2. ПРИНЦИПЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА И ЕГО ОСНОВНЫЕ СТАДИИ
Правотворческая деятельность осуществляется на базе основополагающих принципов, выражающих руководящие идеи и организационные начала, которые определяют существо и общие направления этой деятельности.
В теории права выделяются следующие наиболее важные принципы правотворчества в современных цивилизованных государствах.Демократизм. Суть этого принципа заключается в установлении и обеспечении свободного демократического порядка разработки, обсуждения и принятия нормативных правовых актов любого уровня, в особенности законов.
Речь идет прежде всего о создании таких законодательных процедур, которые на деле обеспечивали бы выражение в законах истинных, а не мнимых (искаженных) воли и интересов народа.
Законы должны приниматься легитимным высшим законодательным органом, представляющим все население страны, а не только его часть. Юридические процедуры должны максимально обеспечивать независимость парламента от каких бы то ни было незаконных воздействий и вместе с тем предотвращать, исключать произвол законодателей.
«Законодатель, — писал К. Маркс. — должен смотреть на себя как на естествоиспытателя. Он не делает законов, он не изобретает их, а только формулирует ... Мы должны были бы бросить упрек законодателю в безграничном произволе, если бы он подменил сущность дела своими выдумками. Но точно так же и законодатель
имеет право рассматривать как безграничный произвол тот случай, когда частные лица хотят осуществить свои капризы наперекор сущности дела»[CXC].
Принцип демократизма исключает принятие законов единолично любым должностным лицом государства и возможность наделения его правом абсолютного вето на законопроекты полностью или частично. Должна исключаться также возможность наделения законодательными функциями исполнительной власти.
Принцип демократизма предполагает широкое участие народа в обсуждении проектов наиболее важных актов с введением порядка государственного учета (регистрации) заслуживающих внимания предложений населения по вынесенным на обсуждение законопроектам.
На референдумы должны выноситься проекты таких документов, содержание которых может быть в полной мере доступным для понимания любого участника процедуры голосования и по которым можно сформулировать однозначный ответ. При наличии альтернативных предложений должна быть обеспечена равная возможность всестороннего и полного изучения и сопоставления этих материалов.Важным аспектом принципа демократизма в правотворчестве является также недопустимость придания закону обратной силы, если он ужесточает ответственность. Законодатель обязан внимательно относиться к этой процедуре и в тех случаях, когда придание нормативному решению обратной силы может ухудшить правовое положение субъектов.
Гласность. Процедуры обсуждения и принятия законов должны быть гласными, а тексты принятых актов в полной мере доступными для восприятия и понимания населением и широко доводиться до всеобщего сведения. В первую очередь это относится к нормативным актам, затрагивающим права, свободы и обязанности граждан. Важнейшие законопроекты должны выноситься на публичное обсуждение.
Законность. В соответствии с этим принципом нормативные правовые акты должны приниматься строго в рамках правомочий, предоставленных правотворческому органу.
Принцип законности предполагает прежде всего обеспечение верховенства конституции в процессе правотворчества. Естественно, если сама конституция как основной закон государства принята на основе и при соблюдении надлежащих демократических процедур.
Верховенство конституции явл
тся, таким образом, важнейшим
требованием законности. Констит іия обладает высшей юридичес
кои силой, и все законы и иные противоречить.
рмативные акты не должны ей
государствах существует спе- ответствия конституции иных и органами конституционно- щие законы обладают высшей
В правовых демократически циальный механизм проверки q нормативных актов независимь го контроля. В свою очередь, те
юридической силой по сравненик : подзаконными нормативными
правовыми актами.
В частности, ниматься акты, конкурирующие г конодательных органов. Здесь де акт нижестоящего органа правотв акту вышестоящего правотворчес чтобы каждый вновь принятый действующим актом равной юрид в него прямые изменения.эавительством не должны при- юридической силе с актами за- твует положение, при котором ічества не может противоречить )го органа. Важно, кроме того, не вступал в противоречие с 4еской силы, если он не вносит
Научная обоснованность. Этот пЛнцип предполагает глубокую на
учную проработку соответствия пр ребностям развития общества, т. е.
нимаемого акта назревшим пот- еобходимости и обоснованности
Важное значение также имеет профессионализм законодателей, знание ими основ законодательной техники и сложившейся системы права.
Всесторонний учет и обеспечение прав и свобод личности. В демократических социальных правовых государствах учет и обеспечение прав и свобод граждан объявляется их высшей целью.
В этой связи признается приоритет общепризнанных принципов и норм международного права в сфере прав человека и обеспечивается соответствие им внутреннего национального законодательства. В процессе создания нормативных правовых актов это положение следует непременно учитывать. В нормативных правовых актах не должны присутствовать нормы, в той или иной форме нарушающие права и свободы граждан, закрепленные в конституции, других законах и предусмотренные международными договорами государства. В принимаемых нормативных правовых актах не должны также присутствовать нормы, устанавливающие какие-либо преимущества или ограничения по признаку пола, расы, национальности, вероисповедания и др. Ограничение прав и свобод личности допускается как исключение только в строго оговоренных законом случаях.
Учет интересов всех социальных групп и слоев общества. В правотворческих решениях весьма сложно учесть интересы всех общественных групп населения. Однако законодатели в государстве, провозгласившем себя социальным, при принятии законов должны искать возможность максимального учета интересов всех членов общества, справедливого их соотношения.
Государственное регулирование отношений между социальными, национальными и другими общностями должно осуществляться на основе равенства перед законом, уважения их прав и интересов. Не должны приниматься нормативные правовые акты, устанавливающие неоправданные преимущества для одних социальных групп и ограничения для других. Исключается закрытое нормотворчество, устанавливающее привилегии для властных структур.Консолидация общества в значительной степени зависит от разумного отражения в законодательстве баланса интересов всех его социальных групп и слоев. Кроме того, должна быть обеспечена равная защита законных прав и интересов каждого. В этом в первую очередь и заключается справедливость принимаемых актов.
Сочетание общегосударственных и региональных интересов. Этот принцип актуален прежде всего для государств с федеративным устройством. Он заключается в том, что правотворческие решения
федеральных властей должны уч характера, отражать местные особ Важны эти положения и для у нормативные правовые акты, при ми, ущемляют интересы населен зывая негативное к ним отноше
тывать интересы регионального 4НОСТИ.
итарных государств. Бывает, что [имаемые центральными органа- я определенной местности, вы- ие. В результате эффективность
действия актов снижается. След< зательно, решения центральных нормотворческих органов, которь : затрагивают интересы региона, должны тщательно прорабатыват :я с этой точки зрения. Естест-
венно, и местные органы в свои общегосударственные интересы.
актах не должны игнорировать
го принципиального положения анием различных сторон жизни
Актуальность для Беларуси эт связана, в частности, с регулиро населения в регионах, потерпевші принцип реализуется и при опре; :лении правового положения создаваемых в республике свободнь ( экономических зон, а также во многих других случаях.
< от аварии на ЧАЭС. Названный
Правотворческая деятельності представляет собой сложный и многогранный процесс, складывг ошийся из необходимых, последовательно осуществляемых орга; изационных действий, которые в (.
Прежде чем рассматривать каж- что в юридической литературе наряду с понятием «правотворческий процесс» употребляется понятие «законодательный процесс». Понятие «правотворческий процесс» является более широким и относится к процедуре создания всех видов нормативных правовых актов, тогда как «законодательный процесс» — понятие, относящееся к процедуре принятия только законов. Поскольку закон — это один из наиболее важных нормативных правовых актов, на базе которого принимаются все другие акты, процедура его принятия особым образом регламентирована идолжна последовательно соблюдаться.
Процесс принятия других нормативных правовых актов не так строго и подробно регламентирован. Стадии процесса принятия подзаконных актов выделяются исходя из традиционно сложившейся логической последовательности осуществления этой деятельности. В обобщенном виде можно выделить следующие основные стадии правотворчества:
- принятие решения о подготовке проекта нормативного акта (эта стадия может включать и планирование);
- подготовка (разработка) проекта и его согласование;
- обсуждение и принятие нормативного акта;
- опубликование нормативного акта (или доведение его содержания до сведения адресатов другим способом, если он не публикуется) и введение его в действие.
Подготовка и принятие любого нормативного правового акта осуществляются в рамках этих стадий. Содержание каждой из них в значительной степени определяется особенностями нормативного акта, его видом, объемом, сложностью, характером регулируемых отношений и т. д.
Наиболее продолжительной обычно является вторая стадия, поскольку она включает разработку, предварительное обсуждение, согласование и доработку проекта. К подготовке проектов нормативных актов, исходящих от главы государства или правительства, как правило, привлекаются ведомственные органы соответствующего профиля деятельности. Общее руководство подготовительной работой осуществляют соответствующие структуры аппарата главы государства или правительства.
Наиболее полно содержание всех стадий правотворческого процесса можно проследить на примере процедуры принятия законов.Законотворчество является важнейшим видом правотворчества и в значительной степени обладает всеми признаками, характерными для этого процесса. Вместе с тем разработка и принятие законов имеют существенные особенности, обусловленные их местом и ролью в обществе. В силу большой общественной значимости законов установлена особая процедура их принятия. Она, как правило, регулируется нормами конституции и других законов. В Республике Беларусь на основе норм Конституции правотворческий процесс в целом регулируется специальным законом1.
В теоретико-правовой литературе выделяются следующие стадии законодательного процесса:
- законодательная инициатива;
- обсуждение законопроекта;
- принятие закона;
- опубликование закона и введение его в действие[CXCI] [CXCII]. Законодательная инициатива. Суть этой стадии заключается в осуществлении определенными субъектами (органами государства, должностными лицами, группами граждан) предоставленного им права официально вносить в законодательный орган на его рассмотрение проекты законов. Право законодательной инициативы предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть предложенный законопроект. Субъекты законодательной инициативы, как правило, определяются в конституции государства. В Республике Беларусь в соответствии со ст. 99 Конституции право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек и реализуется в Палате представителей. Особенностью белорусского законодательства, регулирующего эту стадию, является то, что в соответствии со ст. 46 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» Президент осуществляет право законодательной инициативы как сам лично, так и через уполномоченные им органы. Хотя, по нашему мнению, редакция и содержание ст. 99 Конституции Республики Беларусь не дают основания для такой ее интерпретации. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту как высшему должностному лицу государства, и по смыслу ст. 99 Конституции оно не может быть передано иному органу. Другой особенностью осуществления законодательной инициативы в Беларуси является то, что законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению — Правительства. Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить предложения в Палату представителей и Совет Республики об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Палата представителей и Совет Республики в этом случае должны рассмотреть данный проект в течение десяти дней со дня внесения на их рассмотрение. По требованию Президента либо, с его согласия, Правительства Палата представителей, Совет Республики на своих заседаниях принимают решения, голосуя в целом за весь внесенный Президентом или Правительством проект или его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством (ст. 99 Конституции Республики Беларусь). Особый порядок установлен для внесения изменений или дополнений в Конституцию Республики Беларусь (ст. 138, 139, 140). Стадия законодательной инициативы отнкдь не сводится к разовому акту внесения субъектом законодат .льной инициативы проекта закона в законодательный орган. Факт представления законопроекта является завершающим этапом осуществления инициативы, актом ее реализации. До этого проводится большая работа по подготовке законопроекта. В теории права некоторыми авторами содержание стадии законодательной инициативы рассматривается не только как право ее субъектов представить в законодательный орган соответствующий законопроект, который этот орган обязан рассмотреть. В ее содержание включается и право этих субъектов на внесение обоснованного предложения о необходимости принятия определенного закона, включая юридическую обязанность рассмотреть это предложение по существу1. В результате такого рассмотрения предложение может быть отклонено (и тогда инициатива не реализуется). В тех же случаях, когда инициативное предложение принимается, законодательный орган включает его в план законопроектных работ и организует совместно с инициатором подготовку законопроекта. Естественно, официальный субъект законодательной инициативы может представить в законодательный орган вместе с предложением и готовый законопроект. Однако процесс подготовки законопроектов и их внесение на рассмотрение законодательного органа осуществляется, как правило, на плановой основе. В Республике Беларусь такой вариант возможен лишь в отношении нормативных актов, не являющихся законами. Что касается законодательной инициативы, то она реализуется ее субъектами только посредством внесения в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь готового законопроекта[CXCIII] [CXCIV]. Таким образом, стадия законодательной инициативы завершается внесением в законодательный орган соответствующим государственным органом, должностным лицом или определенной группой граждан проекта закона. Следует уточнить, что не могут признаваться законодательной инициативой высказываемые в печати, в выступлениях перед определенной аудиторией (и в стенах Парламента) суждения, изложенные в общей форме, о целесообразности принятия определенного закона, даже если они исходят от субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Обсуждение (рассмотрение) проекта. Подготовленный проект закона представляется законодателям с объяснительной запиской, в которой содержится обоснование необходимости его принятия и ожидаемый эффект. Обычно эти документы предварительно рассматриваются профильными комиссиями (комитетами) законодательного органа, которые готовят проект к обсуждению. Обсуждение законопроекта осуществляется в соответствии с регламентами законодательного органа. В целях тщательного анализа проекта рассмотрение может осуществляться в нескольких чтениях. В результате обсуждения проекта законодательный орган может одобрить его или мотивированно отклонить, отложить принятие на определенный срок или возвратить проект на доработку с указанием замечаний и предложений. В законодательстве могут быть предусмотрены и некоторые другие варианты. После завершения обсуждения проекта ставится вопрос о принятии закона. Принятие закона. Закон принимается путем голосования. Порядок принятия законов предусматривается в деталях регламентами законодательного органа. Обычно текущие законы принимаются простым большинством голосов парламентариев, а для принятия конституционных и некоторых других (например, программных) законов устанавливаются усложненные процедуры голосования. В Республике Беларусь законопроект становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики большинством голосов от полного состава каждой палаты. Порядок преодоления разногласий между палатами в случаях их возникновения определен ст. 100 Конституции Республики Беларусь. Затем закон в десятидневный срок представляется на подпись Президенту. Если Президент согласен с текстом закона, он его подписывает. При несогласии с текстом закона Президент Республики Беларусь возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, где они должны быть рассмотрены в установленном порядке. Если возражения Президента Республики Беларусь будут преодолены большинством не менее двух третей голосов от полного состава обе- их палат, закон подписывается Президентом в пятидневный срок (ст. 100 Конституции). В Республике Беларусь в соответствии со ст. 101 Конституции Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу законов. В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Временные декреты в трехдневный срок должны быть представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Опубликование закона и введение его в действие. Опубликование и введение в действие принятого законодательного решения - последняя стадия законодательного процесса. Опубликование — это доведение до всеобщего сведения путем помещения подлинного текста законодательного акта в определенных печатных изданиях, на которые можно официально ссылаться. Такие издания обычно определяются специальными актами государства. В частности, в Республике Беларусь они определены Положением об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденным Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. (с изменениями и дополнениями), в соответствии с которым источниками официального опубликования законов являются: издание Национального реестра правовых актов Республики Беларусь и его электронная версия, газеты «Звязда» и «Народная газета». Для актов Президента такими источниками являются: издание Национального реестра правовых актов Республики Беларусь (и его электронная версия) и газета «Советская Белоруссия» (п. 4 Положения)[CXCV]. В названном Положении указаны источники официального опубликования правительственных актов и актов других органов. Официальное опубликование предполагает, таким образом, помещение в определенных изданиях подлинного, тщательно выверенного текста принятого акта, исключающего какие-либо ошибки или неточности. В этом смысле следует правильно понимать и такой термин, как обнародование нормативых правовых актов (в некоторых зарубежных источниках — промульгация), который означает доведение содержания законов и других нормативных правовых актов до сведения населения любым способом. Это может быть помещение акта в любых печатных изданиях, передача его содержания по радио, телевидению, оглашение в коллективах путем вывешивания его текста на щитах и т. д. Официальные ссылки на текст акта, помещенного в неофициальном источнике, не допускаются. В Республике Беларусь неофициальное обнародование актов допускается только после их официального опубликования. В соответствии со ст. 7 Конституции Республики Беларусь нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом. Законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. В таком же порядке публикуются и вступают в силу декреты Президента (ст. 104 Конституции).