Вступление международного договора в силу

Принцип pacta sunt servanda относится только к действующим международным договорам, то есть таким, которые вступили в силу и еще не прекратили свое действие. Отсюда важное значение приоб­ретает установление момента вступления договора в юридическую силу.

Выражение «международный договор вступил в силу» означа­ет, что положения международного договора стали обязательными для его участников и что нарушение этих положений будет влечь за собой определенные международно-правовые последствия, в том чис­ле ответственность государства-нарушителя. От вступления в силу нужно отличать вступление отдельных положений договора в дей­ствие. На это указывалось как в советской, так и в зарубежной литературе^[26].

В советской науке вопрос о вступлении международных дого­воров в силу и о действии договоров и договорных норм во времени был специально исследован С. Н. Ивановым. Он справедливо отме­чал, что, хотя сроки действия международного договора — это в принципе сроки действия воплощенных в нем международно-право­вых норм (и, добавим, договорных обязательств), все же бывают случаи, когда отдельные из них могут действовать или применяться до или позднее вступления международного договора в силу, так сказать, вне пределов срока действия договора^[27].

Вступление договора в силу может не совпадать с началом действия отдельных прав и обязанностей, предусмотренных в нем как в отношении круга его участников, так и срока. Например, поло­жения договоров о взаимной помощи, касающиеся непосредственно оказания военной помощи, начинают действовать с момента совер­шения нападения на одно из участвующих в договоре государств, что может произойти гораздо позже, чем договор вступил в силу, или вовсе не произойти.

Международный договор может вступить в силу для одних государств, в то время как другие выразят свое согласие на обяза­тельность для них этого договора позже (например, путем присоеди­нения и т.

Моментом, который предусмотрен в договоре для вступления его в силу, может быть:

1. Момент подписания договора. Так, в советско-лаосском со­глашении о воздушном сообщении от 22 ноября 1979 г. говорится, что оно вступает в силу «со дня его подписания» (ст. 19)^[28]. Такие же условия содержатся в советско-кампучийском соглашении о воз­душном сообщении от 16 июля 1979 г.^[29], в советско-сейшельском соглашении по тому же вопросу от 21 ноября 1980 г.^[30], советско- американском соглашении о сотрудничестве в области охраны окру­жающей среды от 23 мая 1972 г.^[31] и во многих других подобных межправительственных соглашениях, обычно не требующих рати­фикации или утверждения.

Некоторые договоры предусматривают их немедленное вступ­ление в силу после подписания независимо от срока совершения ратификации или утверждения.

В советско-сомалийском соглашении об экономическом и тех­ническом сотрудничестве от 2 июня 1961 г. употреблены выражения «временное вступление в силу» (в день подписания) и «окончатель­ное вступление в силу» (в день обмена ратификационными грамота- ми)^[35]. По существу, во всех этих случаях речь идет об обратной силе ратификации и о временном применении международного договора.

2. Моментом вступления в силу международного договора мо­жет быть момент его ратификации, обмена ратификационными гра­мотами или сдачи ратификационных грамот на хранение обуслов­ленным в договоре числом государств. Такие условия чаще всего предусматриваются в договорах, которые подлежат ратификации. В некоторых случаях указываются определенные государства, кото­рые должны ратифицировать договор, чтобы он вступил в силу. Так, в Уставе ООН предусматривалось, что он вступит в силу после сдачи на хранение ратификационных грамот СССР, США, Англией, Францией, Китаем и большинством других подписавших Устав го­сударств. В других случаях для введения договора в силу предусмат­ривается абсолютное единогласие подписавших его государств.

Ряд особенностей вступления в силу имеют общие многосторон­ние договоры, в частности кодифицирующие международное право. В них чаще всего предусматривается вступление в силу с момента, когда будет сдано на хранение определенное число ратификацион­ных грамот или документов о присоединении. Число это чрезвычай­но варьируется — от двух до нескольких десятков (в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. это число равно 60, в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. — 35, в Кон­венции о дипломатических сношениях 1961 г. — 22, в Конвенции о правопреемстве государств в отношении международных договоров 1978 г. — 15, в Конвенции о гражданстве замужней женщины 1958 г. — 6, а в Женевских конвенциях о защите жертв войны 1949 г. — 2).

Обсуждая вопрос о вступлении в силу общих многосторонних договоров, Комиссия международного права отмечала, что они недо­статочно быстро вступают в силу, чем дискредитируется работа по кодификации международного права. В связи с этим было рассмот­рено предложение югославского юриста М. Бартоша о том, чтобы в дополнение к кодифицирующим договорам принимался протокол, устанавливающий срок, в течение которого государства должны ра­тифицировать договор для его скорейшего введения в силу. Италь­янский профессор Р. Аго представил в Комиссии международного права специальный меморандум «Вопросы относительно ратифика­ции и принятия конвенций, кодифицирующих международное пра­во». Однако Комиссия не приняла решения по этому вопросу, со­славшись на то, что принятие этих предложений может нарушить принцип невмешательства во внутренние дела государств.

В настоящее время определенную роль в повышении эффек­тивности общих многосторонних договоров играет более быстрое вступление их в силу. Быстрота вступления международных догово­ров в силу зависит не только от числа государств, которые должны осуществить ратификацию или присоединение, но и от процедуры их осуществления, предусмотренной как в договоре, так и во внут­реннем праве договаривающихся государств.

Определенную роль в убыстрении вступления в силу общих многосторонних договоров играет ООН. Генеральная Ассамблея ООН систематически принимает резолюции, содержащие призывы к государствам относительно участия в том или ином многосторон­нем договоре, принятом в рамках или под эгидой ООН. Такие резо­люции относятся как к договорам, которые еще не вступили в силу, так и к тем, уровень ратификации которых является низким. Поло­жение с вступлением отдельных договоров в силу обсуждается так­же в соответствующих комитетах Генеральной Ассамблеи ООН. Это совершенно необходимо ввиду того, что, как уже говорилось, неко­торые государства, прежде всего США, взяли за правило саботиро­вать введение в силу важных международных договоров.

3. В некоторых договорах предусматривается определенный срок, который должен истечь после ратификации, или обмена, или сдачи на хранение ратификационных грамот или документов о при­соединении, чтобы договор вступил в силу. Например, в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года говорится, что она «вступает в силу на тридцатый день с даты сдачи на хране­ние тридцать пятой ратификационной грамоты или тридцать пятого документа о присоединении» (ст. 84). Такой датой стало 27 января 1980 г., и конвенция в этот день вступила в силу.

В Конвенции ООН по морскому праву 1982 года предусматри­вается, что она вступит в силу «через 12 месяцев после сдачи на хранение шестидесятой грамоты или документа о присоединении» (п.

Глава II. Действие и применение международных договоров во времени 29 скому дну, которая должна избрать совет этого органа. Для каждого государства, ратифицировавшего конвенцию или присоединившего­ся к ней, она вступает в силу на тридцатый день после сдачи на хранение его ратификационной грамоты или документа о присоеди­нении. Однако п. 1 ст. 308 о числе ратификаций или присоединений не относится к международным организациям, которые получили право, согласно ст. 305-307, стать участниками указанной конвен­ции. Иначе говоря, их документы об утверждении конвенции или присоединении к ней не входят в число 60, необходимого для ее вступления в силу.

4. Моментом вступления международного договора в силу мо­жет быть момент утверждения его правительствами или обмена извещениями о таком утверждении. Такие условия предусматрива­лись в конвенции СССР с КНДР о порядке урегулирования погра­ничных вопросов от 14 октября 1957 г. (ст. 15: «Настоящая кон­венция вступит в силу со дня обмена извещениями о ее утверждении Правительствами обеих Договаривающихся Сторон»), в соглаше­нии между СССР и ГДР об обмене аспирантами и студентами от 21 февраля 1958 г. (ст. 12) и др.

5. Иногда предусматривается определенная дата и даже час вступления договора в силу. Так, в Европейской конвенции радио­вещания от 15 сентября 1948 г. сказано: «Настоящая конвенция и приложенный к ней План войдут в силу 15 марта 1950 г. в 02.00 час. (среднее время по Гринвичу)»^[37]. Похожее условие предусмотрено во Всемирной почтовой конвенции 1952 года^[38].

6. В договоре может быть предусмотрено, что он вступает в силу одновременно с другим договором, который в нем указан. Так, в ряде советско-австрийских соглашений 1955 года предусматрива­лось, что они вступают в силу одновременно с Государственным договором с Австрией.

7. Договор может вступить в силу с момента регистрации акта о ратификации международной организацией. В ст. 28 Конвенции МОТ относительно принудительного или обязательного труда № 29 пре­дусматривается, что она «вступит в силу через двенадцать месяцев после того, как Генеральный директор (МОТ. — А. Т.) зарегистриру­ет документы о ратификации двух членов Организации»^[39].

Сложнее обстоит дело, когда в договоре ничего не говорится о моменте вступления его в силу и нет никакой специальной договорен­ности об этом. Практика государств по-разному решала вопрос. Обыч­но считалось, что в этом случае договор вступал в силу с момента его подписания (если не требовалась его ратификация) или с момента ратификации или обмена ратификационными грамотами (если та­ковая требовалась). Так, в подписанном 13 октября 1970 г. советско- французском протоколе ничего не говорится ни о порядке вступле­ния его в силу, ни о ратификации (он был подписан Председателем Президиума Верховного Совета СССР и президентом Франции)^[40]. Таким образом, протокол вступил в силу в день его подписания.

В Венской конвенции в этом случае предусматривается, что «договор вступает в силу, как только будет выражено согласие всех участвовавших в переговорах государств на обязательность для них договора» (п. 2 ст. 24).

Договор может вступать в силу по частям. Это зависит от усло­вий договора, от договоренности сторон^[41]. Но есть часть международ­ного договора, относительно которой заранее предполагается, что она вступает в силу раньше, чем все остальные его части, — заключи­тельная часть, в которой содержатся положения, регулирующие по­рядок или дату вступления договора в силу, оговорки, подписание, ратификацию, функции депозитария и другие подобные процедур­ные вопросы, неизбежно возникающие до вступления международ­ного договора в силу. Все эти положения должны применяться уже с момента принятия текста договора (п. 4 ст. 24 Венской конвенции). Это понятно, ибо без признания данных положений как обязатель­ных до вступления договора в силу невозможно было бы введение его в силу и действие. Однако их обязательность вытекает не из данного договора (ибо договор еще в силу не вступил), а из обычной нормы международного права, закрепленной в Венской конвенции о праве международных договоров.

От этого случая нужно отличать временное применение других частей договора. Как уже указывалось, в практике государств, в том числе СССР, встречаются договоры, которые вводятся в силу вре-

Глава II. Действие и применение международных договоров во времени 31 менно. Анализ юридического статуса такого договора показывает, что в данном случае речь скорее идет о временном применении международного договора, ибо, во-первых, договор не может всту­пить в силу дважды и, во-вторых, простое применение международ­ного договора нельзя отождествлять со вступлением его в силу. Практика знает случаи, когда международный договор применяется государствами, которые юридически не являются его участниками по различным причинам. Так, Германская Демократическая Респуб­лика применяла многие многосторонние договоры, в которые она из-за дискриминационной формулы участия не могла вступить в качестве участника. Советский Союз применял акты Всемирного почтового союза 1964 года, заменявшие соглашения 1957 года (устав ВПС и конвенции), несмотря на то, что они до 1977 года не были им ратифицированы. В настоящее время СССР не является участником Бернских конвенций о железнодорожных перевозках, но применяет их положения при перевозках советских внешнеторговых грузов в страны Западной Европы.

Таким образом, применение международного договора и вступ­ление его в силу не всегда совпадают, а представляют собой относи­тельно самостоятельные понятия. Международный договор может применяться и не его участником. Применяться может и договор, который вообще не вступил в силу^[42].

Большинство государств на Венской конференции поддержали поправку Чехословакии и Югославии, в которой предлагалось заме­нить термин «временное вступление в силу» договора выражением «временное применение», и она была принята^[43]. В ст. 25 Венской кон­венции говорится, что «договор или часть договора применяются

временно до вступления договора в силу, если: а) это предусматрива­ется самим договором или б) участвовавшие в переговорах государ­ства договорились об этом каким-либо другим образом». Кроме того, в эту статью по предложению Венгрии и Польши^[44] был добавлен новый пункт о том, что «временное применение договора или части договора в отношении государства прекращается, если это государ­ство уведомит другие государства, между которыми применяется договор, о своем намерении не становиться участником договора».

Означает ли это, что принцип pacta sunt servanda не относится к временно применяемым договорам? Нет, не означает. Хотя соответ­ствующие поправки Югославии и Колумбии на Венской конферен­ции не собрали необходимого большинства и не были включены в конвенцию, многие государства, в том числе Польша, УССР, Юго­славия, Англия, Норвегия, Колумбия, Непал и др., заявили, что принцип pacta sunt servanda распространяется и на временно приме­няемые договоры^[45], и статья о принципе pacta sunt servanda была принята многими именно в таком понимании. Более того, конферен­ция единогласно приняла статью (ст. 18 конвенции), которая фор­мулирует обязанности не лишать договор его объекта и цели до вступления договора в силу. В соответствии с ней «государство обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, если:

a) оно подписало договор или обменялось документами, обра­зующими договор, под условием ратификации, принятия или утвер­ждения, до тех пор, пока оно не выразит ясно своего намерения не стать участником этого договора;

b) оно выразило согласие на обязательность для него договора до вступления договора в силу и при условии, что такое вступление в силу не будет чрезмерно задерживаться».

Последнее ограничение во времени необходимо, ибо было бы неправильным приравнивать договоры, которые не вступили в силу, к договорам, вступившим в силу. Известно, что договоры, особенно многосторонние, требуют довольно длительного времени для вступ­ления в силу или вообще не вступают в силу. Поэтому необходимо ограничение этого обязательства во времени, за пределами которого

Глава II. Действие и применение международных договоров во времени 33 государство может считать себя свободным в отношении данного договора. Точный срок, истечение которого погашает это обязатель­ство, определяется в каждом отдельном случае заинтересованным государством.

О вступлении в силу многосторонних договоров, заключенных в рамках или под эгидой ООН, информирует Секретариат ООН.

3.