Вопросы реформирования экологического законодательства
Необходимость реформирования казахстанского экологического законодательства очевидна. В течение последних нескольких лет крупные нефтегазовые проекты в Казахстане столкнулись с комплексными экологическими проверками, связанными с загрязнением окружающей среды, многочисленными проверками и налоговыми претензиями, т.н.
«убытками за нанесение ущерба окружающей среде» и административными санкциями, которые, как правило, инициируются местными органами охраны окружающей среды. Экологическое законодательство Казахстана, обладающее обратной силой и нечетко сформулированное, предоставляет органам охраны окружающей среды нормативную базу для постоянного предъявления исков к природопользователям, даже к тем, кто соблюдает национальные и международные стандарты, используют современные технологии и практику, обеспечивающие максимальную охрану окружающей среды.Хотелось бы поделиться и с информацией о проекте, который был инициирован транснациональной энергетической корпорацией «Шеврон» в Казахстане. Так, корпорация «Шеврон» в ноябре 2012 года приступила по собственной инициативе к работе по подготовке предложений по изменению действующего экологического законодательства Республики Казахстан. В ходе реализации данной инициативы была проведена огромная работа, к которой были привлечены ученые, специалисты и эксперты в различных отраслях - юристы, экологи, технологи, в числе которых были и доктора, и кандидаты наук, люди без официальных научных степеней, но обладающие высочайшей квалификацией в своей специальности. Мы старались привлечь наиболее компетентные ресурсы к данной работе. Вся работа состояла из 4 этапов.
На первом этапе был проведен анализ действующего экологического законодательства Республики Казахстан, а также законодательства наиболее экологически благополучных иностранных государств, таких как Норвегия, Канада и Саудовская Аравия.
Кроме того, было изучено общее законодательство Российской Федерации и некоторых стран, входящих в Европейский союз (Франции, Германии, Австрии, Швеции, Польши, Финляндии, Швейцарии) по отдельным применимым вопросам. Была изучена доступная казахстанская судебная практика по разрешению экологических споров. На данном этапе были также проведены встречи с представителями крупных казахстанских природопользователей на предмет составления реестра наиболее проблемных вопросов, возникающих на практике.На втором этапе были выработаны возможные варианты решений выявленных проблемных вопросов, изучены доступные существующие предложения по совершенствованию законодательства, отобраны оптимальные решения и разработаны юридические формулировки указанных решений, которые были сформированы в виде проекта закона о внесении изменений и дополнений в действующее экологическое законодательство. Также были подготовлены сопутствующие документы (концепция, пояснительная записка, сравнительная таблица и др.).
На третьем этапе разработанные документы были презентованы наиболее крупным природопользователям, а также различным профессиональным ассоциациям. На данном этапе была сформирована рабочая группа из числа представителей наиболее заинтересованных природопользователей, которая продолжила работу по совершенствованию текстов предлагаемых формулировок, отбору наиболее приемлемых решений и разработке предложений по решению ряда дополнительно выявленных проблемных вопросов. В рабочую группу вошли представители таких крупнейших компаний, как: «Тенгизшевройл», «Карачаганак Петролеум Оперейтинг», «North Caspian Operating Company». Свои замечания и предложения предоставили члены крупных отраслевых и профессиональных ассоциации: KAZENRGY, КАПУР, KPLA, члены Американской Торговой Палаты в Казахстане и др. Следует отметить, что поступило большое количество предложений по реформированию законодательства, все они были рассмотрены, проанализированы, что, на наш взгляд, значительно улучшило наши предложения.
На четвертом этапе продолжалась работа по совершенствованию формулировок законопроекта, проведена работа по поиску и привлечению экспертов для осуществления ряда необходимых (юридической, налоговой, административной и экологической) экспертиз законопроекта. В настоящее время, проводится большая организационная работа по созыву и проведению Экологического Форума в городе Астане, на котором будут впервые официально озвучены концепция предлагаемого законопроекта о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам охраны окружающей среды. Предлагаемые изменения в экологическое законодательство были подготовлены с участием самого широкого круга заинтересованных лиц и независимых экспертов и представляют собой наиболее компромиссный вариант решения, хотя мы не исключаем, что в процессе дальнейшей работы эти предложения могу претерпеть определенные изменения. При подготовке данных предложений мы старались исходить, прежде всего, из права граждан на благоприятную окружающую среду, интересов государства и природопользователей.
Предлагаемые изменения в экологическое законодательство касаются следующих вопросов.
Во-первых, проведена обширная ревизия применяемых в экологическом законодательстве терминов и определений на предмет их упорядочения и более четкого определения их правового статуса, особенно тех субинститутов, которые связаны с возникновением юридических последствий.
Во-вторых, предложены изменения по снижению административных барьеров при выдаче экологических разрешений на эмиссии. В частности, предлагается ввести принцип «одного окна», презумпцию выдачи экологических разрешений, сокращение срока их выдачи, исключение ряда документов, которые требуются при рассмотрении заявки на выдачу экологического разрешения, и выделение процесса рассмотрения, согласования и утверждения этих документов в отдельные процедуры.
В-третьих, вводится правовая регламентация ряда процессов, таких как повторное рассмотрение заявки на выдачу экологического разрешения на эмиссии, публичные слушания, установление условий природопользования.
Восполняются имеющиеся пробелы законодательства, конкретизируются обязанности уполномоченных органов в сфере экологии.В-четвертых, упорядочены вопросы ответственности природопользователей за причинение вреда окружающей среде. Сам институт ответственности был существенно пересмотрен и переработан. В частности, устраняется «тройная» ответственность за экологическое нарушение, предлагаются меры по приведению экологического законодательства в соответствие с общеправовыми и отраслевыми принципами. Вводится действительный приоритет возмещения причиненного окружающей среде вреда. Устраняются основания для нарушения принципа равенства всех перед законом и единства закона на всей территории Республики. Предлагается создание целевого национального экологического фонда, который будет аккумулировать экологические отчисления от природопользователей, уплачиваемые в связи с причинением неустранимого вреда окружающей среде, и направлять эти средства непосредственно на природоохранные и природовосстановительные мероприятия.
В-пятых, усиливается роль общества и неправительственных структур в решении экологических вопросов. Например, предлагается ввести правовой институт экологического омбудсмена, который мог бы осуществлять медиацию и разрешение экологических споров, усиливается роль и значение экологического аудита.
В-шестых, предлагаются конкретные меры по урегулированию таких вопросов как факельное сжигание и залповые выбросы.
Должен отметить, что за 15 лет моей работы в сфере недропользования, это первый случай на моей памяти, когда все крупные нефтяные компании выступили единым фронтом и не имели каких-либо существенных разногласий во взглядах. Помимо нефтегазовых компаний, данную экологическую инициативу единогласно поддержали также представители различных профессиональных объединений из ключевых для Казахстана отраслей экономики - энергетического сектора, горно-металлургического сектора, и самое главное - инициатива получила поддержку у ассоциации природопользователей, которая объединяет предприятия самого различного профиля. Всё это дает основание выразить надежду на то, что нам удастся обратить внимание властей на серьезность и актуальность поднимаемых вопросов, на неотложность изменения действующих регуляций, на необходимость установления ясных и понятных правил в экологическом законодательстве.