежде всего на защиту частной и общей собственности. Но частное право далеко не адекватно потребностям обеспечения эффективного режима защиты даже физических лиц, подвергшихся негативному воздействию, право на благоприятную среду которых нарушено. Здесь мы используем примеры, взятые из нормативов, регулирующих охрану вод, чтобы проиллюстрировать эволюцию правовых норм.

Согласно Закону о предотвращении загрязнения рек 1876 года запрещены всё формы загрязнения, но принуждение загрязнителей к его соблюдению возможно в очень ограниченных случаях:

- только санитарные власти могли представлять материалы о нарушениях, для чего требовалось согласие Правления органа местного самоуправления (ПОМС);

- принимая решение о своем согласии, ПОМС учитывало "промышленные интересы, связанные с делом, обстоятельства и требования общественности";

- в любом случае, между уведомлением о представлении материалов и их приемом к рассмотрению должно было пройти два месяца;

- согласие на судебное преследование не предоставлялось, если в рассматриваемом районе размещены предприятия обрабатывающей промышленности, за исключением случая удовлетворения ПОМС "после подлежащего оплате запроса" и после удостоверения в том, что средства для обезвреживания загрязняющего вещества разумно использовать при обстоятельствах дела, и в том, что эти материалы не причинят материальных потерь интересам промышленности.

Феноменальное содержание этих правовых положений оставляет не много сомнений относительно того, что в истории Великобритании Парламентом была предпринята ещё более вопиющая попытка блокировать применение норм, которые этим же законом и введены - писали английские юристы Ричардсон, Огюс и Бар-роувз^[111].

Британские законодатели одними из первых приняли положения, касающиеся городского строительства. Первым законом, связанным с отношениями в этой сфере, был Закон о жилищном городском строительстве 1909 года, который, как это часто бывает, появился из-за роста обеспокоенности угрозой общественному здоровью и наделил регулятивными функциями органы местного самоуправления, на этом этапе на добровольной основе. Обязательные нормативы, регулирующие пространственное планирование в масштабе всего государства, вступили в силу в 1947 году - опять сравнительно рано по мировым меркам.

Кроме того, в Британии были созданы одни из первых добровольных организаций по охране окружающей среды.

Государственный, централизованный контроль проблем (подобно контролю, осуществляемому через Химический инспекторат \'Alkali Inspectorate\') был большим исключением в этот период развитие права.

Большая часть функций здравоохранения и охраны окружающей среды выполнялась на местном уровне исполнительными структурами органов местного самоуправления (правлениями), и на более поздней стадии - различными органами местного самоуправления.

Закон о здравоохранении 1875 года, положил начало формированию единообразия законодательства. Он послужил основой для принятия модельных подзаконных актов по таким вопросам, как дизайн и компоновка при жилищном строительстве. Большинство ранних законов отражают тенденцию регулирования на центральном уровне только наиболее опасных или значимых вопросов. Эта тенденция сохраняется и поныне.

В годы формирования британского экологического права законы рассматривались в качестве инструментов быстрого решения специальных проблем в чрезвычайных обстоятельствах. Такой характер отличает нормы прецедентного права, которое по своей природе должно единовременно реагировать на факты открываемых дел. В то время Парламент склонялся к решению частных проблем,

к принятию законов по узким вопросам в отрыве от других сфер деятельности и без какой-либо попытки более широкой разработки или консолидации законодательства.

Подобная скоротечность принятия нормативных актов проявлялась и в недавнем времени. Пример тому - введение в действие Закона о захоронении ядовитых отходов 1972 года, который был одобрен Парламентом всего за несколько дней в ответ на очень широко обсуждавшееся в СМИ обнаружение летучих ядовитых отходов вблизи игровой площадки на школьном дворе.

В результате экологическое законодательство было традиционно фрагментировано среди множества статутов, многие из которых затрагивают другие вопросы, мало связанные с охраной окружающей среды.

Претенциозные заголовки законов часто скрывали тот факт, что они охватывают только часть отношений, подлежащих правовому регулированию в данной сфере. Например, Закон о диких животных и сельской местности 1981 года в действительности имел мало положений, касающихся защиты участков сельской местности вне охраняемых территорий и с учетом ландшафтной целесообразности.

И даже Закон о контроле над загрязнением окружающей среды 1974 года - первый из современного поколения больших статутов, касающихся исключительно контроля над загрязнением, - уделяет мало внимания вопросам загрязнения атмосферного воздуха. Одной из причин пробелов в законодательном регулировании является недопонимание значения проблем охраны окружающей среды и, как следствие, недостаточное к ним внимание. Очевидно, что эта данность быстро изменяется, поскольку политическое значение охраны окружающей среды выросло в последние годы. В прошлом многие эколого-правовые меры предпринимались в результате проведения кампаний по одному вопросу или в результате внесения законопроектов независимыми членами Парламента.

Например, постоянно высокий уровень правовой охраны птиц по сравнению с охраной животных и растений в целом определила традиция, сформированная после выхода Закона об охране птиц 1954 года.

Одним из следствий длинной череды этих стихийных событий является то, что современная Англия унаследовала менее связную и взвешенную систему контроля над загрязнением окружающей среды, чем многие другие страны. Та же самая историческая факторизация объясняет относительно большое число агентств, занимающихся вопросами окружающей среды, хотя перемены в сфере институциональной ответственности существенно улучшили положение в этой области. Известно и другое следствие - это выживание анахронизмов. Название "Химический инспекторат" просуществовало до 1980-х годов (когда он стал частью Инспектората Её Величества по контролю над загрязнением). Несмотря на изменения, внесённые Законом об охране окружающей среды 1990 года, англичане всё ещё имеют законы о статутных беспокойствах - видах воздействия, установленных законом (принятых как свободная модель для регулирования отношений по охране исторически загрязненных земель), которые сохраняют основные формы, заложенные Законом о здравоохранении 1875 года.

Анахронизмы могут также быть отмечены в части ограничений на доступ к экологической информации и общественного участия в процессе принятия экологически значимых решений и в исторически широко распространенном иммунитете Короны по вопросам регулирования охраны окружающей среды (хотя он постепенно ослабевает).

Исторически в английском экологическом законодательстве сложилась глубокая проблема: то обстоятельство, что Британия имела и имеет одну из наиболее развитых в мире систем землепользования и планирования, привело к концентрации рычагов управления на местах.

Член-корреспондент Академии наук СССР О.С. Колбасов охарактеризовал состояние Британского экологического права без прикрас: "Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии является примером страны, где установилось мягкое, либеральное правовое регулирование охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Здесь нет кодифицированного

права окружающей среды или даже нормативного акта, который мог бы быть положен в его основу"^[112].

Подобное мнение высказывал и английский юрист Ричард Мак-рори, отмечавший три стержневых направления формирования основ современного экологического права Великобритании в XIX в.^[113] В основе первого, по мнению учёного, лежало стремление к сохранению природы сельской местности и обеспечению доступа на природу. В этой сфере в 1865 году было образовано Общество общественного достояния, открытых пространств и "пеших троп".

Второе направление выросло из движения времён королевы Виктории за улучшение состояния окружающей среды в городах путём борьбы с загрязнением воздуха и вод. Третьим направлением стал государственный контроль за землепользованием.

Процесс построения связного отраслевого законодательства начался, как считают Дональд Макгилливрей и профессор Патрик Макауслан, с принятием в 1974 году Закона о контроле над загрязнением окружающей среды, который объединил большую часть норм по загрязнению вод и захоронению отходов. Ныне он полностью заменен более поздним английским и валлийским законодательством (законодательством Англии и Уэльса)^[114].

Стал различим плановый подход к законотворчеству. Все акты этого времени вносятся правительством. При этом ещё сильна привычка включать в текст закона вопросы, не имеющие к нему отношения, просто на тот случай, что в плотном графике парламента другой такой возможности может не представится. Например, Закон об охране окружающей среды 1990 года содержит раздел \'дополнительные положения\' по контролю бродячих собак, упразднению Совета охраны природы и запрету сжигания соломы и стерни.

В наши дни в Великобритании динамично развивается подзаконный пласт экологического права. Первым национальным (в странах Евросоюза) стандартом, устанавливающим систему экологического управления на предприятии, является британский стандарт В5 7750 : 1992 "Система экологического управления".

Стандарт охватывает всё стороны деятельности предприятия - вводится регистрация выбросов в атмосферу и сбросов сточных вод, проводится тщательный экологический анализ работы предприятия, назначается руководитель, персонально ответственный за соблюдение требований стандарта. Стандарт вводит особый порядок управления предприятием, аналогичный порядку управления согласно стандартам ИСО серии 9000 - на предприятии организуется целенаправленная работа по снижению загрязнения окружающей среды.

Законодательство в области охраны окружающей среды получило развитие в Великобритании в XX в (см. приложение 3).

Английские юристы рассматривают 11 особенностей развития экологической политики и права Великобритании в настоящее время^[115]. Мы приводим их в обобщенном виде и подчёркиваем ещё 4 свойственных им характеристики.

1. Предотвращение загрязнения осуществляется путём увеличения числа законов, устанавливающих стандарты изделий и технологических процессов, а не законов, устанавливающих объёмы сбросов или выбросов.

2. Значение рынка выражается в ожидании реформы системы налогообложения, например. Рамочная директива о воде требует возмещения всех экологических издержек, возникающих при использовании воды.

3. Совместная ответственность за экологические проблемы правительства, производителей и потребителей.

4. Интеграция экологических концепций в другие сферы деятельности, осуществление охраны окружающей среды на основе интегрального подхода.

5. Информация, без которой рыночные механизмы не работают, а концепции, подобные совместной ответственности, ничего не значат.

6. Применение экологического законодательства, в том числе неправительственными организациями.

7. Интернационализация, влияние международного права окружающей среды.

8. Устойчивое развитие в соответствии с политикой лейбористского правительства означает переход от масштабной политики^[116] к установлению индикаторов качества жизни и равного распределения бремени последствий загрязнения^[117].

9. Стратегический подход взамен традиционной политики \'латания дыр\'.

10. Гибкость в выборе инструментов достижения политических целей и понимание того, что политика должна подстраиваться, чтобы достичь цели.

11. Экологические права человека, экологические обязанности которого может сделать понятными экологическое право, и разъяснение природы этих обязанностей применимо к каждому гражданину и обществу.

К этому, пожалуй, по минимуму, необходимо добавить ремарки о совершенствовании практики защиты общественного интереса (12) и, всё- таки естественно, рост кодификации (13).

Приведём пример защиты общественного интереса из недавнего прошлого. Снабжение населения водой в Англии осуществляют три частных компании. Одна из них — Англиэн вотэ (Anglian Water) была признана виновной за поставку воды "не подходящей для употребления людьми" в город Халстед в Эссексе 05.01.99 и оштрафована Инспекторатом питьевой воды (Drinking water Inspectorate, DWI) на 10 000 ф.ст. и 4 800 ф.ст. на покрытие расходов расследования. Штраф установлен на основании секции 70 Акта о водоснабжении 1991 года (Water Industry Act) судом магистрата Витхэм. По этому поводу главный инспектор DWI Майкл Роуз заявил, что "DWI продолжит расследовать всё случаи, когда потребители получили воду, которую они считают не подходящей для употребления людьми\'⁴²⁹.

Кроме того, в последние годы по отношению к институциональной ответственности четко выразилась тенденция отделения природопользования от регулирования охраны окружающей среды (14). Теперь, уже на новой основе, охрана окружающей среды в Великобритании становится высоко централизированной. Это предопределили такие факторы, как комплексность экологических рисков, которые требуют введения высоконаучных и технологичных норм;

длительная антипатия центральных властей по отношению к местным; рост понимания необходимости единообразного и интегрированного планирования решения экологических проблем; рост взаимодействия организаций и членство в ЕС.

И, наконец, примечательной чертой настоящего и влияющей на будущее не только английского, но и российского экологического законодательства является разработка ведомственных кодексов применения права (15), например Кодекс по применению законодательства сотрудниками Инспектората питьевой воды и Кодекс коро-

130

левских прокуроров .

Думается, что со временем проблема консолидации, а затем первой английской кодификации экологического законодательства бу- ^{[118] [119]}

Рис. 3. Число заимствованных Великобританией законодательных актов Евросоюза (1967-1994)*

* См.: Высторобец Е.А. Правовые меры охраны окружающей среды в Великобритании // Зелёный мир. 1999. № 5. С. 8; Высторобец Е.А. Этапы развития экологического законодательства в Великобритании // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2003. № 4-5. С. 139-145.

дет решена. Сложность её, как считают эксперты, обусловлена системой английского права, собственно английским правом в широком смысле, включающим в качестве крупных частей обычное право (в том числе ratio dicidendi - принцип, основа прецедента), общее право (решения королевских — вестминстерских судов, "право разума"), право справедливости (нормы и судебная практика "судов справедливости", "судейское право") и статутное право (законы, исходящие от Парламента).

С конца 60-х до начала 90-х годов XX в. политика и законодательство Евросоюза в области охраны окружающей среды оказывали возрастающее воздействие на британскую практику, на тех, кто устанавливает правила, и тех, кто их выполняет. Ниже показанный график демонстрирует рост числа отдельных законодательных актов за этот период.

Несмотря на то, что в некоторых областях экологической отрасли Великобритания имеет образцовое законодательство, большая часть будущих законов островного государства появится из Европы. Эта тенденция связывает развитие законодательства государств-членов Евросоюза и характерна для их экологического законодательства, как интенсивно развивающейся сферы правового регулирования.

Приложение 15 "Основные экологические директивы Евросоюза"

схематично отражает общеевропейский характер развития экологического законодательства. Уделить этому вопросу больше внимания возможно в рамках отдельного исследования.

11.1.3.