§ 1. Понятие правосистематизирующей практики, основания ее возникновения

Преобладающее большинство авторов (С.С. Алексеев, В.М. Ба­ранов, С.Н. Братусь, А.Б. Венгеров, Д.А. Керимов, Т.М. Рахманина, В.М. Сырых, И.С. Самощенко и др.) под систематизацией понимают особую разновидность деятельности, направленной на упорядоче­ние нормативных правовых актов, приведение их в единую, упоря­доченную систему.

В юридической литературе также встречаются и другие опреде­ления, как более ограничительного (например, систематизация как постоянная обработка нормативно-правового материала), так и бо­лее расширительного (например, систематизация как постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы) толкования^[9].

А.Б. Венгеров отмечает также, что «систематизация - это, с од­ной стороны, специализированная правотворческая деятельность, а

15

с другой, важная часть эффективного практического использования законодательства»^[10].

Понятие «правосистематизирующая практика», используемое в настоящей работе, является более емким по сравнению с понятием систематизации. Это объясняется тем, что систематизация рассмат­ривается автором в качестве определенного вида юридической . практики с присущими ей общими (характерными для всех видов юридической практики) и специфическими (характерными исклю­чительно для данного вида практики) признаками.

Единого определения юридической практики наукой в настоя­щее время не выработано: часть авторов подразумевает под нею только опыт (итог) правоприменительной деятельности^[11]; согласно другому мнению, любой вид юридической практики следует рас­сматривать в неразрывном единстве правовой деятельности специ­ально управомоченных субъектов и сформированного на ее основе социально-правового опыта^[12].

В.Н. Карташов считает, что юридическая практика представля­ет собой деятельность по изданию (толкованию, реализации и т.п.) юридических предписаний, взятую в единстве с накопленным соци­ально-правовым опытом^[13].

На наш взгляд, под юридической практикой следует понимать любую деятельность специально уполномоченных субъектов по

16

осуществлению правового регулирования (включая процессы пра­вотворчества, правореализации и правоприменения), взятую в единстве с накопленным социально-правовым опытом. При этом правовой опыт содержит «ориентиры правового творчества, приме­нения, конкретизации, разъяснения правовых предписаний, образцы юридических действий, рационального использования средств и приемов их выполнения, типичные выводы и заключения по вопро­сам юридической практики»¹⁴.

Правосистематизирующая практика, в частности, являясь одним из видов юридической практики, представляет собой деятельность специально уполномоченных государством органов по приведению нормативных и других правовых актов в систему, обеспечивающую их наибольшую эффективность, взятую в единстве с накопленным в . ходе осуществления такой деятельности опытом.

Правосистематизирующая практика как один из видов юриди­ческой практики характеризуется определенным, свойственным именно данному виду практики, содержанием; особым механизмом осуществления (включая специфические юридические элементы разного уровня) и соответствующими ее целям и задачам результа­тами.

Правосистематизирующая практика наряду с другими видами юридической практики является частью культуры и важнейшим компонентом правовой системы общества, составляет важнейшее сред­ство укрепления государственного и политического режима, служит способом повышения качественного уровня законодательства и объективной предпо­сылкой укрепления законности и правопорядка, отражает диалектическое единство определенного рода деятельности и накопленного в ней правового

¹⁴ Карташов В.Н. Юридическая деятельность...

17

опыта (социально-правовой памяти). Правосистематизирующая практика характеризуется коллективной природой, а отдельные ее виды (на­пример, кодификация) - правотворческой природой.

Необходимость проведения правосистематизирующей практики обусловлена рядом факторов (причин), рассматриваемых нами в ка­честве оснований ее возникновения.

В отечественной юридической литературе встречается деление факторов законодательной деятельности на базисные (экономиче­ский, экологический, географический и демографический) и над­строечные (политико-правовой, ценностно-психологический, со­циокультурный и др.)^[14]. И.Г. Дудко считает, что одним из основных факторов, непосредственно влияющих на построение и развитие ре­гионального законодательства, является сложившаяся в субъектах Российской Федерации система органов государственной власти^[15]. Вопрос об основаниях возникновения правосистематизирующей практики остается практически не исследованным.

Под основаниями возникновения правосистематизирующей практики понимается совокупность обстоятельств, требующих упо­рядочения правовых актов и приведения их в систему по опреде­ленным классификационным критериям, соответствующим постав­. ленным практическим целям систематизации.

Необходимо отметить, что преобладающая часть фактических оснований проведения правосистематизирующей практики, выде­ленная нами в первую группу, обусловлена текущей правотворче-

18 ской деятельностью и наличием большого количества подлежащих применению юридических актов.

Сочетание правотворческой деятельности с правосистематизи­рующей, то есть их одновременное осуществление, исключает воз­можность появления актов, содержащих повторы (или наоборот пробелы) и коллизионные нормы. Такой подход позволяет прини­мать более совершенные правовые акты, не требующие их после­дующей корректировки, и обеспечивает возможность принятия ко­дифицированных актов во всех случаях, когда это целесообразно, способствуя тем самым решению проблемы их множественности.

Внесение изменений и дополнений в соответствующие право­вые акты усложняет процесс их дальнейшего использования и тре­бует проведения работы по объединению предписаний основного нормативного акта (первоначальной редакции) с положениями его последующих изменений. В современной юридической литературе это направление работы получило название «локальной инкорпора- ции»^[16]. C учетом этого к рассматриваемой группе оснований следу­ет также отнести процессы обновления законодательства.

Наличие разрозненного законодательства, принятого в разные периоды времени, настоятельно требует проведения его ревизии C целью исключения актов, официально признанных недействующи­ми, а также формально не отмененных, но фактически утративших силу в связи с принятием новых нормативных актов. Для того что-

19

бы облегчить как знакомство с законами, так и пользование ими, необходимо привести их в порядок, в известную систему^[17].

Недостатки, свойственные действующему законодательству, также с необходимостью предполагают проведение систематизи­рующей деятельности, направленной на их устранение и, в конеч­ном итоге, на совершенствование имеющегося правового массива.

Вышесказанное позволяет выделить в качестве предпосылки правосистематизирующей деятельности объем накопленного право­вого массива и его качественные характеристики.

При построении единой системы законодательства нельзя не учитывать тот факт, что «существует объективная зависимость со­. держания правовых актов от функций и полномочий того органа, который эти акты издает»^[18][19], равно как и то, что у нас «всего 723 (!) субъекта права законодательной инициативы, каждый из которых имеет свои взгляды на законодательное решение тех или иных во­просов. Только законодательных органов в нашей стране насчиты­вается 90. А есть еще федеральные и региональные правительства,

20

министерства, комитеты, администрации и т.п.» .

Систематизация нормативных актов по органу, их принявшему, позволяет определить соотношение количества принятых законов с объемом нормативных актов органов исполнительной власти и в последующем привести их к оптимальному балансу; во-вторых, по­зволяет выявить и устранить факты подмены ведомственным нор­мотворчеством функций законодателя.

20

Поэтому большое количество различных государственных ор­ганов, наделенных правотворческими полномочиями, также являет­ся одной из причин проведения правосистематизирующей деятель­ности.

В рамках этой причины следует рассматривать и нормативные акты, принятые законодательной властью разного уровня. Здесь, безусловно, следует исходить из приоритета конституционного фе­дерального законодательства, регламентирующего вопросы, отне­сенные к предметам исключительного ведения Российской Федера­ции (ст. 71 Конституции РФ).

Второй большой группой фактических оснований возникнове­ния правосистематизирующей практики (помимо рассмотренных выше оснований, обусловленных правотворческой деятельностью и накопленным правовым массивом) выступают внешние факторы, представленные объективными экономическими, социальными и т.п. интересами общества.

Необходимость в осуществлении правосистематизирующей дея­тельности особенно возрастает в переломные исторические момен­ты, потому что проводимые реформы требуют их законодательного закрепления. Не стала исключением и Российская Федерация: как известно, в РСФСР действовало всего 63 закона; в последние годы в среднем принимается 150-200 законов ежегодно^[20].

Другим характерным примером служит вступление России во . Всемирную торговую организацию, которое по оценкам специали­стов предполагает корректировку свыше ста законов и нескольких сотен подзаконных актов^[21].

21

Эпохи коренных общественных преобразований помимо увели­чения объема принимаемых нормативных актов характеризуются, как правило, возникновением отдельных правовых институтов и новых отраслей права; вследствие чего, претерпевает изменения действующая система законодательства.

Проводимыми в нашей стране реформами правовой и судебных . систем обусловлен пересмотр всех ранее действовавших процессу­альных кодексов (Уголовно-процессуального, Гражданско- процессуального, Арбитражно-процессуального и Кодекса об адми­нистративных правонарушениях). Происходящие экономические преобразования явились причиной принятия Гражданского, Бюд­жетного и Налогового кодексов.

Необходимость системного регулирования вопросов охраны труда или, например, потребность лиц, замещающих государствен­ные должности государственной службы, в инкорпорированных сборниках, содержащих основные нормативные акты по отдельному вопросу правового регулирования, настоятельно требуют проведе­ния инкорпорации. Поэтому социальные и практические потребно­сти общества также являются причинами осуществления системати­зации.

Имеют место случаи, когда причинами проведения правосисте­матизирующей деятельности выступают субъективные представле­ния законодателей о предмете и конечных целях систематизации, политические интересы определенных групп граждан (политиче­ских партий, бизнес элиты и т.д.) или амбиции региональных зако-

22

нодателей^[22]. Они могут проявляться как в «опережающем» нормо­творчестве по вопросам совместного ведения, так и во вмешатель­стве в сферу федерального законодателя. В большей степени это относится к тем видам правосистематизирующей практики, которые сопряжены с осуществлением правотворческой деятельности. Так, например, Закон Краснодарского края от 06.06.1995 г. №7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» содержит главу, регламентирующую порядок осуществления лоббистской деятельности в правотворческих органах края через специально создаваемые общественные объединения хозяйствую­щих субъектов. При этом в данном законе под лоббизмом понима­ется «деятельность специально уполномоченных на то лиц по ин­формационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в ре­гиональном правотворчестве»^[23].

Более целесообразным способом участия общественности в правотворческом процессе субъектов Российской Федерации нам представляется вариант их реализации права законодательной ини­циативы через управомоченных субъектов в установленном законом . порядке. Тем не менее, при осуществлении правосистематизирую­щей деятельности рассматриваемые факторы требуют обязательно­го учета наряду с объективными факторами, так как оказывают су­щественное влияние на направление и конечные результаты право-

23 творчества. Данные факторы следует отнести к субъективным осно­ваниям возникновения правосистематизирующей практики.

К третьей группе оснований относятся нормативно-правовые основания возникновения правосистематизирующей практики.

Для осуществления текущей правосистематизирующей деятель­ности (например, учета правовых актов, осуществляемого органами государственной власти субъекта Федерации) и отдельных видов правосистематизирующей деятельности, являющихся по содержа­нию правотворческой деятельностью (принятие сводного или коди­фицированного правового акта), как правило, издания актов, со­держащих соответствующие нормативные предписания, не требует­ся.

Для осуществления официальной правосистематизирующей деятельности, охватывающей весь накопленный на момент ее про­ведения правовой массив, необходимо издание соответствующего нормативного акта со стороны компетентных органов о порядке и сроках проведения такой работы.

Эта практика остается неизменной на протяжении всей истории развития систематизации в России. Отдельными примерами таких актов, характерных разным историческим периодам и изданным различными государственными органами, являются: Именной указ Петра Первого от 18.02.1700 г. «О заседании в государевых палатах боярам для учинения свода уложения и всех указов, после того со­стоявшихся»; Постановление CHK СССР от 19.07.1927 г. «О со­ставлении собрания действующих законов Союза ССР»^[24]; Указ Пре-

24

зидента РФ от 06.02.1995 г. «О подготовке к изданию Свода зако­нов Российской Федерации»^[25] и др.

Помимо рассмотренных выше субъективных, объективных фак­тических и нормативно-правовых оснований возникновения право­систематизирующей практики существуют также факторы ее внут­реннего развития - сложные внутрисистемные связи системы права и системы законодательства.

Кроме того, имеет место влияние вышеприведенных факторов друг на друга, косвенно воздействующее на правосистематизирую­щую практику (корреляционная детерминация^[26]).

Причиной осуществления правосистематизирующей практики является, как правило, не один, а совокупность всех или нескольких из перечисленных выше оснований.