<<
>>

2. ПРИНЦИПЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА И ЕГО ОСНОВНЫЕ СТАДИИ

Правотворческая деятельность осуществляется на базе осново­полагающих принципов, выражающих руководящие идеи и органи­зационные начала, которые определяют существо и общие направ­ления этой деятельности.

В теории права выделяются следующие наиболее важные принципы правотворчества в современных циви­лизованных государствах.

Демократизм. Суть этого принципа заключается в установлении и обеспечении свободного демократического порядка разработки, обсуждения и принятия нормативных правовых актов любого уров­ня, в особенности законов.

Речь идет прежде всего о создании таких законодательных про­цедур, которые на деле обеспечивали бы выражение в законах ис­тинных, а не мнимых (искаженных) воли и интересов народа.

Законы должны приниматься легитимным высшим законо­дательным органом, представляющим все население страны, а не только его часть. Юридические процедуры должны максимально обеспечивать независимость парламента от каких бы то ни было незаконных воздействий и вместе с тем предотвращать, исключать произвол законодателей.

«Законодатель, — писал К. Маркс. — должен смотреть на себя как на естествоиспытателя. Он не делает законов, он не изобрета­ет их, а только формулирует ... Мы должны были бы бросить уп­рек законодателю в безграничном произволе, если бы он подменил сущность дела своими выдумками. Но точно так же и законодатель

имеет право рассматривать как безграничный произвол тот случай, когда частные лица хотят осуществить свои капризы наперекор сущности дела»[CXC].

Принцип демократизма исключает принятие законов единолич­но любым должностным лицом государства и возможность наде­ления его правом абсолютного вето на законопроекты полностью или частично. Должна исключаться также возможность наделения законодательными функциями исполнительной власти.

Принцип демократизма предполагает широкое участие народа в обсуждении проектов наиболее важных актов с введением поряд­ка государственного учета (регистрации) заслуживающих внимания предложений населения по вынесенным на обсуждение законопро­ектам.

На референдумы должны выноситься проекты таких доку­ментов, содержание которых может быть в полной мере доступным для понимания любого участника процедуры голосования и по ко­торым можно сформулировать однозначный ответ. При наличии альтернативных предложений должна быть обеспечена равная воз­можность всестороннего и полного изучения и сопоставления этих материалов.

Важным аспектом принципа демократизма в правотворчестве является также недопустимость придания закону обратной силы, если он ужесточает ответственность. Законодатель обязан внима­тельно относиться к этой процедуре и в тех случаях, когда придание нормативному решению обратной силы может ухудшить правовое положение субъектов.

Гласность. Процедуры обсуждения и принятия законов должны быть гласными, а тексты принятых актов в полной мере доступны­ми для восприятия и понимания населением и широко доводиться до всеобщего сведения. В первую очередь это относится к норма­тивным актам, затрагивающим права, свободы и обязанности граж­дан. Важнейшие законопроекты должны выноситься на публичное обсуждение.

Законность. В соответствии с этим принципом нормативные правовые акты должны приниматься строго в рамках правомочий, предоставленных правотворческому органу.

Принцип законности предполагает прежде всего обеспечение верховенства конституции в процессе правотворчества. Естественно, если сама конституция как основной закон государства принята на основе и при соблюдении надлежащих демократических процедур.

Верховенство конституции явл

тся, таким образом, важнейшим

требованием законности. Констит іия обладает высшей юридичес

кои силой, и все законы и иные противоречить.

рмативные акты не должны ей

государствах существует спе- ответствия конституции иных и органами конституционно- щие законы обладают высшей

В правовых демократически циальный механизм проверки q нормативных актов независимь го контроля. В свою очередь, те

юридической силой по сравненик : подзаконными нормативными

правовыми актами.

В частности, ниматься акты, конкурирующие г конодательных органов. Здесь де акт нижестоящего органа правотв акту вышестоящего правотворчес чтобы каждый вновь принятый действующим актом равной юрид в него прямые изменения.

эавительством не должны при- юридической силе с актами за- твует положение, при котором ічества не может противоречить )го органа. Важно, кроме того, не вступал в противоречие с 4еской силы, если он не вносит

Научная обоснованность. Этот пЛнцип предполагает глубокую на

учную проработку соответствия пр ребностям развития общества, т. е.

нимаемого акта назревшим пот- еобходимости и обоснованности

Важное значение также имеет профессионализм законодателей, знание ими основ законодательной техники и сложившейся систе­мы права.

Всесторонний учет и обеспечение прав и свобод личности. В демок­ратических социальных правовых государствах учет и обеспечение прав и свобод граждан объявляется их высшей целью.

В этой связи признается приоритет общепризнанных принципов и норм международного права в сфере прав человека и обеспечива­ется соответствие им внутреннего национального законодательства. В процессе создания нормативных правовых актов это положение следует непременно учитывать. В нормативных правовых актах не должны присутствовать нормы, в той или иной форме нарушающие права и свободы граждан, закрепленные в конституции, других за­конах и предусмотренные международными договорами государс­тва. В принимаемых нормативных правовых актах не должны также присутствовать нормы, устанавливающие какие-либо преимущества или ограничения по признаку пола, расы, национальности, вероис­поведания и др. Ограничение прав и свобод личности допускается как исключение только в строго оговоренных законом случаях.

Учет интересов всех социальных групп и слоев общества. В пра­вотворческих решениях весьма сложно учесть интересы всех об­щественных групп населения. Однако законодатели в государстве, провозгласившем себя социальным, при принятии законов долж­ны искать возможность максимального учета интересов всех чле­нов общества, справедливого их соотношения.

Государственное регулирование отношений между социальными, национальными и другими общностями должно осуществляться на основе равенства перед законом, уважения их прав и интересов. Не должны прини­маться нормативные правовые акты, устанавливающие неоправдан­ные преимущества для одних социальных групп и ограничения для других. Исключается закрытое нормотворчество, устанавливающее привилегии для властных структур.

Консолидация общества в значительной степени зависит от ра­зумного отражения в законодательстве баланса интересов всех его социальных групп и слоев. Кроме того, должна быть обеспечена равная защита законных прав и интересов каждого. В этом в первую очередь и заключается справедливость принимаемых актов.

Сочетание общегосударственных и региональных интересов. Этот принцип актуален прежде всего для государств с федеративным ус­тройством. Он заключается в том, что правотворческие решения

федеральных властей должны уч характера, отражать местные особ Важны эти положения и для у нормативные правовые акты, при ми, ущемляют интересы населен зывая негативное к ним отноше

тывать интересы регионального 4НОСТИ.

итарных государств. Бывает, что [имаемые центральными органа- я определенной местности, вы- ие. В результате эффективность

действия актов снижается. След< зательно, решения центральных нормотворческих органов, которь : затрагивают интересы региона, должны тщательно прорабатыват :я с этой точки зрения. Естест-

венно, и местные органы в свои общегосударственные интересы.

актах не должны игнорировать

го принципиального положения анием различных сторон жизни

Актуальность для Беларуси эт связана, в частности, с регулиро населения в регионах, потерпевші принцип реализуется и при опре; :лении правового положения со­здаваемых в республике свободнь ( экономических зон, а также во многих других случаях.

< от аварии на ЧАЭС. Названный

Правотворческая деятельності представляет собой сложный и многогранный процесс, складывг ошийся из необходимых, после­довательно осуществляемых орга; изационных действий, которые в (.

Прежде чем рассматривать каж- что в юридической литературе на­ряду с понятием «правотворческий процесс» употребляется понятие «законодательный процесс». Понятие «правотворческий процесс» является более широким и относится к процедуре создания всех видов нормативных правовых актов, тогда как «законодательный процесс» — понятие, относящееся к процедуре принятия только за­конов. Поскольку закон — это один из наиболее важных норма­тивных правовых актов, на базе которого принимаются все другие акты, процедура его принятия особым образом регламентирована и

должна последовательно соблюдаться.

Процесс принятия других нормативных правовых актов не так строго и подробно регламентирован. Стадии процесса принятия подзаконных актов выделяются исходя из традиционно сложившей­ся логической последовательности осуществления этой деятельнос­ти. В обобщенном виде можно выделить следующие основные стадии правотворчества:

- принятие решения о подготовке проекта нормативного акта (эта стадия может включать и планирование);

- подготовка (разработка) проекта и его согласование;

- обсуждение и принятие нормативного акта;

- опубликование нормативного акта (или доведение его содер­жания до сведения адресатов другим способом, если он не публику­ется) и введение его в действие.

Подготовка и принятие любого нормативного правового акта осуществляются в рамках этих стадий. Содержание каждой из них в значительной степени определяется особенностями нормативного акта, его видом, объемом, сложностью, характером регулируемых отношений и т. д.

Наиболее продолжительной обычно является вторая стадия, поскольку она включает разработку, предварительное обсуждение, согласование и доработку проекта. К подготовке проектов норма­тивных актов, исходящих от главы государства или правительства, как правило, привлекаются ведомственные органы соответствую­щего профиля деятельности. Общее руководство подготовительной работой осуществляют соответствующие структуры аппарата главы государства или правительства.

Наиболее полно содержание всех стадий правотворческого процесса можно проследить на примере процедуры принятия законов.

Законотворчество является важнейшим видом правотворчества и в значительной степени обладает всеми признаками, характерны­ми для этого процесса. Вместе с тем разработка и принятие законов имеют существенные особенности, обусловленные их местом и ро­лью в обществе. В силу большой общественной значимости законов установлена особая процедура их принятия. Она, как правило, ре­гулируется нормами конституции и других законов. В Республике Беларусь на основе норм Конституции правотворческий процесс в целом регулируется специальным законом1.

В теоретико-правовой литературе выделяются следующие стадии законодательного процесса:

- законодательная инициатива;

- обсуждение законопроекта;

- принятие закона;

- опубликование закона и введение его в действие[CXCI] [CXCII].

Законодательная инициатива. Суть этой стадии заключается в осуществлении определенными субъектами (органами государства, должностными лицами, группами граждан) предоставленного им права официально вносить в законодательный орган на его рассмот­рение проекты законов. Право законодательной инициативы пред­полагает обязанность законодательного органа рассмотреть предло­женный законопроект. Субъекты законодательной инициативы, как правило, определяются в конституции государства.

В Республике Беларусь в соответствии со ст. 99 Конституции право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депу­татам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек и реализуется в Палате представителей.

Особенностью белорусского законодательства, регулирующе­го эту стадию, является то, что в соответствии со ст. 46 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» Президент осуществляет право законодательной инициативы как сам лично, так и через уполномоченные им органы. Хотя, по нашему мнению, редакция и содержание ст. 99 Конституции Республики Беларусь не дают основания для такой ее интерпретации. Право законода­тельной инициативы принадлежит Президенту как высшему долж­ностному лицу государства, и по смыслу ст. 99 Конституции оно не может быть передано иному органу.

Другой особенностью осуществления законодательной инициа­тивы в Беларуси является то, что законопроекты, следствием при­нятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату пред­ставителей лишь с согласия Президента либо по его поручению — Правительства.

Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить предложения в Палату представителей и Совет Республики об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Палата представи­телей и Совет Республики в этом случае должны рассмотреть данный проект в течение десяти дней со дня внесения на их рассмотрение.

По требованию Президента либо, с его согласия, Правительс­тва Палата представителей, Совет Республики на своих заседаниях принимают решения, голосуя в целом за весь внесенный Прези­дентом или Правительством проект или его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством (ст. 99 Конституции Республики Беларусь).

Особый порядок установлен для внесения изменений или до­полнений в Конституцию Республики Беларусь (ст. 138, 139, 140).

Стадия законодательной инициативы отнкдь не сводится к разовому акту внесения субъектом законодат .льной инициативы проекта закона в законодательный орган. Факт представления за­конопроекта является завершающим этапом осуществления иници­ативы, актом ее реализации. До этого проводится большая работа по подготовке законопроекта.

В теории права некоторыми авторами содержание стадии зако­нодательной инициативы рассматривается не только как право ее субъектов представить в законодательный орган соответствующий законопроект, который этот орган обязан рассмотреть. В ее содер­жание включается и право этих субъектов на внесение обоснованно­го предложения о необходимости принятия определенного закона, включая юридическую обязанность рассмотреть это предложение по существу1. В результате такого рассмотрения предложение может быть отклонено (и тогда инициатива не реализуется). В тех же слу­чаях, когда инициативное предложение принимается, законодатель­ный орган включает его в план законопроектных работ и организует совместно с инициатором подготовку законопроекта.

Естественно, официальный субъект законодательной инициати­вы может представить в законодательный орган вместе с предложе­нием и готовый законопроект. Однако процесс подготовки законо­проектов и их внесение на рассмотрение законодательного органа осуществляется, как правило, на плановой основе.

В Республике Беларусь такой вариант возможен лишь в отноше­нии нормативных актов, не являющихся законами. Что касается за­конодательной инициативы, то она реализуется ее субъектами толь­ко посредством внесения в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь готового законопроекта[CXCIII] [CXCIV].

Таким образом, стадия законодательной инициативы завершает­ся внесением в законодательный орган соответствующим государс­твенным органом, должностным лицом или определенной группой граждан проекта закона.

Следует уточнить, что не могут признаваться законодательной инициативой высказываемые в печати, в выступлениях перед опре­деленной аудиторией (и в стенах Парламента) суждения, изложен­ные в общей форме, о целесообразности принятия определенного закона, даже если они исходят от субъектов, обладающих правом законодательной инициативы.

Обсуждение (рассмотрение) проекта. Подготовленный проект закона представляется законодателям с объяснительной запиской, в которой содержится обоснование необходимости его принятия и ожидаемый эффект. Обычно эти документы предварительно рас­сматриваются профильными комиссиями (комитетами) законода­тельного органа, которые готовят проект к обсуждению.

Обсуждение законопроекта осуществляется в соответствии с рег­ламентами законодательного органа. В целях тщательного анализа проекта рассмотрение может осуществляться в нескольких чтени­ях. В результате обсуждения проекта законодательный орган может одобрить его или мотивированно отклонить, отложить принятие на определенный срок или возвратить проект на доработку с указанием замечаний и предложений. В законодательстве могут быть предус­мотрены и некоторые другие варианты. После завершения обсужде­ния проекта ставится вопрос о принятии закона.

Принятие закона. Закон принимается путем голосования. Поря­док принятия законов предусматривается в деталях регламентами законодательного органа.

Обычно текущие законы принимаются простым большинством голосов парламентариев, а для принятия конституционных и неко­торых других (например, программных) законов устанавливаются усложненные процедуры голосования.

В Республике Беларусь законопроект становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики большинством голосов от полного состава каждой палаты. Порядок преодоления разногласий между палатами в случаях их возникно­вения определен ст. 100 Конституции Республики Беларусь. Затем закон в десятидневный срок представляется на подпись Президенту. Если Президент согласен с текстом закона, он его подписывает. При несогласии с текстом закона Президент Республики Беларусь возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, где они должны быть рассмотрены в установленном порядке. Если возражения Президента Республики Беларусь будут преодолены большинством не менее двух третей голосов от полного состава обе-

их палат, закон подписывается Президентом в пятидневный срок (ст. 100 Конституции).

В Республике Беларусь в соответствии со ст. 101 Конституции Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу законов. В силу особой необ­ходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Временные декреты в трехдневный срок должны быть пред­ставлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики.

Опубликование закона и введение его в действие. Опубликование и введение в действие принятого законодательного решения - пос­ледняя стадия законодательного процесса.

Опубликование — это доведение до всеобщего сведения путем по­мещения подлинного текста законодательного акта в определенных печатных изданиях, на которые можно официально ссылаться. Такие издания обычно определяются специальными актами государства. В частности, в Республике Беларусь они определены Положени­ем об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденным Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. (с изменениями и допол­нениями), в соответствии с которым источниками официального опубликования законов являются: издание Национального реестра правовых актов Республики Беларусь и его электронная версия, га­зеты «Звязда» и «Народная газета». Для актов Президента такими источниками являются: издание Национального реестра правовых актов Республики Беларусь (и его электронная версия) и газета «Со­ветская Белоруссия» (п. 4 Положения)[CXCV]. В названном Положении указаны источники официального опубликования правительствен­ных актов и актов других органов.

Официальное опубликование предполагает, таким образом, по­мещение в определенных изданиях подлинного, тщательно выве­ренного текста принятого акта, исключающего какие-либо ошибки или неточности.

В этом смысле следует правильно понимать и такой термин, как обнародование нормативых правовых актов (в некоторых зарубежных

источниках — промульгация), который означает доведение содер­жания законов и других нормативных правовых актов до сведения населения любым способом. Это может быть помещение акта в лю­бых печатных изданиях, передача его содержания по радио, телеви­дению, оглашение в коллективах путем вывешивания его текста на щитах и т. д. Официальные ссылки на текст акта, помещенного в неофициальном источнике, не допускаются.

В Республике Беларусь неофициальное обнародование актов до­пускается только после их официального опубликования. В соот­ветствии со ст. 7 Конституции Республики Беларусь нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до все­общего сведения иным предусмотренным законом способом. Зако­ны подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в са­мом законе не установлен иной срок. В таком же порядке публику­ются и вступают в силу декреты Президента (ст. 104 Конституции).

<< | >>
Источник: Вишневский, А.Ф.. Общая теория государства и права : учебник / А. Ф. Виш­невский, Н. А. Горбаток, В. А. Кучинский ; под общ. ред. В. А. Кучинского. — Минск : Интегралполиграф,2009. — 552 с.. 2009

Еще по теме 2. ПРИНЦИПЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА И ЕГО ОСНОВНЫЕ СТАДИИ:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -