Система законодательства, регулирующего взаимодействие общества с окружающей средой

Проблема систематизации как для отрасли правовой науки, так и для отрасли права — это вопрос не столько теоретический, представляющий интерес для узкого круга специалистов, сколько практический, определяющий обязательность нормативных правовых актов, входящих в систему, применение их к соответствующим общественным отношениям, а также их соподчиненность.

Экологическое законодательство Республики Беларусь является в достаточной степени развитым и разветвленным. Однако в процессе его изучения, как единого целого, возникает вопрос о том, в какой степени сложившаяся система экологического законодательства отвечает современным требованиям. Ha наш взгляд, в настоящее время созрели объективные предпосылки принципиально иной систематизации экологического законодательства. Для обоснования складывающейся эмпирическим путем системы необходимы научные подходы, которые мы и попытаемся выявить в настоящем разделе работы.

Мы уже обращались к теории систем для рассмотрения системы права с целью определения соотношения классических правовых отраслей с комплексными, к которым относим и отрасль экологического права. B разделе 1.3.1 была предложена аргументация того, по каким критериям классические отрасли относятся к так называемым жестким системам, а также в силу каких признаков экологическое право как комплексная отрасль может быть отнесено к типу дискретных систем. B свете изложенных подходов к отрасли в праве посмотрим на системы законодательства.

Система законодательства есть правовое явление, корреляционно связанное с системой права, как внутренней структурой права, в которой отражены объединение и дифференциация объективно обусловленных юридических норм.

За категорией «общественные отношения по поводу окружающей среды» стоят разнообразные интересы человека, но исторически первыми, необходимыми человеку, конечно, являются отношения по использованию природных ресурсов, или природоресурсные, то есть возникающие в связи с использованием субъектами природных ресурсов с целью извлечения из них полезных свойств. И если история природоресурсных отношений — это, по существу, история человеческой цивилизации, то вторая группа общественных отношений в этой классификации — природоохранительных, или возникающих в связи с потребностью охраны окружающей среды, появляется лишь в XX в. Когда интенсивность хозяйственной деятельности человека достигает такого уровня, что природа становится неспособной адаптировать вносимые в нее изменения, она изменяется под их влиянием, а изменившись, начинает по-новому (не в благоприятную для человека сторону) влиять на него самого. И не в силу какого-либо особенного альтруизма наших современников, а по причинам объективного свойства человечество обратилось к проблемам охраны окружающей среды. Целью такой охраны является обеспечение экологической безопасности человека.

Представляется, что в качестве исторических вех можно назвать ряд международных документов, показывающих начало движения к отношениям по охране окружающей среды, как «познанным, нуждающимся в придании им правового авторитета и подконтрольных обществу, государству» [62, 11]. Так, Всеобщая декларация OOH по правам человека, принятая Генеральной Ассамблеей OOH в 1948 r., не установила право людей на благоприятную окружающую среду [40].

Принятая 18 декабря 1962 г. резолюция Генеральной Ассамблеи OOH «Экономическое развитие и охрана природы» одобрила инициативы и рекомендации, направленные на сохранение природы, которые были предложены ЮНЕСКО. Названная резолюция выделяет в качестве ключевых положений целостное рассмотрение совокупности окружающей среды, природных ресурсов флоры и фауны; интеграцию термина «охрана природы» в более широкий (и отвечающий современным потребностям) термин «охрана окружающей среды»; сочетание интересов охраны природы и экономического развития. 3 декабря 1968 г. Генеральная Ассамблея OOH принимает резолюцию, в которой отмечается важнейшая роль благоприятной окружающей среды для соблюдения основных прав человека и надлежащего экономического и co- циального развития [8, 22—23].

Однако в законодательстве нашего государства советского периода вплоть до начала 90-х гг. превалировал природоресурсный взгляд на рассматриваемую область общественных отношений. Кроме объективных причин, названных выше, односторонний (природоресурсный) подход к регулированию экологических отношений был обусловлен, как нам представляется, спецификой социалистической идеологии, в соответствии с которой социалистический способ производства а-priori, считался способствующим сохранению природы в отличие от капиталистического, использующего природу для извлечения прибыли [79].

Представляется уместным следующее отступление, позволяющее, с нашей точки зрения, увидеть глубину влияния идеологии на экологические отношения. B 1981 г. Э. Гертнер, западногерманский коммунист, писал: «Буржуазные идеологи, осознав, наконец, ограниченность ресурсов биосферы, вовсе не делают вывода о том, что необходимо положить конец эксплуатации человека и природы.

Социалистическая (плановая) экономика, основанная на общественном характере средств производства, имела мощный рычаг правового воздействия — в виде исключительного права государственной собственности (Союза ССР) на природные ресурсы.

Система законодательства, традиционно относимого к экологическому, и поныне тяготеет к классификации по природоресурсному критерию, не учитывать который мы, безусловно, не имеем оснований. Такая классификация сложилась еще в советском законодательстве, тогда она была объективно обусловлена неразвитостью природоохранительного аспекта экологических отношений. Однако сегодня охватить всю совокупность источников, регулирующих экологические отношения, такая система не в состоянии.

Комплексный характер экологического права с необходимостью диктует выделение в его системе нескольких уровней U групп, которые, на взгляд автора, позволяют сделать эколого-правовое регулирование более внятным.

Первый уровень источников, регулирующих отношения в области окружающей среды, составляют нормативные правовые акты собственно экологического содержания, то есть принятые с целью:

1) регулирования отношений по использованию и охране природных компонентов (природоресурсное законодательство);

2) обеспечения экологической безопасности.

Первую группу составляет природоресурсное законодательство. Эта группа сложилась в процессе использования природных ресурсов и основана на естественных особенностях отдельных природных компонентов. Компоненты природной среды в соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» — это земля (включая почвы), недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, а также озоновый слой и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле [272]. Таким образом, в эту группу входят шесть, по сути, самостоятельных подотраслей экологического законодательства, взаимосвязанных в силу естественной связи природных компонентов в окружающей среде:

• земельное право или правовой режим использования и охраны земель;

• горное право или правовой режим использования и охраны недр;

• водное право или правовой режим использования и охраны вод;

• лесное право или правовой режим использования и охраны растительного мира;

• фаунистическое право или правовой режим охраны и использования животного мира;

• правовая охрана атмосферного воздуха.

Каждую из названных подотраслей экологического законодательства возглавляет соответствующий законодательный акт: Кодекс о земле [85], Кодекс о недрах [86], Водный [34] и Лесной кодексы [135], Законы «06 охране и использовании животного мира» [269], «Об охране атмосферного воздуха» [268], «О растительном мире» [235].

B соответствии со ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды» среди компонентов природной среды, кроме названных (земля, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир), в качестве самостоятельных, то есть обладающих особыми, присущими только им естественными признаками, выделены озоновый слой и околоземное космическое пространство [272].

Современное состояние экологического законодательства не позволяет, однако, выделять в качестве самостоятельных подотраслей — право охраны озонового слоя, несмотря на принятие Закона «Об охране озонового слоя» [270], и космическое право в силу недостаточно развитой нормативно-правовой базы регулирования названных объектов, а в отношении космического пространства — также, по нашему мнению, и в силу отсутствия объективной потребности в подобном регулировании на уровне национального законодательства Республики Беларусь.

Вторую группу экологического законодательства составляют нормативные правовые акты, принятые с целью обеспечения экологической безопасности.

Нормативные правовые акты, включенные в эту группу, устанавливают механизмы эколого-правового регулирования, регламентируют отдельные эколого-правовые институты, которые в общем виде закреплены в Законе «Об охране окружающей среды ».

Необходимость разработки и принятия целого ряда нормативных правовых актов этого уровня обусловлена особенностями окружающей среды, выступающей в качестве объекта правоотношения.

Согласно ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды» «окружающая среда представляет собой совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов» [272]. Это сложный природно-социальный комплекс, который возникает в процессе активного взаимодействия общества с природной средой. Другими словами, под влиянием урбанизации, индустриализации, сельскохозяйственного использования природной среды человек создает вокруг себя качественно новое жизненное пространство — окружающую среду. Окружающая среда, таким образом, выступает как пространство (полигон), где осуществляется взаимодействие общества и природы.

B широком смысле термин «окружающая среда» понимается не только как естественное, но и социальное окружение человека. B этом смысле окружающая среда — это все, что вне человека. Эта трактовка встречается во многих международно-правовых документах. Так, например, понимают этот термин материалы Конференции OOH по окружающей среде и развитию 1992 г. Декларация Рио-де-Жанейро содержит целый ряд принципов, посвященных правам человека, роли женщины, молодежи и местных общин, а также интересам народов, живущих в условиях угнетения [57].

Действующее законодательство нашего государства придерживается более узкого толкования этого термина, а именно рассматривает окружающую среду только как природную среду, испытывающую на себе воздействие хозяйственной деятельности общества.

Окружающая среда постоянно находится под воздействием хозяйственной деятельности, поэтому ее обособление в самостоятельный объект имеет веские основания:

• во-первых, в отличие от естественной природной среды окружающая среда представляет собой качественно новую структуру, в которой органически соединяются элементы естественной среды с результатами человеческой деятельности;

• во-вторых, если качество естественной природной среды обеспечивается самой природой, то качественное состояние окружающей среды достигается средствами ее защиты и охраны, методами санитарного контроля и оздоровления;

• в-третьих, если в области естественной природной среды центральным объектом охраны является экосистема природы, то в сфере окружающей среды охрана окружающей среды в конечном счете является не целью, но средством охраны здоровья и экологического благополучия человека [303, 85—86].

Вследствие названных особенностей окружающая среда предстает как область взаимодействия общества и природы, где, прежде всего, решаются проблемы соотношения экологических и экономических интересов общества.

Действующее законодательство, и в частности Закон «Об охране окружающей среды», называет охрану окружающей среды неотъемлемым условием устойчивого экономического и социального развития государства.

Закон «06 охране окружающей среды» предусматривает целый ряд требований в области охраны окружающей среды, которые предъявляются к хозяйственной и иной деятельности в качестве обязательных условий, ограничений или их совокупности, и устанавливаемых законами, иными нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды, государственными стандартами и иными техническими нормативными правовыми актами [272, ст. 1].

Названные обязательные условия хозяйственной и иной деятельности в самом общем виде сформулированы в главе 6 Закона «Об охране окружающей среды» «Требования в области охраны окружающей среды». K ним отнесены, например, требования в области охраны окружающей среды при производстве опасных химических веществ, обращении с ними и их обезвреживании; при использовании радиоактивных веществ; предъявляемые к деятельности, которая оказывает или может оказывать вредное биологическое воздействие на окружающую среду; при обращении с отходами и иные [272].

Ho даже самого полного перечня требований, предъявляемых к хозяйственной деятельности с целью охраны окружающей среды, недостаточно, если нет четких критериев понятия «благоприятная окружающая среда». Она в соответствии со ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды» трактуется как «окружающая среда, качество которой обеспечивает экологическую безопасность, устойчивое функционирование естественных экологических систем, иных природных и природно-антропогенных объектов» [272].

Предложенная описательная характеристика может быть раскрыта только посредством применения определенных государственными стандартами и иными техническими нормативными правовыми актами параметров состояния окружающей среды. B законодательстве Республики Беларусь определяются: нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду; нормативы допустимых выбросов и сбросов химических и иных веществ; нормативы допустимых физических воздействий; нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов; нормативы предельно допустимых концентраций химических и иных веществ; нормативы предельно допустимых физических воздействий [272, ст. 18—28].

Итак, вывод: принципиальным отличием окружающей среды как объекта правовой регламентации от естественной природы — природных компонентов, являющихся объектом правового воздействия в природоресурсном блоке экологического законодательства, является то, что любые меры по охране окружающей среды начинаются с установления параметров ее качества. Естественная природа в известном смысле слова «самодостаточна», параметры качества ее компонентов заданы самой природой. Окружающая среда, в первоначальной основе естественная, претерпела и претерпевает столь значительные изменения, что для ее охраны необходимо изначально установить критерии (нормативы), по которым мы можем судить о ее качественном (благоприятном для человека и живой природы) состоянии.

Сказанное позволяет выделить в системе экологического законодательства группу, объединяющую как законы, так и принятые в их развитие иные акты законодательства, включая технические нормативные акты, которые содержат нормы, устанавливающие параметры качества окружающей среды, и эколого-правовые механизмы, посредством которых обеспечивается необходимое качество окружающей среды.

B этой группе представлены следующие законодательные акты:

> Об особо охраняемых природных территориях: Закон Республики Беларусь от 20 октября 1994 г. в редакции Закона от 23 мая 2000 г. [266].

> O правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС: Закон Республики Беларусь от 12 ноября 1991 г. [214].

> O радиационной безопасности населения: Закон Республики Беларусь от 5 января 1998 г. [234].

> O защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. [193].

> O налоге за пользование природными ресурсами (экологический налог): Закон Республики Беларусь от 23 декабря 1991 г. [202].

> 0 государственной экологической экспертизе: Закон Республики Беларусь от 18 июня 1993 г. в редакции Закона от 14 июля 2000 г. [189].

> Об отходах: Закон Республики Беларусь от 25 ноября 1993 г. в редакции Закона от 26 октября 2000 г. [267].

> O гидрометеорологической деятельности от 10 мая 1999 г. [187].

По существу, каждый из названных выше законов в совокупности с иными нормативными правовыми актами образуют соответствующий институт экологического законодательства. B настоящее время научно обоснованы и закреплены в законодательстве следующие эколого-правовые институты:

• право природопользования;

• нормирование и стандартизация в области окружающей среды;

• экологическая сертификация;

• оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (ОВОС);

• экологическая экспертиза;

• правовой режим природных объектов, подлежащих особой или специальной охране;

• правовой режим экологически неблагополучных территорий;

• правовой режим обращения с отходами;

• мониторинг окружающей среды;

• государственный учет в области охраны окружающей среды и государственные кадастры природных ресурсов;

• экологическое страхование;

• контроль в области охраны окружающей среды;

• экологический аудит;

• ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды.

He все институты экологического законодательства одинаково развиты. Если, например, институт права природопользования имеет многовековую историю правового регулирования и закреплен как нормами природоресурсного законодательства, так и иными нормами, устанавливающими порядок лицензирования, экологическое налогообложение, экологические ограничения (лимиты) и т. д., то новые для природоохранительного законодательства механизмы, такие, как экологический аудит, экологическое страхование, закреплены только на уровне Закона «Об охране окружающей среды».

Второй уровень в системе экологического законодательства составляют так называемые экологизированные нормы и нормативные правовые акты, в которых они содержатся. Этот уровень, если так можно выразиться, внешний для системы экологического законодательства. Если природоресурсное законодательство и источники, обеспечивающие экологическую безопасность, представляют внутреннее деление экологического права, то этот уровень позволяет расширить границы правового регулирования сферы взаимодействия общества с окружающей средой.

Понятие «экологизированные нормы» введено профессором Петровым. Под «экологизацией нормативно-правовых актов» он понимает «внедрение эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань нормативно-правового акта». Необходимость такого процесса объясняется тем, что «нормы экологического права, заложенные в специальных законах, не всегда способны действовать напрямую в регулировании экологических вопросов. По отношению к хозяйствующим субъектам, то есть тем, кто загрязняет и истощает природную среду, нормы экологического права действуют через нормативные акты, регулирующие экономическую деятельность этих субъектов» [303, 95]. B число экологизированных норм, таким образом, попадают не только отдельные нормы, но и источники иных правовых отраслей в целом, например, принцип непричинения вреда окружающей среде при осуществлении гражданских прав, провозглашенный ст. 2 ГК, включает в число источников экологического права весь Гражданский кодекс [52].

Типичный пример сочетания собственно экологического законодательства с нормами иных правовых отраслей представляет институт ответственности за нарушение экологического законодательства. Конструкция ответственности за нарушение экологического законодательства выглядит следующим образом: деяния, нарушающие экологическое законодательство, определены в источниках экологического права: Законе «Об охране окружающей среды» [272, ст. 98—102], Кодексе о земле [85], Кодексе о недрах [86], Водном [34] и Лесном кодексах [135], Законах «Об охране и использовании животного мира» [269], «Об охране атмосферного воздуха» [268], «Об охране озонового слоя» [270], «О государственной экологической экспертизе» [189] и др.; меры ответственности — в административном [87], уголовном [330], гражданском законодательстве [52]. Однако основой для применения мер административной, уголовной, гражданско-правовой ответственности все же являются нормы экологического законодательства, поскольку квалификация правонарушения возможна только с использованием специальных экологических норм, устанавливающих характер правонарушения, его квалифицирующие признаки (например, причинение вреда особо охраняемым природным территориям или животным и растениям, занесенным в Красную книгу), определяющих при помощи специальных такс или методик размер причиненного окружающей среде вреда [272, ст. 99—100].

Потребность во включении в систему экологического законодательства норм иных отраслей также обусловлена и тем, что, как мы уже говорили ранее, окружающая среда — это сложный природно-социальный комплекс. Таким образом, присутствие в рассматриваемом уровне норм хозяйственного права, а также так называемых социальных норм является настоятельной необходимостью. Например, по отношению к юридическим лицам, деятельность которых загрязняет окружающую среду, нормы экологического права действуют через нормативные акты, регулирующие экономическую деятельность этих субъектов. Так, Закон Республики Беларусь «О предприятиях» в ст. 39 устанавливает обязанность предприятия по осуществлению природоохранных мероприятий, а в ст. 100 — ответственность за нарушение режима природопользования и охраны окружающей среды от загрязнений и иных вредных воздействий [216].

K социальным нормам, в частности, относится законодательство, обеспечивающее санитарно-эпидемическое благополучие населения, градостроительное законодательство. Важнейшей составляющей названных отраслей являются технические нормативные правовые акты, устанавливающие нормативы (стандарты, правила, регламенты) хозяйственной деятельности с целью обеспечения безопасности человека. Санитарно-эпидемическое законодательство регулирует качество окружающей среды в аспекте сохранения ее как среды обитания человека. Возглавляет систему санитарно-эпидемических норм Закон «О санитарно-эпи- демическом благополучии населения» [247]. Санитарно-эпидеми- ческие нормативы, как параметры качества среды обитания человека, определены в Санитарных правилах и нормах (СанПиН) [284, 289]. Правовую основу градостроительной деятельности составляет Закон «Об основах архитектурной и градостроительной деятельности в Республике Беларусь» [265]. Важнейшей частью градостроительного законодательства являются строительные нормы и правила (СНиП).

Экологическую окраску в настоящее время имеют многие правовые институты: институт права собственности, обязательств вследствие причинения вреда, сервитут и иные в гражданском праве, институты административной ответственности и управления в области охраны окружающей среды — в административном праве; институт прав человека — в конституционном праве; экологическое налогообложение — в налоговом законодательстве и т. д.

Специалисты в области правовой охраны окружающей среды по-разному оценивают связь собственно экологического законодательства с иными отраслями. Так, В. В. Петров отмечает, что экологические отношения вытекают из гражданских отношений, поэтому они ближе к гражданско-правовым дисциплинам [303, 97]. О. И. Крассов полагает, что основу правового регулирования в экологическом праве составляют методы, присущие административному праву, при помощи которых, по его мнению, «можно добиться каких-то положительных результатов в решении проблем охраны природы» [120, 38]. Немецкий юрист Рольф Штобер пишет: «В настоящее время процесс экономизации права дополняется процессом его экологизации... Экономика является источником экологического ущерба и адресатом экологических мероприятий. Она может функционировать и развиваться только в условиях нормальной окружающей среды. Экономическая выгода заключается в долгосрочном обеспечении основ производства. Эта зависимость требует такого способа хозяйствования, который обеспечивал бы воспроизводство в долгосрочной перспективе. Так как экологическое законодательство направлено на решение всей проблематики, связанной с экологией, и не ограничивается узкими специфическими сферами, то только его интеграция в хозяйственно-административное право может гарантировать экологически приемлемые решения. Следовательно, экологический аспект должен стать неотъемлемым элементом хозяйственно-административной деятельности» [342, 13].

Соглашаясь в целом с представленной оценкой объективной потребности правового регулирования хозяйственной деятельности с позиций экологического законодательства, мы не можем согласиться с предложенным решением проблем современной экономики. Ha наш взгляд, сделать экологические нормы частью хозяйственного права означает не только подчинить их содержание потребностям хозяйственной деятельности, но и разрушить экологическое законодательство как целостную систему. Такой подход не согласуется с необходимостью паритета между экономическими и экологическими потребностями общества, который вытекает из Стратегии устойчивого развития, предусматривающей единство социальных, экономических и экологических задач в качестве «несущих столпов идеала устойчивого, ориентированного на будущее развития» [57].

Наша позиция заключается в том, что желаемый баланс экономических и экологических интересов общества достижим в праве только при учете экологического характера (то есть когда имеет место взаимодействие с окружающей средой), подлежащего регулированию правоотношения. Включение в систему экологического законодательства норм иных отраслей обусловлено не тем, что «нормы эколОгического права, заложенные в специальных законах, не всегда способны действовать напрямую в регулировании экологических вопросов» [303, 95], а тем, что подлежащие правовому регулированию отношения, экологические по содержанию, являются иноотраслевыми по объективно сложившейся правовой форме.

Таким образом, мы смотрим на экологизацию законодательства несколько иначе, поскольку включаем в группу экологизированных нормы иных отраслей законодательства, регулирующие экологические по содержанию (иноотраслевые по форме) отношения в комплексе с собственно экологическими нормами. Смысл «экологизации» законодательства заключается в том, чтобы, эффективно используя все имеющиеся в законодательстве правовые формы и механизмы, достигнуть основной экологической цели — благоприятной для жизни человека и иных живых организмов окружающей среды.

Следующий уровень составляют нормы международного права, регулирующие отношения по охране окружающей среды. Влияние международного публичного права на формирование национально-правовых норм в области окружающей среды требует отдельного рассмотрения. Национальное экологическое право как отрасль права изначально развивается в русле норм и принципов международного права окружающей среды. И такая особенность характерна не только для экологического права Республики Беларусь. Основные правовые идеи, лежащие в основе эколого-правово- го регулирования, восприняты из международного права. Это касается ключевых понятий «окружающая среда» и «право на благоприятную окружающую среду». Появление целых институтов в праве связано с принятием международных норм об охране окружающей среды: охрана озонового слоя, климата, биологического разнообразия. По существу, формирующиеся в международном праве подходы к охране окружающей среды воспринимаются как доктринальная основа для разработки национального законодательства. Ho путь от правовой идеи, закрепленной в международном документе, зачастую не имеющем обязательной юридической силы, до полноценного правового института на уровне национального законодательства долог и многотруден.

B соответствии со ст. 8 Конституции Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства [109]. Процедуры признания норм международного права нашим государством закреплены в Законе «О международных договорах Республики Беларусь» [198]. Республика Беларусь заключает и исполняет международные договоры в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. [32].

B соответствии со ст. 3 Закона «О международных договорах...» согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено путем подписания договора, обмена документами, письмами или нотами, образующими договор, ратификацией договора, утверждением договора, присоединением к договору либо любым другим способом, O котором условились договаривающиеся стороны.

Решение о согласии на обязательность для Республики Беларусь международных договоров принимается Президентом Республики Беларусь, Национальным собранием Республики Беларусь и Советом Министров Республики Беларусь в соответствии с их компетенцией, определенной Конституцией Республики Беларусь, другими законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента Республики Беларусь.

B соответствии со ст. 8 Закона «О международных договорах...» ратификации Национальным собранием Республики Беларусь подлежат международные договоры, при подписании которых стороны договорились о ратификации; устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь; предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента Республики Беларусь; о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами; об участии Республики Беларусь в межгосударственных образованиях.

Международные договоры, не подлежащие ратификации и не вступающие в силу со дня подписания, согласно ст. 10 Закона «О международных договорах...», подлежат утверждению. Межгосударственные договоры Республики Беларусь утверждает Президент Республики Беларусь, а межправительственные договоры Республики Беларусь — Совет Министров Республики Беларусь.

Присоединение Республики Беларусь к международным договорам в соответствии со ст. 11 Закона «О международных договорах...» осуществляется исходя из условий международного договора, а также в других случаях, предусмотренных международным правом.

Среди международных документов, регулирующих отношения в области охраны окружающей среды, стороной которых является Республика Беларусь, следующие:

> Конвенция о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 г. [92], ратифицирована Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 10 июня 1993 г. [237].

> Картахенский протокол по биобезопасности от 29 января 2000 г. к Конвенции о биологическом разнообразии [81], ратифицирован Законом Республики Беларусь от 6 мая 2002 г. [223].

У Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 22 марта 1989 г. [4], утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 16 сентября 1999 г. [222].

> Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами от 5 сентября 1997 г. [293], ратифицирована Законом Республики Беларусь от 17 июля 2002 г. [243].

> Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния от 13 ноября 1979 г. и протоколы к ней [100], утверждена Указом Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 14 мая 1980 г. [221, 240].

> Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте от 25 февраля 1991 г. [104].

> Венская конвенция об охране озонового слоя от 22 марта 1985 г. [33], утверждена Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23 мая 1986 г. [219].

> Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, к Венской конвенции об охране озонового слоя от 16 сентября 1987 г. [171], утвержден Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 25 октября 1988 г. [220].

> Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г. [97], утверждена Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 20 декабря 1994 г. [224].

> Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, от 2 февраля 1971 г. [93], утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 25 мая 1999 г. [215].

> Конвенции о ядерной безопасности от 17 июня 1994 г. [102], утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 2 сентября 1998 г. [228].

> Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию в вопросах, касающихся окружающей среды, 25 июня 1998 г. [94], утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 г. № 726 [275].

> Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий от 17 марта 1992 г. [99], ратифицирована Законом Республики Беларусь от 30 апреля 2003 г. [227].

> Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 17 марта 1992 г. [107], утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 21 апреля 2003 г. [231].

> Конвенция о сохранении мигрирующих видов диких животных от 23 июня 1979 г. [98], утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 12 марта 2003 г. [226].

> Международная конвенция по охране новых сортов растений от 2 декабря 1961 г. [165], ратифицирована Законом Республики Беларусь от 24 июня 2002 г. [232].

> Конвенция Организации Объединенных Наций по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке 17 июня 1994 г. [105], утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 17 июля 2001 г. [230].

> Рамочная Конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата от 9 мая 1992 г. [312], одобрена Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2000 г. [237].

> Венская конвенция о гражданской ответственности за ядер- ный ущерб от 21 мая 1963 г. [31], ратифицирована Законом Республики Беларусь от 11 ноября 1997 г. [236, 244].

> Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. и Протокол 1978 г. [166], утверждены Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 13 октября 1993 г. [233].

> Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов от 29 декабря 1972 г. [108], ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 30 декабря 1975 г. [242].

> Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г. [103], утверждена Указом Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 25 марта 1988 г. [241].

> КонВенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду от 18 мая 1977 г. [95], ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 23 мая 1978 г. [238].

> Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, от 29 марта 1972 г. [96], ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 5 октября 1973 г. [239].

> Конвенция о создании Организации защиты растительного мира Европы и Средиземноморья от 18 апреля 1951 г. [101], ратифицирована Законом Республики Беларусь от 27 мая 2002 г. [225].

Анализ форм признания Республикой Беларусь международных договоров в области охраны окружающей среды показывает, что большая их часть подлежит утверждению (а в отдельных случаях и одобрению — как в случае Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата) указом Президента. Такая правовая форма признания международного соглашения в соответствии с национальным законодательством нашего государства означает, что утверждаемые международные документы не устанавливают иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь, а также что их предметом не являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования.

C такой практикой признания международных соглашений в области охраны окружающей среды трудно согласиться по нескольким причинам. Зачастую включаемые в систему национального законодательства нормы международного права регулируют новые как для мирового сообщества, так и для нашего государства общественные отношения. Они, как правило, если и закреплены в национальном законодательстве, то в ином аспекте. K таким новым для нашего законодательства нормам относятся утвержденные указами Президента Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер [107], Конвенция о сохранении мигрирующих видов диких животных [98], Конвенция по борьбе с опустыниванием [105], Конвенция об изменении климата [312]. Вторая причина, по которой международные документы в области охраны окружающей среды зачастую требуют их признания посредством процедуры ратификации, на наш взгляд, может быть объяснена на примере модельного закона «О порядке ратификации и денонсации международных договоров», утвержденного Постановлением Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества от 23 ноября 2001 г. B соответствии со ст. 7 модельного закона ратификации подлежат... договоры, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина...[201]. Основополагающим международным документом в области обеспечения прав граждан в области охраны окружающей среды является Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская) [94], которая утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 г. № 726 [275]. Наша позиция заключается в том, что, исходя из содержания Орхусской конвенции, ее следовало признать посредством процедуры ратификации. Кроме того, признание общего международного договора в области охраны окружающей среды посредством процедуры ратификации означает в соответствии со ст. 15 Закона «О международных договорах...», что его нормы имеют юридическую силу закона, что важно с позиции взаимодействия этих норм с иными нормами национального законодательства и, в первую очередь, с теми, которые устанавливают правовые основы хозяйственной деятельности, воздействующей на окружающую среду. B противном случае влияние международного права окружающей среды на развитие и совершенствование национального экологического законодательства не будет иметь желаемых последствий.

Определив нормативно-правовой массив, регулирующий экологические правоотношения, мы встаем перед вопросом, как сделать управляемой сферу, охватываемую понятием «отношения в области окружающей среды»?

Памятуя о том, что комплексная система, являющаяся сама «системой систем», в разных своих частях может быть и жесткой и дискретной, мы опираемся не на один, а на несколько «наборов связей ».

Напомним, что для экологического права этот набор связей обусловлен, как особенностями объекта правоотношения (естественное происхождение, естественная взаимосвязь с окружающей средой), так и взаимным влиянием нормы права на правоотношение и содержания правоотношения на характер нормы, принятой с целью правового регулирования, или тем, насколько правовое регулирование объекта преследует решение эколого-значимых целей.

Поскольку и сложная система подчиняется закономерностям, принятым в теории систем, то даже с учетом того, что она строится по принципу иерархии, все ее части — подсистемы образуют системную целостность — суперсистему.

Задачи систематизации законодательства Беларуси решаются Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [206]. Закон выстраивает жесткую иерархию источников права, в которую должны вписаться и источники права экологического. Таким образом, еще один признак или набор связей, необходимый для построения системы экологического законодательства, основан на соподчиненности нормативных правовых актов друг другу, которая исходит из юридической силы нормативного правового акта. B соответствии со ст. 5 Закона «О нормативных правовых актах...» нормативные правовые акты приводятся в единую систему, характеризующуюся внутренней согласованностью и обеспечивающую правовое регулирование общественных отношений, путем их взаимного согласования, определения иерархии нормативных правовых актов...» [206].

Наличие большого объема нормативных правовых актов эколого-правового содержания, распределяющихся по нескольким ключевым направлениям, подводит к мысли о необходимости единого акта, устанавливающего общие принципы и подходы в регулировании экологических правоотношений. Роль такого единого нормативного акта, называемого иначе головным или базовым законом, в правовых системах России, Украины, Чехии, Казахстана и иных отводится Закону «Об охране окружающей среды» [308].

Характеризуя Закон Российской Федерации от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» с позиции его возможности возглавлять систему экологического законодательства, профессор Петров отмечает, что названный закон имеет комплексный характер. Генеральная линия закона состоит в обеспечении научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов под приоритетом охраны здоровья человека и естественных прав человека на здоровую, чистую окружающую среду. B качестве такого критерия выступают определенные в законе предельно допустимые нормы воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду. B отличие от природоресурсных актов, где правила охраны обращены, прежде всего, к природным объектам, Закон «Об охране окружающей среды» формулирует экологические требования, обращенные к источникам вредного воздействия. «Центральная тема закона — человек, охрана его жизни, здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды». Человек в законе рассматривается в двух аспектах: как субъект воздействия на окружающую среду и как объект воздействия со стороны окружающей среды, наделенный соответствующими правами и гарантиями на возмещение причиненного вреда. Нормы закона закрепляют механизмы его исполнения, сочетающие экономическое стимулирование природоохранной деятельности с мерами административного принуждения к лицам, нарушающим экологическое законодательство [303, 84—SS].

Для признания за Законом «Об охране окружающей среды» характера головного закона важно видеть, что он своим правовым воздействием охватывает весь комплекс общественных отношений, возникающих по поводу окружающей среды, независимо от того, каковы юридические истоки правового регулирования. B этом законе как институты экологического права должны быть закреплены все возможные правовые формы, в которых осуществляется взаимодействие общества с окружающей средой, и механизмы, посредством которых осуществляется охрана окружающей среды.

Главной целью Закона «Об охране окружающей среды» в нашем понимании является отражение уровня правового воздействия на сферу, определяемую как «отношения в области окружающей среды».

B литературе встречается критика первых редакций как российского Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 r., так и белорусского Закона «Об охране окружающей среды» от 26 ноября 1992 г. Эта критика вызвана якобы излишней декларативностью названных законов. «Предметом критики при обсуждении природоохранного законодательства, — пишет С. А. Боголюбов, — всегда были его недостаточная эффективность и результативность, преобладание в нем деклараций и дефиниций, не влекущих правовых последствий» [15, 56].

Представляется, в условиях формирования системы эколого-правового регулирования признание того или иного механизма охраны окружающей среды первоначально пусть только на уровне нормы головного закона уже достаточно для последующего развития правового института. По такому сценарию получили нормативно-правовое закрепление в белорусском законодательстве институты мониторинга окружающей среды [272, 251, 282, 287], платного природопользования [272, 202, 253, 274], фондов охраны природы [272, 183], экологической экспертизы [272, 189, 74, 73], учета природных ресурсов и ведения природных кадастров [272, 212, 217]. B новой редакции Закона от 17 июля 2002 г. урегулированы новые для белорусского законодательства механизмы — экологического страхования, экологического аудита [272, 276].

Следует сказать, что первоначально Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. «06 охране окружающей среды» возглавлял систему экологического законодательства, поскольку именно он устанавливал как круг общественных отношений, признаваемых экологическими, так и основные правовые механизмы, при помощи которых эти отношения принимают упорядоченный характер. Однако Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», который установил в ст. 10 большую юридическую силу кодекса «по отношению к другим законам», принципиально изменил ситуацию, лишив Закон «06 охране окружающей среды» его особого статуса, поскольку в системе экологического законодательства присутствуют четыре природоресурсных кодифицированных акта: Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Водный и Лесной кодексы.

Согласно Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 [194], необходимым условием формирования оптимальной системы законодательства является четкая иерархия нормативных правовых актов. Каждый вид актов должен занимать строго установленное место в системе законодательства, соответствующее его юридической силе. Отрасли законодательства базируются на кодексах, за исключением отраслей, кодификация которых затруднена либо преждевременна (хозяйственное право, право социального обеспечения и др.). Такие отрасли должны основываться на комплексе консолидированных законов. Кодекс или консолидированный закон определяют основные институты конкретной отрасли законодательства, а также нормативные правовые акты, которые необходимо принятъ.

При разработке новой редакции Закона «Об охране окружающей среды» предложения, касающиеся определения его места в системе экологического законодательства, не были учтены. Ст. 2 новой редакции Закона установила: «Законодательство Республики Беларусь об охране окружающей среды основывается на Конституции Республики Беларусь и состоит из настоящего Закона, актов законодательства об особо охраняемых природных территориях, о государственной экологической экспертизе, о гидрометеорологической деятельности, об охране озонового слоя, об отходах и иных актов законодательства Республики Беларусь, содержащих нормы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды и природопользования. Правовой режим природных ресурсов и других компонентов природной среды регулируется законодательством Республики Беларусь об охране окружающей среды, если иное не предусмотрено земельным, водным, лесным законодательством Республики Беларусь, законодательством Республики Беларусь о недрах, растительном мире, животном мире и иным законодательством Республики Беларусь» [272].

Курсивом выделено то, что в настоящей норме вносит целый клубок противоречий, мешающих внятно определить систему экологического законодательства. Во-первых, очевидно, следуя идее о комплексе консолидированных законов, почерпнутой из п. 13 Концепции совершенствования законодательства... в ч. 1 ст. 2 Закона «Об охране окружающей среды», предлагается некоторый перечень законодательных актов, на которые опирается вся система экологического законодательства. K таковым отнесены сам Закон «Об охране окружающей среды», а также «акты законодательства об особо охраняемых природных территориях, о государственной экологической экспертизе, о гидрометеорологической деятельности, об охране озонового слоя, об отходах и иные акты законодательства Республики Беларусь». Простого перечисления достаточно, чтобы увидеть, что этот перечень в достаточной степени случайный и отнюдь не полный. A если вернуться к системе экологического законодательства, о которой мы говорили выше, то становится очевидным, что полной она просто быть не может. B приведенном в ч. 1 ст. 2 Закона перечне только один закон определяет круг общественных отношений, называемых экологическими, или отношениями по поводу окружающей среды — сам Закон «Об охране окружающей среды», остальные регулируют отношения, первоначально установленные в нем: Закон «О государственной экологической экспертизе», Закон «Об особо охраняемых природных территориях», Закон «Об отходах» и т. д. Предложенный перечень не является комплексом консолидированных законов. Он может быть продолжен, но существа проблемы это не изменит, поскольку круг эколого-правовых норм таким образом очертить невозможно. Во-вторых, ч. 2 ст. 2 Закона «Об охране окружающей среды» обусловливает его содержание, а следовательно, и его применение содержанием природоресурсного законодательства. Тем самым нормы об использовании природных ресурсов поставлены над нормами об охране окружающей среды.

Нет четкости в определении места головного закона в системе экологического законодательства и в Законе Российской Федерации «Об охране окружающей среды», ст. 2 которого устанавливает: «Законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Настоящий Федеральный закон действует на всей территории Российской Федерации» [273].

B Законе Украины от 25 июня 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» определено: «Отношения в области охраны окружающей природной среды в Украине регулируются настоящим Законом, а также разрабатываемыми в соответствии с ним земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, об охране атмосферного воздуха и животного мира и иным законодательством» [65]. Такой подход также нельзя назвать безупречным, поскольку из поля зрения законодателя уходит необходимость согласованности не только между нормами головного закона и природоресурсными актами, но и иными, обеспечивающими экологическую безопасность. Более удачной следует признать формулировку соответствующей нормы первого российского Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. Весьма показательно уже само название ст. 2 цитируемого закона: «Система природоохранительного законодательства Российской Федерации», из которого видно, что законодатель не просто называет нормативные акты, которые призваны упорядочить экологические отношения, но и выстраивает их в иерархичную связь: «Природоохранительные отношения в Российской Федерации регулируются настоящим Законом, разрабатываемыми в соответствии с ним законодательными актами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации» [271]. B силу федерального уровня российского Закона «Об охране окружающей среды» для установления его места в системе экологического законодательства такой нормы, пожалуй, достаточно.

Для белорусской правовой системы, по причине установления иерархии источников права на законодательном уровне — в Законе «О нормативных правовых актах...», который определил, как мы уже говорили ранее, большую юридическую силу кодекса над иными законами, такой формулировки недостаточно. B такой ситуации особое место Закона «Об охране окружающей среды» в системе источников экологического права необходимо определять не в Законе «Об охране окружающей среды», а в Законе «О нормативных правовых актах...» аналогично тому, как это сделано в отношении юридической силы Гражданского кодекса по отношению «к другим кодексам и законам, содержащим нормы гражданского права» [206].

Обращает на себя внимание тот факт, что в соответствии с п. 38.4 Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь предполагается «в перспективе в процессе систематизации законодательства об охране окружающей среды подготовить и принять Экологический кодекс Республики Беларусь» [194].

Позиция автора заключается в том, что кодификация, как вид систематизации, присуща в большей степени так называемым классическим отраслям законодательства (уголовное, гражданское право). Для комплексных отраслей предпочтительной является иная формы систематизации — консолидация. Консолидация в этом смысле представляет собой «промежуточное звено, нечто среднее между кодификацией и инкорпорацией» [292, 133]. И если кодификация — это переработка норм права по содержанию и их систематизированное, научно обоснованное изложение в новом законе [327, 312], то консолидация предполагает некото- рую структурную переработку нормативных актов, изложение их в логической последовательности, устранение повторов и противоречий, в результате чего возможна даже новая редакция, как отдельных статей, так и иных источников права [292, 133]. Консолидация является, например, ведущей формой систематизации в англосаксонской правовой системе, не знающей, как известно, жесткого деления на отрасли [14, 99—113].

Представляется, что в силу комплексного характера экологического права принятие Экологического кодекса взамен Закона «Об охране окружающей среды» без определения его особого положения среди источников экологического законодательства, не сделает систему более внятной. B то же время встанет вопрос о включении тех или иных норм экологического законодательства в кодекс. Например, следует ли нормы земельного, водного, лесного и т. д. законодательства объединять в единый нормативный акт, исходя из определения кодекса как «закона, обеспечивающего полное системное регулирование определенной области общественных отношений» [206]?

Общее состояние правового регулирования экологических правоотношений подводит к мысли о предпочтении консолидации экологического законодательства в сравнении с кодификацией. Причем речь должна идти не о простом установлении некоторых тематических признаков, по которым нормативные правовые акты распределяются в систему, а о консолидации, понимаемой как структурная переработка нормативных актов, изложение их в логической последовательности, устранение повторов и противоречий. Это тем более логично, что Концепция совершенствования законодательства установила, что отрасли, кодификация которых затруднена либо преждевременна, должны основываться на консолидированных законах [194].

Чтобы придать консолидации экологического законодательства формально-юридический характер, представляется целесообразным наделение Закона «Об охране окружающей среды» статусом программного закона, «принимаемого в установленном Конституцией порядке по вопросам внешней и внутренней политики...» [109, 206]. B этом случае основной задачей Закона «Об охране окружающей среды» станет определение круга общественных отношений, признаваемых обществом экологическими, установление основных эколого-правовых институтов и механизмов охраны окружающей среды, а также объема прав, обязанностей и гарантий субъектов права.