Экономические аспекты взаимодействия в системе «общество — окружающая среда»

Экологические проблемы общества обусловлены интенсивностью хозяйственной деятельности, которая обеспечивает человека необходимыми ему продуктами производства. Проблема нахождения баланса между экологическими и экономическими потребностями общества, таким образом, не может не быть также и проблемой экономики.

Мы рассмотрим взгляды отечественных и зарубежных экономистов, специализирующихся в названной проблеме, не претендуя на полный охват всех точек зрения. B настоящем разделе работы предлагается реферативный анализ работ следующих авторов: С. H. Бобылева и А. Ш. Ходжаева [13], E. Э. Васильевой [26], В. В. Глухова и T. В. Лисочкиной [44], А. А. Голуб и E. Б. Струковой [48, 49], А. Пигу [304], Д. У. Пирса и P. К. Тернера [305], 0. С. Шимовой [338] и др., исследующих экономические основы взаимодействия общества и природы.

Согласно современным представлениям окружающая среда выполняет следующие экономические функции: является общественным потребительским благом; служит источником производственных ресурсов; используется для размещения отходов. Специалисты выделяют так же и такую функцию окружающей среды, как быть местом расположения экономических объектов. Ha наш взгляд, последняя функция адекватна функции «быть источником производственных ресурсов», поскольку компоненты природы используются весьма разнообразно, в том числе и в качестве мест расположения экономических объектов (в таком качестве чаще всего используется земля). Способ использования в конечном итоге зависит от физических свойств компонентов природы.

Как общественное потребительское благо, окружающая среда удовлетворяет те потребности человека, которые обеспечивают его физическое существование. Для характеристики этой функции используется категория «качество окружающей среды».

Функция «обеспечивать производство необходимыми ресурсами» присваивается природе стихийно или осознано на протяжении всего существования человечества. Традиционно названная функция признавалась за землей, водами, в частности морскими пространствами, животным и растительным миром. B XX в. эту функцию признали и за атмосферой.

Выполняя третью экономическую функцию, окружающая среда вбирает в себя отходы (сбросы, выбросы), в результате чего происходит ее загрязнение.

Итак, общество возлагает свои разнообразные потребности на окружающую среду, облекая их в форму экономических функций. Современное состояние окружающей среды демонстрирует, что спрос на «услуги окружающей среды» не может быть полностью удовлетворен. A это означает, что существует конкуренция между перечисленными функциями либо конкуренция внутри функций, например между видами природопользования. Конкурентность в пользовании окружающей средой является важнейшим постулатом современной экономики природопользования. Она возникает в случае «перегруженности» окружающей среды как общественного блага: свобода доступа к благу ведет к тому, что каждый дополнительный пользователь ухудшает его качество. Причиной конкурентности также может быть ситуация взаимоисключения экономических функций окружающей среды, когда выполнение окружающей средой одной из ее функций препятствует выполнению остальных (сбросы загрязняющих веществ в воду влекут невозможность использования водоема для рыбохозяйственных и рекреационных целей). Современные экологические подходы, в частности принцип устойчивого развития, позволяют видеть проблему также и «в межвременном аспекте» (иначе ее называют проблемой «равенства поколений») как удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений, то есть пользование окружающей средой ведет к конфликту интересов поколений [180].

Другими словами, с экономической точки зрения экологические проблемы состоят в распределении окружающей среды между альтернативными (конкурирующими) формами ее использования.

Центральным вопросом экономики природопользования в русле концепции устойчивого развития является научное определение параметров, характеризующих компромисс между экономическим развитием и экологической безопасностью. Существующее противоречие между экономическими и экологическими потребностями общества в экономической науке предлагается разрешать на основе нескольких подходов.

Один из них — общественная цель — достижение качественного состояния окружающей среды трансформируется в индивидуальные мотивы поведения субъектов и определенные действия индивидов, претендующих на общественное потребительское благо — благоприятная для жизни и здоровья окружающая среда. Для понимания сущности окружающей среды как общественного блага используются два крайних случая экономических благ: чистое частное и чистое общественное благо.

Чистое частное благо потребляется индивидуально. Это предполагает приобретение его в частную собственность (или на основе иной правовой формы, например аренды), что исключает возможность безвозмездного пользования другими субъектами. Поэтому возникает конкуренция между желающими пользоваться этим благом. Согласно взглядам экономистов чистое частное благо характеризуется признаками исключаемости и конкурентности.

Чистое общественное благо обладает признаками неделимости и возможности использования его лишь совместно с другими индивидами. Доступ к пользованию чистым общественным благом свободен, то есть отсутствуют механизмы его исключения из пользования одних индивидов путем присвоения другими индивидами.

C экономической точки зрения в силу свободного доступа к общественному благу — качественной окружающей среде — всегда будут существовать субъекты, желающие воспользоваться им безвозмездно, то есть не участвовать в издержках производства. Эта проблема в экономике названа проблемой «безбилетника». B силу того что наличие «безбилетников» не позволяет определить подлинное предпочтение блага и готовность за него платить, выявить истинный спрос на него не представляется возможным. Поэтому задача обеспечения потребителей общественного блага — «качественная окружающая среда» возлагается на государство. Для успешного осуществления этой задачи государство решает, в каком объеме должно быть предложено общественное благо «качество окружающей среды»; при помощи каких инструментов это можно выяснить и обеспечить; каким образом благо будет доставлено потребителю.

Выигрыш осуществления экологической политики выражается в улучшении качества окружающей среды. При этом возникает необходимость в экономической оценке качества окружающей среды. Основу экономической оценки составляет учет индивидуальных предпочтений, которые выявляются через готовность индивидов платить за обладание благом. Обычно экономическая оценка товара основана на том, что о готовности индивида платить и об альтернативных издержках сигнализируют рыночные цены. B качестве инструмента косвенной оценки желаемого качества окружающей среды могут применяться «гедонистические цены», то есть цены отражающие степень удовлетворенности и благополучия потребителя. Приобретаемые на рынке товары часто имеют скрытые экологические характеристики. Например, при денежной оценке недвижимости могут быть учтены такие экологические характеристики, как чистота воздуха, красота ландшафта, отсутствие шума и ультразвукового излучения, качество водопроводной воды. Эти характеристики могут быть как со знаком «плюс», так и со знаком «минус» [26, 28—30].

B качестве одного из подходов к решению экономической проблемы качества окружающей среды рассматривается «решение Линдаля» (Эрик Линдаль — шведский экономист).

Наличие механизмов общественного выбора демонстрирует, что нет ни одного из них, действительно обеспечивающего учет всех без исключения индивидуальных предпочтений. Этот отрицательный, на первый взгляд, вывод в действительности является позитивным и вполне оптимистичным, поскольку позволяет, основываясь на механизмах, выработанных гражданским обществом, управлять в определенном смысле экономикой природопользования. Позитивным, с нашей точки зрения, является и то, что ни при каких обстоятельствах невозможно принятие решения, основанного только на механизмах общественного выбора, что для принятия решения потребуются знания, лежащие сугубо в экономической плоскости. Государство в подобной ситуации призвано разрабатывать отвечающие экологическим потребностям и экономической ситуации модели поведения и адекватно отражать их в праве.

Теоретически цель обеспечения устойчивого развития достижима также посредством схемы «заказчик — исполнитель», суть которого состоит в том, что орган экологической политики выступает в роли заказчика, которому известно желаемое качество окружающей среды. Исполнителями являются экономичесТше субъекты, которые, действуя в собственных интересах, непроизвольно обеспечивают достижение требуемого качества. Заказчик исходит из того, что исполнители стремятся, в первую очередь, K максимизации своего чистого выигрыша, поэтому непосредственная задача экологической политики в сфере экономики — соблюдение паритета предельно предотвращенного ущерба и предельных природоохранных издержек.

Известно, что рыночная экономика способна обеспечить эффективность распределения ресурсов, когда отсутствуют препятствия для того, чтобы рыночная цена несла адекватную информацию о реальном спросе и предложении.

Теория внешних эффектов делит их на положительные и отрицательные. Положительный эффект возникает, когда третьи лица извлекают выгоду без соответствующей компенсации, что повышает общественную полезность над частной. Отрицательный эффект создается при непредвиденных издержках третьих лиц и превышении общественных издержек над частными. Преодоление разрыва между частными и общественными издержками обеспечивается путем интернализации внешнего эффекта, то есть предполагает трансформацию издержек или выигрышей третьих лиц в издержки или выигрыши субъектов, деятельность которых вызвала внешний эффект.

B теории внешних эффектов известны два альтернативных подхода к проблеме интернализации А. Пигу и P. Коуза. Подход А. Пигу основан на признании разрыва между частными и общественными издержками, которые являются причинами неэффективного распределения ресурсов. Отрицательные внешние эффекты, согласно А. Пигу, устраняются с помощью корректирующего налога, а положительные — с помощью корректирующей субсидии. Безусловно, такое решение проблемы интернализации требует соответствующего правового регулирования и управленческого участия. Экологический налог широко применяется в экономическом обеспечении охраны окружающей среды. Оптимально размер налога должен в точности равняться предельному ущербу, нанесенному третьим лицам [304]. B теории экологического права для определения размера экологического налога принято исходить из необходимости возмещения вреда, правомерно причиняемого хозяйственной деятельностью [303, 334—348].

B критике подхода А. Пигу к теории внешних эффектов P. Коуз обращает внимание на недооценку взаимосвязи экономики и права. По P. Коузу, именно в системе права собственности кроется постоянный источник, воспроизводящий внешние эффекты. Если права на совершение определенных действий могут быть куплены, их первыми приобретут те, для кого они представляют наивысшую рыночную ценность. B результате они будут куплены, распределены и скомбинированы таким образом, чтобы предусмотренная ими деятельность приносила максимальный выигрыш. B случае отрицательного внешнего эффекта необходимо учитывать права не только третьих лиц, но и виновника загрязнения. C этой точки зрения экологический налог равносилен упущенным возможностям извлечения чистого выигрыша от производственной деятельности. Интернализация внешних эффектов, согласно P. Коузу, становится возможной благодаря установлению права собственности на объекты окружающей среды. P. Коуз предложил расширить содержание понятия собственности с учетом всех возможных последствий производства и потребления товаров, то есть пользования объектом собственности. Так появилось понятие «фактор производства», в содержание которого включено право на выполнение определенных действий, которые, в частности, могут быть неблагоприятны для других субъектов. Реализация прав всегда сопровождается ущербом для третьих лиц. Идеи P. Коуза в модифицированном виде нашли практическое применение в экологической политике. Ha их основе были разработаны теоретические основы лицензирования природопользования, в том числе и в виде загрязнения окружающей среды.

B качестве одного из подходов к решению экономической проблемы качества окружающей среды признается упоминавшееся ранее «решение Линдаля». Названное решение лежит в плоскости экологического налогообложения. Орган экологического регулирования или аукцион определяют индивидуальные цены, которые отражают степень готовности потребителя платить за благо «качество окружающей среды». Таким образом, каждый индивид несет свою долю издержек в соответствии с его предельной полезностью.

Именно эти индивидуальные цены выступают в виде налогов. Согласно Линдалю возможны следующие варианты их применения:

1) потребители качества окружающей среды несут индивидуальные издержки в виде налогов, а поступления от них используются на выплату виновникам загрязнения субсидий для осуществления природоохранных мероприятий;

2) потребители платят налоги, которые используются на финансирование природоохранной деятельности экологическими службами;

3) виновники загрязнения окружающей среды платят налоги на единицу загрязнения.

B первых двух случаях реализуется принцип экологической политики «платит жертва». Для этого осуществляется налогообложение per capita (поголовное).

B третьем случае действует принцип «загрязнитель платит», который признан приоритетным и отвечающим экономической природе рынка. Принцип «загрязнитель платит» конкретизирует принцип альтернативных издержек, поскольку само по себе требование установления альтернативных издержек не определяет, каким образом эти издержки распределяются между различными индивидами. Для децентрализованной экономики с приоритетом автономности принимаемых экономическими субъектами решений важно сопоставлять частные выигрыши от экономической деятельности с общественными альтернативными издержками. B результате альтернативные издержки будут адресованы тем субъектам хозяйствования, вследствие деятельности которых они возникли. Это суть принципа «загрязнитель платит». Он позволяет распределять издержки охраны окружающей среды соответственно «вкладу» загрязнителя в воздействие на окружающую среду, что, в свою очередь, формирует стимул к сокращению и предотвращению загрязнения. Наконец, таким образом устраняется разрыв между частными и общественными издержками, поскольку цены товаров наряду с издержками труда и капитала включают экологические издержки (это плата граждан за благо «окружающая среда»).

C экономической точки зрения основной предпосылкой этого принципа является то, что цена товара или услуги должна полностью отражать стоимость их производства и стоимость использованных ресурсов, включая и экологические, невосполнение которых платежами ведет к деградации, растрачиванию, уничтожению самих экологических ресурсов.

Исходя из названного принципа, сами производители заинтересованы в проведении систематического наблюдения за состоянием окружающей среды вследствие хозяйственной деятельности, что приводит на практике к комбинированию административного контроля за качеством окружающей среды и внутренней инспекции, проводимой с целью обеспечения руководства фирмы информацией для принятия оптимальных решений по вопросам, связанным с исходными, промежуточными и конечными продуктами, утилизацией отходов, выбросами загрязняющих веществ.

Крупные фирмы идут на создание так называемых групп возмещения инвестиций. Их главной задачей является деятельность всех подразделений с целью сокращения до минимума потерь исходных продуктов. Таким образом, группы возмещения инвестиций фактически являются звеном внутреннего управления, занимающимся вопросами энергетики, ресурсосбережения и охраны окружающей среды.

Сложившаяся европейская практика применения принципа «загрязнитель платит» показывает, что он является одним из основных начал экологической политики. B отношениях по его реализации участвуют государственные органы, взимающие экологический налог, и природопользователи, признаваемые в соответствии с нормой закона налогоплательщиками [149]. Таким образом, возникает особое правоотношение, о котором необходимо говорить особо.

B юридической литературе отмечается различие между налогообложением в сфере гражданского оборота и экологическим налогообложением [173, 175]. B сфере гражданского оборота в качестве объектов налогообложения определяются вещи, являющиеся объектами имущественных правоотношений. B платном природопользовании объектами налогообложения признаются физические величины природных ресурсов, представляющие собой объекты природоресурсных правоотношений. Противоречие, по мнению Л. H. Мороза, заключается в том, что «в оптимальном цивилизованном варианте бюджету государства требуются не физические части природных ресурсов, продукции и иные материальные блага, а денежные эквиваленты этих благ, которые должны выступать в качестве объектов налоговых правоотношений, в том числе платного природопользования. Такими объектами признаются: а) доходы; б) стоимость имущества и стоимость природных ресурсов, отнесенных к недвижимости;

в) стоимость оборота товарно-материальных ценностей антропогенного происхождения и особо ценного природного сырья;

г) стоимость работ и услуг, оказываемых государством разным лицам и облагаемых пошлинами и сборами. Названные объекты должны стать конституирующей основой налоговой системы и ее элемента в виде платежей за природопользование». Л. H. Мороз проводит грань между понятиями «объект» и «источник» налога, относя природные ресурсы к источникам налогообложения, как к явлениям, приносящим доход или иные налогооблагаемые стоимости [175, 18—20].

Действительно, обращаясь к Закону Республики Беларусь «0 налоге за пользование природными ресурсами (экологический налог)», видим, что объектами налогообложения, согласно ст. 2 названного закона, признаются: объемы добываемых из природной среды ресурсов; объемы переработанных нефти и нефтепродуктов; объемы выводимых в окружающую среду выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Налог состоит из платежей за пользование природными ресурсами и за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду в пределах установленных лимитов, за перерасход природных ресурсов и за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду сверх утвержденных лимитов, а также за переработку нефти и нефтепродуктов [202]. И это первая, но не единственная особенность экологического налогообложения.

Однако в отличие от Л. H. Мороза мы не видим здесь противоречия, очевидно, поскольку исследуем проблему C позиции экологических, а не налоговых правоотношений. «Денежный эквивалент» природных ресурсов как материальных благ вещь весьма условная. Природные ресурсы в силу их естественного происхождения не имеют стоимости, которая представляет собой, согласно экономической теории, количество вложенного B производство труда. Именно поэтому налог состоит из платежей за пользование природными ресурсами. Обращает на себя внимание особенность, так сказать грамматического свойства, очень точно показывающая отличие экологического налога от иных: законодатель установил налог «за» (а не «на», как того требуют нормы русского языка) пользование природными ресурсами, поскольку это действительно налог не на результат (доход, стоимость имущества и т. д.), а налог на процесс — воздействие на окружающую среду.

Другой, отличающей от иных налогов, особенностью экологического налогообложения является непосредственная связь налога за пользование природными ресурсами с экологическими ограничениями, обеспечивающими рациональность, устойчивость природопользования. B соответствии со ст. 27 Закона «Об охране окружающей среды» лимиты на природопользование представляют собой установленные природопользователям на определенный период времени объемы предельного использования (изъятия, добычи) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ, размещения отходов и иных видов вредного воздействия на окружающую среду. Налог co-; стоит из платежей за пользование природными ресурсами и за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду в пределах установленных лимитов, за перерасход природных ресурсов и за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду сверх утвержденных лимитов, а также за переработку нефти и нефтепродуктов [272]. Это означает, что размер экологического налога в соответствии с белорусским законода-

£

тельством не может быть обусловлен прибылью, получаемой OT природопользования. Его величина вытекает непосредственно из «физических величин природных ресурсов», потребляемых природопользователем, а также показывает уровень его экологической культуры, которая в данном случае отражается на размере уплачиваемого налога, поскольку ставка налога за сверхнормативное природопользование кратно возрастает и может составлять 5-, 10- и даже 15-кратный размер установленной ставки экологического налога [202, 267].

Мы согласны с мыслью, что «экологический налог должен устанавливаться таким образом, чтобы соблюдалось равенство предельно предотвращенного ущерба и предельных природоохранных издержек». Из этого вытекает самая существенная особенность экологического налогообложения, которая заключается в том, что оно (налогообложение) не должно по своей природе преследовать фискальные цели. Его задача — по возможности максимально (потому что в полном объеме это невозможно) возместить тот ущерб, который причиняется хозяйственной деятельностью. Этот тезис показывает следующую особенность экологического налога: средства, поступающие в уплату экологического налога, не должны обезличиваться в государственном или местном бюджете, поскольку эти средства могут быть израсходованы только на цели охраны окружающей среды. B соответствии со ст. 84 Закона «Об охране окружающей среды» для финансирования государственных, отраслевых и иных программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды и иных целей в области охраны окружающей среды в Республике Беларусь создаются республиканский, областные, Минский городской, районные и городские фонды охраны природы, которые являются государственными целевыми бюджетными фондами [272]. Источниками формирования государственных целевых бюджетных фондов, кроме прочего, являются платежи за вредное воздействие на окружающую среду.

Анализируя особенности экологического налогообложения, мы не можем согласиться с предложением Л. H. Мороза рассматривать в качестве объекта налоговых правоотношений, в том числе платного природопользования, «стоимость природных ресурсов, отнесенных к недвижимости» [175, 19]. Безусловно, земельный налог, о котором, очевидно, ведется речь в рассуждениях Л. H. Мороза, обладает признаками налога на недвижимость, но не он играет главную роль в осуществлении политики платности природопользования. Предыдущая аргументация должна, с нашей точки зрения, подвести к мысли о том, что экологический налог преследует иные — сугубо экологические цели, из которых вытекает вся его специфика.

Сказанное позволяет, на наш взгляд, выявить основные недостатки, присущие правовому регулированию экологического налогообложения в отечественном законодательстве. Две нормы действующего законодательства нарушают теоретические основы экологического налогообложения:

• включение в соответствии со ст. 2 Закона «О налоге за пользование природными ресурсами (экологический налог)» в число объектов экологического налогообложения объемов переработанных нефти и нефтепродуктов [202];

• включение в число платежей за вредное воздействие на окружающую среду платы за ввоз на территорию Республики Беларусь озоноразрушающих веществ и (или) продукции, содержащей озоноразрушающие вещества [272].

Коротко воспроизведем ранее предложенную аргументацию: перечисленные виды хозяйственной деятельности не являются природопользованием, то есть в них не проявляется непосредственно воздействие на окружающую среду. Если такое изменение и произойдет, то лишь в будущем, например, если после переработки нефти в атмосферу будут выброшены загрязняющие вещества. Ho в этом случае экологический налог будет удержан еще и за выброс. O неэкологическом характере названного платежа говорит и порядок его взимания. За переработку 1 т нефти или нефтепродуктов налог взимается по ставке 1 евро [202, ст. 3], в отличие, скажем, от налога за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду, который удерживается в размере 1 ставки за установленный лимит воздействия и 15-кратной ставки за воздействие сверх установленных лимитов. Главное отличие кроется в том, что при установлении налога за переработку нефти и нефтепродуктов нет и не может быть лимита, как экологического ограничения.

Что касается платы за ввоз на территорию Республики Беларусь озоноразрушающих веществ и (или) продукции, содержащей озоноразрушающие вещества, то здесь речь может идти только о пошлине, понимаемой «как денежный сбор, который выплачивают субъекты права при определенном столкновении с государством в силу каких-либо особых отношений с ним или другими субъектами права» [347, 409]. C нашей точки зрения, называть природопользованием ввоз (транзит) веществ, пусть даже потенциально опасных для окружающей среды, значит необоснованно расширять круг отношений, определяемых как экологические.

Предложенный анализ призван, как нам представляется, показать проблемы правового закрепления основных подходов, сложившихся в экономическом обосновании экологической политики. Однако эти сложности не могут быть препятствием или служить объяснением неадекватного правового оформления.

Для правового закрепления экономических отношений, складывающихся в системе «общество и окружающая среда», необходимо, на наш взгляд, признать, что благоприятная окружающая среды с экономических позиций является общественным потребительским благом, которое удовлетворяет потребности человека на физическое существование. Как чистое общественное благо, она обладает признаками неделимости и возможности использования его лишь совместно с другими индивидами. Доступ к пользованию чистым общественным благом свободен, то есть отсутствуют механизмы его исключения из пользования одних индивидов путем присвоения другими индивидами.

B то же время в составе окружающей среды присутствуют такие природные компоненты (земля, полезные ископаемые, воды, растительный и животный мир), которые в отдельности обладают иными — экономически значимыми признаками. Они рассматриваются как «чистое частное благо», потребляемое индивидуально. Это предполагает приобретение его в частную собственность (или на основе иной правовой формы, например аренду), что исключает возможность безвозмездного пользования другими субъектами.

Для рыночной экономики с приоритетом автономности принимаемых экономических решений важно сопоставлять частные выигрыши от экономической деятельности с общественными альтернативными издержками. Реализация принципа «загрязнитель платит» позволяет распределять издержки охраны окружающей среды соответственно «вкладу» загрязнителя в воздействие на окружающую среду.

Задачей права является закрепление паритета между общественным и частным благами, при понимании того, что в рыночной экономике предпочтительными правовыми формами являются частноправовые, устанавливающие изначально равенство правовых положений субъектов правоотношений.

1.3.