§ 2. Понятие и общая характеристика правовой культуры органов власти в Российской Федерации.

Правовая культура опосредует все основные сферы правовой жизни общества: законодательство, правотворчество, правореализацию, права и свободы граждан, механизм государства, принципы и методы его

34 деятельности, правосознание во всех его видах и уровнях и таким образом является важным критерием качества правовой жизни общества.

Культура вообще (лат. culture - возделывание, обрабатывание) - это исторически определенный уровень развития общества, выраженный в способах организации жизнедеятельности людей, а также в создаваемых ими материальных и духовных ценностях. Различают культуры различных исторических эпох, общественно-экономических формаций, культуру труда, политическую культуру, художественную культуру^[28].

Научные взгляды на культуру можно свести к трем группам: 1)

антропологические, 2) социологические, 3) философские^[29]. При антропологическом анализе культура понимается как совокупность всех благ, созданных человеком, в отличие от природных. Социологический подход трактует ее в виде суммы духовных ценностей: здесь культура выступает как компонент общественной жизни. И, наконец, при философском взгляде культура рассматривается среди явлений, выделяемых чисто аналитически, не связанных с общественным развитием.

Разные цели, к достижению которых стремились представители каждой из этих позиций, обусловили как особенности научных поисков, так и своеобразие практической ориентации. Личностный план анализа культуры закономерно определил тяготение к аксиологическому подходу - первостепенное внимание в сфере идеологии и гуманистики.

Культурология призвана создавать действенное противоядие позитивистскому технократическому мышлению, пустившему глубокие корни в сознании научно-технической интеллигенции, юристов, хозяйственных работников, не исключая и парламентариев.

Наша практика все чаще выдвигает требования подвергнуть каждое экономическое, юридическое, техническое, решение, каждую концепцию,

35

каждый проект законодательного акта своего рода гуманистической экспертизе, выявить их глубинный жизненный смысл и направленность.

Сторонники третьей концепции культуры как универсального свойства общественной жизни сосредоточили свое внимание на анализе функционирования и развития всего социального организма. C этой целью они обратились к принципам системного анализа и изучению исследовательской практики таких отраслей науки, как этнография, археология, антропология, социальное управление. Полученные ими результаты, в конечном счете, также позволили глубже осознать суть культурологического феномена в творческой деятельности человека.

Рассмотрение культуры через призму творческой деятельности характерно для авторов, специально занимающихся проблемами личности. Несмотря на имеющиеся расхождения во взглядах представителей данного направления, их объединяет понимание культуры с позиций исторически активной, творческой деятельности человека и его развития как субъекта этой деятельности.

Сделанный вывод имеет методологическое значение для понимания правовой культуры органов власти. Он вызывает симпатии своей гуманистической направленностью, подчеркиванием фундаментальной роли человека как созидательного начала в развитии цивилизации и прогресса. Здесь необходимо рассматривать культуру как систему ценностей и процесс их реализации. Такой подход дает возможность охарактеризовать правовую культуру власти сквозь призму гуманизации человека и общества.

Устойчивое сохранение в науке рассмотренных концепций культуры - понимание ее и как творческого процесса и как специфического способа человеческой деятельности — вероятнее всего, связано C их взаимодополняемостью. Представители этих концепций в своих исследованиях ориентируются на анализ хотя и различных, но естественно предполагающих друг друга объектов - культуры личности и культуры всего общества. Такой подход позволяет считать выделение соответственно

36

правовой культуры личности, правовой культуры общества и правовой культуры органов власти важнейшим методологическим принципом.

Власть остается одним из наиболее важных факторов формирования и развития правовой культуры.

Исследуя правовую культуру власти необходимо отметить, что ряд авторов в качестве элементов правовой культуры общества называют компонент юридической надстройки со специфическим назначением - служить эталоном для поведения субъекта права и обеспечивать прогрессивное развитие общества и личности.

Так, В.И. Каминская и А.Р. Ратинов выделяют в правовой культуре следующие компоненты:

1) право как система мер, выражающих государственные веления.

2) правоотношения (система общественных отношений, регулируемых правом);

3) правосознание (система духовного отражения всей правовой действительности);

4) правовое поведение, как правомерное, так и противоправное^[30].

К этим элементам Н.М. Кейзеров добавляет категории политической оценки права и правового поведения, правотворческую деятельность, правовую науку, взаимосвязанные понятия «гуманизм» и «культура», соответствие деятельности людей высшим достижениям в различных областях общественно-исторической практики^[31].

Правовая культура представляет собой юридическое богатство, выраженное в достигнутом уровне развития регулятивных качеств права, накопленных правовых ценностей, тех особенностей права, которые относятся к духовной культуре, к правовому прогрессу.

37

C точки зрения С.С. Алексеева правовая культура складывается из целого ряда взаимосвязанных элементов, а именно:

1) состояние правосознания в обществе, то есть степень выражения знания и понимания права, осознания необходимости строгого выполнения требований законности. Таким образом, правовая культура - это, прежде всего, «качественно насыщенное» правосознание. Она всегда связывается с оценкой уровня знания и понимания права, степенью веры в право, развитостью чувства права и законности, его миссии в социальном прогрессе. Важным показателем правовой культуры является уровень массового правосознания, объем и интенсивность общего правового воспитания.

2) состояния законности, которое характеризуется степенью развертывания всех ее требований, реальностью их осуществления (прочностью правопорядка). Состояние законности - это вообще одно из важнейших проявлений культуры общества. Правовая же культура невозможна, немыслима без строжайшей законности. Причем уровень юридической культуры в значительной степени зависит от того уважения, с каким законодатель относится к издаваемым им самим нормам;

3) состояние законодательства, совершенство его содержания и формы. Этот элемент характеризует не только степень воплощения в праве общецивилизованных, общечеловеческих начал, но и предлагает научное построение законодательства, нахождение наиболее оптимальных методов, способов, типов регулирования данных отношений, строгое соблюдение правотворческой процедуры, максимальное использование передовых средств и приемов юридической техники;

38

4) состояние практической работы суда, прокуратуры и других юридических органов, выражающее их реальную роль в правовой системе, степень использования правил НОТ и т.п.¹

В.В. Копейчиков и В.В. Бородин в числе характерных особенностей правовой культуры выделяют высокий уровень внутренних убеждений

I личности, знаний и умений, реализуемых в правовой сфере и обеспечивающих воплощение в жизнь общечеловеческих правовых идеалов, высокое качество юридической деятельности, независимо от того, кто ее осуществляет: государственный или общественный орган, должностное лицо, группа граждан или отдельный человек².

А.П. Семитко считает необходимым акцентирование внимания на уровне развития законодательства правовой практики, правосознания при характеристике структуры правовой культуры. По его мнению, структурными элементами правовой культуры выступают компоненты правовой системы (правовые тексты, деятельность, развитие субъектов, а также степень гарантированной государством свободы поведения личности в единстве с ответственностью ее перед обществом)³.

Разделяя точку зрения Алексеева С.С. и Семитко А.П., Сальников В.П. считает предлагаемую ими структуру неполной, ибо нельзя оставлять за рамками правовой культуры нормы права и правовые отношения⁴.

Наиболее объективным показателем уровня правовой культуры органов власти является степень развитости его государственно-правовых институтов и норм. Путь к правовой государственности должен стать для нашего общества школой правовой культуры, школой понимания смысла, назначения и ценности права, правового государства и правовых законов.

^,См.: Алексеев С.С. Теория права. M., 1994. С. 116-117.

² См.: Копейчиков В.В., Бородин В.В. Роль правовой культуры в формировании социалистического правового государства // Советское государство и право. 1990. № 2. С. 28.

³ См.: Семитко А.П. Правовая культура социалистического общества: сущность, противоречия, прогресс. Свердловск, 1990. С. 21.

⁴ См. Сальников В.П. Социалистическая правовая культура. СГУ, 1989. С. 37

39

Становление и развитие российской правовой культуры власти в условиях советского прошлого характеризуется следующими чертами.

Первая черта отличается тем, что правовая культура Советской власти была признана официальной, то есть поддерживаемой государством идеологией - идеологией марксизма-ленинизма.

В советской правовой системе идеологизация находила свое яркое выражение в социально-классовом, а не в строго юридическом, как в романо­германской или прецедентной правовой системах, подходе к субъектам права.

Вторая черта советской правовой культуры власти - это примат интересов государства над интересами личности. Государственные преступления подлежали самым суровым наказаниям, посягательства на социалистическую (государственную) собственность наказывались более сурово (вплоть до смертной казни), чем на личную собственность. Государственная собственность в гражданско-правовых отношениях подлежала приоритетной и исключительной защите.

Так, в соответствии с ГК РСФСР 1964 г.

40 лишь с определенными изъятиями. В процессуальном праве также действовал принцип приоритетной защиты интересов государства.

Третья черта, свойственная советской правовой культуре власти, характеризуется тем, что судебная система отличались карательной направленностью против инакомыслящих, инквизиционными следственными и судебными процедурами, нарушением права обвиняемого на защиту, беззаконием (к уголовной ответственности, например, привлекались члены семьи «изменника родины» даже в том случае, если они ничего не знали и не могли знать о действиях своего родственника или близкого), жестокостью (расстрел за хищение социалистической собственности в любых формах и размерах, уголовная ответственность за нарушение трудовой дисциплины, возможность применения за ряд преступлений высшей меры наказания - расстрела - для лиц с 12-летнего возраста) и т.д.

Четвертая черта советской правовой культуры власти характеризуется тем, что роль закона попиралась партийными директивами, а «технические» детали социально-правовой регламентации разрешались в ведомственных актах органов управления. Большую роль играли секретные, нигде не публикующиеся, инструкции и указания партийных органов разного уровня и других ведомств.

Вместе с тем, наряду с негативными чертами правовая культура советской власти имела и позитивные направления.

Правовая культура власти - это деятельность государства, его органов и должностных лиц, направленная на утверждение прав и свобод человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Защита прав и свобод человека и гражданина - основная функция государства. В то же время носителем суверенитета и источником государственной власти является многонациональный народ, а, в конечном

⁴¹ EIfcJlMOTEKA

счете - человек и гражданин, объединенный в крупную социальную общность - российский народ, население Российской Федерации^[32].

Характерным признаком правовой культуры власти в современных условиях является ответственность государства перед личностью. Эта проблема сегодня является одной из центральных в механизме правового регулирования всей системы общественных взаимосвязей. Основным звеном здесь выступают конституционные права и свободы человека и гражданина, их гарантированность, взаимная ответственность между государственной властью и личностью.

Актуальность проблемы связана с усилившейся дестабилизацией социально-экономических и политических институтов государства, коррупцией, безответственностью и безнаказанностью во всех структурах государственной власти, управления, экономики и т.д. Не решение указанных вопросов резко обострило противоречия между государством и личностью, породило региональные споры, политические конфликты и, как следствие, грубейшее попрание конституционных прав и свобод российских граждан. Возникла опасность дискредитации самих понятий «государственная власть» и «права человека».

Ответственность государства перед личностью - важнейший признак правового, демократического государства. Такая ответственность проявляется в признании государством прав и свобод человека и гражданина; соблюдении этих прав и свобод; защите прав и свобод личности; гарантированности прав и свобод человека.

Конституционно-правовую основу ответственности государства перед личностью предусматривает ст. 2 Основного Закона Российской Федерации, в которой говорится: «Человек, его права и свободы являются важнейшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». К сожалению, данная норма в большой мере носит декларативный характер и не получила своей реальной

42

конкретизации ни в текущем законодательстве, ни в практике российского государства по осуществлению строгого и последовательного выполнения своих обязанностей перед обществом.

Следует отметить, что в области теории государства и права, в отраслевых науках данная проблема разработана весьма слабо. Нет единой научной концепции по вопросу двусторонней ответственности государства и личности в условиях формирования рыночных отношений, построения правового государства.

Могут ли эффективно реализовываться права и свободы россиян, если государство во многом не выполняет перед ними своих обязательств, не несет никакой ответственности за свои непродуманные действия? Думается, что нет. Возникает своеобразная цепная реакция, когда граждане в силу определенных обстоятельств начинают поступать также безответственно (не платят налоги, несвоевременно финансируют коммунальные услуги из-за невыплаты государством заработной платы, пенсии и т.д.). Происходит резкий перенос в содержании этих взаимоотношений, когда на одну сторону возлагаются непомерные обязанности, а на другую - только права. В результате вызревает конфликт, возрастает социальная напряженность в обществе. В данной ситуации государство превращается в антипод личности. Оно уже не в состоянии обеспечить эффективную защиту прав и свобод граждан.

В решении проблемы укрепления доверия между личностью и государством, установления здесь цивилизованных отношений ведущая роль, прежде всего, отводится грамотной, продуманной и юридически оформленной политике государства. Однако принятые в последнее время законы и подзаконные акты о собственности, о приватизации, о налогах и сборах, о банках и банковской деятельности и т.д., к сожалению, охватывают своим влиянием далеко не все сферы рыночного механизма, отношений гражданского общества и частной жизни людей, не содержат общих правил и положений, распространяющихся на многие сделки, договоры и отношения

43 гражданского оборота, создают тем самым большие трудности в реализации законных интересов россиян. Несовершенна налоговая система Российской Федерации.

Слабо решаются законодательством и вопросы охраны собственности граждан. Посягательство на собственность, «любую ее форму» стало весьма выгодно, ибо на уровне законодательства идет снижение санкций за данный вид преступлений, а в действующем УК РФ этот институт недостаточно регламентирован. Собственность должна быть священна и неприкосновенна. Ведь недаром в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ признается равная охрана всех ее видов. В связи с этим следует унифицировать ответственность за посягательства против любых форм собственности, усилить санкции за ее хищение, уничтожение или повреждение, создать действенный механизм реализации таких норм.

Необходимо также четкое и грамотное исполнение законодательства снизу доверху. В первую очередь это касается деятельности властных структур, их правовой культуры, так как нельзя в полной мере говорить о правах человека, его безопасности, если органы государственной власти и управления игнорируют закон. Так, за 10 месяцев 2001 года прокуратурой города Саратова было проведено более 120 прокурорских проверок, по результатам которых выявлено 153 различных нарушений законодательства. По результатам проверок в адрес руководителей предприятий различных форм собственности внесено 27 представлений об устранении нарушений законности, опротестован 51 незаконный правовой акт. По представлениям и постановлениям прокурора города привлечено к дисциплинарной ответственности и наказано в административном порядке 30 должностных лиц. 32 должностным лицам вынесены предостережения о недопустимости нарушения закона.

Осуществляя надзор за исполнением законодательства о трудовых правах граждан, работающих на предприятиях городского подчинения,

44 прокуратура выявила нарушения на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства, например в МУПП «Водосток» и др.

По результатам проверок исполнения трудового законодательства прокуратурой города внесено 2 представления, 7 должностных лиц предостережены о недопустимости нарушения трудового законодательства; в отношении директора, заместителя директора и главного бухгалтера МУПП «Водосток» возбуждены производства об административных нарушениях, которые рассмотрены Государственной инспекцией по труду в Саратовской области. Указанные должностные лица привлечены к административной ответственности в виде штрафа на сумму более 10 тысяч рублей. По инициативе прокуратуры города прокуратурой Ленинского района г. Саратова по факту невыплаты заработной платы в ПО «Карат» было возбуждено уголовное дело.

Также необходимо отметить, что порой гражданам самим приходится защищаться от самого государства, ибо оно зачастую решает свои вопросы в ущерб гражданских прав россиян, действует вразрез их законным интересам. Именно поэтому в современных условиях права и свободы человека уже не могут определяться только уровнем развития законодательства нашего государства, а должны соответствовать требованиям норм международного права, его стандартам^[33].

Неотъемлемой частью правовой культуры власти является высокий уровень правосознания ее субъектов.

Правосознание является одним из видов общественного сознания - высшей, свойственной лишь человеку, формы отражения объективной действительности. Оно представляет собой единство психических процессов, активно участвующих в осмыслении человеком объективного мира и собственного бытия^[34]. То есть через сознание человек выражает свое отношение к миру.

45

Выступая как элемент единой системы общественного сознания, правосознание представляет собой особое структурное образование, которое, с одной стороны, подчиняется определенным, общим для всех элементов общественного сознания закономерностям формирования и функционирования, общим закономерностям внутренней структуры И, C другой стороны, обладает специфичностью, позволяющей рассматривать его как относительно самостоятельное образование, занимающее в структуре общественного сознания свое, особое место и выполняющее только ему присущие функции^[35].

Правосознание представляет собой сферу сознания, отражающую правовую действительность в форме юридических знаний и оценочных отношений к праву и практике его реализации, социально-правовых установок и ценностных ориентаций, регулирующих поведение (деятельность) людей в юридически значимых ситуациях^[36].

Так как правосознание является специфической формой общественного сознания, то можно выделить ряд его характерных особенностей. Во-первых, в правосознании отражаются лишь только те явления, которые составляют правовую основу жизни общества. Оно охватывает процесс создания правовых норм, реализацию их требований в общественной жизни. Политические, нравственные и другие идеи и представления тоже активно воздействуют на формирование и реализацию норм права. Но прежде, чем получить выражение в правовых нормах, в практике их применения, они должны пройти через правосознание, то есть получить правовую форму в виде правовых идей и представлений^[37].

Вторая особенность правосознания выражается также в способе отражения явлений общественной жизни. К их числу относятся, например, такие понятия, как правомерность, неправомерность, правоотношение, юридическая ответственность, законность (в отличие от нравственного

46

сознания, оценивающего окружающий мир через понятие добра, зла, справедливости, несправедливости, чести, достоинства).

В содержание правосознания входят четыре основных вида оценочных отношений:

1) к праву и законодательству (его принципам, нормам, институтам);

2) к правовому поведению окружающих и к объектам деятельности (преступности, преступлениям, преступникам);

3) к правоохранительным органам;

4) к своему поведению (самооценка)^[38].

Российское правовое сознание оценивается обычно как не достаточно развитое, не полностью и окончательно сформировавшееся, если сравнивать его с западноевропейскими образцами. «...Надо признать, - пишет Э.Ю. Соловьев, - что мы традиционно не восприимчивы и даже враждебны праву»^[39]. Такие оценки давались и дореволюционному правовому сознанию. Как бы ни были они болезненны для патриотического российского сознания, необходимо признать их справедливость, согласиться с тем, что мы имеем глубокое антиправовое историческое наследие, которое нам предстоит еще преодолеть.

Лишь с начала 90-х годов можно говорить о начале нового этапа в развитии общественного правового сознания в России, когда повсеместная и нередко весьма глубокая критика тоталитарного прошлого привлекла внимание общества к идеям прав и свобод личности, к идеям общественного договора и необходимости формирования такого политического устройства, при котором государство зависит от гражданского общества.

Новый этап в развитии российского правосознания начинается, безусловно, не на пустом месте: необходимо обратиться к истокам, в частности, к периоду складывания предпосылок правовой государственности в России в результате судебной реформы 60-х годов прошлого века, а также

47

мощной либерально-правовой традиции в русском обществознании, представленной именами Б.Н. Чичерина, Б.А. Кистяковского, П.И. Новгородцева, С.И. Гессена и др., заложивших фундамент либерализма в России, сформулировавших идеи ценности личности, ее достоинства, прав и свобод, а также обязанности государства гарантировать эти ценности.

Можно говорить о двух основных типах правосознания демократическом (свойственном правовому государству) и антидемократическом (проявляющемся в антидемократическом государстве - будь то государство тоталитарного или авторитарного толка).

Так, диктаторский режим характеризуется:

1) примитивным общим уровнем правосознания;

2) крайней неразвитостью юридического мышления, в обществе господствует не диктатура закона, а диктатура личности (либо в образе вождя, либо в лице номенклатуры, бюрократии), являющейся «одушевленным законом»;

3) закон выполняет, главным образом, карательную функцию, роль «кнуНІ»; в законодательстве больше запретов, чем дозволений; обязанностей¹, а не прав, которые только декларируются;

4) режим опирается на массовое правосознание; **

5) все стороны общественных отношений заидеологизированы.

Личность выполняет роль «винтика», детали огромной государственной машины.

Напротив, демократический политический режим характеризуется:

1) тем, что его основу составляет индивидуальное правосознание;

2) закон рассматривается как необходимые разумные рамки поведения, законодательство соответствует уровню развития общества (его экономической, социальной, культурной сферы), соблюдается демократическая процедура законотворческого процесса (через выборный законодательный орган, через референдум и т.п.), существует четко отлаженный механизм реализации законодательства на практике;

48

3) права и свободы личности не только декларируются, а реально защищены законом;

4) правовую основу составляют общечеловеческие ценности, центральными понятиями являются свобода, равенство, собственность, гуманизм;

5) индивид стремится сознательно усвоить законодательство (а также сам становится активным участником правотворческого процесса), осмыслить его, а не механически принять на веру.

Отсюда возникает динамическая связь Личность - Закон. В подлинно демократическом государстве личность - активная, самостоятельная, уважающая не только свои права и свободы, но также права и свободы окружающих людей; умеющая управлять собой и исполнять юридические обязанности, знающая и соблюдающая законы, свободная от штампов и стереотипов.

Государство же выступает как равноправный субъект правоотношений.

Одним из факторов, влияющих на правовую культуру власти, является профессиональный уровень должностных лиц органов государства. Профессиональный уровень должностных лиц сложное социально-правовое понятие, которое включает в себя:

1) совокупность установленных государством Стандартов теоретической и практической подготовки работника, обусловленных современным состоянием правовой жизни,

2) овладение работником знаниями, умениями, предусмотренными государственными стандартами профессионального обучения,

3) уровень (степень) применения работником профессиональных знаний, умений в процессе выполнения им своей договорной трудовой функции, то есть работы по определенной профессии, специальности или должности.

Нормативную (правовую) основу уровня правовой культуры работника составляют:

49

1) нормы, определяющие ее объективную сторону, которые находят свое выражение в совокупности нормативных актов, опосредующих государственные стандарты, регулирующих процесс производства товаров, выполнения ими работ;

2) нормы, закрепляющие требования к теоретической и практической подготовке работника;

3) нормы, учитывающие уровень (степень) профессиональной подготовки работника, которые регулируют трудовые отношения работника и работодателя.

C рассматриваемых позиций правовая культура работника предполагает, во-первых, точное выполнение установленных требований (предписаний); во-вторых, соблюдение режима рабочего времени и, в третьих, соответствие стандартам общей культуры и новой (рыночной) морали.

Фактором, влияющим на правовую культуру власти, является юридическое образование. Ф. Франкфуртер уверен, что оно формирует даже саму правовую систему в целом, обучая, взращивая именно тех юристов, от которых и зависит правовая культура в стране. Никакие новации в правовой системе, реформы юридических структур не дадут результата в достижении поставленной цели, если не будет решена основная проблема - проблема юридического образования^[40]. Предлагаемая ими целая система идей и организационных, детально прописанных мер (создание мозговых центров, творческих коллективов-идеологов реформирования юридического образования, экспериментирование, индивидуализация обучения, необходимость самоопределения, как педагогов, так и студентов, ориентир на идеал, на будущее и многое, многое другое), способна превратить

50 юридическое образование в мощный фактор развития правовой культуры, и мощный фактор правового прогресса.

Проводимая в нашей стране реформа юридического образования предусматривает целый комплекс мер самого разнообразного характера и глубины: начиная от создания новых образовательных учреждений различных форм собственности и кончая внесением изменений в методологию и методику преподавания юридических и гуманитарных дисциплин.

Вступивший в силу 29 августа 1996 г. Закон РФ № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» резко ухудшил положение студентов и выпускников вузов, не прошедших аккредитацию. Например: выпускникам таких вузов запрещено занимать должности, для которых требуется высшее образование. В государственных и муниципальных организациях (п. 7 ст. 6 Закона), все льготы, установленные законодательством для лиц, совмещающих учебу в высшем учебном заведении с работой, связаны с наличием у вуза государственной аккредитации (с. 17 Закона) и т.д. Авторы закона правильно просчитали, что при созданных ими условиях резко иссякнет поток желающих обучаться в вузах, не имеющих аккредитации, так как вряд ли многим захочется быть в числе первых трех «экспериментальных», «пробных» выпусков, не имеющих никаких официально признаваемых документов о высшем образовании, даже если потом молодой вуз и получит аккредитацию. И негосударственное образование умрет без лишнего шума, оставив в покое красивые декларации о равенстве образовательных учреждений независимо от их организационно­правовых форм, содержащиеся в Законах РФ «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Открытие новых негосударственных вузов в такой ситуации практически невозможно, а шанс на прохождение аккредитации имеют лишь те негосударственные образовательные учреждения, которые созданы 5-6 лет назад. Создание неравных условий для состязательности давно существующих

51

(государственных и части негосударственных) и только что появившихся или могущих появиться в будущем негосударственных вузов, в конечном счете, негативно скажется на юридическом образовании в целом и всей нашей правовой культуре.

Представляется, что в настоящее время следует вернуться к идеям юридического всеобуча населения, должностных лиц, проанализировав предварительно сильные и слабые стороны в прошлом, сложившийся механизм организации правового воспитания, чтобы в будущем не сбиться на проторенную дорожку административно-командной педагогики.

Следующий компонент правовой культуры власти - это правовая деятельность (и уровень ее развития), складывающаяся из правотворческой деятельности органов государственной власти и управления, из правоприменительной деятельности правоохранительных (суда, органов внутренних дел, прокуратуры и т.д.) и иных органов государства, а также из деятельности по реализации права всеми названными органами и иными организациями и субъектами российской правовой системы.

Через правотворческую деятельность, которая отражает основные социально-экономические, культурные и иные потребности общества, в нормативно-правовую систему включаются юридические предписания - нормы, программы, модели поведения и деятельности людей и органов (организаций) российского общества.

Для выполнения этих задач правотворческая деятельность должна отвечать ряду требований. Прежде всего, она должна быть законодательно урегулированной так, чтобы был сформирован работающий механизм по выявлению, учету и согласованию интересов всех социальных, демографических, профессиональных, национальных и прочих групп и слоев российского общества, по созданию юридически совершенных нормативно­правовых актов, чтобы можно было исключить или хотя бы минимизировать социальные, политические и юридические дефекты в выражении воли законодателя.

52

Важнейшим показателем правовой культуры власти является состояние законодательства. Во многих случаях оно носит крайне запутанный и противоречивый характер. Это подрывает единообразие в применении права, рождает правовой нигилизм.

Ряд действующих законов страдает декларативностью и многословием, потерял четкую диспозицию, лишился определенности в санкциях, стал трудновоспринимаемым. Из-за брака при выработке правовых норм вносятся бесконечные поправки и изменения в законодательные акты.

Это вызвано не только и не столько изменением условий, сколько недостаточной взвешиваемостью и обоснованностью подготавливаемых проектов, ведет к дестабилизации законов. Стабильность же последних важна для укрепления законности, для формирования правосознания людей и для правового воспитания граждан. При систематических поправках и изменениях законов не может быть устойчивого позитивного отношения к ним. Развитие и совершенствование законодательства требуют профессионализма; недопустимы шараханья из крайности в крайность при регулировании вопросов, затрагивающих интересы людей. Уважение к праву, закону может строиться только на доверии.

За 10 месяцев 2001 года прокуратурой г. Саратова из 51 протеста 18 были принесены на незаконные правовые акты, изданные администрацией города и принятые городской Думой.

По результатам рассмотрения протестов 6 правовых актов были отменены городской Думой и мэрией, среди которых Решение Саратовской городской Думы № 7-58 от 14.06.2001 «О платных медицинских и сервисных услугах, оказываемых муниципальными медицинскими учреждениями г. Саратова» и др.

Кроме того, в суды общей юрисдикции было предъявлено 12 исковых заявлений о признании недействительными правовых актов органов местного самоуправления, 6 из которых были удовлетворены, а 4 исковых заявления находятся в стадии рассмотрения.

53

По искам прокурора были признаны недействительными постановление мэра № 183 от 10.03.2001 «О временном ограничении движения транспортных средств на автомагистралях и автодорогах города в весенний период 2001 года», решение санитарно-противоэпидемической комиссии № 3 от 18.05.2001 года «О выполнении постановления администрации города № 520 от 05.06.1999 г. «О состоянии заболеваемости малярией и мерах по предупреждению завоза и распространения инфекций среди населения», Приказ председателя комитета здравоохранения администрации города № 158 от 16.03.2001 г. «О сокращении коечной мощности ММУ «Детский противотуберкулезный санаторий № 2» и другие правовые акты.

В связи с этим огромное значение приобретает разработка четкой и ясной концепции закона, его модели. Нужны модель, общие требования к закону вообще и модель закона по отдельным отраслям права.

Законы являются, как известно, сердцевиной правовой системы, ее ядром. К ним должны предъявляться наиболее высокие требования. Ю.А. Тихомиров формулирует некоторые из них: а) определенность правового регулирования, требующая четкости всех правовых положений и предотвращения как чрезмерно общих, так и слишком детализированных предписаний; б) связанность акта общим содержанием; в) логическая последовательность изложения нормативного материала; г) отсутствие противоречий внутри закона; д) краткость и компактность изложения нормативного материала; е) точность и определенность формулировок и терминов, используемых в законе; ж) четкое разграничение внутри закона различных положений, норм; з) единообразие и последовательность использования технических приемов правотворчества^[41].

В настоящее время требуется тщательная подготовка законопроектов, чтобы они более точно отражали потребности современного развития,

54 отличались высокой юридической техникой, четкостью и недвусмысленностью положений, краткостью и выразительностью.

Основная работа по повышению качества нормотворчества должна вестись на этапе подготовки законопроектов. Подготовка альтернативных вариантов закона, указание на авторов законопроектов при их публикации раздвинули бы рамки обсуждения, позволили бы увидеть, кто конкретно стоит за тем или иным вариантом решения, повысили бы ответственность и активность законодателей. Анонимность авторства предполагает предрешенность вопроса в принципе, возможность и приемлемость лишь частичных поправок или изменений либо устранение редакционно­технических неувязок.

Закон должен быть лаконичен, предельно ясен, отшлифован, иметь механизм обеспечения желательного поведения. Авторитет его зиждется на четкости и понятности требований, невыгодности нарушения его предписаний. Пока что немало законов, напоминающих заклинания и причитания, но не документ, которым можно пользоваться в практической деятельности. Необходимо достичь и сейчас такой степени отработки законопроектов, которая соответствовала бы современным требованиям.

Большое значение при подготовке и обсуждении законопроектов имеет профессионализм. Подготовка законопроекта - нелегкая работа. Ее могут выполнить только лица, хорошо знающие предмет и профессионально подготовленные юридически. Но их позиции и оценки, будут расходиться, поэтому важно предусмотреть процедуру обязательных экспертных заключений по проблемам, затронутым в законопроекте при его обсуждении.

К показателям правовой культуры власти относится четкое соблюдение и исполнение законов самой властью. От должностных лиц требуется вдумчивое, ответственное отношение, как к изданию законов, так и к их применению.

Именно здесь встречаются наиболее серьезные просчеты и недостатки. При этом трудности порождены не столько юридическими недоработками,

55 сколько негативными явлениями в социально-экономических, политических, профессиональных отношениях. Зачастую политические веяния гораздо убедительнее влияют на сознание и профессионализм правоприменителей, нежели действующее законодательство. В таких случаях предпочтение отдается определенным житейским установкам, сложившимся на практике (обвинительный уклон, оправдательная политика и т.д.), которые ничего не имеют общего с законностью и объективностью принимаемых решений. Это чистейшей воды политико-юридическая конъюнктура, своеобразная «подгонка» права под те или иные обстоятельства. Результатом такого правоприменения становится произвол и беззаконие.

Их причиной зачастую выступает «телефонное право». Прочно внедрившись в нашу жизнь, оно являет собой исток противоправности, беззакония, правового бескультурья власти и ее представителей. Как показывает практика, к «телефонному праву» наиболее чувствительны те представители властных структур, у которых слабая профессиональная подготовка, низкий уровень правосознания, неустойчивое служебное положение и т.д.

Важнейшей чертой правовой культуры власти является установление верховенства закона и обеспечение прав и свобод человека. Так, Конституция РФ имеет сейчас не только высшую юридическую силу, но и прямое действие, что означает право и обязанность суда, других органов государственной власти и управления, всех должностных лиц при отсутствии необходимого (разъясняющего, детализирующего и т.д.) закона применять непосредственно Конституцию, на которую в таком случае делается прямая отсылка (п. 1 ст. 15 Конституции).

Другими принципиально важными новеллами в нашей правовой системе являются положения п. 3 ст. 15 Конституции РФ о том, что «неопубликованные законы не применяются» и п. 4 этой же статьи о том, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной

56

частью ее системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Первое положение направлено на искоренение практики «тайной дипломатии» советского государства против своего народа, которая была широко распространена в условиях тоталитарного и позже - авторитарного режимов в нашей стране и выражалась в том, что неопубликованные нормативные акты регулировали, а точнее, ограничивали права и свободы советских граждан, налагали на них новые обязанности. Но еще более важно положение п. 3 упомянутой статьи о том, что не только закон, но и «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». До принятия российской Конституции данный демократический правовой принцип пытался ввести в нашу систему еще Комитет конституционного надзора СССР, возглавляемый известным юристом С.С. Алексеевым. Комитет принял соответствующее решение, однако, оно не было выполнено советской государственно-бюрократической машиной, хотя и произвело важный политико-правовой эффект.

Признание приоритета принципов и норм международного права перед внутригосударственным правом, во-первых, делает нашу правовую систему открытой для передовых, прогрессивных положений, принципов и норм международного права, так как они теперь входят в нее составной частью; во-вторых, признает в качестве важнейших критериев-ориентиров развития нашей правовой культуры принципы и нормы международного права; в- третьих, делает обязательной имплементацию содержащихся в международных договорах Российской Федерации правил и норм во внутринациональное законодательство. Сказанное относится и к международным договорам СССР, так как Россия является его правопреемником.

57

В настоящее время в российской правовой культуре происходят и другие весьма важные изменения. Например, резко возрастает роль закона в системе источников права. Такое положение обусловлено общим духом и смыслом Конституции РФ, провозгласившей Россию демократическим федеративным правовым государством, прямым ее указанием на то, что законы имеют верховенство на всей территории РФ (п. 2. Ст.4), а суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимают решения согласно закону (ст. 120). Это положение находит развитие в принятых позже базовых законодательных актах, например, в п. 5 ст. 3 ГК РФ (ч. 1), введенном в действие с 1 января 1995 года. В нем указывается, что в случае противоречия указа Президента РФ или постановления Правительства РФ настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон. Что касается ведомственных актов министерств и федеральных органов исполнительной власти, то эти акты, содержащие нормы гражданского права, в соответствии с п. 7 той же статьи могут издаваться лишь в случаях и пределах, предусмотренным Гражданским кодексом, другими законами и иными правовыми актами.

Принципиально новым феноменом правовой культуры власти является наделение всех субъектов РФ правом издания законов. Это значительно усложняет правовое регулирование, но увеличивает «приближенность» субъекта регулирования к «объектам», а также усиливает роль правосудия как центра разрешения всевозможных споров и коллизий.

Российская правовая культура власти находится сейчас в ситуации глубоких структурных реформ, в ситуации перехода от социо- к персоноцентристскому типу. При этом основным направлением ее развития является построение правового государства на базе развитого гражданского общества, где центральным звеном, высшей ценностью выступали бы права человека, реально обеспеченные, гарантированные и защищенные.

58

Поэтому правовую культуру власти можно рассматривать как одну из форм общечеловеческой культуры. Как качественное состояние правовой жизни общества она выражается в достигнутом уровне правовых актов правовой и правоприменительной деятельности, правосознании и правового развития личности, в степени свободы ее поведения, взаимной ответственности государства и личности.

Таким образом, правовая культура органов власти - это качественное состояние правовой жизни общества, выражающееся в высоком уровне правосознания, правовой деятельности должностных лиц и органов государства, направленной на выполнение задач и функций государства, утверждение прав и свобод человека и гражданина, которая определяет смысл и содержание их правового статуса.