ГЛАВА XIV.

Послѣ отставки гр. Лорисъ-Меликова, наступила, какъ мы знаемъ, переходная эра „народной политики", провозглашенная гр. Н. Н. Игнатье­вымъ. Въ отношеніи земства она ознаменовалась призывомъ „экспер­товъ" въ совѣщаніе о пониженіи выкупныхъ платежей и о пьянствѣ и переселеніяхъ; затѣмъ земствамъ было предложено сообщить свѣдѣнія, необходимыя для распредѣленія пониженія выкупныхъ платежей.

Развивая далѣе свою компромиссную политику, гр. Игнатьевъ, под­держиваемый И. С. Аксаковымъ, М. Д. Скобелевымъ и П. Д. Голо­хвастовымъ, въ началѣ 1882 г. выдвинулъ проектъ созыва „земскаго собора"—на первый разъ по вопросу о пьянствѣ ³). Но нароставшей реакціи и это показалось чрезмѣрнымъ. Около „земскаго собора" воз­горѣлась упорная борьба, и гр. Игнатьевъ палъ. 30 мая 1882 г. его

мѣсто занялъ гр. Д. А. Толстой, политика колебаній кончилась, и Кат­ковъ провозгласилъ: „встаньте, правительство идетъ!"

Началась послѣдовательная ликвидація всѣхъ, даже самыхъ скром­ныхъ, начинаній эпохи „диктатуры сердца" и „народной политики". Ра­боты питейнаго и переселенческаго совѣщаній были положены подъ сукно, вмѣсто призыва учебной администраціи къ благожелательному отношенію къ земству (циркуляръ 5 мая 1881[305] г.) на сцену выдвигается воинствующая церковная школа, а земская школа берется подъ усилен­ное подозрѣніе; въ 1883 г. упраздняется земство въ Области Войска Донского ‘).

Нѣкоторое время еще продолжала существовать Кахановская комиссія, но и она скоро была ликвидирована.

Эта комиссія, приступивъ къ работамъ въ апрѣлѣ 1882 г., выдѣ­лила подготовительное совѣщаніе въ составѣ сенаторовъ: С. А. Мордви­нова, А. А. Половцева, И. И. Шамшина, Д. В. Готовцева, Ф. Л. Ба­рыкова, члена отъ удѣла Н. А. Ваганова и проф. И. Ё. Андреев­скаго ²). Совѣщаніе имѣло 26 засѣданій и къ 16 іюля 1882 г. пере­дало свои предварительныя заключенія на разсмотрѣніе комиссіи. По­слѣдняя закончила работу въ маѣ 1883 г. (всего около 80 засѣданій), а нѣсколько мѣсяцевъ спустя было объявлено, что труды комиссіи под­вергнутся пересмотру при участіи мѣстныхъ „свѣдущихъ" лицъ.

Прогрессивная печать отнеслась къ этому сообщенію сдержанно и, въ большинствѣ, обошла его молчаніемъ. Съ принципіальными возра­женіями выступилъ на этотъ разъ даже И. С. Аксаковъ, который такъ восторженно привѣтствовалъ предшествовавшіе призывы экспертовъ. „Съ

нашей точки зрѣнія,—писалъ онъ,—для рѣшенія вопроса о сельт-комъ и уѣздномъ управленіи недостаточно даже призыва въ Петербургъ ка­кихъ-либо свѣдущихъ людей,—недостаточно даже и передачи работъ ко­миссіи на разсмотрѣніе земскихъ управъ и собраній, а необходимо было бы собрать по уѣздамъ и губерніямъ особыя комиссіи и непремѣнно съ участіемъ крестьянъ,—однимъ словомъ, употребить тотъ же самый спо­собъ обсужденія и разработки вопроса, какой былъ приложенъ при про­веденіи реформы 19 февраля"¹).

Въ февралѣ 1884 г. состоялось приглашеніе въ Кахановскую комиссію „свѣдущихъ“ лицъ—губернаторовъ, предводителей дворянства и рядовыхъ земцевъ ^[306][307]).

По этому поводу „Вѣстникъ Европы" писалъ: „итакъ, послѣ трех­лѣтняго почти перерыва мы опять встрѣчаемся, въ сферѣ законодатель­ной дѣятельности, со свѣдущими людьми...

Въ октябрѣ 1884 г. начались, наконецъ, работы комиссіи при участіи „мѣстныхъ дѣятелей", причемъ сразу же намѣтились три те­ченія. Съ одной стороны, въ комиссіи образовалась небольшая группа прогрессивныхъ земцевъ (Вагановъ, Горчаковъ, Ольхинъ, Наумовъ, Кон­стантиновичъ и Чаплинъ); затѣмъ выдѣлилось „сословно-дворянское" (Пазухинъ, Бехтѣевъ, кн. Гагаринъ, кн. Оболенскій, Заринъ, Гала- ганъ, Принтцъ, Кислинскій) и, въ-третьихъ, „чисто-бюрократическое" теченіе (въ лицѣ чиновниковъ). „Вѣстникъ Европы" такъ охаракте­ризовалъ оба послѣднія направленія. „Они,—писалъ журналъ,—схо­дятся „въ отрицаніи безсословности на низшихъ степеняхъ управленія, въ недовѣріи къ земству, въ стремленіи къ объединенію и сосредоточе­нію мѣстной, ближайшей къ населенію власти; расходятся они въ спо­собѣ организаціи этой власти... Назначеніе правительствомъ или изора- ніе дворянствомъ — вотъ воиросъ, которому предстоитъ, повидимому, сдѣлаться яблокомъ раздора"^[309]).

Однако „яблокомъ раздора“ явилось не то, на что указывалъ „Вѣстникъ Европы", а первая статья проекта Каханова, которой пред­полагалось введеніе всесословной волости и сельскаго управленія, обособленнаго отъ земельнаго общества [310]). И то и другое было отвер­гнуто чиновничьимъ большинствомъ и реакціонными „мѣстными дѣя­телями" при дружныхъ привѣтствіяхъ охранительной прессы.

Групйа Пазухина и Бехтѣева, одержавшая побѣду по вопросу о безсословномъ сельскомъ управленіи и всесословной волости, осталась въ меньшинствѣ по вопросу объ участковыхъ начальникахъ—этомъ про­тотипѣ земскихъ начальниковъ.

Скоро однако событія сложились такъ, что это „меньшинство" очу­тилось у кормила преобразованій и явилось вдохновителемъ реформъ 1886—93 гг.

1 мая 1885 года Кахановская комиссія была упразднена и всѣ ея труды сданы въ министерство внутреннихъ дѣлъ, гдѣ были по­ложены подъ сукно. Вмѣстѣ съ тѣмъ при министерствѣ были начаты работы—сначала по преобразованію крестьянскихъ, а затѣмъ и земскихъ учрежденій. Вдохновителями этихъ работъ являлись А. Д. Пазухинъ и М. Н. Катковъ.

А. Д. Пазухинъ—предводитель дворянства и предсѣдатель управы Алатырскаго уѣзда—выдвинулся уже въ концѣ 70-хъ годовъ и особенно въ 1881 году, при обсужденіи въ Симбирскомъ земствѣ проекта мѣстной реформы ²). Онъ выступилъ съ рѣзкими обвиненіями по поводу „упадка семейнаго начала въ крестьянскомъ быту“, деморализаціи деревенскихъ нравовъ; горячо отстаивалъ сохраненіе тѣлесныхъ наказаній, ратовалъ за „судъ стариковъ" и противъ судебно-мирового института и, наконецъ, проектировалъ учрежденіе „земскихъ судей" по типу земскихъ началь­никовъ.

Земства также подвергались энергичнымъ нападкамъ Пазухина. „Зем­скія учрежденія, стоящія вдали отъ источника народной жизни, не имѣ­ющія непосредственнаго общенія съ массой населенія,—писалъ онъ,— не имѣютъ права и на довѣріе народа; построенныя на принципѣ искус­ственнаго представительства разрядовъ собственности, но не на пред­ставительствѣ живыхъ потребностей населенія, земскія учрежденія ни­когда не будутъ способны къ плодотворной работѣ...

Будучи приглашенъ въ Кахановскую комиссію, Пазухинъ и тамъ горячо отстаивалъ необходимость сословнаго земства и „сильной власти" для крестьянъ; одновременно онъ выпукло развилъ свои взгляды на страницахъ „Русскаго Вѣстника" Каткова ’).

Когда Кахановская комиссія была упразднена, гр. Толстой при­гласилъ Пазухина на должность директора канцеляріи министра вну­треннихъ дѣлъ, и его трудами были подготовлены реформы 12 іюля 1889 года и 12 іюня 1890 года, а также законъ о семейныхъ раздѣ­лахъ 1886 года.

Какъ мы сказали, съ закрытіемъ Кахановской комиссіи гр. Тол­стой приступилъ къ составленію проекта мѣстной реформы съ помощью Пазухина. Тогда же (1885 г.) по иниціативѣ послѣдняго Симбирское дворянство представило государю адресъ, въ которомъ выражалась увѣ­ренность, что предпринятыя преобразованія „дадутъ возможность... спо­койно жить въ деревняхъ, создавъ ту власть, отсутствіе которой нынѣ заставляетъ страдать и дворянина, и крестьянина".

Въ отвѣтъ на это было сообщено, что „достиженіе указываемой дворянствомъ цѣли будетъ служить основаніемъ предпринимаемыхъ ми­нистерствомъ внутреннихъ дѣлъ по преобразованію мѣстныхъ учрежденій". Обѣщаніе, какъ мы знаемъ, было въ точности выполнено.

Пазухинъ являлся хорошимъ проповѣдникомъ и истолкователемъ взглядовъ, господствовавшихъ въ высшихъ сферахъ, но истиннымъ идео­логомъ ихъ былъ М. Н. Катковъ, редакторъ „Московскихъ Вѣдомо­стей". Ему и К. П. Побѣдоносцеву принадлежитъ руководящая роль въ реакціонной политикѣ 80-хъ годовъ.

Вслѣдъ за событіемъ 1 марта Катковъ негласно становится у са­маго кормила правленія; вмѣстѣ съ К.

Объ отношеніи Каткова къ земскимъ учрежденіямъ до 80-хъ годовъ намъ приходилось уже говорить ^{[311][312][313]}); наиомнпмъ здѣсь, что вначалѣ Катковъ занялъ къ земству благожелательную позицію и, когда опре­дѣлилась тенденція урѣзывать самостоятельность и ограничивать ком­петенцію земскихъ учрежденій (1866—67 гг.), онъ выступилъ съ защитой земства. На первыхъ порахъ, опасаюсь развитія въ земствѣ „слѣпой демократіи", Катковъ ратовалъ за безмездность земской службы и за привиллегіи для крупныхъ цензовиковъ, но затѣмъ, убѣдившись въ не­основательности своихъ опасеній, онъ уже не выдвигаетъ эти предло­женія.

Катковъ былъ однимъ изъ немногихъ публицистовъ, высказывав­шихся въ 60-хъ годахъ противъ „увѣнчанія зданія" въ томъ или дру­гомъ видѣ; онъ не смотрѣлъ на земства, какъ на „фундаментъ" консти­туціоннаго зданія, но вмѣстѣ съ тѣмъ,—говоритъ Невѣдѣнскій,—„онъ былъ далекъ и отъ того, чтобы указывать на какія-либо противорѣчія зем­скихъ началъ общему строю государственной жизни въ Россіи"⁸).

Съ конца 60-годовъ Катковъ становится близко къ министру на­роднаго просвѣщенія гр. Д. А. Толстому; вмѣстѣ съ Леонтьевымъ онъ про­водитъ реформу классическихъ гимназій и затѣмъ вдохновляетъ походъ гр. Толстого противъ земской школы и учительскихъ семинарій. Но общія отношенія его къ земству въ это время не имѣли еще аггрес- сивнаго характера. Лишь съ начала 1880 года, въ связи съ усиленіемъ въ

земствѣ оппозиціоннаго движенія, Катковъ становится во враждебную къ земскимъ учрежденіямъ позицію. Его взглядъ за этотъ періодъ вы­раженъ, между прочимъ, въ передовой статьѣ № 213 за 1880 годъ въ „Московскихъ Вѣдомостяхъ⁴⁴. „По своей идеѣ,—писала редакція,—зем­скія учрежденія должны были бы стать организаціей мѣстнаго самоуправ­ленія, обнимающей въ одной системѣ всѣ мѣстныя власти, какъ вы­борныя, такъ и назначенныя. Но они не имѣютъ ничего общаго ни съ какимъ управленіемъ... Окруженныя со всѣхъ сторонъ полувластями, сами они лишены всякой власти. Они такъ составлены и такъ поста влены, что отнюдь не служатъ мѣстнымъ продолженіемъ общаго государ­ственнаго управленія. Это—какъ бы частныя общества, хотя и органи­зованныя государствомъ, но ему чуждыя, отъ него отдѣльныя. Служатъ они машиной для выборовъ, для обложенія, для ассигновокъ. и призваны дѣятельно завѣдывать только исправленіемъ дорогъ и починкою мостовъ. Они какъ бы намекъ на что-то, какъ бы начало неизвѣстнаго чего-то и походятъ на гримасу человѣка, который хочетъ чихнуть, но не можетъ Въ томъ видѣ и смыслѣ, какъ они составлены и поставлены, они по не­обходимости обречены быть очагомъ недовольства и агитаціи⁴⁴.

Впослѣдствіи не разъ возвращаясь къ той же темѣ и развивая ее, Катковъ винилъ „составителей нашихъ разныхъ новыхъ учрежденій⁴⁴ въ томъ, что они создали въ лицѣ земства „государство въ государствѣ⁴⁴, • что они „заботились не о томъ, чтобы слить ихъ (новыя учрежденія) въ одной системѣ съ общимъ для всей страны правительствомъ, но о томъ, чтобы поставить ихъ въ оппозицію къ нему⁴⁴¹). Онъ инкримини­ровалъ земскимъ собраніямъ то, что они „забавляются игрой въ парла­ментаризмъ⁴⁴, что они, имѣя „право безграничнаго самообложенія⁴⁴, справляютъ „финансовыя оргіи^{44 [314]), что они „служатъ какъ бы сине­курой, предоставляющей кому нужно... средство производить агитацію по вопросамъ, не входящимъ въ сферу земскихъ учрежденій, но отнюдь не служатъ дѣлу мѣстнаго управленія44 [315][316]) и т. д.}

Не было ни одной отрицательной стороны, ни одного уродливаго факта земской жизни, которые „Московскія Вѣдомости⁴⁴ въ это время не использовали бы для доказательства того, что государству нельзя болѣе терпѣть „на своей территоріи нелѣпыя самоуправныя учрежденія⁴⁴ *). Неужели,— спрашивалъ Катковъ,—„всѣ обязаны равнодушно взирать на это извращеніе принципа самоуправленія потому, что принципъ этотъ былъ введенъ у насъ покойнымъ государемъ?^{44 [317]).}

Обвиненія земства со стороны Каткова въ общемъ своди­лись къ слѣдующимъ основнымъ пунктамъ: 1) земскія собранія это—„говорильни"; дѣломъ они не занимаются, а лишь являются оча­гами оппозиціи; 2) они вступаютъ въ безплодныя пререканія съ мѣст­ной администраціей и тормозятъ дѣло управленія, 3) они служатъ ареной для личныхъ интригъ, дрязгъ, и на этой почвѣ широко про­цвѣтаютъ растраты земскихъ суммъ.

Посмотримъ, насколько были основательны всѣ эти обвиненія, по служившія исходной точкой для творцовъ реформы 1890 года.

Въ главѣ ХІ-ой мы говорили о томъ, что политическія высту­пленія земствъ въ 1878—81 гг. были, во-первыхъ, очень немного­численны, а, во-вторыхъ, весьма блѣдны и умѣренны. А между тѣмъ именно они, главнымъ образомъ, и вдохновили весь реакціонный походъ противъ земства.

Не болѣе основательно было и обвиненіе земствъ въ систематиче­скихъ пререканіяхъ съ мѣстной администраціей. Выше *) намъ приходилось уже констатировать, что, за единичными исключеніями, отношенія земствъ и мѣстной администраціи въ 60-хъ и 70-хъ годахъ были весьма мирныя; объ этомъ обычно свидѣтельствовали и губернаторы при открытіи земскихъ собраній. Не измѣнилось въ общемъ положеніе и въ 80-ые годы. Въ самомъ дѣлѣ, въ большинствѣ губерній установились миролюбивыя отношенія; а въ иныхъ случаяхъ губернаторы принимали самое живое участіе въ земской жизни и, какъ констатировалъ В. Ю. Скалонъ, нерѣдко являлись иниціаторами тѣхъ или другихъ мѣропріятій ²). Укажемъ, напр., на тверского губернатора А. Н. Со­мова (1868—89 гг.), херсонскаго А. С. Эрдели (1873—90 гг), Влади­мірскаго I. М. Судіенко, саратовскаго А. И. Косича и др. Нѣкоторые изъ нихъ сами вышли изъ рядовъ земскихъ дѣятелей и продолжали оставаться земцами, по характеру своей дѣятельности, и на новомъ посту. Даже боевые губернаторы, въ родѣ вологодскаго М. Н. Кормилицына, не имѣли поводовъ жаловаться на земства, которыя сами въ большинствѣ случаевъ были проникнуты въ это время охранительными тенденціями.

Можно было бы привести рядъ рѣчей губернаторовъ въ теченіе всѣхъ 80-хъ годовъ, которыя подтвердили бы, что въ огромномъ большин­ствѣ губерній установились самыя мирныя отношенія между земствомъ и администраціей. Даже незначительныхъ конфликтовъ возникало очень мало ’). Исключеніе представляетъ лишь одна Новгородская губернія.

*) Стр. 105—119, 177—178, 182 и 187—188.

⁴⁾ „Русскія Вѣдомости" 1888 г., № 277.

³) Укажемъ, напр., на столкновеніе Бугурусланскаго земства съ полиціей. Еще въ 1875 и 1876 гг. собраніе, по заявленію крестьянъ, доводило до свѣдѣнія гу­бернатора о злоупотребленіяхъ становыхъ приставовъ при пользованіи караульными

Начиная съ 1880 года у новгородской администраціи происходитъ рядъ столкновеній съ уѣздными управами. Такъ, напр., въ 1880 г. губер­наторъ возбудилъ вопросъ о привлеченіи къ отвѣтственности Тютрюмова за то, что онъ вступилъ въ должность предсѣдателя кирилловской управы, не дожидаясь утвержденія. Губернское собраніе отклонило обвиненіе, признавъ, что предсѣдатель управы, по закону, вступаетъ въ должность со дня его избранія. Въ 1880—81 гг. у Кирилловскаго земства былъ конфликтъ съ губернаторомъ изъ-за печатанія управою докладовъ въ количествѣ экземпляровъ, большемъ числа гласныхъ; на такой же почвѣ одновременно происходили недоразумѣнія и съ губернской управой. Наконецъ, въ 1883 году губернаторъ предложилъ губернскому собранію возбудить преслѣдованіе противъ череповецкой управы въ лицѣ предсѣ­дателя Н. Ф. Румянцева и членовъ Попова и Яруничева. Онъ обвинялъ управу въ преступной бездѣятельности (непринятіе въ больницу больного, послѣдствіемъ чего явилась смерть послѣдняго, и т. п.). Въ 1885 году губернаторъ настаивалъ опять на привлеченіи къ отвѣтственности чере­повецкой управы за выдачу судебному слѣдователю открытыхъ листовъ не на три лошади, а лишь на двѣ. Съ своей стороны, директоръ народныхъ училищъ обвинялъ управу въ томъ, что она помимо инспекціи и уѣзд­наго училищнаго совѣта увольняетъ и назначаетъ учителей сельскихъ школъ и въ формальныхъ сношеніяхъ съ инспекторомъ народныхъ учи­лищъ позроляетъ себѣ „неумѣстную иронію". Губернское собраніе и на этотъ разъ постановило (большинствомъ 16 противъ 10) управу къ от­вѣтственности не привлекать.

при арестныхъ помѣщеніяхъ. По произведенному исправникомъ разслѣдованію „не оказалось ничего подобнаго". Въ 1878 году на земскомъ собраніи снова обсуждался этотъ вопросъ, причемъ нѣкоторые указывали на то, что пристава заставляютъ ка­раульныхъ „производить у себя домашнія работы и пасти своихъ коровъ". Въ резуль­татѣ собраніе постановило просить губернатора произвести разслѣдованіе „черезъ своего чиновника особыхъ порученій, а не мѣстнаго исправника⁴*. Результаты были одпако тѣ же, и злоупотребленія продолжались и въ 80-хъ годахъ, причемъ собраніе (1882 г.) рѣшило „помириться съ грустнымъ положеніемъ и новыхъ жалобъ не воз­буждать", такъ какъ производимыя дознанія пристрастны и ими „заявленія будто бы не подтверждаются". Въ ту же сессію земство возбудило ходатайство объ отмѣнѣ закона, обязывающаго десятскихъ и сотскихъ лично являться къ становымъ приста­вамъ съ рапортами о благополучіи въ ихъ мѣстностяхъ, какъ весьма обременитель­наго для населенія.

Въ 1881 году аналогичныя злоупотребленія были предметомъ обсужденія и въ Самарскомъ уѣздномъ земствѣ, которое постановило ходатайствовать о прекраще­ніи „безпорядка**, выразившагося въ обложеніи приставами крестьянъ сборомъ по 1³/₄коп. съ ревизской души на наемъ разсыльныхъ. Затѣмъ въ 1886 году произошло столкновеніе съ исправникомъ изъ-за поставки лошадей для полиціи у переславской управы; собраніе рѣшило сообщить о дѣйствіяхъ исправника губернатору. Болѣе зна­чительныя недоразумѣнія имѣли мѣсто въ Уфимскомъ уѣздѣ, въ связи съ злоупо­требленіями полиціи; губернаторъ требовалъ привлеченія управы къ суду, но земство отклонило это требованіе.

Въ своемъ всеподданнѣйшемъ отчетѣ за 1884 годъ новгородскій губернаторъ указывалъ на систематическое, въ теченіе болѣе 10 лѣтъ, противодѣйствіе земства администраціи, что „внесло смуту и неурядицу во всѣ отрасли земской дѣятельности, разнузданность нравовъ, усиленіе всѣхъ видовъ произвола, несоразмѣрное увеличеніе числа преступленій, упадокъ порядка и благосостоянія"..

По Высочайшему повелѣнію въ Череповецкій уѣздъ была коман­дирована (декабрь 1885 г.) комиссія изъ представителей министерства внутреннихъ дѣлъ, юстиціи и народнаго просвѣщенія для разслѣдованія. Комиссія эта подтвердила обвиненія противъ череповецкой управы, вы­ставленныя губернаторомъ. Земское собраніе и управа,—докладывала комиссія,—задались цѣлью устранить всякій надзоръ за своею дѣятель­ностью и пріобрѣсти исключительное вліяніе на народъ; въ то же время собственное земское хозяйство оказалось запущеннымъ.

Сдѣлавъ распоряженіе о высылкѣ изъ предѣловъ губерніи четырехъ лицъ (Н. Ф. Румянцева, Яруничева, Попова и Бѣлова), гр. Д. А. Тол­стой вмѣстѣ съ тѣмъ представилъ проектъ образованія временнаго управленія земскимъ хозяйствомъ уѣзда изъ предводителя дворянства, исправника, городского головы, трехъ бывшихъ гласныхъ,—по при­глашенію губернатора,—и особаго лица, назначаемаго губернаторомъ непосредственно для завѣдыванія земскими дѣлами.

Комитетъ министровъ нашелъ однако болѣе удобнымъ возложить управленіе земскими дѣлами на временную комиссію изъ 3-хъ лицъ, назначенныхъ по соглашенію министровъ внутреннихъ дѣлъ, финансовъ и народнаго просвѣщенія и государственнаго контролера. Положеніе это удостоилось Высочайшаго утвержденія 7 іюня 1888 года, а въ августѣ дѣйствія земскихъ учрежденій Череповецкаго уѣзда были пріостановлены (до 1891 года) *).

Мѣра, принятая въ отношеніи Череповецкаго земства, совершенно не оправдывалась мѣстными условіями. Правда, Череповецкое земство съ самаго начала заняло видное мѣсто въ ряду прогрессивныхъ земствъ и, между прочимъ, проявило себя ярко-оппозиціонно въ 1880—81 гг. Однако, въ его дѣятельности все же не было ничего такого, что хоть сколько-нибудь оправдывало бы суровую кару. Объясненія ея надо искать въ другомъ, въ общихъ условіяхъ. Разгромомъ Череповецкаго земства было сдѣлано нападеніе на земскія учрежденія вообще, это была пре­людія къ реформѣ земства, долженствовавшей свести самоуправленіе къ нулю. Но проекту гр. Толстого не суждено было осуществиться въ пол­номъ объемѣ.

„История. обзоръ дѣятельности комитета министровъ¹¹, т. IV, стр. 320—321.

Итакъ, мы видимъ, что въ 80-ые годы, какъ и ранѣе, въ огром­номъ большинствѣ случаевъ между земствомъ и администраціей не возникало пререканій, которыя вносили бы „разстройство" въ мѣстное управленіе или хотя бы порождали сколько-нибудь за­мѣтныя тренія. А между тѣмъ противники земства стремились предста­вить дѣло въ самыхъ мрачныхъ краскахъ.

Такъ, напр., „Русскій Вѣстникъ" въ 1888 году увѣрялъ, что съ самаго введенія земскихъ учрежденій „мѣстное управленіе въ нашихъ внутреннихъ губерніяхъ представляетъ непрерывный рядъ пререканій и столкновеній между земствомъ и администраціей. Съ первыхъ же лѣтъ между ними установились отношенія, проникнутыя духомъ взаимнаго не­довѣрія и противодѣйствія, поддержанію и развитію коего немало со­дѣйствовала практика правительствующаго сената... Замкнутый въ тѣсный кругъ своихъ формальныхъ полномочій, не допускающихъ прямого вмѣшательства въ существо мѣстныхъ хозяйственныхъ распоряженій, се­натъ не внесъ, да и не могъ внести примиряющаго элемента въ отно­шенія враждующихъ сторонъ. Дѣятельность его по земскимъ дѣламъ свелась къ казуистической разработкѣ правилъ упомянутаго Положенія, преимущественно съ формальной стороны и въ духѣ систематическаго охраненія самостоятельности и независимости земскихъ органовъ... Прак­тика сената лишь обострила борьбу земства съ администраціей"¹).

Нечего и говорить о томъ, что сказанное совершенно не соотвѣт­ствовало дѣйствительности, и, какъ мы показали, практика 60—80-хъ годовъ не давала никакихъ основаній трактовать земство и администрацію, какъ „враждующія стороны". Еще менѣе того былъ повиненъ сенатъ въ потворствѣ земскимъ учрежденіямъ.

Выше мы упоминали о томъ, что въ своихъ рѣчахъ губернаторы обычно констатировали наличность миролюбивыхъ отношеній между адми­нистраціей и земствомъ; иногда они останавливались также на критикѣ земской дѣятельности, но критика эта была благожелательной. Касались губернаторы земской дѣятельности и въ своихъ всеподданнѣйшихъ отче­тахъ; они не были повинны въ томъ, что темныя стороны, указывавшіяся ими, использывались, какъ доводъ противъ земскихъ учрежденій. Въ этихъ отзывахъ губернаторовъ реакція черпала между прочимъ оружіе въ пользу ограниченія самостоятельности земскихъ учрежденій. Но и такихъ не­благопріятныхъ для земства отзывовъ было въ сущности немного ^[318][319]). Изъ

нихъ, при томъ, можно было дѣлать какіе-угодно выводы, искать при­чинъ малой успѣшности земской дѣятельности въ чемъ угодно, но только не въ томъ, что земства якобы пользуются чрезмѣрной свободой, и не въ томъ, что рамки земскаго представительства слишкомъ широки.

Наконецъ, этимъ 10—11 неблагопріятнымъ отзывамъ мѣстной ад­министраціи можно противопоставить 14 Высочайшихъ отмѣтокъ (въ 80-хъ годахъ) съ похвалой о земской дѣятельности по народному обра­зованію и одну отмѣтку о дѣятельности по народному здравію ’)• Лишь одно Смоленское земство получило въ 1887 г. Высочайшее неодобре­ніе за равнодушное отношеніе къ дѣлу вообще и въ особенности по дорожной и врачебной части ²).

Все сказанное нами выше достаточно убѣждаетъ въ томъ, что всѣ обвиненія земствъ въ оппозиціи—правительству и мѣстнымъ властямъ— являлись въ то время тенденціознымъ вымысломъ, имѣвшимъ вполнѣ опредѣленную цѣль. Не болѣе были основательны и нападки на зем­скую дѣятельность, какъ таковую. Детальный анализъ ея, произведен­ный нами въ первомъ, второмъ и настоящемъ томѣ, убѣждаетъ, что она имѣла не мало дефектовъ, но вмѣстѣ съ тѣмъ онъ показалъ, что эти дефекты обусловливались ненормальностью положенія земствъ въ строѣ мѣстныхъ учрежденій, ограниченностью ихъ компетенціи, стѣсненіемъ самостоятельности и, наконецъ, неудовлетворительностью избирательной системы. Все, какъ видимъ, причины иного порядка, чѣмъ тѣ, которыя фигурировали въ обвинительномъ противъ зем­ства актѣ.

Насколько были пристрастны въ оцѣнкѣ земской дѣятельности оф'фиціозные обвинители, видно, напр., изъ того, что „Московскія Вѣдо­мости “ инкриминировали земствамъ прежде всего „финансовыя оргіи", тогда какъ именно 80-ые годы были періодомъ наибольшей бюджетной депрессіи въ земствѣ.

Противъ земскихъ учрежденій тщательно использывались всякіе случаи злоупотребленій управъ и непорядки на собраніяхъ. Отдѣль­ныя явленія поспѣшно обобщались и давали матеріалъ для обширныхъ выводовъ.

„Хищенія въ практикѣ нашихъ земскихъ самоуправленій,—писали 10 августа 1885 г. „Московскія Вѣдомости",—далеко не новость. Они стали почти естественнымъ и даже нормальнымъ явленіемъ благодаря тому, что Положеніе о земскихъ учрежденіяхъ предоставляетъ земскимъ дѣятелямъ такую широкую свободу въ обращеніи съ земскими суммами".

Въ теченіе 1885 и 1886 гг. редакція неоднократно возвращается къ обвиненіямъ земскихъ учрежденій, ставя имъ на счетъ всѣ отдѣль­ныя хищенія и злоупотребленія, „смѣшивая осужденіе нѣсколькихъ земцевъ съ осужденіемъ земскаго самоуправленія, какъ будто отдѣль­ный земецъ и самоуправленіе—одно и то же" ’).

Разсмотримъ однако, насколько „хищенія" стали въ земской практикѣ „нормальнымъ явленіемъ" и насколько вмѣстѣ съ тѣмъ они участились въ 80-ые годы?

Какъ намъ удалось установить, за 1866—1909 гг. всего было около 150 случаевъ привлеченія управъ къ суду по дѣламъ о денежныхъ злоупотребленіяхъ. Конечно, фактически растрать было больше, и дѣло доходило до привлеченія далеко не всегда ^[320][321]); съ другой стороны, многіе изъ привлеченныхъ были впослѣдствіи судомъ оправданы. Однако приводимый ниже списокъ все же можетъ служить нѣкоторымъ

показателемъ распространенности въ земствѣ злоупотребленій по денеж ной части (подчеркнуты губернскія управы) *)•

^£) Не всегда представлялось возможнымъ точно установить годъ возбужденія дѣла и годъ привлеченія, такъ что нѣкоторыя неточности, вѣроятно, имѣются въ при­водимыхъ датахъ. Также лишь приблизительно указаны основанія для привлеченія (вообще злоупотребленія, хищенія изъ кассы и т. д.).

Затѣмъ, въ нѣкоторыхъ случаяхъ растраты были обнаружены послѣ смерти виновниковъ (предсѣдатель оргѣевской управы—1884 г., предсѣдатель новоладожской управы—1880 г., членъ ромейской управы—1887 г., членъ княгининской управы— 1888 г., предсѣдатель коротоякской управы—1888 г., предсѣдатель саранской управы— въ 1872 г.).

Къ перечисленнымъ 147 случаямъ привлеченія за денежныя злоупо­требленія слѣдуетъ добавить еще 5 случаевъ привлеченія за подкупъ изби­рателей (въ 1874 .году—въ Богучарскомъ, въ 1876 году—въ Камышлов- скомъ, въ 1878 году—въ Бугурусланскомъ, въ 1879 году—въ Царевокок- шайскомъ и въ 1890 году—въ Остерскомъ уѣздахъ), а также привлече­ніе Л. въ Кременчугскомъ земствѣ за сокрытіе подсудности (1888 г.).

Такимъ образомъ, за 1866-1900 гг. имѣли мѣсто 153 привлече­нія къ суду или около З^х/₂ случаевъ въ годъ, а по періодамъ:

Около 23% всѣхъ растратъ находится въ связи съ продовольствен­ными операціями; размѣры растраченныхъ суммъ — самые различные: начиная сотнями рублей и кончая нѣсколькими стами тысячъ рублей (предсѣдатель калужской губернской управы Мещериновъ растратилъ въ 1884—89 гг. до 300 т. р.; крупнѣйшую растрату въ уѣздной управѣ произвелъ новоладожскій предсѣдатель Деморъ въ 1904 г.—65.» т. р.).

Приведенныя данныя показываютъ, что уже съ 1866 года стали обнаруживаться растраты земскихъ суммъ и до 90-хъ годовъ онѣ про- *) Растрата попечителемъ школы школьныхъ суммъ.

^[1]) Валовъ отстраненъ отъ должности по Высочайшему повелѣнію; въ 1894 году онъ возстановленъ въ правахъ.

грессировалп весьма замѣтно. Въ 70-хъ годахъ на это обстоятельство было обращено особенное вниманіе и въ прессѣ, и въ нѣкоторыхъ земствахъ ‘). Въ 1878—79 гг. число хищеній сократилось, чтобы въ по­слѣдующій періодъ снова замѣтно возрасти. Это увеличеніе растратъ въ 80-хъ годахъ и было использовано „Московскими Вѣдомостями" и другими реакціонными органами противъ земскаго самоуправленія.

Съ введеніемъ новаго Положенія растраты сильно сократились, и это на первый взглядъ можетъ быть приписано указанной реформѣ. Однако причины лежатъ глубже.

Слѣдуетъ указать, во-первыхъ, что правилами 1893 года введено храненіе земскихъ суммъ въ казначействахъ, и традиціонные управскіе денежные „сундучки" значительно опустѣли: въ нихъ стали храниться лишь небольшія суммы на текущія надобности, тогда какъ прежде большин­ство уѣздныхъ управъ держало въ „сундучкахъ" значительные капиталы ^[322][323]).

Во-вторыхъ, въ 90-хъ и 900-хъ годахъ значительно улучшилась земская бухгалтерія и отчетность, введены правила о держаніи членами управъ на рукахъ авансовыхъ суммъ и т. д. Подробнѣе обо всемъ этомъ намъ придется говорить далѣе при разсмотрѣніи организаціи управъ.

Въ третьихъ, послѣднее время земства все чаще и чаще пору­чаютъ казначейскія обязан кости не членамъ управъ, а особымъ артель­щикамъ, отвѣчающимъ залогами.

Наконецъ, благодаря лучшей отчетности и лучшей постановкѣ ревизій злоупотребленія стали легче обнаруживаться и скорѣе пресѣ­каться. Прежде же растраты производились нерѣдко годами.

Подойдя къ вопросу о ревизіяхъ, скажемъ здѣсь нѣсколько словъ объ организаціи ревизіонныхъ комиссій.

Долгое время въ большинствѣ земствъ ревизіонная комиссія являлась единственной комиссіей, которой поручалось разсмотрѣніе докладовъ, смѣтъ и т. д. ^[324]). Комиссіи обычно выбирались на время земскаго со­бранія, и производили ревизіи въ теченіе его засѣданій; нерѣдки были случаи, когда дѣла управы оставались необревизованными изъ года въ

годъ. Такъ обстояло не только въ уѣздныхъ, но кое-гдѣ и въ губерн­скихъ земствахъ (напр., Саратовскомъ и Тульскомъ) *).

Однако нѣкоторыя земства уже съ самаго начала попытались по­ставить дѣло на болѣе прочную почву и стали выбирать „постоянныя" ревизіонныя комиссіи—на 1 или 3 года ^{[325][326][327]}). Впервые такія комиссіи были учреждены Слободскимъ и Вятскимъ земствами въ 1870 году. Привѣт­ствуя эту мѣру, „Русскія Вѣдомости" между прочимъ писали: „суще­ствованіе подобнаго органа земскаго собранія,—органа, уполномоченнаго не только производить внезапныя ревизіи земскихъ суммъ, но и слѣ­дить за правильнымъ и цѣлесообразнымъ ихъ расходованіемъ и наблю­дать вообще за всѣми дѣйствіями управъ въ промежутокъ земскихъ со­браній,—не можетъ не принести дѣйствительной, практической пользы. Прежде всего это будетъ представлять довольно надежную гарантію сбе­реженія земскихъ денежныхъ средствъ..., а во-вторыхъ, этимъ путемъ будетъ хоть сколько-нибудь возбуждаться энергія въ дѣятельности зем­скихъ управъ,—энергія, отсутствіе которой составляетъ въ настоящее время едва ли не самое пущее зло въ нашей такъ называемой земской самодѣятельности" ’).

„С.-Петербургскія Вѣдомости", поддерживая мысль объ учрежденіи постоянныхъ ревизіонныхъ комиссій, указывали вмѣстѣ съ тѣмъ на не­обходимость предоставить этимъ комиссіямъ въ экстренныхъ случаяхъ созывать чрезвычайныя земскія собранія, такъ какъ по существующему Положенію иниціатива созыва собранія исходитъ отъ управы, и, „слѣдо­вательно, земство не имѣетъ никакой возможности перемѣнить замѣчен­ную въ злоупотребленіяхъ управу до будущаго очередного собранія"^[328]).

Въ началѣ 70-хъ годовъ примѣру Вятскаго и Слободского земствъ послѣдовали и нѣкоторыя другія. Такъ, съ 70-хъ годовъ постоянныя ревизіонныя комиссіи имѣли земства: Свіяжское, Цивильское, Ядрин- ское, Новоторжское, Клинское, Городнянское, Кологривское, Сороковое, Бѣжецкое, Осташковское, Сольвычегодское, Сердобское, Смоленское гу-

бернское, Елисаветградское, Дорогобужское, Котельническое, Чердынское, Красноуфимское, Уфимское уѣздное, Любимовское, Черниговское губерн­ское, Конотопское, Нолинское, Варнавинское и нѣкоторыя другія.

Въ 80-хъ годахъ постоянныя ревизіонныя комиссіи были учреждены земствами: Казанскимъ губернскимъ, Мамадышскимъ, Московскимъ уѣзд­нымъ, Яренскимъ, Камышловскимъ, Кирилловскимъ, Иранскимъ, Пе- реславскимъ, Гороховецкимъ, Слободскимъ, Вышневолоцкимъ и пр.

Большинство этихъ комиссій существовало недолго и функціони­ровало неправильно.

Въ 90-хъ годахъ постоянныя, обычно трехгодичныя, комиссіи учреж­даютъ земства: Днѣпровское, Нѣжинское, Бронницкое, Ромейское, Лох- вицкое, Петрозаводское, Олонецкое губернское, Вологодское губерн­ское, Белебеевское, Бирское, Одесское, Корчевское и нѣкоторыя другія.

Попытка Тверского земства (1893 г.) учредить постоянную реви­зіонную комиссію натолкнулась на протестъ, и постановленіе было от­мѣнено на томъ основаніи, что такая комиссія „вмѣшательствомъ во вся­кое время въ дѣла управы могла бы парализовать ея свободную дѣятель­ность" и кромѣ того „не предусмотрѣна земскимъ Положеніемъ".

Нѣкоторыя земства, помимо общихъ ревизіонныхъ комиссій, учре­ждали еще спеціальныя; напр., въ Тульскомъ уѣздѣ въ 60 — 70-хъ годахъ существовала дорожно-ревизіонная комиссія, также въ 70-хъ го­дахъ и въ Шадринскомъ, съ 1904 г. въ Олонецкомъ и немногихъ дру­гихъ уѣздахъ. Въ Ѳеодосійскомъ земствѣ съ самаго начала имѣлись 3 постоянныя ревизіонныя комиссіи: общая, по больницѣ и по раскладкѣ натуральныхъ повинностей; въ Коломенскомъ съ 1868 г.—для ревизіи денежнаго отчета и для ревизіи всего дѣлопроизводства.

Затѣмъ кое-гдѣ учреждались комиссіи для „внезапныхъ" или „экстренныхъ" ревизій (въ 70-хъ годахъ—Уржумское, Кобелякское, Городнянское и Устюжское земства, въ 80-хъ годахъ—Тульское губерн­ское, Варнавинское, Лужское и Олонецкое уѣздное). Укажемъ еще на территоріальное дѣленіе въ ревизіонныхъ комиссіяхъ. Обычно члены послѣднихъ распредѣляютъ между собой для ревизіи различныя отрасли земскаго хозяйства; Пирятинское же земство практиковало съ самаго начала распредѣленіе уѣзда по районамъ, въ каждомъ изъ которыхъ членъ комиссіи ревизовалъ всѣ отрасли. Съ 1904 г. такой порядокъ принятъ и Константиноградскимъ земствомъ.

Губернскія земства иногда придерживались того принципа, чтобы отъ каждаго уѣзда въ ревизіонной комиссіи были свои представители (Бессарабское, Екатеринославское, Уфимское, Орловское и др.), причемъ въ иныхъ случаяхъ выборъ этихъ представителей предоставляли уѣзднымъ собраніямъ (въ Орловской и Уфимской губерніяхъ въ 70—80-хъ годахъ).

Особая организація ревизіи была въ Рязанскомъ губернскомъ зем­ствѣ. Здѣсь члены губернской управы систематически обревизовывали дѣлопроизводство уѣздныхъ управъ, по части губернскихъ суммъ, и представляли обстоятельные доклады.

Въ свою очередь уѣздныя земства въ началѣ кое-гдѣ практиковали ревизію волостныхъ правленій въ отношеніи земскаго страхованія, взиманія земскихъ податей и т. д. Иниціатива возбужденія этого вопроса принадлежитъ Харьковскому (1868 г.) и Прилукскому (1869 г.) земствамъ.

Чтобы улучшить дѣло ревизій, нѣкоторыя земства назначали чле­намъ ревизіонныхъ комиссій суточныя деньги и прогонныя. Такъ поступали, напр., земства: Черниговское губернское (1869 г.), Олонецкое губернское (съ 90-хъ годовъ), Яренское (съ 90-хъ годовъ), Красноуфим­ское (съ 1876 г.), Чердынское (съ 1876 г.) и Шадринское (съ 1887 г.).

Упорядоченіе земскихъ ревизій, улучшеніе способовъ храненія и расходованія земскихъ суммъ мало-по-малу свели число хищеній до ми­нимума и вмѣстѣ съ тѣмъ уменьшили размѣры растрачиваемыхъ суммъ. Никакихъ экстренныхъ мѣръ не требовалось [329]), не говоря уже о томъ, что всѣ хищенія, участившіяся въ 80-хъ годахъ, совершенно не оправ­дывали тѣхъ нареканій на принципъ самоуправленія, которыя раз­давались въ охранительной прессѣ 80-хъ годовъ. По этому поводу сена­торъ Г. А. Евреиновъ указывалъ въ то время между прочимъ на то, что предводители дворянства были причастны къ растратамъ въ бблыпей сте­пени, чѣмъ ненавистныя реакціоннымъ кругамъ земскія управы. „Безпри­страстная оцѣнка дѣятельности уѣздныхъ предводителей дворянства въ ка­чествѣ уѣздныхъ правителей,—писалъ Евреиновъ,—приводитъ къ такому заключенію: въ отдѣльныхъ случаяхъ власть попадала въ руки людей, обнаружившихъ самыя высокія служебныя достоинства, въ общемъ же результатѣ опытъ предоставленія дворянскимъ предводителямъ правящей власти слѣдуетъ признать неудавшимся. Доказательствомъ тому служитъ прежде всего нелицепріятное свидѣтельство цифръ уголовной статистики. Процентъ должностной преступности предводителей дворянства оказы­вается чрезвычайно высокимъ, и легко провѣрить, что при равномъ числѣ лицъ и за одинаковые періоды времени предводители привлекаются

къ отвѣтственности за служебныя преступленія чаще предсѣдателей зем­скихъ управъ и городскихъ головъ" *).

Кромѣ указанія на массовыя хищенія, Катковъ и „Московскія Вѣ­домости" выдвигали противъ земскихъ учрежденій и еще одно обвиненіе: по ихъ мнѣнію, земство погрязло въ личныхъ дрязгахъ и интри­гахъ, что оно служитъ лишь „синекурой" для земскихъ дѣльцовъ.

Эти краски были несомнѣнно до крайности сгущены, хотя обстоя­тельства въ общемъ складывались такъ, что создавали благопріятную почву для обвиненія. Мы не будемъ здѣсь останавливаться на томъ, какую роль въ земской жизни игралъ личный элементъ — иногда поло­жительную, иногда отрицательную; этому будутъ посвящены спеціальные обзоры въ IV томѣ; отмѣтимъ здѣсь лишь тѣ эксцессы, которые рѣзко бросались въ глаза и которые давали матеріалъ для нападокъ на земство.

Эти эксцессы участились къ концу 70-хъ годовъ. Ранѣе личныя столкновенія „партій", сопровождавшіяся безпорядками, имѣли мѣсто лишь въ Богодуховскомъ (60—70-ые годы), Можайскомъ (1869 г.) и Малмыжскомъ (1875 г.) уѣздахъ.

Съ 1878 года открывается рядъ громкихъ скандаловъ: въ 1878 го­ду—въ Вязниковскомъ и Оргѣевскомъ земствахъ; въ 1879 году—въ Опо- чецкомъ, Изюмскомъ, Александровскомъ (Екатеринославский губ.) и Перм­скомъ уѣздномъ; въ 1883—85 гг.—въ Хорольскомъ; въ началѣ 80-хъ годовъ—въ Корчевскомъ, Опочецкомъ и Новоладожскомъ; въ 1886 году— въ Коротоякскомъ, Бобровскомъ и Чернскомъ; въ 1880 году—въ Бѣл­городскомъ. Иногда эти столкновенія сопровождались кулачными рас­правами и площадною бранью ^[330][331]).

Не менѣе острые конфликты въ это время проявились кое-гдѣ и на избирательныхъ собраніяхъ: 1883 году—въ Духовщинскомъ, Кине- шемскомъ, Курскомъ, Суджанскомъ, Бѣлгородскомъ, Корчевскомъ и дру­гихъ уѣздахъ ²).

Къ 1883 году атмосфера интригъ сильно сгустилась, и прогрес­сивная печать сама забила тревогу. „Подъ покровомъ широкихъ правъ, данныхъ земству и городскимъ обществамъ,—писалъ Беллюстинъ въ «Недѣлѣ»,—у насъ явилось самоуправство, а того самоуправленія, которое... содѣйствовало бы правильному развитію общественной жизни, у насъ даже и признаковъ нѣтъ"... ^[332])

Въ послѣдующіе годы дѣло не улучшилось, и печати приходилось констатировать, что „наиболѣе бросающейся въ глаза и все усиливаю-

щейся чертой земской жизни является до невозможности обострившаяся въ настоящее время борьба мѣстныхъ людей за земскую власть... Вся выборная агитація выродилась въ безконечный рядъ подвоховъ, под­куповъ и всевозможныхъ интригъ... Тутъ нѣтъ даже борьбы отдѣльныхъ классовъ или сословій за групповые интересы... Все сводится на борьбу за личную наживу" ’).

Въ это время и реакціонные круги перенесли свое вниманіе на обострившееся отрицательное явленіе въ земской жизни, используя его противъ земскаго самоуправленія. „Господа земцы! — писалъ по этому поводу Е. Л. Марковъ,—русскіе мы люди, и ничего больше. Никакого европействаи никакого парламентаризма что-то къ намъ не прививается... Русь всегда губила себя своимъ нестроеніемъ, своею рознью... Не лучше и наши земскія распри этихъ старинныхъ удѣльныхъ распрей... Не пе­няйте же, господа земцы, если по зову вашему явятся и капралъ, и палка. Tu l’as voulu, Georges Dandin!..."^[333])

Подѣйствовали ли эти призывы, или въ силу чего-либо другого, но къ концу 80-хъ годовъ эксцессы почти сходятъ со сцены.

Подводя итоги сказанному выше, мы должны признать, что аги­тація Каткова и „Московскихъ Вѣдомостей^ сыгравшая столь круп­ную роль въ дѣлѣ земской реформы, либо опиралась на совер­шенно неосновательныя обвиненія земства (въ систематической оп­позиціи правительству и мѣстнымъ властямъ), либо использывала рядъ отрицательныхъ сторонъ дѣятельности земства, какъ разъ усилившіяся къ 80-мъ годамъ (хищенія, безпорядки), ставя ихъ на счетъ земскаго самоуправленія вообще.

Подчиненіе земства администраціи,—подчиненіе, которое свело бы это самоуправленіе къ нулю,—было лозунгомъ Каткова. „Мѣстные люди", во главѣ съ А. Д. Пазухинымъ и С. С. Бехтѣевымъ, внесли еще тре­бованіе строгаго проведенія сословности, съ преобладаніемъ дворян­ства,—и, такимъ образомъ, абрисъ реформы былъ намѣченъ.

20 іюля 1887 года М. Н. Катковъ умеръ ^[334]). По этому поводу

Н. В. Шелгуновъ писалъ: „смерть Каткова — самое крупное событіе прошлаго года. Наступила какъ будто тишина, въ воздухѣ какъ бы прі­утихло и въ природѣ поуспокоилось“ ^J).

Однако смерть Каткова ничего не измѣнила,—основныя начала мѣст­ной реформы были установлены и имѣли хорошихъ исполнителей.

Уже въ 1886 году, вскорѣ послѣ роспуска Кахановской комиссіи, гр. Толстой представилъ государю докладъ, въ которомъ были опредѣ­ленно намѣчены руководящіе принципы преобразованія.

Въ этомъ докладѣ гр. Толстой развивалъ тотъ взглядъ, что „при осуществленіи надлежитъ руководствоваться не отвлеченными принципами или чуждыми намъ идеалами западно-европейской государственной теоріи и практики, а яснымъ пониманіемъ коренныхъ, самостоятельныхъ основъ русской государственной жизни... Съ этой точки зрѣнія, первое и вѣр­нѣйшее условіе успѣха предпринимаемаго преобразованія состоитъ въ томъ, чтобы всѣ измѣненія въ мѣстныхъ учрежденіяхъ были строго согла­сованы съ основнымъ началомъ нашего государственнаго устройства— Самодержавною Императорскою Властью". „Въ настоящее время,—чи­таемъ мы далѣе, — начало власти, если и не отсутствуетъ вполнѣ, то проявляется въ мѣстной жизни слишкомъ недостаточно. Это слабое про­явленіе власти и есть основная причина всѣхъ безпорядковъ въ мѣст­номъ управленіи".

Переходя въ частности къ земскимъ и городскимъ учрежденіямъ, гр. Толстой полагалъ, что „самостоятельность", какою они пользова­лись, вліяла „на ослабленіе принципа государственной власти", органы которой, „будучи отстранены отъ участія въ самомъ обширномъ кругѣ Мѣстныхъ дѣлъ, не имѣютъ возможности ни предупреждать злоупотре­бленія, ни возстановлять нарушенные интересы". Между прочимъ, по мнѣнію гр. Толстого, дѣятельность министра внутреннихъ дѣлъ значи­тельно стѣснена вслѣдствіе подчиненія земскихъ учрежденій верховному руководительству сената.

мяти выдающихся земцевъ,—кн. А. И. Васильчикова, бар. Н. А. Корфа и А. И. Кошелева, скончавшихся 3—4 годами ранѣе. Тогда нѣкоторыя земства поспѣшили выразить свое соболѣзнованіе по поводу столь крупныхъ для земства потерь. Когда умерли бар. Н. А. Корфъ (12 ноября 1883 года) и А. И. Кошелевъ (14 ноября 1883 года), казан­ское губернское собраніе постановило отслужить по нимъ панихиду; постановленіе было опротестовано на томъ основаніи, что земство не имѣетъ права входить въ оцѣнку лицъ, не состоящихъ у него на службѣ. Сенатъ отмѣнилъ этотъ протестъ. Для увѣковѣченія памяти кн. А. И. Васильчикова нѣкоторыя земства ассигновывали суммы въ фондъ с.-петербургскаго отдѣленія ссудо-сберегательныхъ товариществъ Малмыжское—15 р., Калязинское—50 р., Херсонское губ., Харьковское губ. и др.). Большею частью эти постановленія отмѣнялись.

Суджанское земство постановило открыть сельско-хозяйственную школу имени кн. Васильчикова, а Мышкинское, по иниціативѣ П. П. Максимовича, рѣшило повѣ­сить въ управѣ портретъ кн. Васильчикова.

*) Русская Мысль “1888 г., II, стр. 191.

Наконецъ, „широкое примѣненіе избирательнаго начала къ замѣ­щенію должностей по мѣстному управленію¹¹ является также вреднымъ для „значенія правительственной власти'[335], такъ какъ „лица, занимающія должности по выборамъ, оказываются вообще мало склонными поддержи­вать авторитетъ той власти, отъ которой не зависитъ ихъ назначеніе[336].

Подводя итоги критическому разбору, гр. Толстой приходилъ къ выводу, что „въ основу организаціи мѣстнаго управленія должно быть положено начало единства власти. Всѣ мѣстныя учрежденія должны быть учрежденіями правительственными, находящимися въ связи съ цен­тральною правительственною властью**.

Въ этихъ выпуклыхъ словахъ были намѣчены основы реформъ 12 іюля 1889 г. и 12 іюня 1890 г., составляющихъ одно органиче­ское цѣлое. На первую очередь было поставлено преобразованіе кре­стьянскихъ учрежденій и уничтоженіе мирового института, а на вторую— реформа земства на указанныхъ началахъ.

Собственно къ дѣятельной разработкѣ проекта земской реформы было приступлено съ начала 1888 г., и въ это время нападки на зем­ство со стороны охранительной прессы стали особенно рѣзкими и на­стойчивыми, хотя новаго въ нихъ уже ничего болѣе не заключалось. Въ „Гражданинѣ**, „Русскомъ Вѣстникѣ** и „Московскихъ Вѣдомостяхъ** систематически велась энергичная кампанія.

Особенно выдѣлился на этотъ разъ „Гражданинъ**. Онъ доказы­валъ, что „земство, пользуясь 25 лѣтъ предоставленными ему земскимъ Положеніемъ почти самодержавными правами..., не оставило никакихъ слѣдовъ водворенія ни экономической, ни нравственной благосостоятель­ности; даже напротивъ...** „Школы и отчасти больницы** являются ..хо­рошими ширмами, за которыми скрывается внутренняя пустота, сопро­вождаемая канцелярщиной внутренняго образца**.

По словамъ „Гражданина**, „въ земствѣ царило безволіе, на фонѣ котораго проявлялись „инстинкты непрошенныхъ“ и оппозиція правительству. „Кто-то выдумалъ,—читаемъ мы въ № 34 за 1888 г.,— будто, создавая земскія учрежденія, законодатель отнималъ что-то у администраціи и что-то дарилъ земству. Въ дѣйствительности же зако­нодатель только расширялъ сферу вѣдѣнія мѣстной администраціи, при­командировывая земскихъ выборныхъ чиновниковъ къ осталь­ной губернской администраціи для взаимодѣйствія подъ ея контро­лемъ и руководствомъ. Къ категоріи чиновниковъ по назначенію присоеди­нилась категорія чиновниковъ по выбору**...

„Самодержавное земство,—читаемъ мы въ другомъ номерѣ (94),— дошло въ пользованіи своими правами безаппеляціоннаго обложенія до

такихъ размѣровъ, что во многихъ губерніяхъ, да почти во всѣхъ 34, земля... не въ состояніи выносить уѣздной земской смѣты. Земская смѣта является прямо причиною и источникомъ разоренія сельскаго хозяйства"; земцы являются „грабителями", и ихъ сановные покрови­тели говорятъ: „нельзя касаться земства потому, что оно послѣдняя станція до конституціи". Обращаясь къ „петербургскимъ земствофиламъ", „Гражданинъ" восклицалъ: „васъ, желающихъ этого центральнаго зем­скаго самоуправленія, теперь чуть-чуть меньше, но все же вы живы и здравствуете и вы... идете противъ всей Россіи, развращенной и разгра­бленной земствомъ, которая требуетъ, чтобы на мѣсто этого самодер­жавнаго мошенническаго земства вернулось самодержавное честное правительство"...

Въ томъ же родѣ писали и „Московскія Вѣдомости". Они до­казывали, что дѣтище западно-европейскихъ революціонныхъ идей, ро­дившееся въ петербургскихъ канцеляріяхъ, земскія учрежденія, проявили свою сколько-нибудь нормальную жизнь лишь тою дѣятельностью, ко­торую вносило въ нихъ... дворянство... Либеральныя доктрины, поло­женныя въ основу земскихъ учрежденій, сказались въ томъ общемъ духѣ дешеваго либерализма, которымъ проникнуты болѣе или менѣе всѣ земскія начинанія... Гораздо болѣе, чѣмъ насущными нуждами, зем­ство интересовалось безсмысленной борьбой и проявленіемъ оппози­ціи всякаго рода органомъ не-земской власти, начиная съ мѣстнаго урядника и кончая губернаторомъ". Изъ „положительной" работы зем­ства редакція соглашалась признать „нѣкоторое, и то весьма условное, значеніе лишь за организаціей медицинской помощи"^[337][338]).

Особенно попрежнему инкриминировались земству политическія заявленія 1878—81 гг. По мнѣнію „Московскихъ Вѣдомостей", „адреса и ходатайства въ такое время (когда политическія убійства... достигли своего апогея), были даже не проявленіемъ либерализма, а просто проявленіемъ наглаго лакейства. Такъ, именно такъ, дѣйствуютъ наглые лакеи, видя барина въ затруднительномъ положеніи"; „тутъ не было увлеченія, тутъ не было заблужденія, тутъ просто сказалась настоящая природа ходячаго, обиходнаго либерализма, имѣющаго въ подкладкѣ хамскую наглость, хамское тщеславіе, хамское самодовольствіе и хам­скую же трусость"³).

Въ „Русскомъ Вѣстникѣ" и „Московскихъ Вѣдомостяхъ" въ то время сотрудничали многіе видные земцы, такъ что это не было походомъ на земство только извнѣ. Тѣ реакціонныя силы, которыя выдвинулись въ 80-хъ годахъ и о которыхъ мы уже говорили, имѣли возможность

на страницахъ этихъ органовъ развить свои взгляды. Кампанія съ ихъ стороны была открыта статьей А. Д. Пазухина въ № 1 „Русскаго Вѣстника“ за 1885 годъ; о ней мы уже упоминали *)- Затѣмъ въ № 3 за тотъ же годъ была помѣщена статья Н. А. Новосельскаго, бывшаго земца и одесскаго городского головы. Онъ выступилъ съ пред­ложеніемъ ознаменовать „торжественный для дворянъ день 21 апрѣля" (столѣтіе жалованной грамоты) двумя мѣропріятіями: 1) „ослабить въ составѣ земскихъ учрежденій представительство темныхъ массъ и уси­лить представительство средняго землевладѣнія; 2) организовать госу­дарственный сельско-хозяйственный кредитъ для помѣстнаго дворянства".

По его мнѣнію, сокращеніе числа гласныхъ отъ крестьянъ при­несетъ лишь пользу, ибо „многочисленность гласныхъ отъ крестьянъ вредитъ только правильному ходу дѣлъ"; „для заявленія крестьянскихъ нуждъ и для разъясненія хозяйственной обстановки сельскихъ обществъ вовсе не требуется многочисленности крестьянскаго представительства въ земскихъ собраніяхъ", „Можно опасаться единственно того, — ого­варивается Новосельскій,—чтобы при раскладкѣ земскихъ налоговъ меледу различными категоріями плательщиковъ не были нарушены крестьян­скіе интересы въ угоду другимъ сословіямъ; но такая опасность легко устранима надзоромъ контролирующей правительственной власти и заноси­мыми въ протоколы земскихъ собраній заявленіями гласныхъ крестьянъ".

Для поддержанія же кадра „независимыхъ дѣятелей" необходимо организовать государственный кредитъ для помѣстнаго дворянства.

Затѣмъ въ „Русскомъ Вѣстникѣ" былъ помѣщенъ рядъ статей К. Ф. Головина, казанскаго земца Н. Е. Баратынскаго, курскаго А. И. Роштока, пензенскаго кн. Друцкого-Соколинскаго, симбир­скаго Ю. Д. Родіонова, нижегородскаго В. А. Хотяинцева, там­бовскаго кн. Д. Н. Цертелева, С. А. Рачинскаго и др. Нѣкоторыя изъ этихъ лицъ сотрудничали и въ „Московскихъ Вѣдомостяхъ",—осо­бенно много писалъ кн. Цертелевъ, ближайшій помощникъ Каткова. Онъ помѣстилъ въ „Московскихъ Вѣдомостяхъ" рядъ фельетоновъ, из­данныхъ затѣмъ въ 1889 году отдѣльной брошюрой („Нужна ли ре­форма мѣстнаго управленія?"), въ которыхъ, ссылаясь на свое „близ­кое знакомство" съ деревней,, развивалъ тотъ взглядъ, что „порядокъ управленія, установленный законоположеніями 60-хъ годовъ", нарушалъ „существенные интересы массы населенія и, прикрываясь законностью формы, онъ на каждомъ шагу оскорблялъ чувства жизненной правды". Въ частности земскія учрежденія обвинялись имъ въ нарушеніи инте­ресовъ плательщиковъ, въ безконтрольности, злоупотребленіяхъ и безот-

^х) См. стр. 319 и приложеніе къ этому тому.

22*

вѣтственности, въ томъ, что въ-нихъ производятся „репетиціи къ пред­ставленію на болѣе широкой сценѣ" и т. д. Исходъ кн. Цертелевъ усматривалъ въ бюрократизаціи земскихъ учрежденій и построеніи ихъ на строго-сословномъ началѣ.

Почти одновременно съ брошюрой кн. Цертелева появились работы: бар. П. Л. Корфа *) и сенатора Г. А. Евреинова ²), пытавшихся при­мирить непримиримое и шедшихъ, особенно бар. Корфъ, весьма далеко по пути уступокъ. Бар. Корфъ девизомъ реформы выставилъ принципъ: „не ломать, а улучшать". „Безъ просвѣщенія, безъ личной свободы,— писалъ онъ,—ничто не можетъ развиваться; безъ твердой законности не­возможна никакая гражданственность; безъ участія населенія въ мѣстныхъ дѣлахъ нельзя обойтись въ такой обширной странѣ, какъ Россія".

Переходя къ частностямъ желательныхъ преобразованій, бар. П. Л. Корфъ настаивалъ на необходимости установить предѣльность об­ложенія на мірскія и земскія нужды, рекомендовалъ „подкрѣпить дворян­скій элементъ „въ земствѣ введеніемъ въ уѣздное собраніе ex officio кан­дидата къ уѣздному предводителю дворянства и въ губернское — всѣхъ уѣздныхъ предводителей, выборъ гласныхъ отъ городовъ предоставить городскимъ думамъ, т. е. сдѣлать двухстепенными, увеличить срокъ пол­номочій гласныхъ до 4-хъ лѣтъ, не допускать совмѣстительства должно­стей предводителя дворянства и предсѣдателя управы, дать — „въ виду нынѣшней демократизаціи поземельной собственности"—„право гласнаго безъ выборовъ потомственному дворянину землевладѣльцу"—владѣльцу крупнаго ценза, установить образовательный цензъ для губернскихъ гласныхъ и предсѣдателей и членовъ управъ и, наконецъ, „объединить на мѣстахъ земскую администрацію съ правительственною".

Подобную же компромиссную позицію занялъ и Н. П. Колюпа­новъ. Противникъ мелкой земской единицы въ 70-хъ годахъ—онъ горячо защищалъ ее въ 1881 году, но зато предлагалъ на этотъ разъ упразд­нить губернское земство. Къ концу 80-хъ годовъ Н. П. Колюпановъ переходитъ уже къ нападкамъ на земство и доказываетъ ⁸), что: 1) не­обходимо устранить „неумѣстный произволъ" земствъ въ назначеніи не­обязательныхъ расходовъ; „правительство должно установить какъ обяза­тельный размѣръ, такъ и общій порядокъ дѣятельности отдѣльныхъ земствъ... Данныхъ для установленія такихъ законодательныхъ опре­дѣленій накопилось уже достаточно", и „потребныя общія нормы" мо­гутъ быть выработаны „особой правительственной комиссіей при участіи свѣдущихъ людей изъ опытныхъ земскихъ дѣятелей и профессіональныхъ лицъ, долго служившихъ по земству". ^[339][340]

2) Въ виду „неустойчивости всѣхъ вообще учрежденій земства", „необходимо отказъ въ средствахъ содержанія или закрытія общеполез­ныхъ учрежденій земства поставить въ зависимость отъ утвержденія пра­вительства по подлежащему министерству".

3) Необходимо „подчинить денежную отчетность земскихъ управъ общей ревизіи государственнаго контроля" и „иниціативу преданія суду исполнительныхъ органовъ земства предоставить губернатору".

4) Выдѣлить крупные города изъ состава земствъ.

Въ связи съ вопросомъ о мѣстной реформѣ появились въ 80-хъ го­дахъ также книги: О. К. Нотовича „Основы реформъ мѣстнаго и цент­ральнаго управленія" *) и К. Ф. Головина „Наше мѣстное управленіе и мѣстное представительство".

Головинъ занималъ въ отношеніи къ земству среднюю позицію: онъ одинаково протестовалъ противъ нападокъ справа („Московскія Вѣдо­мости"), какъ и слѣва. Возражая противникамъ справа, онъ указывалъ на то, что „оппозиціонныя поползновенія земства... появлялись довольно рѣдко, и само ихъ безсиліе должно было отбить охоту къ ихъ повто­ренію; ими, стало быть, нельзя объяснять погрѣшности земства". Съ другой стороны, Головинъ не соглашался и съ „радикальными органами", ко­торые „неуспѣхъ земскаго дѣла видятъ въ самой организаціи земства, въ неполной его самостоятельности и въ неудачности его личнаго со­става". Въ частности Головинъ полемизировалъ съ В. Ю. Скалономъ, указывавшимъ на проявленіе въ земствѣ классоваго господства земле­владѣльцевъ; онъ являлся также противникомъ расширенія участія въ земскихъ дѣлахъ нецензовой интеллигенціи.

Его пожеланія относительно’ реформы земства исходили изъ того положенія, что „земское хозяйственное управленіе не должно стоять особнякомъ, какъ нѣчто чуждое правительству, какъ нѣчто похожее на частное предпріятіе для охраненія общественныхъ интересовъ: оно должно слиться съ казеннымъ. Роль земскаго собранія должна быть... расширена, и его обсужденію должны подлежать всѣ дѣла мѣстнаго управленія, за исключеніемъ чисто-полицейскихъ", а вмѣсто управъ должны быть созданы „правительственно-земскія учрежденія, въ которыхъ сосредоточивались бы всѣ дѣла по завѣдыванью уѣздомъ".

Реформа'мѣстнаго управленія мыслилась Головинымъ по типу фран­цузской организаціи, — съ совѣщательными коллегіями при префектѣ, органѣ правительственной власти.

Въ частности на мелкую земскую единицу, о которой въ 80-хъ го­дахъ шли горячіе дебаты, Головинъ смотрѣлъ какъ на „несбыточную

См. выше стр. 36.

мечту", вслѣдствіе „недостатка въ людяхъ, желающихъ пополнить собою новые кадры самоуправленія".

Прогрессивная пресса заняла въ концѣ 80-хъ годовъ въ отношеніи къ земскимъ учрежденіями охранительную пози­цію. Ея лозунгомъ было—отстоять Положеніе 1864 г. Наиболѣе систе­матическую кампанію вели „Вѣстникъ Европы"(К. К. Арсеньевъ) и В. Ю. Скалонъ на страницахъ „Русскихъ Вѣдомостей" и „Сѣвернаго Вѣстника".

„Вѣстникъ Европы", руководимый по земскимъ вопросамъ К. К. Арсеньевымъ, продолжалъ въ 80-хъ годахъ оставаться наиболѣе точнымъ выразителемъ взглядовъ земской умѣренно-либеральной партіи. Съ начала 80-хъ годовъ въ немъ менѣе появляется отдѣльныхъ статей ^а)_г но зато существенный принципіальный интересъ пріобрѣтаетъ хроника Мы уже говорили о томъ, что въ концѣ 80-хъ годовъ „Вѣстникъ Ев­ропы"—въ противовѣсъ правительственному проекту о подчиненіи зем­скихъ смѣтъ всесторонней регламентаціи администраціи — выдвинулъ проектъ предѣльности обложенія (стр. 291); въ отношеніи организаціи земскаго представительства редакція являлась послѣдовательной защит­ницей началъ 1864 г. Высказываясь, между прочимъ, за сохраненіе обо­собленной куріи для сельскихъ обществъ, К. К. Арсеньевъ полагалъ, что „всякое отступленіе отъ этого начала было бы въ настоящее время рѣшительнымъ шагомъ назадъ... ^[341][342])"

Въ „Русскихъ Вѣдомостяхъ" защиту земскихъ учрежденій при­близительно въ томъ же направленіи велъ В. Ю. Скалонъ.

Въ 1880—82 гг. въ „Русскихъ Вѣдомостяхъ" было весьма мало статей по земскимъ вопросамъ, исчезла и хроника, организованная Ска- лономъ. Работа въ „Земствѣ" отнимала у него всѣ силы. Съ 1882 года газета начинаетъ систематическую полемику съ „Московскими Вѣдомо­стями"; вмѣстѣ съ тѣмъ обогащается и ея провинціальный отдѣлъ, растутъ связи съ „третьимъ элементомъ".

Съ 1888 года, въ виду слуховъ о готовящейся реформѣ земскихъ учрежденій и въ виду нападокъ на земство реакціонной прессы, „Рус­скія Вѣдомости" помѣщаютъ рядъ статей въ защиту земскихъ учрежденій и доказываютъ, что все вниманіе земствъ сосредоточено лишь около вопросовъ о „мѣстныхъ пользахъ и нуждахъ", что земскія учрежденія не являются „какими-то врагами администраціи".

Въ этой защитѣ съ теченіемъ времени все болѣе и болѣе проскальзы­вало пристрастное отношеніе къ дѣятельности земства. Такъ, еще въ началѣ

80-хъ годовъ „Русскія Вѣдомости" указывали, что въ цѣляхъ уравне­нія обложенія земствами сдѣлано очень мало; ту же мысль развивалъ и В. Ю. Скалонъ въ началѣ 80-хъ годовъ;—а уже въ 1888 году, срав­нивая обложеніе въ земскихъ и неземскихъ губерніяхъ, „Русскія Вѣдо­мости" свидѣтельствовали, что „въ практикѣ земскихъ учрежденій" не встрѣчается „не мотивированнаго ничѣмъ несоотвѣтствія обложенія съ основаніями оцѣнокъ". Далѣе, въ годовомъ обзорѣ (1888 г.) „Русскія Вѣдомости" подчеркивали прогрессирующее развитіе въ земствѣ школь­наго дѣла, тогда какъ именно вторая половина 80-хъ годовъ не даетъ основанія къ подобному заключенію.

Кромѣ „Вѣстника Европы" и „Русскихъ Вѣдомостей", въ 80-хъ годахъ былъ еще рядъ другихъ органовъ, болѣе или менѣе ярко отра­жавшихъ пульсъ земской жизни. Правда, волна реакціи смела нѣсколько прогрессивныхъ изданій, но на ихъ мѣсто выдвинулись другія.

Уже въ 1881—82 гг. были закрыты по независящимъ обстоятель­ствамъ „Отечественныя Записки", „Голосъ" и „Порядокъ"; пре­кратили существованіе также „Земство", „Тверской Вѣстникъ" и „Русская Рѣчь".

Преемниками „Земства" явились до нѣкоторой степени „Земскій Обзоръ" и „Суджанскій Еженедѣльникъ".

„Земскій Обзоръ"—еженедѣльная газета Полтавскаго земства— издавался съ половины 1883 до половины 1885 года. Здѣсь сотруд­ничалъ почти исключительно „третій элементъ", и помѣщалось немало цѣнныхъ спеціальныхъ статей: В. Ю. Скалона по продовольствен­ному и страховому вопросу, В. Я. Григорьева, С. А. Харизоменова, Н. А. Каблукова, Ф. А. Щербины, М. В. Неручева, Личкова, И. Ани­симова и др. — по статистикѣ. Руководящія статьи отсутствовали.

Болѣе боевой характеръ носитъ „Суджанскій Еженедѣльникъ", издававшійся въ 1882—85 гг. Суджанскимъ земствомъ подъ редакціей К. П. Арнольди.

Во вступительной редакціонной статьѣ 15 января 1882 года „Еженедѣльникъ Суджанскаго земства" писалъ: „напрасно старались бы мы отыскать во всей нашей земской жизни хотя бы одну такую сторону ея, въ которой бы сказались признаки настойчивой энергіи и послѣдовательнаго проведенія какого-нибудь руководящаго начала. Если что и дѣлается у насъ, то все дѣлается какъ-то вяло, медленно, без­жизненно, и едва ли кто-нибудь знаетъ, ради чего все это и на какія средства дѣлается. Можно безъ преувеличенія сказать, что огромное большинство населенія даже не имѣетъ ни малѣйшаго понятія о сущ­ности земскихъ учрежденій... Задача земскихъ представителей настоя­щаго времени въ томъ и состоитъ, чтобы посвятить народъ во всѣ

подробности земскаго самоуправленія и придать земскому дѣлу возможно бблыпую гласность”.

Эта статья вызвала большую полемику въ столичной прессѣ; „Земство”, „Голосъ® и другіе органы находили данную оцѣнку земской дѣятельности черезчуръ мрачной. До конца своего существованія „Суджанскій Еженедѣльникъ" продолжалъ придерживаться этихъ взгля­довъ, и его критика всегда была рѣзкой, но вполнѣ благожелательной и справедливой. Въ немъ работали: А. В. Евреиновъ, К. П. Арнольди, В. И. Долженковъ, М. Я. Капустинъ, Е. Д. Максимовъ, И. А. Вер­неръ и др.

Особенное значеніе „Еженедѣльникъ" пріобрѣлъ въ качествѣ бое­вого органа мѣстной прогрессивной партіи. Мы увидимъ далѣе (т. IV), что въ это время въ Суджанскомъ земствѣ шла напряженная борьба, полная интригъ и дрязгъ. „Еженедѣльнику" удавалось, ведя эту борьбу, оставаться на строго принципіальной почвѣ.

Изъ газетъ укажемъ еще „Русскій Курьеръ" Ланина, о кото­ромъ рѣчь была ранѣе (стр. 193) и „Одесскій Вѣстникъ", редакто­ромъ-издателемъ котораго до 1885 года состоялъ херсонскій земецъ П. А. Зеленый.

Гораздо большее значеніе пріобрѣтаютъ въ 80-ые годы журналы.

„Русская Мысль” начала выходить въ 1880 году подъ редакціей единомышленника А. И. Кошелева—С. А. Юрьева. Здѣсь сотрудничали по земскимъ вопросамъ: А. А. Головачевъ, В. А. Гольцевъ, И. А. Вер­неръ, Личковъ, Н. П. Колюпановъ, О. Э. Шмидтъ, Н. А. Каблуковъ, Астыревъ, В. Ю. Скалонъ, А. Ф. Фортунатовъ, В. Н. Григорьевъ и др.,— главнымъ образомъ „третій элементъ". Григорьевъ помѣстилъ рядъ погубернскихъ очерковъ по земской статистикѣ; тутъ же печа­тались статьи Скалона о реформѣ крестьянскихъ учрежденій, вышедшія затѣмъ отдѣльной книгой „Земскіе взгляды на реформу мѣстнаго управленія".

Съ 1886 года, съ закрытіемъ „Дѣла”, веденіе внутренняго обо­зрѣнія переходитъ къ Н. В. Шелгунову.

Н. В. Шелгуновъ принадлежитъ къ числу немногихъ публицистовъ, отъ начала до конца сохранившихъ опредѣленный взглядъ на земскую работу. Мы видѣли (стр. 47), какъ трезво формулировалъ онъ задачи земства въ 60-хъ годахъ на страницахъ „Русскаго Слова" и „Дѣла" и затѣмъ онъ ни разу не уклонялся ни въ сторону придирчивыхъ на­падокъ, ни въ область идеализаціи земства. „Земская идея", какъ идея политическаго освобожденія, для него всегда стояла на первомъ планѣ, и онъ рѣзко бичевалъ „абрамовщину”, „прославленіе малыхъ дѣлъ". Тѣневыя стороны земской жизни никогда не мѣшали ему видѣть общаго

значенія земскихъ учрежденій. Въ 1886 году, напр., въ разгаръ напа­докъ на земства Н. В. Шелгуновъ говорилъ: ^х) „о земствѣ пишутъ у насъ очень много и обыкновенно только дурное. Это дурное сводится или къ тому, что въ такой-то управѣ проворовался такой-то, или что такое-то земство ровно ничего не дѣлаетъ". Такія „порицательныя отно­шенія къ земству — пустыя и невѣжественныя слова, имѣющія свою долю правды и оказывающія несомнѣнную пользу, только совсѣмъ не въ томъ отношеніи, въ какомъ думаютъ порицатели и наши газетные учителя и проповѣдники... Нѣтъ, господа учителя и наставники! у земства смысла побольше, чѣмъ вы его видите! Оно живой обществен­ный организмъ.., наблюдать который слѣдуетъ не въ его спокойномъ состояніи, когда земцы работаютъ въ управахъ или собираются на общія губернскія или уѣздЕыя собранія, а когда земщина... выбираетъ сво­ихъ уполномоченныхъ. Тутъ только и можно замѣтить, что наше зем­ство... живая, растущая и крѣпнущая сила". За истекшія 20 лѣтъ земская идея въ смыслѣ самоуправленія очень выросла въ ширину, хотя и сбавилась въ глубину".

Шелгуновъ не переставалъ указывать на то, что „русское общество не имѣетъ права предъявлять къ земству особыя требованія уже по­тому, что земство есть арена общественной практики того же самаго общества..."^{[343][344][345]}).

Одновременно съ „Русскою Мыслью" начало выходить и „Рус­ское Богатство" (1880 г.). Съ самаго начала оно заняло въ отноше­ніи земства рѣзко-нападающую позицію, слишкомъ много отводило мѣста тѣневымъ сторонамъ земства и договорилось въ 1887 году чуть ли не до защиты реформы гр. Толстого ’). Другіе народническіе органы — „Недѣля" и „Сѣверный Вѣстникъ"—были въ иномъ духѣ.

— 84С —

Въ „Недѣлѣ" въ 80-хъ годахъ сотрудничали: А. А. Головачевъ, В. О. Португаловъ, В. М. Хижняковъ, А. Д. Градовскій, Ф. А. Щер­бина, Е. Л. Марковъ, В. А. Гольцевъ, С. А. Приклоненій, А. М. Кол­чановъ и другіе земцы; въ ней велась недурная земская хроника, и земская дѣятельность подвергалось болѣе или менѣе основательной кри­тикѣ съ радикальной точки зрѣнія. Съ 1887 года руководство пере­ходитъ къ Я. Абрамову, и Оцѣнка земства сразу мѣняется: вмѣсто мрач­ныхъ тоновъ появляются самые розовые. Здѣсь Абрамовъ, помѣщалъ часть очерковъ, напечатанныхъ затѣмъ подъ названіемъ: „Что сдѣлало земство и что оно дѣлаетъ".

На страницахъ „Сѣвернаго Вѣстника" (выходилъ съ 1886 года) мы встрѣчаемъ все тѣ же имена Ф. А. Щербины, И. А. Вернера и др. Въ немъ была напечатана статья Скалона „Двадцатипятилѣтіе земства" и инте­ресный очеркъ П. А. Зеленаго „Херсонская губернія и херсонское дворян­ство въ 1862 году", который по цензурнымъ соображеніямъ не рѣшилсяпо- мѣстлть „Вѣстникъ Европы". Недурно была поставлена и земская хроника.

Упомянемъ, наконецъ, еще „Юридическій Вѣстникъ", около ко­тораго группировались земскіе статистики; въ немъ же сотрудничалъ и Скалонъ. Затѣмъ въ 80-хъ годахъ преобразовались къ лучшему „Зем­скій сборникъ Черниговской губерніи" и „Сборникъ Пермскаго земства" (ред. И. И. Моллесонъ).

Характерной чертой земской публицистики 80-хъ годовъ является та доминирующая роль, которую пріобрѣтаетъ въ ней „третій эле­ментъ". Какъ мы видѣли, въ это же время „третій элементъ" начи­наетъ дѣятельно объединяться въ земствѣ и около центральныхъ орга­низацій—пироговскаго общества и статистической комиссіи юридическаго общества. Такимъ образомъ, въ то время, когда реакціонные земцы тор­жествовали полную побѣду, когда либеральная партія была прида­влена—на сцену мало-по-малу выдвигался и собиралъ свои силы „третій элементъ". Его вліяніе на земскую работу неудержимо росло, онъ накла­дывалъ постепенно печать своихъ взглядовъ на всю земскую дѣятельность.

Чтобы закончить перечень періодическихъ органовъ, удѣлявшихъ земству въ 80-хъ годахъ значительное вниманіе, слѣдуетъ указать на „Русь" И. С. Аксакова. Она во многомъ шла рука объ руку съ ре­акціонной прессой (см. выше стр. 247), но, когда реакція стала поку­шаться на самое существованіе земства, Аксаковъ забилъ тревогу. Такъ, 19 января 1885 года „Русь" писала: „пора перестать обрушиваться на эти реформы (Александра II) съ ярою до слѣпоты ненавистью, громя все сплошь, вырывая вмѣстѣ съ плевелами и колосья..., взывая словно бы

къ какому-то движенію вспять... Чтб же, уничтожить, похерить земство? Сохрани Богъ,—образуется пустота или замѣна чиновниками. Не уничто­жить слѣдуетъ его, а преобразовать—одновременно съ преобразованіемъ сельскаго управленія—въ смыслѣ требованій народной жизни..., по­забывъ о всякихъ иностранныхъ либеральныхъ доктринахъ. Въ земскомъ началѣ,—не какъ началѣ оппозиціонномъ русскому принципу верховной единоличной власти, но какъ неизбѣжно входящемъ въ самую систему государственнаго строя и управленія,—кроется для насъ залогъ самаго широкаго, здороваго, истинно-либеральнаго развитія мѣстной, а потому и общей государственной дѣятельности".

Сдѣланный нами выше бѣглый обзоръ земскихъ работъ и земской публицистики за 80-ые годы показываетъ, насколько разрослись онѣ по сравненію съ 70-ми годами *). Мало-по-малу земство начинало все лучше и лучше обслуживаться общей и спеціальной печатью, и, такимъ образомъ, устанавливалось болѣе прочное вліяніе на земскую работу со стороны общества, съ его различными теченіями.

Съ 1887 года, какъ мы говорили, работы що реформѣ мѣстныхъ учрежденій пошли весьма быстро, и 12 іюля 1889 года было издано Положеніе о земскихъ начальникахъ. Гр. Д. Толстой не дожилъ до осуществленія своего проекта: онъ скончался 27 апрѣля 1889 года. Его преемникъ, И. Н. Дурново неуклонно продолжалъ начатое дѣло ^[346][347]), ^и 12 іюля 1890 года было утверждено Положеніе о земскихъ учре­жденіяхъ, а въ 1892 году издано новое Городовое Положеніе.

Учрежденіе института земскихъ начальниковъ было привѣтствуемо нѣкоторыми дворянскими собраніями поднесеніемъ государю адресовъ *). Также реагировали и нѣкоторыя земства. Напр., Симбирское вдох­новившее въ значительной мѣрѣ эту реформу, устами Маркъяновича выражало въ адресѣ увѣренность, что реформа, „вносящая порядокъ въ крестьянское управленіе, строго соотвѣтствуя кореннымъ основамъ русской жизни, оставитъ неизгладимый слѣдъ, поставивъ незыблимо какъ матеріальное, такъ и нравственное развитіе государства"^[348][349]).

Вятское земство привѣтствовало законъ о земскихъ начальникахъ, „какъ устанавливающій ту силу, съ которою земство несомнѣнно будетъ имѣть болѣе возможности (!) для успѣшнаго упроченія своихъ попечи­тельныхъ мѣропріятій о народныхъ нуждахъ". Съ всеподданнѣйшими адресами выступили также Владимірское губернское и Борисоглѣб­ское земства. Въ послѣднемъ В. Г. Кондоиди, сотрудникъ Пазухина по канцеляріи министра внутреннихъ дѣлъ, впослѣдствіи самарскій вице- губернаторъ, между прочимъ выражалъ увѣренность въ томъ, что теперь пришелъ конецъ „неурядицамъ и недостатку власти".

Въ 1889 году А. С. Гацисскій предложилъ нижегородскому губернскому собранію ходатайствовать объ отсрочкѣ примѣненія закона о земскихъ начальникахъ впредь до того, „когда благодѣтельные резуль­таты его вполнѣ выскажутся въ тѣхъ частяхъ Имперіи, на которыя онъ распространенъ". Собраніе отвергло это предложеніе, согласившись съ А. М. Ермоловымъ, что „земство не должно обращаться ни съ ка­кимъ ходатайствомъ по этому предмету". Три года спустя (1892 г.), Нижегородское земство возбудило ходатайство о включеніи земскихъ начальниковъ въ число членовъ училищнаго совѣта.

Въ Курскомъ земствѣ кн. Н. Ф. Касаткинъ-Ростовскій предло­жилъ ходатайствовать о скорѣйшемъ введеніи института земскихъ на­чальниковъ, но по настоянію В. Е. Якушкина это предложеніе было отклонено.

Въ свою очередь прогрессивные земцы кое-гдѣ выступили съ хода­тайствами о сохраненіи мирового института. Напр., Ялтинское, Са­ратовское уѣздное и Гжатское. Въ Херсонскомъ земствѣ такое предложеніе выдвинули семь земцевъ (П. А. Зеленый, И. И. Горо- новичъ, В. В. Якунинъ и др.), въ Нижегородскомъ уѣздномъ — А. С. Гацисскій. Въ Таврическомъ, Тамбовскомъ (32 гласныхъ) и Саратовскомъ (36 изъ 42) заявленія гласныхъ о ходатайствѣ не были допущены къ обсужденію. Затѣмъ нѣкоторыя земства такъ или иначе

349 —

чествовали сходившій со сцены мировой институтъ (Городнянское по предложенію Н. Н. Миклашевскаго, Днѣпровское по иниціативѣ Не- строева, Перекопское по заявленію Толстова, Тверское по предло­женію Ф. И. Родичева и т. д.). Въ тамбовскомъ уѣздномъ собраніи большую рѣчь произнесъ В. М. Петрово-Соловово. „Основныя идеи освободительныхъ реформъ, — говорилъ онъ,—не утратили и нынѣ ни одного атома своей чарующей силы... Съ твердою вѣрою въ великое историческое призваніе земства въ будущихъ судьбахъ нашего отечества, съ непоколебимой рѣшимостью остаться вѣрными идеаламъ, съ кото­рыми связано имя Императора Александра II, я приглашаю васъ, ми­лостивые государи, начать второе 25-лѣтіе нашей земской дѣятельности горячей молитвой⁴⁴...

Г Л А В А XV.

12 іюня 1890 года было опубликовано новое Положеніе о земскихъ учрежденіяхъ, появленіе котораго ожидалось съ большой тревогой. „Судя послухамъ...,—пишетъ хроникеръ «Русскаго Богатства», — публика ждала вещей весьма печальныхъ, т. е. существеннаго нарушенія самыхъ принциповъ земства, его избирательнаго и всесословнаго начала⁴⁴ *).

Мы видѣли, въ какой обстановкѣ и при какихъ условіяхъ совер­шалась подготовка реформы, и знаемъ, что эти волновавшіе общество слухи были не безосновательны. Общество имѣло передъ собой проектъ гр. Толстого, уничтожавшій выборность управъ и превращавшій зем­ство въ своего рода казенное учрежденіе, лишенное всякой тѣни само­стоятельности.

Какъ извѣстно, проектъ гр. Толстого претерпѣлъ въ Государствен­номъ Совѣтѣ существенныя измѣненія: была отвергнута мысль о на­значеніи управъ и о предоставленіи крупнымъ собственникамъ правъ гласныхъ безъ избранія; наконецъ, не получила одобренія и мысль свести земство до положенія одного изъ присутственныхъ мѣстъ,—упразднить самую основу самоуправленія. Наоборотъ, въ Высочайшемъ указѣ 12 іюня свидѣтельствовалось о томъ, что дѣятельность земскихъ учрежденій „во многомъ принесла пользу населенію" и что издаваемое Положеніе имѣетъ цѣлью ввести лишь частичныя улучшенія, дабы земскія учрежденія, „въ предоставленномъ имъ кругѣ дѣятельности и въ должномъ единеніи съ другими правительственными установленіями, съ вящимъ успѣхомъ исполняли порученное имъ важное государственное дѣло, согласно видамъ и намѣреніямъ ихъ Основателя..."

Все это вмѣстѣ взятое и способствовало тому, что реформа 12 іюня была встрѣчена въ умѣренно-прогрессивныхъ слояхъ общества съ нѣ­которымъ чувствомъ облегченія. „Высочайшій указъ 12 іюня,—писали, напр., «Русскія Вѣдомости»,—разъ навсегда долженъ устранить сомнѣніе въ умѣстности и пользѣ самодѣятельности представителей населенія въ вопросахъ о мѣстныхъ нуждахъ и пользахъ... Основное начало земскаго самоуправленія оставляется имъ въ неприкосновенности. Это сказывается какъ въ общемъ, принципіальномъ его признаніи въ указѣ, такъ и въ отдѣльныхъ частяхъ новаго Положенія".

Въ такомъ же смыслѣ высказывалось и большинство остальныхъ прогрессивныхъ органовъ („Вѣстникъ Европы", „Русское Богатство" и др.), причемъ иногда проявлялось стремленіе оцѣнивать измѣненія, внесенныя новымъ Положеніемъ, лишь какъ детальныя ’). Съ другой стороны, вполнѣ справедливо подчеркивалось, что законъ 12 іюня de facto оставляетъ почти все по-старому.

Привѣтствовалось новое Положеніе и консервативной прессой, ко­торая полагала, что „правильное развитіе земскихъ учрежденій въ бу­дущемъ болѣе обезпечено, нежели оно было до сихъ поръ", и что „не­далеко, можетъ быть, то время, когда эти учрежденія, „въ должномъ единеніи съ другими правительственными установленіями, съ вящимъ успѣхомъ будутъ исполнять порученное имъ Высочайшею Волей важное государственное дѣло". „Московскія Вѣдомости" указывали на то, что благодаря „подчиненію земскихъ учрежденій административной власти, въ связи съ установленіемъ правительственнаго надзора за земскою дѣя­тельностью", земство отнынѣ „лишено возможности, какъ это случалось прежде, становиться въ оппозицію по отношенію къ правительству. Всякія попытки въ этомъ направленіи становятся отнынѣ невозможными, такъ какъ законная и вполнѣ согласная съ видами правительства дѣятель­ность земскихъ учрежденій вполнѣ обезпечена новою ихъ организаціей. Если и возможны въ будущемъ нѣкоторыя уклоненія..., то эти укло­ненія могутъ быть немедленно устраняемы путемъ воздѣйствія пра­вительственной власти"^[350]).

Оцѣнивая реформу 12 іюня не въ конкретныхъ условіяхъ, а съ точки зрѣнія предвзятой политической идеи, „Московскія Вѣдомости" провозглашали наступленіе новой земской эры и объявляли „жесто­кимъ заблужденіемъ" заявленіе „либеральной печати" о томъ, что „все осталось попрежнему"^[351]).

Мы знаемъ, кто былъ правъ въ данномъ спорѣ. Неоднократно намъ приходилось обращать вниманіе на то, что именно съ 90-хъ го­

довъ въ земской жизни начинаетъ наблюдаться значительный подъемъ практической дѣятельности, а затѣмъ и усиленіе оппозиціоннаго на­строенія. Почему это произошло, мы отчасти уже говорили. Фактически земское дѣло и послѣ 1890 года продолжало находиться въ тѣхъ же рукахъ, имъ вѣдала та же группа среднепомѣстнаго дворянства, ко­торая руководила земствомъ и ранѣе. Но измѣнились окружающія условія, перемѣнилась общественная атмосфера, и это не могло не от­разиться на земствѣ.

Въ послѣдующихъ главахъ намъ не разъ придется останавливаться на эволюціи земской жизни вообще и въ отдѣльныхъ земствахъ въ частности подъ вліяніемъ и въ связи съ закономъ 1890 года, здѣсь же мы коснемся въ нѣсколькихъ словахъ наиболѣе существенныхъ измѣ­неній, внесенныхъ Положеніемъ 12 іюня какъ въ организацію зем­скихъ учрежденій *), такъ и въ компетенцію ихъ.

Что касается организаціи земскихъ учрежденій, то въ этомъ отношеніи главнѣйшія измѣненія сводились къ установленію выборовъ по сословіямъ, съ преобладаніемъ гласныхъ-дворянъ, къ лишенію изби­рательныхъ правъ духовенства, крестьянскихъ товариществъ, такъ на­зываемыхъ 6-тысячниковъ ^[352][353]) и крестьянъ, владѣющихъ въ уѣздѣ сверхъ надѣльной еще частной землей, и, наконецъ, къ установленію по­рядка назначенія гласныхъ отъ сельскихъ обществъ администраціей изъ числа кандидатовъ, выбранныхъ волостными сходами.

Кромѣ того были лишены избирательныхъ правъ евреи, у сель­скихъ обществъ отнято право выбирать гласныхъ изъ среды землевла­дѣльцевъ и стѣснена выдача довѣренностей на участіе въ выборахъ. Повѣрка правъ гласныхъ изъята изъ компетенціи земскихъ собраній. Размѣръ полнаго ценза оставленъ попрежнему въ 15 т. р., земельный же цензъ въ большинствѣ уѣздовъ былъ довольно замѣтно пониженъ, въ виду вздорожанія стоимости земли и измельченія землевладѣнія. Наконецъ, цензъ для участія въ выборѣ уполномоченныхъ повышенъ съ Узо до 7,0 полнаго ценза. Общее число гласныхъ сильно сокращено.

Основнымъ нововведеніемъ является, такимъ образомъ, устано­вленіе сословности избирательныхъ группъ и предоставленіе значительнаго перевѣса гласнымъ-дворянамъ.

Мы имѣли уже случай говорить о томъ, что и система выборовъ 1864 года исходила изъ сословнаго дѣленія избирателей ^[354]), но прово­дила его не вполнѣ послѣдовательно и притомъ не давала явнаго преобладанія дворянскому элементу. Это не мѣшало однако тому, чтобы дворянство оказалось руководителемъ земскаго дѣла.

Въ данномъ отношеніи реформа 12 іюня не произвела какой-либо существенной перемѣны; въ общемъ земская власть осталась въ тѣхъ же рукахъ. „Не слѣдуетъ забывать,—писали по этому поводу тогда же „Русскія Вѣдомости",—что при сложившихся въ большинствѣ нашихъ губерній отношеніяхъ дворянскій элементъ являлся фактически всегда преобладающимъ земскимъ элементомъ, такъ что, для этихъ по крайней мѣрѣ мѣстностей, вопросъ о сословномъ характерѣ земскихъ выборовъ остается пока не столько практическимъ, сколько теоретическимъ*⁴.

Такого же взгляда держался и кн. Друцкой-Соколинскій, который констатировалъ, имѣя въ виду въ частности Пензенскую губернію, что „по наружности дѣятельность земства и при новомъ Положеніи о зем­скихъ учрежденіяхъ 1890 года осталась совершенно такою, какою была и при старомъ. Дѣйствующій составъ земскихъ собраній, какъ губерн­скаго, такъ и уѣздныхъ, видимо мало измѣнился, а еще менѣе персо­налъ. .. управъ... Если бы бывшему гласнымъ въ трехлѣтіе 1899—92гг... какимъ-нибудь чудомъ пришлось не познакомиться съ земской.реформой и съ мѣстными толками о ней, онъ при постоянномъ аккуратномъ по­сѣщеніи земскихъ собраній, какъ уѣзднаго, такъ и губернскаго, рѣши­тельно не замѣтилъ бы въ нихъ никакой перемѣны⁴* ’). То же самое можно сказать и относительно большинства остальныхъ земствъ: руко­водящее ядро гласныхъ и составъ управъ по прежнему комплектовались преимущественно изъ среды средне помѣстнаго дворянства, но, съ другой стороны, само это дворянство съ теченіемъ времени значительно демо­кратизировалось и пополнялось представителями либеральныхъ профес­сій, что не могло не отражаться, конечно, на характерѣ земской дѣя­тельности. Идеологи реформы 12 іюня совершенно не учли этого об стоятельства. Оппозиціонность земства—а это и былъ главный пунктъ обвиненія въ ихъ рукахъ — они ставили въ связь съ „всесословнымъ" характеромъ земства по Положенію 1864 года и, отвлекаясь отъ жиз­ненныхъ условій, видѣли исходъ въ проведеніи сословнаго принципа. Существо вопроса оставалось внѣ ихъ поля зрѣнія.

Другое основное начало, внесенное закономъ 12 іюня въ органи­зацію земскихъ собраній, заключается въ коренномъ измѣненіи по­рядка выбора гласныхъ отъ крестьянъ. Они перестали избираться съѣздами уполномоченныхъ отъ волостныхъ сходовъ (не болѣе одного на 30 дворовъ и не менѣе одного отъ сельскаго общества), а стали назначаться администраціей изъ числа выбранныхъ послѣдними кандидатовъ. Указомъ 5 октября 1906 года этотъ порядокъ измѣненъ: теперь кандидаты во­лостныхъ сходовъ сами избираютъ изъ своей среды гласныхъ,—на одномъ общемъ съѣздѣ. ,

Едва ли нужно много говорить о томъ, что Положеніе 1890 года лишило гласныхъ-крестьянъ и той небольшой доли самостоятельности, которою они пользовались ранѣе. Назначеніе въ гласные было поста­влено въ зависимость отъ отзыва земскаго начальника, который вмѣстѣ съ тѣмъ и самъ обычно являлся гласнымъ и былъ заинтересованъ въ томъ или другомъ направленіи земскихъ дѣлъ. Нерѣдко поэтому глас­ные-крестьяне, среди которыхъ къ тому же было много волостныхъ старшинъ и сельскихъ старостъ, служили простымъ орудіемъ въ рукахъ гласныхъ-земскихъ начальниковъ и ихъ партій. Подробнѣе объ этомъ мы будемъ говорить далѣе, въ четвертомъ томѣ, когда коснемся роли различныхъ элементовъ въ земствѣ до и послѣ 1890 года, но отмѣтимъ здѣсь же, что и до реформы 1890 года представительство сельскихъ обществъ было сильно подвержено воздѣйствію администраціи—сначала мировыхъ посредниковъ и предводителей дворянства, затѣмъ послѣднихъ и непремѣнныхъ членовъ *),—а также гласныхъ землевладѣльцевъ, имѣв­шихъ право баллотироваться въ гласные на сельскихъ съѣздахъ. Не­нормальность крестьянскаго представительства обусловливалась всей пра­вовой атмосферой деревенской жизни, которая и понынѣ крайне небла­гопріятна. За послѣднее время, съ ростомъ самосознанія въ массахъ, все чаще и чаще гласные-крестьяне проявляютъ самостоятельность и выступаютъ въ земствѣ активно.

Составители Положенія 1890 года, исходя изъ принципа сословности, вмѣстѣ съ тѣмъ стремились придать дѣятельности гласнаго характеръ от­правленія обязательной повинности, и съ этой цѣлью были введены статьи 59 и 60, которыми земскому собранію предоставлено подвергать замѣчаніямъ и штрафамъ гласнаго, „уклонившагося отъ присутство­ванія на земскихъ собраніяхъ... . безъ уважительныхъ причинъ". Зем­ская практика знаетъ однако лишь немного примѣровъ примѣненія этихъ статей. Всего, по нашимъ подсчетамъ, за 1891—1909 гг. земства воспользовались правомъ наложенія взысканій въ 38 случаяхъ. ^[355][356])

Затѣмъ нѣкоторыя земства, столкнувшись съ абсентеизмомъ глас- ныхъ-земскихъ начальниковъ, ходатайствовали о томъ, чтобы присутствіе этихъ послѣднихъ въ уѣздныхъ съѣздахъ не считалось бы уважительной причиной неявки на земское собраніе (Саратовское въ 1892 году, Смо­ленское въ 1894 году).

Въ инктхъ случаяхъ на примѣненіи статей 59 и 60 настаивали гу­бернаторы, но сенатъ, по дѣлу Балашовскаго земства, разъяснилъ, что наложеніе взысканій на гласныхъ составляетъ право, а не обязанность собраній *).

Причины абсентеизма гласныхъ лежали слишкомъ глубоко, чтобы съ нимиможно было бороться указанными выше карательными мѣрами. Въ шестой главѣ намъ приходилось останавливаться подробно на явленіи абсентеизма при дѣйствіи Положенія 1864 года; отмѣченныя тамъ условія, хотя и въ нѣсколько меньшей мѣрѣ, имѣлись на-лицо и послѣ 1890 года, но необходимо все-таки отмѣтить ослабленіе абсентеизма гласныхъ съ этого времени. Данное обстоятельство находится въ связи, во-первыхъ, съ уменьшеніемъ общаго числа гласныхъ закономъ 12 іюня ^[357][358]), а во- вторыхъ, съ подъемомъ общественной жизни, который не могъ не отра­зиться и на земствѣ.

Ha-ряду съ ослабленіемъ абсентеизма слѣдуетъ указать также и на то, что съ 90-хъ годовъ замѣтно увеличивается продолжитель­ность сессій, и въ настоящее время для большинства уѣздныхъ земствъ она составляетъ 4—6 дней, спускаясь иногда до 2-хъ й поднимаясь не­рѣдко до 10 дней. Въ 60-хъ же и 70-хъ годахъ уѣздныя собранія про­должались обычно дня 2, а порой и 1 день. Особенною длительностью всегда отличались сессіи пермскихъ, затѣмъ вятскихъ и казанскихъ земствъ. Еще въ большей мѣрѣ возрасла продолжительность губерн­скихъ собраній, что обусловливается расширеніемъ дѣятельности губерн­скихъ земствъ именно съ 90-хъ годовъ. Напр., тверское собраніе въ 60-хъ—80-хъ годахъ продолжалось въ среднемъ по 8¹/, дней, а въ 90-хъ и 900-хъ—по 15—17; тульское въ 60—80-хъ—по 9.₈ дней, а въ 90—900-хъ — по 10.₅; смоленское до 90-хъ — по 11 дней, а послѣ— по 12—13 и т. д.

По отдѣльнымъ губерніямъ и уѣздамъ, въ предѣлахъ одной и той ясе губерніи, въ данномъ отношеніи наблюдается большое разнообразіе; чѣмъ это вызывается, объ этомъ намъ придется говорить въ IV томѣ.

До сихъ поръ у насъ была рѣчь о тѣхъ измѣненіяхъ, которыя внесло Положеніе 1890 года въ организацію земскихъ собраній; нельзя обойти молчаніемъ и тѣхъ перемѣнъ, которыя коснулись состава испол­нительныхъ органовъ—управъ.

По Положенію 1864 года утвержденію въ должности подлеясали лишь предсѣдатели управъ; члены же вступали въ должность непосред­ственно вслѣдъ за избраніемъ *). Закономъ 12 іюня 1890 года и для членовъ управъ введенъ порядокъ утвержденія, причемъ земскія собранія лишены права обжаловать неутвержденіе.

Предсѣдатели и члены управъ, согласно Положенію 1890 года, числятся состоящими на государственной службѣ (ст. 124), и въ пред­сѣдатели управъ не могутъ быть избираемы лица, не имѣющія права на государственную службу (ст. 117) ^[359][360]). Это послѣднее особенно отозвалось на окраинныхъ—крестьянскихъ—земствахъ, гдѣ до 1890 года предсѣдате­лями управъ обычно были либо крестьяне, либо купцы; они служили не­рѣдко весьма долго, но съ введеніемъ новаго Положенія утратили возмож­ность быть предсѣдателями и перешли въ члены управъ или совсѣмъ по­кинули земскую службу^[361]). Такъ, напр., предсѣдатель тотемской управы купецъ В. М. Поповъ (1873—91 гг.) перешелъ въ члены вологодской губернской управы, а въ 1898 году, когда получилъ чинъ, онъ снова сталъ предсѣдателемъ уѣздной управы; купецъ Н. С. Селивановъ былъ предсѣдателемъ чердынской управы въ 1873—91 гг., затѣмъ покинулъ службу и снова былъ избранъ предсѣдателемъ лишь въ 1907 году, со­гласно указу б октября 1906 года; крестьянинъ Д. И. Ивановъ пере-

шелъ изъ предсѣдателей псковской управы въ ея члены; крестьянинъ А. Б. Басимовъ ушелъ изъ предсѣдателей златоустовской управы; ку­пецъ А. К. Назаровъ изъ предсѣдателей вятской губернской управы перешелъ въ уполномоченвые по ст. 105 и т. д.

Столкнувшись съ такимъ ненормальнымъ порядкомъ, нѣкоторыя земства ходатайствовали о предоставленіи лицамъ непривилегиро­ванныхъ сословій занимать должность предсѣдателя (Ярен- ское—1891 г., Пермское губернское и пр.); другія возбуждали ходатай­ства относительно опредѣленнаго лица (Тотемское, Чердынское); на­конецъ, третьи—просили о представленіи этихъ лицъ къ чину или къ ордену, дабы они могли затѣмъ занять должность предсѣдателя. Хода­тайства подобнаго рода обычно отклонялись, и, за неимѣніемъ мѣстныхъ кандидатовъ, земства окраинныхъ губерній (Вятской, Пермской, Оло­нецкой и 7 уѣздовъ Вологодской), согласно примѣчанію къ ст. 119, были принуждены имѣть дѣло съ чуждыми имъ исполнителями ихъ по­становленій; замѣщеніе должностей предсѣдателя и членовъ управъ чиновниками стало нормальнымъ порядкомъ для боль­шинства этихъ земствъ ^х), причемъ въ Вятской и Пермской губерніяхъ названныя должности больше замѣщались мѣстными жителями, тогда какъ въ Олонецкой и Вологодской губерніяхъ въ нихъ чаще фигуриро­вали пришлые элементы, ничего общаго не имѣющіе съ краемъ, чтб, какъ мы увидимъ, не могло не отражаться на дѣятельности земствъ.

Указомъ 5 октября 1906 года крестьянамъ и вообще лицамъ не­привилегированныхъ сословій снова предоставлено право быть пред-

Ч Все время съ 1891 г. назначенныхъ предсѣдателей имѣли земства: Вель­ское, Яренское, Устьсысольское (Вологодской губ.); Олонецкое, Повѣнецкое, Пу­дожское, Каргопольское (Олонецкой губ.); Камышловское, Осинское и Шадринское (Пермской губ.).

Болѣе или менѣе продолжительное время назначенные предсѣдатели были въ уѣздахъ: Никольскомъ, Соль вычегодскомъ, Тотемскомъ (Вологодской губ.); Вятскомъ, Глазовскомъ, Малмыжскомъ, Нолинскомъ, Орловскомъ, Яранскомъ, Слободскомъ, Сарапульскомъ, Уржумскомъ, Елабужскомъ (Вятской губ.); Мамадышскомъ, Чебок­сарскомъ, Ядринскомъ (Казанской губ.); Петрозаводскомъ, Вытегорскомъ (Олонец­кой губ.); О ханскомъ, Соликамскомъ и Чердынскомъ (Пермской губ.).

Назначеніе членовъ практиковалось рѣже, такъ какъ въ эту должность земства могутъ избирать изъ болѣе широкаго круга лицъ—изъ неимѣющихъ права па государ­ственную службу. Такъ, назначенные члены были въ земствахъ: Яранскомъ (1895— 1897 гг.), Уржумскомъ (1895—1897 гг.), Сарапульскомъ (1898—1900 гг.), Чебоксарскомъ (1899—1901 гг.), Царевококшайскомъ (1904—1907 гг.), Олонецкомъ (1901—1903 гг. ), Петрозаводскомъ (съ 1904 г.), Вытегорскомъ (съ 1894 г.), Пудожскомъ (съ 1892 г.). Каргопольскомъ, Краснослободскомъ (1902—1904 гг.), Оханскомъ (съ 1895 г.), Осин­скомъ (1893—1904 гг.), Чердынскомъ (съ 1896 г.), Кунгурскомъ (съ 1899 г.), Ялтин­скомъ (1897—1905 гг.), Одоевскомъ (съ 1907 г.), Можайскомъ (съ 1909 г.), Балаіпов- скомъ (съ 1910 г.), въ большинствѣ вятскихъ за 1906—1910 гг., въ Московскомъ губернскомъ (въ 1891—93 гг.) и др.

сѣдателями управъ. Этимъ и воспользовались нѣкоторыя земства (Кун­гурское, Малмыжское, Нолинское, Чердынское).

Та же ст. 119 предусматриваетъ назначеніе предсѣдателей и чле­новъ управъ также и въ случаѣ двукратнаго неутвержденія избран­ныхъ собраніемъ кандидатовъ. До сихъ поръ подобные случаи имѣли мѣсто лишь въ немногихъ земствахъ и то преимущественно самое по­слѣднее время,—въ земствахъ Вятской, Уфимской и Пермской губерній въ 1906—09 гг.

Что касается вообще неутвержденія управъ, то слѣдуетъ отмѣ­тить, что съ 90-хъ годовъ случаи такого рода значительно участились, особенно при В. К. фонъ-Илеве и въ 1906—09 гг. Дѣйствительно, до 1890 года были лишь единичные факты неутвержденія предсѣдателей управъ: въ 1866 году П. А. Зеленый (елисаветградская), въ 1870 году М. М. Синцовъ (вятская губернская), въ 1874 году В. Г. Анисимовъ новоузенская), въ 1883 году А. В. Заленскій (полтавская губернская), и Ф. С. Засѣдателевъ (козельская).

Съ 90-хъ же годовъ число неутвержденій растетъ весьма быстро. Мы можемъ указать на слѣдующія: 1891 г.—членъ екатеринославской губернской управы В. С. Кисличный; 1893 г.—предсѣдатель тверской губернской Ф. И. Родичевъ и одинъ членъ, предсѣдатель льговской Н. В. Ширковъ и членъ П. Е. Безобразовъ; 1894 г.—тверская губернская управа (С. Д. Квашнинъ-Самаринъ, А. А. Демьяновъ и Б. В. Костылевъ), членъ елисаветградской Баръ; 1896 г.—предсѣдатель самарской губерн­ской В. А. Племянниковъ; 1897 г.—Новоторжская управа и предсѣда­тель уржумской П. Л. Матвѣевъ; 1898 г.—члены тверской губернской А. II. Апостоловъ и Л. А. Мясниковъ; 1899 г. — предсѣдатель яран- ской Н. И. Каченовскій; 1900 г.—членъ тверской губернской А. А. Ба­кунинъ, предсѣдатель белебеевской И. В. Кротковъ и одинъ ея членъ, предсѣдатель малмыжской В. А. Батуевъ (и въ 1906 г.); 1901 г.— членъ кременчугской М. В. Питленко; 1902 г.—членъ уфимской губерн­ской Л. П. Демидовъ; 1903 г.—предсѣдатель кирилловской И. М. Тю- трюмовъ и евпаторійской Булгаковъ, членъ тульской губернской В. Л. Лю- бенковъ, предсѣдаталь богородицкой гр. В. А. Бобринскій, предсѣдатель Стерлитамакской Депрейсъ и членъ А. Д. Гочечиладзе, предсѣдатель тихвинской С. Г. Бередниковъ и два ея члена, членъ тотемской Д. С. По­танинъ: 1904 г.—предсѣдатель московской губернской Д. Н. Шиповъ и вологодской В. А. Кудрявый, тверская губернская и Новоторжская; 1905 г.—членъ таврической кн. В. А. Оболенскій и предсѣдатель ковров­ской Н. П. Муратовъ; 1906 г.—предсѣдатель новгородской губернской А. А. Булатовъ и одинъ членъ, предсѣдатель Новоторжской М. А. Ба­кунинъ и членъ С. Г. Ежовъ, предсѣдатель сольвычегодской Д. Я. Го­

лубевъ, мазовской С. П. Максимовичъ, уржумской В. С. Депрейсъ и члены ея Ульяновъ и Медвѣдевъ; 1907 г.—предсѣдатель кологривской В. С. Перфильевъ и членъ А. И. Смирновъ, членъ старобѣльской Стру­ковъ, предсѣдатель уржумской А. С. Депрейсъ членъ цивильской Т.Е .Его­ровъ, предсѣдатель ветлужской Б. Л. Петерсонъ; 1908 г.—предсѣдатель волчанской В. Г. Колокольцевъ и членъ Лебединской Е. А. Давыдовъ, членъ костромской губернской; 1909 г.—предсѣдатель Одоевской кн. Кра- поткинъ и членъ ея, предсѣдатель епифанской Н. С. Лопухинъ и членъ ея кн. М. В. Голицынъ, членъ осинской Устиновъ, бронницкой А. А. Ко­жевниковъ, ковровской М. В. Пестрово, кашинской М. Я. Неклюдовъ, члены пермской уѣздной и красноуфимской, предсѣдатель симферо­польской Э. Г. Мурзаевъ и членъ М. К. Гунали, въ Уфимской губерніи три предсѣдателя и восемь членовъ уѣздныхъ управъ, въ Вятской губер­ніи почти всѣ предсѣдатели и половина членовъ уѣздныхъ управъ, Весьегон­ская управа.

Вотъ, вѣроятно еще не полный, списокъ случаевъ неутвержденія управъ; чаще всего они имѣли мѣсто въ Вятской, Уфимской и Тверской губерніяхъ, Земства, можетъ быть не разсчитывая на удовлетвореніе ходатайствъ, почти не поднимали вопроса объ отмѣнѣ права админи­страціи не утверждать или утверждать предсѣдателей и членовъ управъ. Въ этомъ смыслѣ ходатайствовали лишь земства: Курское губернское, по предложенію В. Е. Якушки^на (1893 г.), Новоторжское и Тверское губернское (1895 г.). Въ послѣднемъ земствѣ вопросъ объ утвержденіи управъ и членовъ губернскаго по земскимъ дѣламъ присутствія въ 1892— 1904 гг. стоялъ крайне остро, и собранію почти все время приходилось имѣть дѣло съ назначенными управами. Рѣчь объ этомъ будетъ у насъ при обзорѣ дѣятельности Тверского земства.

Итакъ, мы видимъ, что ст. 118 Положенія 1890 года, дающая администраціи право не утверждать избранныхъ собраніемъ членовъ и предсѣдателей управъ, не осталась мертвой буквой и съ теченіемъ вре­мени примѣнялась все болѣе и болѣе.

Но Положеніе 1890 года (ст. 116) ввело и нѣкоторое улучшеніе въ дѣло выбора управъ; именно, оно предоставило собраніямъ избирать предсѣдателей и членовъ управъ не только изъ гласныхъ, но и вообще изъ всѣхъ лицъ, имѣющихъ полный цензъ. Это, какъ от­мѣтили уже въ 1894 году „Русскія Вѣдомости" (№ 303), „даетъ зем­скому собранію въ извѣстныхъ случаяхъ возможность исправлять неже­лательныя послѣдствія выборовъ по сословіямъ". Факты подобнаго рода имѣли мѣсто главнымъ образомъ послѣднее время, когда голосами крестьянъ и горожанъ въ управу проводились лица, забаллотирован­ныя въ гласные дворянами.

Ьромѣ указанныхъ нами стѣсненій прт коміілгі;т